Vern av tradisjonelt friluftsliv og miljø i møte med motorisert friluftsliv

Transkript

1 I_ _V Vern av tradisjonelt friluftsliv og miljø i møte med motorisert friluftsliv Når friluftslivet får motor og pedaler, men bremsene svikter Kandidatnummer: 130 Antall ord: JUS399 Masteroppgave Det juridiske fakultet UNIVERSITETET I BERGEN [ ] I_ _V

2 Innholdsfortegnelse Innholdsfortegnelse Innledning Oppgavetema vern av tradisjonelt friluftsliv og miljø, i møte med motorisert friluftsliv Avgrensning av oppgaven Metodiske spørsmål En analyse av lovreglene knyttet til motorisert friluftsliv Materielle regler lovformål og hjemmelsgrunnlag Grunnloven Naturmangfoldloven Motorferdselloven Friluftsloven Ansvar og prosess Vedtakskompetanse - myndighet til å fatte vedtak om motorisert friluftsliv Prosessuelle regler - Myndighetenes plikt til utredning og til å sikre medvirkning Avslutning Litteraturliste I_ _V

3 2/56 1 Innledning 1.1 Oppgavetema vern av tradisjonelt friluftsliv og miljø, i møte med motorisert friluftsliv Innledning Det enkle er ofte det beste, lyder det kjente ordtaket til Rema Ola Nordmann er helt enig. Problemet er bare at nordmenn ikke er samstemte i hvilken enkelhet som er best. Ordlyden kan ta flere veier. Enten veien til fots mot hytta på fjellet. Til fots fordi Ola nyter stillheten, det er lite ressurskrevende, og fordi han liker følelsen av å være i harmoni med naturen. Eller Ola kan ta den merkede snøscooterløypen, som frakter Ola opp til fjellet på ti minutter, med sekkene til hele familien. Snøscooteren gjør ferden lettvint. Han kan nyte naturen og utsikten, istedenfor å vasse med snø til livet, med en pulk med både lillebror, Karis sekk, og 10 kg påskegodt fra Rema1000. Påskegodt til 2,90 per kilogram, som Ola kunne betalt dyrt for å slippe. Samfunnsutviklingen har medført økt velstand, mere fritid, og teknologien har utviklet nye friluftslivsaktiviteter. Dette har resultert i en økning i antall interessekonflikter i naturen. Særlig har fremveksten og økningen av motorisert friluftsliv skapt stor misnøye blant mange utøvere av tradisjonelt friluftsliv. Dette gjør det interessant å undersøke om lovgivningen er egnet til å håndtere konfliktene som forårsakes av motorisert friluftsliv. To interesser som særlig trues av motorisert friluftsliv, er tradisjonelt friluftsliv og miljø. Historie og bakgrunn for tema Med "tradisjonelt friluftsliv", siktes det til det som i dag betegnes som allemannsretter. Allemannsretter er en samlebetegnelse på rettigheter alle og enhver har til å benytte naturen fritt. Allemannsretten består av tre elementer: ferdselsretten, oppholdsretten og høstingsretten. 1 Opprinnelig hadde allemannsretten ingen lovhjemmel, men hadde grunnlag i sedvanerett. Allemannsretten gav allmennheten rett til utøving av uskyldige nyttesretter, slik 1 Marianne Reusch, Allemannsretten Friluftslivets rettsgrunnlag, Oslo 2012, s. 13.

4 som ferdsel til fots i naturen, fisking, jakt og bærplukking. 2 Ferdselsretten var den viktigste allemannsretten. Formålet var opprinnelig å sikre at bøndene kunne ferdes over grunneiers eiendom, for å utøve næring. 3 Allemannsrettens uskyldige karakter påførte hverken grunneier eller miljø skade eller ulempe av betydning. 4 Grunneier hadde videre et insentiv i å ivareta naturgrunnlaget på sin egen eiendom, for å kunne utnytte den optimalt. Samfunnsutviklingen medførte imidlertid et behov for å benytte ferdsel i naturen til å kompensere for en hverdag preget av stress og inaktivitet. Ferdsel i rekreasjonsøyemed medførte større ulemper for grunneierne, og fremkalte flere konflikter mellom grunneiere og utøvere av allemannsretten. Dette resulterte i lov nr. 16 om friluftslivet (friluftsloven), som oppstilte lovregler for samspillet mellom allmennheten og grunneier, og skulle sikre utøving av allemannsrettene. 5 Nå har samfunnsutviklingen nok en gang endret friluftslivets karakter, ved at friluftslivet er blitt gjenstand for næringsvirksomhet, kommersialisering, og mer moderne friluftslivsaktiviteter. Både lovgiver og rettspraksis, senest i Rt i en sak om retten til å drive kommersiell skiskole i Hovden alpinsenter, har lagt til grunn at kommersiell ferdsel ikke på generelt grunnlag faller utenfor allemannsretten. Utviklingen har likevel medført at både grunneieres bruk og allmennhetens utøving av allemannsretter ikke er like uskyldig som før. 7 Det moderne friluftslivet styres i større grad av økonomiske enn miljømessige insentiver, noe som øker presset på både grunneiere, naturgrunnlag og allemannsretter. Det moderne friluftslivet er også blitt supplert av aktiviteter som faller utenfor allemannsrettene, slik som motorisert friluftsliv. 8 Motorisert friluftsliv utøves ved bruk av motorkjøretøy, slik som ATV, terrengmotorsykkel og motorbåt. Motorkjøretøyene gjør at ferdsel i naturen er mulig for flere, og over større områder. Motorferdselens offensive og indiskré karakter, gjør at uten rettsregler som beskytter allemannsrettene, er risikoen stor for at allemannsretten må vike i et kollisjonstilfelle. Motorferdsel kan også medføre forurensing, støy og spor i grunnen. På den måten er risikoen stor for at uten rettsregler som beskytter miljøet, kan motorisert friluftsliv medføre skade på naturgrunnlaget. 2 Ibid. s. 14 og Ot.prp.nr.2 (1957), s Ibid. 5 Ibid. 6 Avsnitt 64 og Ot.prp.nr.2 (1957), s Prop.35 L ( ), s. 52. I_ _V

