Salg av kommunale barnehager

Transkript

1 Salg av kommunale barnehager Utredning av alternativ og konsekvenser Oslo kommune Oktober 2012

2 Forord Denne utredningen av alternativ for salg av kommunale barnehager er kommet som følge av et vedtak fattet i forbindelse med byrådssak 102 av Utredningen skal inngå i byrådets arbeid med budsjettfremlegget for 2013 og er utført i perioden september oktober Utredningen gir en god oversikt over strategiske alternativ og gir et godt grunnlag for videre diskusjon og arbeid. Utredningen synliggjør et mulighetsrom og sannsynlige utfall av alternative valg. Det har imidlertid ikke vært hensikten å gi et fullstendig bilde av utfordringer knyttet til gjennomføringen av salg av barnehager. Arbeidet er utført av et PwC team ledet av Ivar Strand, sammen med Paal Wangsness og Helge Dønnum. Oslo, 30. oktober 2012 PricewaterhouseCoopers AS Roger Mortensen Partner ii

3 Sammendrag Bakgrunn og utviklingstrekk Handlingsrommet for Oslo kommune til å etablere en hensiktsmessig struktur på barnehagesektoren er definert av: En voksende etterspørsel etter barnehagekapasitet og en lovfestet forpliktelse til å møte denne, og Statlig regulerte rammebetingelser både med hensyn til leveransestandarder og finansieringsordninger Det innebærer at kommunen har begrenset handlingsrom til å påvirke den kostnadsøkning som er observert i sektoren over de siste år, inkludert at sektoren konsumerer en større andel av kommunens driftsbudsjett. Barnehagers andel av kommunens brutto driftsutgifter har økt fra ca. 8 % i 2004 til ca. 13 % i Brutto kostnadene er om lag 5 milliarder kroner i Det har vært en betydelig kostnadsøkning i barnehagesektoren. Økningen er drevet av en ekspansjon av antallet plasser, men det er også en betydelig økning i kostnaden per barn. Oslo kommune har siden 2004 hatt en sterk vekst i barn i barnehagealder, samtidig som andelen av disse barna som får barnehageplass (dekningsgraden) har vokst fra 72 % til 85 %. Antallet kommunale barnehageplasser har økt mer enn i private, og p.t. er fordelingen mellom dem henholdsvis 62 % 0g 38 %. Behovet for barnehageplasser i Oslo kommune vil fortsette å øke i de nærmeste årene, og for å opprettholde dagens dekningsgrad behøves mellom 6000 og flere barnehageplasser i 2030 enn i dag. Strukturendring kan være nødvendig for å håndtere kostnadsøkning Innsatsfaktor Leveransesystem Resultat Kostnadene mer enn fordoblet siden 2004 Figur A: Bruttodriftskostnader barnehager Oslo kommune Mrd kr. (2011) 5 Flest barn i kommunale barnehager og dette øker raskest Figur B: Antall barn og barnehager per offentlig og private Barn % p.a Barnehager Dekningsgraden økt, men kostnadene øker raskere Figur C: Barnehagedekning alderen 1-5 år Oslo kommune Dekningsgrad % Kommunale % p.a Ikke-kommunale Kilde: Kommuneregnskap, KOSTRA, SSB iii