5 Friluftsloven gir allemannsretten et visst vern mot inngrep fra grunneier og myndigheter. 9 Likevel er det tale om et svakt vern, ettersom tap av allemannsrett ikke gir krav på erstatning, tilsvarende tap av alminnelig eiendomsrett. 10 Lovreglene er videre konstruert for å håndtere konflikter mellom allemannsrettene og grunneierens næringsinteresser i landbruket. 11 Loven er derfor ikke alene tilstrekkelig for å håndtere konflikter som også omfatter interesser som miljø og motorisert friluftsliv. Som en respons på økende motorferdsel i utmark og vassdrag, ble lov nr. 82 om motorisert ferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselloven), vedtatt. Loven oppstiller et generelt forbud mot motorferdsel i utmark og vassdrag, 12 og hadde som formål å innsnevre muligheten til fornøyelseskjøring. Likevel har lovgiver med årene åpnet for fornøyelseskjøring med enkelte motorkjøretøy. I kombinasjon med økt antall dispensasjoner til nyttekjøring, har motorferdsel i utmark økt drastisk de siste 40 årene. 13 Dette viser at motorisert friluftsliv får en stadig større plass i moderne friluftsliv, uten at rettsutviklingen nødvendigvis følger med i samme takt. Mangel på materielle regler som begrenser muligheten til motorferdsel, kan resultere i at utøving av tradisjonelt friluftsliv vanskeliggjøres, og at naturgrunnlaget forringes. Lovgivningen inneholder imidlertid en rekke prosessuelle regler, som også kan være egnet til å beskytte utøving av tradisjonelt friluftsliv og miljø. Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), lov nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven), og lov nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven), stiller krav om utredning og medvirkning, når myndighetene fatter vedtak om motorferdsel. Dersom myndighetene bryter sine prosessuelle plikter, kan det medføre at et vedtak om motorferdsel oppheves. Hvem som har ansvaret for å fatte vedtak om motorferdsel, og om og i så fall hvem som kan klage på vedtaket, er også av sentral betydning. For at motorisert friluftsliv ikke skal forhindre 4/56 9 Friluftsloven inneholder hovedsakelig privatrettslige bestemmelser, om forholdet mellom grunneier og allmennheten. Se imidlertid 15 og 16 om regulering av ferdsel eller sperring av område, som krever både privatrettslig (samtykke fra grunneier) og offentligrettslig disposisjon (stadfestelse av fylkesmannen). 10 Se lov Kongeriket Norges Grunnlov 105, og lov nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) 15-3 om erstatning for tap ved reguleringsplan, og kap. 16 om ekspropriasjon. 11 Op.cit. Marianne Reusch, s Motorferdselloven Ot.prp.nr.60 ( ), s. 3.

6 utøving av tradisjonelt friluftsliv og skade miljøet, må kompetansen tilligge grupper og personer som er egnet og har interesse i å verne disse verdiene. Av sentral betydning for analysen, er endringen i lov Kongeriket Norges Grunnlov 112. Lovendringen var et virkemiddel for å sikre miljøhensynet en mer sentral plass i rettssystemet. Bestemmelsen oppstiller et materielt krav om ivaretakelse av miljøet, og at myndighetene skal iverksette tiltak i tråd med dette. 14 Videre oppstiller den et prosessuelt krav om at myndighetenes skal informere borgerne om naturmiljøet og planlagte inngrep i naturen. 15 Ved stortingskomiteens behandling av lovendringsforslaget i motorferdselloven 4 a, som gir kommunene hjemmel til å tillate fornøyelseskjøring med snøscooter, påpekte stortingskomiteen at det var tvilsomt om lovforslaget var i tråd med Grunnlovens 112 på flere punkter. Dette viser at Grunnloven 112 danner en bærebjelke for tolkning og utforming av øvrige materielle, personelle og prosessuelle regler, og kan på den måten fungere både som en rettesnor og en sikkerhetsventil i kampen for å verne tradisjonelt friluftsliv og miljø. Problemstilling Introduksjonen viser at endringene i friluftslivets karakter, særlig gjennom fremveksten av motorisert friluftsliv, har svekket allemannsrettens allerede svake vern, og medført økt press på naturressursene. Dagens klimaproblemer og endringen av Grunnloven 112, tilsier at det er viktigere enn aldri før å sikre en rettstilstand som verner miljøet. Det tradisjonelle friluftslivet er også en viktig del av den norske kultur, noe som gjenspeiles i mange lovformål og lovbestemmelser. I denne oppgaven vil det derfor foretas en analyse av reglene knyttet til motorisert friluftsliv, for å undersøke om reglene tar tilstrekkelig hensyn til vern av tradisjonelt friluftsliv og miljø. Med vern av tradisjonelt friluftsliv og miljø, siktes det til det å beskytte utøving av allemannsrettene og hensynet til miljøet i møte med motorisert friluftsliv. Herunder at lovgiver begrenser adgangen til motorisert friluftsliv, og formulerer lovregler som sikrer at allemannsrettene og miljøhensynet vinner over motorisert friluftsliv ved kollisjon, men også 14 Grunnloven 112 første og tredje ledd. 15 Ibid. andre ledd. I_ _V

7 6/56 at rettsreglene ikke hindrer utøving av motorisert friluftsliv som er til gunst for tradisjonelt friluftsliv og miljø. 1.2 Avgrensning av oppgaven Analysen fokuserer på om reglene om motorferdsel tar tilstrekkelig hensyn til vern av tradisjonelt friluftsliv og miljø, og har ikke til hensikt å gi en uttømmende fremstilling av reglene for utøving av motorisert friluftsliv. Oppgaven behandler motorkjøretøy generelt, men knytter eksemplene opp mot ferdsel med snøscooter, elsykkel og vannscooter. Dette fordi motorkjøretøyene er egnet til å illustrere tendensen til at motorisert friluftsliv øker i volum, og det med innretninger som kan utøves både til lands og til vanns, sommer og vinter. Særlig forskrift nr. 898 om bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag (heretter motorkjøretøyforskriften) 4a, som hjemler tillatelse til fornøyelseskjøring med snøscooter, og høringsforslaget for bruk av elsykler i utmark, 16 vil gjennomgående benyttes i analysen. Dette fordi forskriftsbestemmelsen er et eksempel på en kontroversiell lovendring som allerede er trådt i kraft, mens høringsforslaget er et eksempel på en mer ønsket lovendring, som kan bli vedtatt. Behandlingen av vannscooterferdsel vil begrenses til ferdsel i vassdrag, ettersom lovverket som regulerer vannscooterferdsel til sjøs er svært detaljrikt og omfattende. Vannscooterferdsel er kun tillatt i svært begrenset utstrekning, og sett i sammenheng med at ferdselen foregår på vann, kommer ikke vannscooterferdsel like ofte i konflikt med tradisjonelt friluftsliv som motorferdsel på land. Fremstillingen tar for seg fornøyelseskjøring med motorkjøretøy, og avgrenser mot motorisert nyttekjøring, slik som politi-, ambulanse- og redningstjeneste, 17 eller nødvendig person- og godstransport. 18 Nyttekjøringen er verdifull for mange. Den kan være uunngåelig for å redde liv, og muliggjør preparering av skiløyper, og frakting av gods eller personer som vanskelig kan transporteres på annen måte. Nyttekjøring krever søknad om dispensasjon, og foregår dermed i en mer kontrollert og begrenset utstrekning. Nyttekjøringen er derfor ikke en alvorlig trussel mot tradisjonelt friluftsliv og miljø. 16 "Bruk av el-sykler i utmark: Høring av forslag til endringer i markaloven, forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag, verneforskrifter og friluftsloven", Miljødirektoratet, %20h%C3%B8ringsnotat%20om%20forslag%20til%20endringer%20regelverket%20for%20motorferdsel%20i %20utmark%20med%20videre.pdf?epslanguage=no, s Se motorferdselloven 4 bokstav a. 18 Ibid. bokstav c.