4 Omfang av analysen Oslo kommune har skissert tre hovedalternativ for salg som vil analyseres i denne rapporten. Flere kombinasjoner av de ulke strategiene er også mulig. Følgende tre alternativ er analysert: 1. Alternativ A: Salg av barnehagebygget. Dette innebærer at kommunen selger barnehagebygg til private aktører og leier dem tilbake for å drive barnehagedrift. Den finansielle effekten er at Oslo kommune får frigjort kapital lik salgsinntektene fra barnehagene mot at de forplikter seg til en husleie overfor investoren som kjøpte bygget. Investor på sin side er forpliktet til å opprettholde en avtalt standard på bygget. 2. Alternativ B: Konkurranseutsette driften av barnehagen. Det forutsettes her at modellen for konkurranseutsetting i grove trekk vil være at barnehagen forblir kommunal, men driften av barnehagen konkurranseutsettes til private aktører. Det er denne modellen som er gjennomført for Sørenga barnehage, hvor en privat aktør skal drifte barnehagen på vegne av bydel Gamle Oslo. Kommunene vil kunne sette betingelser for driften gjennom kontrakter. 3. Alternativ C: Virksomhetsoverdragelse inkludert salg av barnehagebygget. Dette innebærer at den enkelte barnehagevirksomhet, inkludert bygg og driftsorganisasjonen legges ut for salg. Den private aktøren vil overta eiendomsretten til bygget, samt eierskapet til driftsorganisasjonen inkludert de ansatte. Oslo kommunes forpliktelser overfor den private aktøren vil være definert av reglene for tilskuddsordninger. Etter dagens regler vil en privat aktør ha rett til tilskudd for barnehagedrift etter nærmere definerte satser. Vi beregner det finansielle gevinstpotensialet for hele barnehageporteføljen og drøfter andre effekter. Dette muliggjør en sammenligning av gevinstpotensialet og andre effekter mellom løsningene. De prissatte effektene er basert på beregninger av de ulike alternativene, hver under tre ulike scenarioer. Scenarioene i hvert alternativ tar for seg i hvilken grad barnehageporteføljen berøres av tiltakene i alternativene; lav, middels og høy grad. Alle scenarioene tar for seg at tiltakene gjennomføres over en tiårsperiode. iv

5 Alternativ A: Salg av barnehagebygg Salg av barnehagebyggene vil ikke være lønnsomt. Det frigjør betydelige mengder kapital i salgsperioden. Deretter vil leiekostnadene overstige salgsverdien og etter 16 år vil Oslo kommune ha betalt mer i leie enn det som er frigjort ved salget. For hvert bygg som selges vil det løpe nye leiekostnader hvert år, og ettersom flere bygg selges, øker de årlige leiekostnadene. Dette er den viktigste delen av kostnadene. I alle scenarioene vil de løpende kostnadene fra leie gjøre at akkumulerte kostnader av tiltaket overstiger akkumulerte gevinster etter ca 16 år. Dette kan sammenlignes med en årlig kapitalkostnad for kommunen på om lag 9 prosent. Det vil være gunstigere å låne kapital i markedet hvor Oslo kommune får bedre betingelser. I tilegg er følgende ikke-prissatte effekter vurdert til å ha en moderat effekt: Kvalitet i vedlikehold av barnehagebygninger. Dette er vurdert å ha en liten positiv konsekvens. Dette skyldes at private aktører legger stor vekt på å i vareta eiendomskapitalen. Redusert kontroll over barnehageporteføljen. Om kommunen velger å selge barnehagebygningene, vil man ikke lenger ha fullstendig kontroll over bygningene. Muligheten til å optimalisere porteføljen av barnehagebygninger. Arbeidet med å planlegge salg av barnehagebygninger forsterke behovet for å gå gjennom barnehageporteføljen og avgjøre hvilke som egner seg for salg, og hvilke er mindre egnet. Salg av bygg frigjør mye penger på kort sikt, men kostnader overstiger gevinster etter 16 år Figur D: Akkumulerte gevinster og kostnader ved salg av barnehagebygg 20% solgt 50% solgt 80% solgt Millioner kr Inntekter/besparelser Kostnader Nettogevinst År År År 21 Årlig gjennomsnitt første 10 år 18 mill. kr 44 mill. kr 71 mill. kr Akkumulert 20 år -125 mill. kr -317 mill. kr -555 mill. kr 0 v