8 I lys av problemstillingen, er det vern av tradisjonelt friluftsliv og miljø som er de sentrale hensynene som vil ble behandlet. Betydningen av disse hensynene for borgerne, sett i sammenheng med et komplekst rettskildebilde, gjør imidlertid at også hensynet til forutberegnelighet og rettsikkerhet må tillegges adskillig vekt. 1.3 Metodiske spørsmål Oppgaven forutsetter tolkning av både materielle, prosessuelle og personelle bestemmelser, i lover som hjemler motorferdsel, men også i mer generelle og overordnede lover. Lovreglene består av både privatrettslige 19 og offentligrettslige 20 regler. De offentligrettslige reglene regulerer forholdet mellom det offentlige og allmennheten, mens de privatrettslige regulerer forholdet mellom grunneier og allmennheten. Et bredt rettskildebilde, gjør det krevende å få til en helhetlig og balansert analyse. Analysen blir også krevende på grunn av det norske rettssystemet, som bygger på lover i en lovsamling, og ikke en lovbok. En lovsamling innebærer at lovenes vilkår og bestemmelser er autonome, slik at lovene ikke nødvendigvis samsvarer selv om ordlyden er lik. 19 Se friluftsloven 4, som forutsetter tillatelse fra grunneier. 20 Se motorferdselloven 3, som oppstiller forbud mot motorferdsel i utmark og vassdrag. I_ _V

9 8/56 2 En analyse av lovreglene knyttet til motorisert friluftsliv 2.1 Materielle regler lovformål og hjemmelsgrunnlag Analysen vil starte med å gjennomgå de materielle reglene for motorisert friluftsliv, herunder lovformål og hjemmelsgrunnlag. Som en nødvendig inngangsport til analysen, vil det materielle kravet i Grunnloven 112 gjennomgås, for å se om bestemmelsen kan danne et godt bakteppe for tolkning og utforming av øvrige bestemmelser. Videre vil det undersøkes om lovenes formål, som beskriver lovgivers intensjon med loven, og hjemmelsgrunnlagene, som oppstiller rettigheter og plikter knyttet til motorferdsel, er egnet til å verne tradisjonelt friluftsliv og miljø. Det vil undersøkes om bestemmelsene er i samsvar med det materielle kravet i Grunnloven 112, og om hjemmelsgrunnlagene og høringsforslaget for elsykling, er i samsvar med lovens formål Grunnloven 112 Spørsmålet er om den materielle regelen i Grunnloven 112 er egnet til å verne tradisjonelt friluftsliv og miljø. Grunnloven 112 første ledd, grunnlovsfester at "[e]nhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten." Tredje ledd pålegger «statens myndigheter» å «iverksette tiltak» som gjennomfører grunnsetningene i første og annet ledd. Ordlyden taler for at borgerne kan kreve et miljø som er helsefremmende og bærekraftig, og at myndighetene plikter å etterleve dette. Grunnloven 112 er ikke i seg selv en formålsbestemmelse. Grunnlovens konstitusjonelle rang, gjør imidlertid at bestemmelsen danner en grunnstein for tolkning og utforming av

10 øvrige lover. Forarbeidene uttaler at bestemmelsen «skal leses som en rettslig forpliktende bestemmelse». 21 Dette taler for at bestemmelsen ikke bare er ment å være en programerklæring, 22 men har selvstendig rettslig betydning. Dette gjør at bestemmelsen er egnet til å verne tradisjonelt friluftsliv og miljø, ettersom brudd på bestemmelsen kan få rettslige konsekvenser. Hvor langt forpliktelsen til å ivareta miljøet går, må imidlertid bero på en tolkning i hvert enkelt tilfelle Naturmangfoldloven Naturmangfoldloven er den mest sentrale loven innen naturforvaltning, og gir regler om bærekraftig bruk og vern av naturen. Som daværende miljø- og utviklingsminister Erik Solheim uttalte i en pressemelding, innebærer naturmangfoldloven "en ny epoke i norsk naturforvaltning. Dette er den viktigste loven om natur som noen gang er lagt fram i Norge." 24 Lovformål Lovens formål er at "naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur." 25 Ordlyden taler for at hovedformålet er å stanse tapet av biologisk mangfold, og sikre at naturen kan utnyttes til aktverdige formål her og nå, såfremt bruken er bærekraftig i et langsiktig perspektiv. Tolkningen støttes av forarbeidene, som presiserer at vilkåret "i fremtiden" skal fange opp hensynet til fremtidige generasjoner, "jf. også formuleringen i Grunnloven 110 b". 26 Dette viser at lovformålet er formulert med sikte på å verne miljøet, i samsvar med plikten i Grunnloven 112, og på den måten kan fungere som en rettesnor for lovgiver og 21 Innst. 187 S ( ), s Se dokument 16 ( ), s " Vedrørende Prop. 35 L ( ) Endringer i lov om motorferdsel i utmark og vassdrag mv.", ( ). 24 "Ny naturmangfoldlov sikrer all norsk natur", ( ). 25 Naturmangfoldloven Ot.prp.nr.52 ( ), s I_ _V