6 Alternativ B: Konkurranseutsette driften av barnehagen Dette er samlet sett det mest attraktive alternativet og gir størst besparelser for kommunen. Konkurranseutsetting vil være lønnsomt for en del av porteføljen. Omfanget av besparelsene vil øke raskere enn kostnadene. Om lag 60 prosent av store barnehager kan konkurranseutsettes. Oslo kommune har også barnehager som drives svært effektivt og disse er det ikke gunstig å konkurranseutsette. De største besparelsene hentes inn i de første årene mens kommunale barnehager med relativt høye driftskostnader konkurranseutsettes. Ettersom antall konkurranseutsatte barnehager øker, øker også differansen mellom hva kommunen betaler i årlige kontraktsbeløp og hva det hadde kostet kommunen å drive barnehagene i egen regi. I tillegg oppnår kommunen indirekte besparelser ved at tilskuddsatser til ikke-kommunale barnehager kan reduseres noe. Besparelsene forutsetter at private aktører drifter på kontraktsbeløp som er tilsvarende hva tilskuddsatsene ville vært for en tilsvarende privat barnehage. I tillegg er følgende ikke-prissatte effekter samlet er disse vurdert å ha moderate konsekvenser for Oslo kommune. Det er ikke forventet en endring i kvalitet i barnehagetjenestene Styringsmuligheter over barnehageporteføljen vil endres til å styres ved kontrakter. Dette har ikke effekt sammenlignet med styringsmuligheter for kommunale, men har effekt sammenlignet med styringsmuligheter for private aktører under den generelle tilskuddsordningen. Det er mulige fordelingseffekter knyttet til ansattes vilkår som kan reduseres noe Konkurranseutsetting er lønnsomt inntil man konkurranseutsetter de mest effektive barnehagene Figur E: Akkumulerte gevinster og kostnader ved konkurranseutsetting av drift 20% 50% 80% Millioner kr Inntekter/besparelser Kostnader Nettogevinst: Årlig gjennomsnitt første 10 år år år år 18 mill. kr 29 mill. kr 16 mill. kr 0 Akkumulert 20 år 511 mill. kr 723 mill. kr -509 mill. kr vi

7 Alternativ C: Virksomhetsoverdragelse inkludert salg av bygg Dette vil være lønnsomt for en del av porteføljen. Det frigjør kapital i salgsperioden og at det oppnås tilsvarende besparelser som ved konkurranseutsetting. Den største kostnadsposten blir kapitaltilskudd til de privatiserte barnehagene. På samme måte som ved konkurranseutsetting vil kommunen oppnå besparelser ved å selge deler av porteføljen. Dette vil fortsette å løpe etter salgsperioden. I lavscenariet er disse besparelsene høyere enn de løpende kostnadene. I middelscenariet vil de løpende kostnadene være noe høyere enn besparelsene, og på lang sikt (over 60 år) vil de akkumulerte kostnadene overstige de akkumulerte gevinstene. I høyscenariet er besparelsene etter salgsperioden negative, som ved konkurranseutsetting, og akkumulerte kostnader vil overstige akkumulerte gevinster under ti år etter salgsperioden. I dette alternativet selges barnehagebygningene og barnehagedriften. I praksis innebærer dette at alternativet vil ha lignende ikke prissatte effektene som i alternativ A og B. Imidlertid vil det være noen særtrekk med alternativ C som vi ønsker å trekke frem. Det er særlig knyttet til risiko i gjennomføringsprosessen. Den viktigste årsaken er at det vurderes som mer komplekst å selge både bygning og barnehagedrift. Dette krever potensielle kjøpere som har en stor nok kapitalbase til å kjøpe bygninger, samtidig som de er dyktige på å drifte barnehager. Vår vurdering er at dagens marked ikke har tilstrekkelig antall aktører som tilfredsstiller disse to kriteriene, dersom alternativ C skal gjennomføres i stor skala. Slik gjennomføring kan lede til strukturendringer blant dagens private aktører og/eller at de knytter til seg et eiendomsselskap der de har ansvar for hver sin del. Dette kan begrense kommunens muligheter for gevinstoppnåelse. Virksomhetsoverdragelse med salg av bygg frigjør kapital og er lønnsomt for en del av porteføljen, men nettogevinsten avtar over tid Figur F: Akkumulerte gevinster og kostnader ved virksomhetsoverdragelse inkludert bygg 20% 50% 80% Millioner kr Inntekter/besparelser Kostnader Nettogevinst Årlig gjennomsnitt første 10 år år år år 53 mill. kr 112 mill. kr 161 mill. kr 0 Akkumulert 20 år 492 mill. kr 656 mill. kr -593 mill. kr vii