11 10/56 rettsansvender, og forhindre at øvrige lover utformes og tolkes på en måte som gjør at motorisert friluftsliv utøves til fortrengsel for allemannsretter og miljø. Hjemmelsgrunnlag Naturmangfoldloven 34 gir hjemmel for å fastsette verneområder i forskrift, herunder nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater, biotopvernområder eller marine verneområder. 27 I forskriftene som verner nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og biotopvernområder, er "motorferdsel" 28 eller "motorisert ferdsel", 29 til lands og til vanns gjennomgående forbudt. 30 Ordlyden er vid, og omfatter etter naturlig språklig forståelse all ferdsel som skjer ved bruk av en motordrevet innretning. Forskriftene gjør unntak for visse former for nyttekjøring, 31 men ingen motorisert fornøyelseskjøring av noe slag. Av dette følger at motorisert fornøyelseskjøring er forbudt i verneområdene, herunder både ferdsel med snøscooter, elsykkel og vannscooter. Spørsmålet er om det er i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet, at forskriftene forbyr all motorisert fornøyelseskjøring i verneområdene. Områdevernet gir området en bestemt rettslig status, med det formål om å sikre miljøet i enda større grad enn naturområder ellers. Bestemmelsene i verneforskriftene er spesielt utformet for å ivareta naturens mangfold, ved å beskytte ulike arter, naturtyper og økosystemer. Forarbeidene presiserer at føre-var-prinsippet er en "sentral premiss for områdevern, og at "naturverdiene skal komme foran brukerinteresser." 32 I de fleste forskriftene for nasjonalparker og naturreservater, er sykkel tillatt på veier eller traseer godkjent for slik bruk. 33 Forskriftene for landskapsvernområder og 27 Naturmangfoldloven Ibid. 29 Se forskrift nr om vern av Trollheimen landskapsvernområde, Rindal m.fl., VI nr Se forskrift nr om vern av Lavangselva naturreservat, Balsfjord kommune, Troms 5 bokstav a. 31 Ibid. 6 og Or.prp.nr.52 ( ), s Se op.cit. Lavangselva naturreservat 5 bokstav b; forskrift om vern av Færder nasjonalpark, Nøtterøy og Tjøme kommuner, Vestfold 3, pkt. 5.6.

12 biotopvernområder, inneholder i utgangspunktet ingen restriksjoner for ferdsel med sykkel. 34 Av denne grunn, kan det stilles spørsmål om ikke elsykling burde tillates på samme vilkår som sykling. Tilsvarende sykkel, medfører elsykkel ingen forurensning eller støy. Likevel taler føre-varprinsippet mot å likestille elsykling med sykling. Elsykkelens utvikling i kapasitet og omfang er usikker, noe som gjør det vanskelig å stadfeste de fremtidige virkningene av elsykling En elsykkel har større bevegelsesfrihet enn en vanlig sykkel, og kan derfor i større grad gjøre skade på naturgrunnlaget i de verneområdene. Ettersom naturverdiene skal gå foran brukerinteressene, tilsier det at forbud omfatter også elsykkel. Et forbud mot all motorisert fornøyelseskjøring, sikrer at etterslekten har tilgang til helsefremmende og bærekraftige naturområder, i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet. Å forby all motorisert fornøyelseskjøring i verneområdene er derfor i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet. I lys av dette, kan det hevdes at høringsforslaget for bruk av elsykler i utmark, som foreslår en forskrift som fastslår at reglene for bruk av sykkel gjelder for elsykler, 35 ikke er i tråd med Grunnloven 112 og lovformålet Motorferdselloven Motorferdselloven ble vedtatt i 1977, på bakgrunn av et "ønske om å demme opp for en stadig økende motorisert ferdsel i utmark og vassdrag", ettersom erfaringer fra andre land viste at motorferdsel lett kan bli et alvorlig miljøproblem. 36 Motorferdselloven med tilhørende forskrifter inneholder generelle bestemmelser om regulering av motorisert ferdsel i utmark og vassdrag, og kan derfor betraktes som den grunnleggende loven for regulering av motorisert friluftsliv. Lovformål 34 Se op.cit. Trollheimen landskapsvernområde; forskrift nr. 557 om verneplan for Oslofjorden - delplan Østfold - Verkenslund biotopvernområde, Råde kommune, Østfold. 35 Høringsforslaget, s Ot.ptp.nr.60 ( ), s. 3. I_ _V

13 12/56 Formålet med motorferdselloven er "ut fra et samfunnsmessig helhetssyn å regulere motorferdselen i utmark og vassdrag med sikte på å verne om naturmiljøet og fremme trivselen". 37 Spørsmålet er om formålet er egnet til å verne tradisjonelt friluftsliv og miljø, og er i samsvar med miljøkravet i Grunnloven 112. Ordlyden taler for at motorferdsel bare kan skje dersom det ikke ødelegger naturens omgivelser, og såfremt det styrker lykken og velværet i befolkningen. Tolkningen støttes av forarbeidene, som minner om at "friluftslivets målsetting bør være at alle skal kunne komme seg ut i naturen". 38 Det presiseres videre at utgangspunktet for reguleringen må være "å søke å begrense den til formål og behov som har en allment akseptert nytteverdi", samt hindre ren fornøyelseskjøring, uten å forhindre den kjøringen som er "nyttig og nødvendig". 39 Formålet stiller krav om et helsefremmende og bærekraftig miljø, og et inkluderende friluftsliv, og er slik sett formulert på en måte som tar hensyn til vern av tradisjonelt friluftsliv og miljø, og er i samsvar med miljøkravet i Grunnloven 112. Hjemmelsgrunnlag Motorferdselloven 3, oppstiller et generelt forbud mot "motorferdsel" i utmark og vassdrag, med mindre unntak følger av loven. Forbudet gjelder imidlertid ikke på veier som er brøytet eller opparbeidet for bilkjøring. 40 Et generelt motorferdselsforbud finner støtte i både lovformålet og Grunnloven 112, ettersom motorferdsel er egnet til å skape støy, forurensning og skader på grunnen, og på den måten kan være en trussel mot miljøet og trivselen for utøvere av allemannsretter. Det kan likevel tenkes motorferdsel som er egnet til å verne både naturmiljøet og fremme trivselen i naturen. For å ta stilling til om et generelt forbud mot "motorferdsel" i utmark og 37 Motorferdselloven Ot.prp.nr 45 ( ), s Prop.35 L ( ), s Motorferdselloven 2 tredje ledd.

14 vassdrag er i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet, er det nødvendig å ta stilling til hvilke motorkjøretøy som faller innenfor motorferdselsforbudet. I motorferdselloven 2, defineres "motorferdsel" som "kjøretøy (bil, traktor, motorsykkel, beltebil, snøscooter o.l.) og båt eller annet flytende eller svevende fartøy drevet med motor, samt landing og start med motordrevet luftfartøy." Ordlyden omfatter de uttrykkelig formulerte kjøretøyene, herunder "snøscooter". Hvilke øvrige fremkomstmidler som omfattes, beror på en tolkning av vilkårene "kjøretøy" og "fartøy" "drevet med motor". Ordlyden er i seg selv vid nok til å omfatte alle motordrevne innretninger, men må i lys av de opplistede kjøretøyene og fartøyene, innskrenkes til fremkomstmidler for personer og gods. Ordlyden alene yter derfor ingen motstand mot å inkludere motorkjøretøy som elsykkel og vannscooter. Forarbeidene uttaler at "kjøretøy" forutsettes å ha tilsvarende innhold som vegtrafikkreglene. 41 Dette for å unngå tvil om hvor omfattende vilkåret "kjøretøy" skal forstås. 42 I vegtrafikkloven 2, er "kjøretøy" definert som "innretning som er bestemt til å kjøre på bakken uten skinner", og "motorvogn" som "kjøretøy som blir drevet fram med motor". Ordlyden er vid, og omfatter alle motorkjøretøyer som kjører på bakken uten skinner, herunder elsykkel. Tolkningen presiseres imidlertid av forskrift nr. 918 om tekniske krav og godkjenninger av kjøretøy, deler og utstyr (kjøretøyforskriften), som unntar elsykkel fra motorvogn- definisjonen. 43 Etter bestemmelsen skal kjøretøyet elsykkel regnes som "sykkel", og ikke "motorvogn" etter vegtrafikkloven 2. Ettersom forarbeidsuttalelsen i motorferdselloven forutsetter samsvar med vegtrafikkreglene, kan kjøretøyforskriften tilsi at elsykkel også etter motorferdselloven likestilles med sykkel. Tolkningen støttes av hensynet til sammenheng i lovverket, og det faktum at både motorferdselloven og vegtrafikkloven regulerer motorferdsel i utmark. Likevel er utgangspunktet at lovens vilkår er autonome. Forskrifter i én lov, får ikke uten videre betydning for innholdet i andre lover. Selv om forarbeidene uttaler at definisjonene er 41 Ot.prp.nr.45 ( ), s Ibid. s Kjøretøyforskriften 2-5 nr. 12 annet ledd. I_ _V

15 ment å samsvare, må lovgiver fysisk sørge for at hver enkelt endring skjer i hver enkelt lov. 44 Dette utgangspunktet støttes uttrykkelig av formuleringen i kjøretøyforskriften: " anses ikke som motorvogn etter vegtrafikkloven 2." Kjøretøyforskriften kan derfor ikke medføre at elsykkel faller utenfor vilkåret "motorferdsel" i motorferdselloven. Forarbeidsuttalelsen i lys av kjøretøyforskriften, skaper imidlertid tvil om hvorvidt lovgiver ønsker at elsykkel skal være forbudt etter motorferdselloven eller ei. Usikkerhet i hvilke motorkjøretøy som omfattes, gjør at borgerens forutberegnelighet og rettssikkerhet svekkes. Lovens gjennomslagskraft minker, og lovgiver mister kontroll med ivaretakelse av lovens hensyn. Uoverensstemmelse mellom lovgivers vilje og lovens ordlyd kan medføre at motorferdselsforbudet ikke er i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet. Av dette følger at både snøscooterferdsel, vannscooterferdsel og elsykling omfattes av vilkåret "motorferdsel" etter motorferdselloven, og i utgangspunktet er forbudt i utmark og vassdrag. Motorferdselsforbudet gjelder imidlertid bare såfremt ikke "unntak følger av loven". 45 I motorferdselloven 4 tredje ledd, er det gjort unntak fra motorferdselsforbudet for blant annet vannscooter. Bestemmelsen åpner for ferdsel med motorfartøy på innsjøer som er minst 2 kvadratkilometer store, samt elvestrekninger, og mindre innsjøer hvis de inngår som en del av et farbart vassdrag. Spørsmålet er om det er i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet, å tillate vannscooterferdsel i de nevnte områdene. Motorferdsellovens formål om å hindre ren fornøyelseskjøring, taler mot en hjemmel som gir tillatelse til fornøyelseskjøring med vannscooter. Samfunnsutviklingen har imidlertid medført at motorkjøretøy er et naturlig fremkomstmiddel i hverdagen, og flere nordmenn ønsker å benytte motorkjøretøy også i forbindelse med friluftsliv. Enten fordi de av fysiske årsaker trenger et motorisert hjelpemiddel, eller fordi de tiltrekkes av fart og spenning. Hensynet til at loven skal kunne anvendes selv om samfunnet 14/56 44 At lovendring må skje i hver enkelt lov, illustreres i høringsforslaget for bruk av elsykler i utmark. I høringsforslaget foreslås lovendringer i både lov nr. 35 om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven), motorkjøretøyforskriften, verneforskrifter og friluftsloven. 45 Motorferdselloven 3.