8 Oppsummerende diskusjon Konkurraneutsetting (Alternativ B) fremstår som det mest attraktive alternativet. Fra et økonomisk ståsted kommer det fram at salg av bygninger (alternativ A) ikke virker som et lønnsomt alternativ for Oslo kommune. I sammenligningen mellom konkurranseutsetting (alternativ B) og virksomhetsoverdragelse med slag av bygg (alternativ C) kommer det fram at begge kan være økonomisk fordelaktige så lenge kommunen beholder en tilstrekkelig stor andel av de kostnadseffektive barnehagene i porteføljen sin. I sammenligningen mellom lavog middelscenariet for alternativ B og alternativ C på lengre sikt (etter ca. 20 år) vil akkumulerte nettogevinster være høyere for alternativ B. Dette på grunn av kostnadene knyttet til kapitaltilskuddene. Uavhengig om Oslo kommune velger å gjennomføre alternativ B, C eller en kombinasjon vil det være hensiktsmessig å først gjennomføre noen få forsøk for å så vurdere kostnader og gevinster. Etter at man har et større erfaringsgrunnlag er forutsetningene langt bedre for å vurdere hvorvidt man vil gjennomføre noen av tiltakene i større skala. For alternativ B vil snart relevant erfaring fra Sørenga barnehage gi en pekepinn på hvorvidt konkurranseutsetting er hensiktsmessig. Det er også viktig å understreke viktigheten med å være godt forberedt på prosessen med virksomhetsoverdragelse. Prosessen er i stor grad lovregulert, men tidlig samarbeid mellom kommunen, fagorganisasjonene og andre berørte parter vil være viktig for at den praktiske gjennomføringen skal være effektiv. viii

9 Innhold Forord... ii Sammendrag... iii 1 Omfang av analysen Bakgrunn og utviklingstrekk Strategiske alternativ Alternativ A: Salg av barnehagebygget Alternativ B: Konkurranseutsette drift av barnehagen Alternativ C: Virksomhetsoverdragelse inkludert bygg Risiko i gjennomføringsprosessen Oppsummerende diskusjon Vedlegg Vedlegg A: Detaljerte data Vedlegg B: Metode ix

10 1 Omfang av analysen Oslo kommune ønsker å utrede alternativ for mulig salg av kommunale barnehager. Det ble fattet vedtak om utredningen i forbindelse med byrådssak 102 av Oslo kommune har skissert tre hovedalternativ for salg som vil analyseres i denne rapporten. Flere kombinasjoner av de ulke strategiene er også mulig. Følgende tre alternativ er analysert: 1. Salg av barnehagebygget 2. Konkurranseutsette driften av barnehagen 3. Salg av Barnehagebygget og finansiering av drift over tilskuddsordningene Et fjerde alternativ som også vært diskutert er å kombinere barnehagebygget, driften av barnehagen og tomten i forbindelse med salget. Dette alternativet vil i praksis være svært likt alternativ 3, så lenge kommunen opprettholder at tomten skal være regulert for barnehage. I de aller fleste tilfeller vil kommunen ikke akseptere en omregulering. Ut fra dette vurderes et alternativ der barnehagebygget, driften av barnehagen og tomten inkluderes i forbindelse med salget som lite aktuelt. For de ulike alternativene har vi: - Vurdert gevinstpotensialet for Oslo kommune 1 - Vurdert konsekvensene for Oslo kommunes behov for styring av bl.a. kapasitet - Drøftet øvrige konsekvenser inkludert for struktur på leverandørmarkedet Handlingsrommet ved et eventuelt barnehagesalg er begrenset av regulatoriske og finansielle rammer. Viktigst blant disse er Barnehageloven som fastsetter kommunens ansvar for å innfri retten til barnehageplass til alle barn bosatt i kommunen og kommunens finansieringsansvar for all barnehagevirksomhet i kommunen. Kommunen er forpliktet til også å finansiere ikke-kommunale barnehager. Reglene for finansiering av ikke-kommunale barnehager er fastsatt av Staten. 1 I dette har vi hensyntatt alle relevante kostnader ved salg, Oslo kommunes forpliktelser overfor kommunalt ansatte i barnehagene ved en eventuell virksomhetsoverdragelse og andre relevante faktorer. Metoden er beskrevet i detalj i vedlegg B. 10