16 endrer seg, tilsier at vilkårene bør tolkes dynamisk i lys av samfunnsutviklingen, og tillate fornøyelseskjøring såfremt den er "nyttig og nødvendig" 46 og egnet til å fremme lovens formål. Fornøyelseskjøring med vannscooter kan bidra til at flere "komme[r] seg ut i naturen", 47 og dermed medvirke til at flere nordmenn oppnår rekreasjon. På den måten kan vannscooterferdselen "fremme trivselen". Imidlertid forutsetter vannscooterferdsel tilgang til vann, og er et kostbart motorkjøretøy. Av denne grunn er det begrenset hvor mange som har råd eller nytte av å kjøpe vannscooter. Å tillate fornøyelseskjøring med vannscooter er derfor ikke et effektivt virkemiddel for at "alle skal kunne komme seg ut i naturen". Videre kan vannscooterferdsel innebære høy fart, støy og forurensning, noe som gjør at ferdselen lett kommer i konflikt med andre interesser, slik som allemannsrettene og miljøet. Vannscooterferdselen kan på den måten også motvirke formålet om "å verne om naturmiljøet og fremme trivselen." Det finnes over 250 innsjøer i Norge med areal større enn to kvadratkilometer. 48 Hjemmelsgrunnlaget tillater vannscooterferdsel over store arealer, noe som gir ytterligere støtte til at hjemmelsgrunnlaget strider mot formålet om "å verne om naturmiljøet og fremme trivselen." Bestemmelsen må imidlertid sees i lys av lov nr. 47 om fritids- og småbåter (småbåtloven) 40 tredje ledd, forskrift om bruk av vannscooter og lignende, og lov nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) 16, som innskrenker vannscooterferdselen betydelig. Av forskriften følger at vannscooter og liknende motordrevet fartøy bare er tillatt 500 meter ut i fra land, 49 og ikke innenfor verneområder, eller mindre enn 500 meter fra et verneområde. 50 Vannressursloven 16 lovfester videre prinsippet om at grunneier kan forby motorferdsel i vassdraget, noe som kan innskrenke tillatt 46 Prop.35 L ( ), s Ibid. 48 Tall hentet fra Norges vassdrags- og energidirektorats vanndatabase, se "Liste over norske innsjøer", ( ). 49 Forskriften 4 annet ledd bokstav a. 50 Ibid. bokstav b og c. I_ _V

17 vannscooterferdsel ytterligere. 51 De urimelige utslag som kan følge av grunneiers reservasjonsrett, ved at grunneier forbyr vannscooterferdsel som er formålsmessig, kan avbøtes gjennom vassdragsmyndighetens mulighet til å sette grunneiers forbud til side, dersom en interesseavveining av de hensyn som gjør seg gjeldende tilsier at forbudet er urimelig. 52 Ettersom muligheten til vannscooterferdsel er svært begrenset, kan det hevdes at ferdselen ikke er til hinder for "å verne om naturmiljøet og fremme trivselen". Det må likevel legges avgjørende vekt på at vannscooterferdsel selv i begrenset utstrekning, er lite egnet til å "fremme trivselen", ettersom kun et fåtall av befolkningen vil ha praktisk og økonomisk interesse av å drive vannscooterferdsel. Selv om adgangen til vannscooterferdsel er snever, er det ikke i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet å tillate vannscooterferdsel i de nevnte områdene. 53 Et ytterligere unntak fra motorferdselsforbudet følger av motorferdselloven 4 a, der kommunestyret er gitt myndighet i forskrift, 54 til å åpne for fornøyelseskjøring med snøscooter langs fastsatte løyper. Spørsmålet er om det er i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet, å tillate fornøyelseskjøring med snøscooter. Motorferdsellovens formål om å begrense fornøyelseskjøring, tilsier at heller ikke fornøyelseskjøring med snøscooterkjøring er i samsvar med lovformålet. Tolkningen støttes av at snøscooterferdsel kan forårsake støy, forurensning, og spor i sneen, og på den måten lett kommer i konflikt med miljø og allemannsretter. Snøscooterferdselen kan således motvirke formålet om "å verne om naturmiljøet og fremme trivselen." På den annen side, har samfunnsutviklingen medført at snøscooter kan tilrettelegge for ferdsel i naturen for mange flere. Fornøyelseskjøring med snøscooter åpner for at flere "komme[r] seg ut i naturen", både mennesker som ikke har mulighet til å utøve ferdsel til fots, og mennesker som ikke har tid eller ork. Snøscooter er videre et mer anvendelig motorkjøretøy enn vannscooter, da ferdselen skjer på marken, og i større grad kan kombinere rekreasjon med 16/56 51 Vannressursloven 16 annet ledd. 52 Ibid. 53 Tolkningen finner støtte i at lovfestingen ikke var begrunnet i å oppnå samsvar med Grunnloven 112 eller motorferdsellovens formål, men for å unngå konflikt med EØS-avtalen. Det er forbudt å forby bruk av noe som det er lov til å kjøpe, se Marianne Reusch, "Fri flyt av farer?", ( ). 54 Motorferdselforskriften 4a.

18 frakt av mennesker og gods. Fornøyelseskjøringen kan på den måten anses både "nyttig og nødvendig" 55, samtidig som ferdselen er egnet til å "fremme trivselen". Videre kan bestemmelsene i motorferdselloven 4 a, og motorferdselforskriften 4 a, tilsi at fornøyelseskjøringen er i samsvar med lovformålet, ved at bestemmelsene oppstiller strenge rammer for snøscooterkjøringen. Ferdselen kan bare skje i fastsatte løyper, og kommunestyret skal gi bestemmelser om bruk av løypene, herunder kjørefart og kjøretider. Kommunestyret skal også sørge for merking og informasjon om løypene, og det er fastsatt et tidsrom for når snøscooterferdsel kan finne sted. De strenge rammene tilsier at fornøyelseskjøringen er i samsvar med formålet om "å verne om naturmiljøet og fremme trivselen". I forarbeidene påpeker imidlertid stortingskomiteen at økt adgang til bruk av snøscooter vil kunne medføre en økning i ulovlig kjøring, noe praksis både i Finnmark, Nord-Troms og Sverige tyder på. 56 Sammenliknet lovlig kjøring, innebærer faren for ulovlig kjøring en ytterligere økt risiko for at hensynet til "naturmiljøet" og "trivselen" ikke blir ivaretatt, ettersom ferdsel kan skje i andre områder enn forutsatt i vedtaket. Videre kan tillatelse til snøscooterferdsel føre til krav om økt tilgang til bruk av ATV og andre former for motorisert ferdsel i naturen, også på sommerføre. 57 Selv om hjemmelsgrunnlagene oppstiller strenge rammer for fornøyelseskjøringen, må det legges avgjørende vekt på at fornøyelseskjøring i utgangspunktet faller utenfor lovens formål, og at snøscooterferdsel ikke er egnet til "å verne om naturmiljøet", og lett vil kunne motvirke formålet om å "fremme trivselen". At lovendringen sannsynligvis bryter med formålet, ble også lagt til grunn av stortingskomiteen i lovforarbeidene. 58 Det fremstår ikke i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet, å tillate fornøyelseskjøring med snøscooter. Motorferdselloven åpner imidlertid ikke for fornøyelseskjøring med elsykkel. Av dette følger at elsykling i utmark er forbudt. Spørsmålet er om det er i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet, å forby elsykling i utmark. 55 Prop.35 L ( ), s Ibid. s. 6, 11 og Ibid. s Innst.253 L ( ), s. 6. I_ _V