11 2 Bakgrunn og utviklingstrekk 2.1 Problemstillingen Oslo kommunes handlingsrom til å etablere en hensiktsmessig struktur på barnehagesektoren er definert av: - En voksende etterspørsel etter barnehagekapasitet og en lovfestet forpliktelse til å møte denne, og - Statlig regulerte rammebetingelser både med hensyn til leveransestandarder og finansieringsordninger Det innebærer at kommunen har begrenset handlingsrom til å påvirke den kostnadsøkning som er observert i sektoren over de siste år, inkludert at sektoren konsumerer en større andel av kommunens driftsbudsjett. Kommunens muligheter for å effektivisere driften kan være knyttet til strukturelle grep. Dette inkluderer å selge eller å konkurranseutsette driften av barnehagene. Strukturelle grep er mulig innenfor de statlige reglene selv om finansieringsordningene er regulert og dette setter noen begrensninger på handlingsalternativene. Oslo kommune har desember 2011 omlag barn i barnehager. Om lag 62 % av disse barna går i kommunale barnehager mens 38 % av dem er i private barnehager. I 2004 var det en jevnere fordeling av barna mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager. Til sammenligning er fordelingen av barn mellom henholdsvis kommunale og private barnehager ca 51 % og 49 % på landsbasis utenom Oslo (SSB). Antall barn i kommunale barnehager har vokst raskere enn antallet i ikke-kommunale barnehager Figur 1: Antall barn i barnehager Kommunale Ikke-kommunale # barn i barnehager Samlet vekst i barn i barnehage har økt med 5,6 % i snitt per år mellom 2004 og Antallet barn i kommunale barnehagene har vokst raskest. Siden 2004 har antall barn i kommunale barnehager hatt en årlig snittvekst på ca. 7 %, men tilsvarende for ikke-kommunale har vært ca. 3,5 %. Denne utviklingen vises i figuren til høyre Kilde: Oslo kommune

12 Når det gjelder antallet barnehager så har Oslo kommune 356 kommunale barnehager og 442 private barnehager. Det er i snitt færre barn per private barnehage og dette kommer bl.a. at en del av de private barnehagene er små familiebarnehager. Den årlige snittveksten i antall barnehager mellom 2004 og 2011 har vært betydelig, på ca. 2,9 %. Mellom 2004 og 2009 var veksten i antall private barnehager spesielt høy, på ca 5,7 %, men siden da har antallet private barnehager falt. Antallet kommunale barnehager vokste mellom 2004 og 2009 med 5,3 % årlig, men har stått på stedet hvil siden Denne utviklingen vises i figuren til høyre. Vekst i antall barnehager fram til 2009, spesielt blant ikke-kommunale, stagnasjon etter 2009 Figur 2: Antall barnehager Kilde: SSB Kommunale Ikke-kommunale # barn i barnehager I perioden 2004 til 2011 har dekningsgraden i barnehagene økt siden veksten antall barnehager og barn i barnehager har vært raskere enn antall barn i alderen 1-5 år. Veksten i antall barn i denne alderen i Oslo har i perioden vært på 3,2 % i snitt, som er betydelig lavere enn snittveksten i antall barn i barnehage som har vært på 4,9 %. Dekningsgraden i Oslo har dermed økt fra ca. 72 % i 2004 til ca 85 % i Utviklingen i dekningsgrad mellom 2004 og 2011 vises i figuren til høyre. Til sammenligning har dekningsgraden på landsbasis utenom Oslo økt fra ca 72 % til ca 90 % i perioden 2004 til 2011 (SSB). Vekst i dekningsgrad fra 2004 til 2011 Figur 3: Dekningsgrad i Oslo kommune, barn 1-5 år (%-andel) Kilde: KOSTRA Dekningsgrad (%)

13 Oslo kommune brukte ca. 5,3 mrd. NOK i 2011 på drift av barnehager. Dette inkluderer både drift av kommunale og tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene. De reelle brutto driftsutgiftene har siden 2004 hatt en årlig snittvekst på 11,4 %, og dermed mer enn doblet seg på åtte år. Dette kommer fram i figuren til høyre. Legg også merke til at denne kostnadsveksten har vært raskere enn veksten i antall barn i barnehage, noe som innebærer en økning i kostnader per barnehageplass. Vekst i kommunens driftsutgifter til barnehage Figur 4: Kommunens brutto driftsutgifter til barnehage, 2004 til 2011 (2011 MNOK) Reelle brutto driftsutgifter 2011 MNOK Kilde: Kommuneregnskapet 0 Driftsutgiftene til barnehager har økt raskere enn kommunens totale driftsutgifter i perioden 2004 til Dette har resultert i at barnehagers andel av de totale driftsutgiftene har økt. I 2004 var denne andelen på 8,2 %, mens den siden da har økt hvert år og var i 2011 på 13 %. Dette kommer fram i figuren høyre. De mest sentrale kostnadene for barnehagedrift er personalkostnader (lønn og sosiale ytelser), og utgjør som regel over 80 % av barnehagens totale kostnader. 2 Sterk vekst i barnehagens andel av kommunens totale driftsutgifter Figur 5: Barnehager andel av kommunens totale brutto driftsutgifter (%), 2004 til 2011 Andel (%) Kilde. KOSTRA 0 2 Dette kommer fram i bl.a. Telemarksforskningsrapporten Tilskudd til ikke-kommunale barnehager i Utredning av nasjonale satser. 13

14 Det fremtidige behovet vil øke i takt med befolkningsøkningen. Oslo har opplevd en sterk befolkningsvekst på de siste ti årene, ikke minst i aldersgruppen 1-5 år. Siden 2004 har årlig snittvekst i aldersgruppen 1-5 år vært ca. 3,2 %. Veksten er imidlertid forventet å avta noe og ifølge mellomalternativet i befolkningsframskrivningene til Oslo kommune vil antallet i denne aldergruppen ha en årlig snittvekst på ca. 1,4 % fram til år Årlig snittvekst er satt til 1 % og 2,3 % for henholdsvis lav og høyalternativet. Dette resulterer i et behov i 2030 for ca flere barnehageplasser, for å opprettholde dagens dekningsgrad. For henholdsvis lav og høyalternativet er tilsvarende behovsøkning i 2030 ca og barnehageplasser. Dette innebærer en årlig økning på mellom 300 til 900 plasser i året. De siste åtte årene har antall barnehageplasser vokst med mellom 900 og 1800 årlig. Befolkningsframskrivningenes mellom-, lav- og høyalternativ skisseres i figuren under. Mellom 8000 og flere barn i alderen 1-5 i 2030 Figur 6: Befolkningsframskrivinger for antall barn 1-5 år i Oslo kommune Mellomalternativet Lavalternativet Fakstisk antall barn 1-5 år i kommunen Høyalternativet Antall barn 1-5 år Kilde: Oslo kommune, Utviklings og kompetanseetaten, Fagenhet statistikk og analyse 14