19 Elsykkel er et miljøvennlig fremkomstmiddel, som i utgangspunktet ikke medfører støy, forurensning eller stor slitasje på grunnen. Elsykkel kan tvert om minske forurensningen, ved at folk benytter elsykkel som fremkomstmiddel fremfor andre motorkjøretøy. Tilsvarende tråsykling, som faller utenfor motorferdselsforbudet, er elsykling på den måten egnet til "å verne om naturmiljøet". Videre gjør elsykkel det mulig for flere å "komme seg ut i naturen", og utøve rekreasjon enten alene eller sammen med andre. Elsykling kan på den måten "fremme trivselen". På den annen side, kan elsykler ferdes raskere og over større områder enn tråsykler, og elsykkelens utvikling i kapasitet og antall er usikker. Dette medfører fare for at slitasjen på grunnen og konfliktnivået mellom gående og syklende vil øke. Dette taler for at elsykling også kan komme i konflikt med vilkåret om å "fremme trivselen", og verne "naturmiljøet". Samlet sett yter lovformålet både motstand og gir støtte til elsykling i utmark. Både en tillatelse og et forbud mot elsykling kan følgelig forsvares i lys av Grunnloven 112 og lovformålet. Ettersom formålet er splittet i sin støtte til elsykling, tilsier det varsomhet med å åpne for elsykling i utmark. Høringsforslaget for bruk av elsykler i utmark, foreslår endring i motorkjøretøyforskriften, til at "[b]ruk av motorisert kjøretøy som etter vegtrafikklovgivningen regnes som sykkel er tillatt på veg og opparbeidet sti i utmark." I annet ledd foreslås det at kommunen kan forby tillatt ferdsel "i bestemte områder eller på nærmere angitte stier og veger." 59 Å henvise til vegtrafikklovgivningens definisjon av motorferdsel, skaper samsvar i lovgivningen. Henvisningsteknikken styrker borgerens rettssikkerhet og forutberegnelighet, ved å klargjøre at kjøretøyforskriften får direkte betydning for motorferdselsforbudets virkeområde. Begrensningen til "veg og opparbeidet sti", og kommunens mulighet til å forby elsykling i visse områder reduserer videre risikoen for slitasje på grunnen, og konflikter med allemannsrettene. Ettersom forslaget presiserer samsvar med vegtrafikklovgivningen, og setter rammer for elsyklingen, fremstår forslaget i tråd med Grunnloven 112 og lovformålet. Det kan likevel innvendes at vilkåret "opparbeidet sti" fremstår for ubestemt til å tilfredsstille formålet om "å 18/56 59 Høringsforslaget, s. 6.

20 fremme trivselen", da et uklart virkeområde medfører risiko for konflikter med allemannsretter Friluftsloven Friluftsloven ble vedtatt i 1957, og inneholder de viktigste reglene om allemannsrettens innhold og begrensninger, forholdet til grunneieren, og regler om friluftsforvaltningen. Lovformål Formålet med friluftsloven er "å verne friluftslivets naturgrunnlag og sikre almenhetens rett til ferdsel, opphold m.v. i naturen, slik at muligheten til å utøve friluftsliv som en helsefremmende, trivselskapende og miljøvennlig fritidsaktivitet bevares og fremmes." 60 Spørsmålet er om formålet er egnet til å verne tradisjonelt friluftsliv og miljø, og er i samsvar med miljøkravet i Grunnloven 112. Ordlyden taler for at hovedformålet er å sikre allmennhetens mulighet til å utøve friluftsliv i naturen. Et friluftsliv som styrker helse og trivsel, og samtidig bevarer miljøet. Forarbeidene uttaler at formuleringen "dekker både beskyttelse av selve allemannsretten (retten til ferdsel, opphold m.v.) og arbeidet med å ta vare på og sikre arealer der retten kan utøves". 61 Ordlyden og forarbeidene tilsier at formålet er særlig godt egnet til å beskytte utøving av allemannsrettene, men at det samtidig er viktig å ivareta naturgrunnlaget, slik at områder hvor allemannsretter utøves ikke blir forringet. Formålet stiller krav om et miljø som er helsefremmende og bærekraftig, og er slik sett formulert på en måte som tar hensyn til vern av tradisjonelt friluftsliv og miljø, i samsvar med miljøkravet i Grunnloven 112. Hjemmelsgrunnlag Friluftsloven inneholder selv ingen uttrykkelig hjemmel som forbyr motorferdsel i utmark, men nøyer seg med å henvise til motorferdselloven. 62 Av dette følger at motorferdsel i utmark 60 Friluftsloven Ot.prp.nr.27 ( ), s Friluftsloven 2 tredje ledd. I_ _V

21 i utgangspunktet er forbudt, 63 med unntak av ferdsel på veg i utmark som er opparbeidet eller brøytet for bilkjøring. 64 I friluftsloven 4, åpnes det imidlertid for at eier av "privat veg", kan forby ferdsel med "motorvogn, (derunder sykkel med hjelpemotor)". Spørsmålet er om det er i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet at veieier kan forby ferdsel med "motorvogn, (derunder sykkel med hjelpemotor)" på "privat veg". For å ta stilling til dette, er det nødvendig å definere bestemmelsens virkeområde. "Privat veg" er alle veier som ikke er offentlige. Det vil si veier som ikke er åpen for allmenn ferdsel, og ikke blir vedlikeholdt av stat, fylkeskommune eller kommune etter lov nr. 23 om vegar (veglova) kapittel fire. 65 Det kan hevdes at en mulighet for veieier til å forby ferdsel med motorvogn på "privat veg" ikke er egnet til "å verne friluftslivets naturgrunnlag" og sikre utøving av allemannsretter. Ettersom veien må være brøytet eller opparbeidet for bilkjøring, 66 vil motorferdselen gjøre liten skade på grunnen. Videre foregår utøving av allemannsretter hovedsakelig i utmark, på stier, eller veier av mindre størrelse. Veier av mindre størrelse, slik som traktorveier og liknende, faller innenfor motorferdselsforbudet grunnet kravet om opparbeiding. 67 Kravet om at veien må være brøytet forhindrer også konflikter med allemannsretter som utøves på snødekte veier, slik som skigåing, kjelke og hundespann. Selv om risikoen for konflikter med allemannsretter er mindre på privat veg enn utenfor, kan det oppstå konflikter med blant annet gående, syklende og ridende som ønsker å benytte vegen i utmark til ferdsel. I tillegg kan motorferdselen virke forstyrrende på dyrelivet grunnet høy hastighet og støy. Det er derfor i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet at veieier kan forby ferdsel med motorvogn på "privat veg". Vilkåret "motorvogn" er ikke nærmere definert i loven. Friluftsloven ble vedtatt 20 år før motorferdselloven, og åtte år før vegtrafikkloven. Friluftsloven hadde derfor ingen av de 20/56 63 Se også friluftsloven 19, som presiserer at utøvelse av allemannsretten "gjelder med de begrensninger som følger av annen lovgivning eller av forskrifter gitt i medhold av lov". 64 Motorferdselloven 2 tredje ledd. 65 Veglova Motorferdselloven 2 tredje ledd. 67 Ot.prp.nr.45 ( ), s. 33.