15 2.2 Statlig definerte rammebetingelser Rett til barnehageplass Blant de viktigste rammebetingelsene for å drive barnehager er Lov om barnehager (barnehageloven). I denne loven stadfestes blant annet barnehagens formål og innehold, barnehageeiers ansvar, kommunens ansvar, barnehagemyndighets generelle oppgaver (for eksempel godkjenning, opptakssystem og tilsyn) og krav til personal. Retten til plass i barnehage innebærer at barn som fyller ett år senest innen utgangen av august i det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage fra august. Barnet har samtidig rett til plass i barnehage i den kommune der det er bosatt. Kommunen har ansvar for å skaffe tilstrekkelig antall barnehageplasser slik at den lovfestede retten til banehage blir innfridd. Den lovfestede retten til barnehageplass begrenser seg til barn bosatt i kommunen. Finansiering er regulert Kommunen er ansvarlig for at den lovfestede retten innfris, men denne retten kan innfris både med bruk av kommunale og ikke-kommunale barnehager. Godkjente ikke-kommunale barnehager skal etter barnehageloven behandles likeverdig med kommunale barnehager i forhold til offentlige tilskudd. Dette innebærer at tilskuddene til ordinær drift av ikke-kommunale barnehager enten skal være de nasjonale tilskuddsatsene eller tilskuddsatser basert på de gjennomsnittlige driftskostnadene i kommunale barnehager. For 2012 er tilskuddsatsene i Oslo kommune for ordinære barnehager: Driftstilskuddssats Per heltidsplass/år, NOK (inkl admin-påslag) Ordinære barnehager små barn Ordinære barnehager store barn Kapitaltilskuddssats Per heltidsplass- per år, NOK Byggeår 2003 eller tidligere Byggeår 2004, 2005 og Byggeår 2007, 2008, 2009 og Byggeår2011 og Til sammenligning er de nasjonale satsene for driftstilskudd per heltidsplass: Ordinære barnehager små barn: NOK Ordinære barnehager store barn: NOK Kapitaltilskudd: NOK Oslo kommune opererer i 2012 med 0,9 % og 1,5 % lavere satser på driftstilskudd for henholdsvis små og store barn enn de nasjonale satsene. Dersom kommunen ikke hadde hatt noen kommunale barnehager å beregne gjennomsnittlige driftskostnader fra, er det de nasjonale satsene som vil danne minimum for tilskuddene. For øvrig opererer Oslo kommune med differensierte kapitaltilskuddene ut fra barnehagenes byggeår, slik at de store kapitalkostnadene barnehagebygget har i de første årene etter bygging i større grad blir imøtekommet. 15

16 Per oktober 2012 mottar ikke-kommunale barnehager i Oslo som hovedregel 92 % av tilskuddsatsen, som er satt som minimumsandel. Denne minimumsandelen er vedtatt å øke til 94 % ved starten av barnehageåret august Den foreliggende planen er at andelen skal øke til 100 % ved starten av barnehageåret august Kvalitetsstandarder er definert Barnehageloven lovfester kravet til den samlede bemanningen i den enkelte barnehage med teksten bemanningen i barnehagen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Barnehageloven og forskrifter fra Kunnskapsdepartementet regulerer i praksis størrelse og sammensetning av personalet i en barnehage, noe som begrenser mulighetsrommet for å redusere driftskostnader og samtidig opprettholde drift i henhold til forskriftene. I 1 i forskrift om pedagogisk bemanning står det: Det skal være minimum én pedagogisk leder per barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. 16

17 3 Strategiske alternativ 3.1 Tre strategiske alternativ Vi tar utgangspunkt i tre typer løsninger og drøfter effekter innenfor disse. Vi beregner det finansielle gevinstpotensialet for hele barnehageporteføljen og drøfter andre effekter. Dette muliggjør en sammenligning av gevinstpotensialet og andre effekter mellom løsningene. Løsningene er prinsipielt forskjellige, omfatter det som er realistisk, og er gjensidig ekskluderende for hver enkelt barnehage. De tre løsningene er: A. Alternativ A: Salg av barnehagebygget. Dette innebærer at kommunen selger barnehagebygg til private aktører og leier dem tilbake for å drive barnehagedrift. Den finansielle effekten er at Oslo kommune får frigjort kapital lik salgsinntektene fra barnehagene mot at de forplikter seg til en husleie overfor investoren som kjøpte bygget. Investor på sin side er forpliktet til å opprettholde en avtalt standard på bygget. Det forutsettes at bygget forblir regulert til barnehageformål. Denne forutsetningen er rimelig siden enhver omregulering vil måtte vedtas av Bystyret. Dersom en omregulering vil hindre kommunen og innfri den lovfestede retten til barnehageplass er det rimelig å forvente at en omregulering ikke vil bli vedtatt. B. Alternativ B: Konkurranseutsette driften av barnehagen. En måte å konkurranseutsette driften på der gjennom tjenestekjøp av drift. Dette innebærer i grove trekk at barnehagen forblir kommunal, men driften av barnehagen overlates til private aktører. Det er denne modellen som er gjennomført for Sørenga barnehage, hvor en privat aktør skal drifte barnehagen på vegne av bydel Gamle Oslo. Betalingen for driften er en fast kontraktssum bestemt ut fra forventet antall barn i barnehagen. Ved lavere antall barn, vil betalingen per barn bli høyere. Det er åpent for å nedjustere utbetalingene på sikt dersom det skulle bli vedvarende færre barn enn forventet. I denne utredningen forutsettes det at Alternativ B vil bli gjennomført med tjenestekjøp av drift slik som det gjøres på Sørenga barnehage. C. Alternativ C: Virksomhetsoverdragelse inkludert barnehagebygget. Dette innebærer at den enkelte barnehagevirksomhet, inkludert bygg og driftsorganisasjonen legges ut for salg. Den private aktøren vil overta eiendomsretten til bygget, samt eierskapet til driftsorganisasjonen inkludert de ansatte. Det forutsettes at bygget forblir regulert til barnehageformål. Oslo kommunes forpliktelser overfor den private aktøren vil være definert av reglene for tilskuddsordninger. Etter dagens regler vil en privat aktør ha rett til tilskudd for barnehagedrift etter nærmere definerte satser. Det er denne inntektsstrømmen som vil finansiere kjøp av bygget og videre barnehagedrift. Analysen foretas på porteføljenivå. Barnehagene varierer betydelig i størrelse, bygningsverdi og driftskostnader slik at det ikke er hensiktsmessig å drøfte for eksempel gjennomsnittsgevinster per barnehage. Det er mer hensiktsmessig å gjennomføre analysen på porteføljenivå slik at alle de individuelle forskjellene ivaretas og er del av beregningsgrunnlaget. For porteføljeanalysen er det presentert tre scenarier for omfanget av salg, konkurranseutsetting og virksomhetsoverdragelse: I lavscenariet berøres 20 % av barnehageporteføljen, i middelscenariet berøres 50 % av porteføljen og i høyscenariet berøres 80 % av porteføljen 3. 3 Her menes den delen av porteføljen som foreliggende data tilsier skulle være tilgjengelige for salg. Dette ekskluderer barnehager som er midlertidige/paviljonger, hvor bygg leies av ikke-kommunale aktører og hvor det ikke foreligger tilstrekkelig 17

18 Vi beregner effekter med grunnlag dagens portefølje av barnehager. Det innebærer at vi beregner effekter av å selge for eksempel 20 % av dagens barnehager. Etter en salgsperiode vil imidlertid dette kunne utgjøre mindre enn tjue prosent av porteføljen da antallet barnehager er forventet å øke i perioden. Dette er imidlertid realistisk da det er et erklært mål for Oslo kommune at vekst i antallet barnehager skal komme fra ikke-kommunale. Videre forenkler det fremstillingen og sammenligningen mellom alternativene. Det fjerner også usikkerhet som ville oppstått i forbindelse med modellering av fremtidig behov, dekning og forhold rundt dette. Vi tar videre utgangspunkt i at et eventuelt salg går lineært over en tiårsperiode og beregner årlige effekter i denne perioden. I enkelte sammenhenger vil imidlertid effektene kunne endre seg over et lengre tidsrom og det er hensiktsmessig å benytte et lengre tidsperspektiv. Vi drøfter det nedenfor hvor det er nødvendig. Denne utredningen gir nødvendig faktakunnskap både for å kunne diskutere effekter av hovedløsningene samt å danne et grunnlag for å kunne diskutere kombinasjoner av disse. Beregningene er foretatt på basis av detaljerte opplysninger om hver enkelt barnehage i Oslo kommune. Tekniske forhold omkring metode og beregningsgrunnlag er diskutert i eget vedlegg. byggteknisk data. For alternativ B og C ekskluderes også barnehager som ikke er med i beregningsgrunnlaget for tilskudd til ikke-kommunale barnehager. 18