22 øvrige lovene for øye ved formuleringen av lovens vilkår og bestemmelser. Henvisningen til motorferdselloven i 2 tredje ledd, som ble innført når motorferdselloven ble vedtatt, medfører ikke nødvendigvis at bestemmelsene og vilkårene om motorferdsel samsvarer. Det faktum at ordlyden "motorvogn" i friluftsloven er identisk med ordlyden i vegtrafikkloven, kan heller ikke alene tilsi at vilkårene skal tolkes likt. Utgangspunktet er at lovens vilkår er autonome. En naturlig språklig forståelse av vilkåret, taler for et kjøretøy drevet av motor, som beveger seg på bakken. Etter ordlyden faller både snøscooter og elsykkel innenfor, da begge beveger seg på bakken og er motordrevet. Vannscooter som motsetningsvis beveger seg på vann, faller naturlig nok utenfor. 68 At vilkåret "motorvogn" ikke er ment å utelate elsykkel, støttes av presiseringen: "(derunder sykkel med hjelpemotor)". Vilkåret "sykkel med hjelpemotor", taler etter naturlig språklig forståelse for et fremkomstmiddel på to hjul, der en motor bidrar til bevegelse. Etter ordlyden faller elsykkel innenfor. Tolkningen støttes av forarbeidene, som tyder på at det var såkalte knallerter, lovgiver hadde i tankene. 69 En knallert var opprinnelig en ordinær sykkel, påmontert en liten bensinmotor. Motoren startet når syklisten trampet på pedalene. Det kunne være nødvendig å tråkke ved siden av, for å holde motoren i gang. En knallert har store likhetstrekk med en elsykkel, og gir ytterligere støtte til at elsykkel omfattes av vilkåret "motorvogn" i friluftsloven. Av drøftelsen følger at både snøscooter og elsykkel faller innenfor virkeområdet til 4, og at elsykkel omfattes enten vilkåret "motorvogn" tolkes i lys av vilkåret "(derunder sykkel med hjelpemotor)" eller ei. Tradisjonelt har "almenhetens rett til ferdsel, opphold m.v." blitt forbundet med "uskyldige nyttesretter", som var rettigheter til liten sjenanse for grunneiere og miljø. 70 Som nevnt har imidlertid den teknologiske utviklingen og kommersialiseringen, medført at de uskyldige nyttesrettene er blitt supplert av friluftslivsaktiviteter som lettere kommer i konflikt med grunneier, andre friluftslivsinteresser, og miljøet. I tillegg har allemannsrettene fått konkurranse fra andre moderne friluftslivsaktiviteter, slik som motorisert friluftsliv. Hensynet til at loven skal kunne anvendes til en hver tid, kan tilsi at "almenhetens rett til ferdsel, 68 Ferdsel på sjøen og i vassdrag reguleres av friluftsloven 6, som henviser til motorferdsellovens regler. 69 Ot.prp.nr.2 (1957), s "Uskyldig nyttesrett", ( ). I_ _V

23 opphold m.v." må tolkes dynamisk i tråd med samfunnsutviklingen, slik at vilkåret omfatter moderne friluftslivsaktiviteter, såfremt de er "helsefremmende, trivselskapende og miljøvennlig". Motorisert friluftsliv kan riktig nok være "trivselskapende" ved at motorkjøretøy muliggjør rekreasjon i naturen for en større brukergruppe. Rekreasjon styrker også psykisk velvære, og kan på den måten virke "helsefremmende". Imidlertid innebærer motorisert friluftsliv generelt mindre fysisk aktivitet enn tradisjonelle friluftslivsaktiviteter. Motorisert friluftsliv er derfor ikke like godt egnet som allemannsrettene til å virke fysisk "helsefremmende". Videre er dagens motorferdsel stort sett lite "miljøvennlig", ettersom ferdselen forurenser og støyer. I tillegg er forarbeidene klare på at det er selve "allemannsretten" 71 som skal beskyttes, og denne definisjonen faller motorferdsel utenfor. På den måten fremstår det i samsvar med Grunnloven 112 og lovformålet at grunneier kan forby ferdsel med "motorvogn" på privat vei. Elsykling er i motsetning til øvrige motorvogner en friluftsaktivitet som både er "helsefremmende, trivselskapende og miljøvennlig", ettersom elsykling er egnet til rekreasjon, innebærer fysisk aktivitet, og er et miljøvennlig fremkomstmiddel. Elsykling kan riktignok også redusere trivselen, ved at en elsykkel kan oppnå høy hastighet, og komme overraskende på andre brukere av marka. Likevel skiller ikke elsykling seg nevneverdig fra vanlig sykling, som regnes som en allemannsrett, 72 og ikke kan forbys av veieier. Formålet og Grunnloven 112 gir derfor mer støtte enn motstand, til at veieier ikke kan forby elsykling på privat veg. Høringsforslaget for bruk av elsykler i utmark, som foreslår at veieier ikke lenger skal ha rett til å forby elsykling på privat veg, 73 kan derfor tenkes å være i tråd med Grunnloven 112, og lovformålet. Det kan imidlertid stilles spørsmål om høringsforslaget er tilstrekkelig presist for å unngå usikkerhet om hvorvidt elsykling faller innenfor virkeområdet til friluftsloven 4 eller ei. I høringsforslaget foreslår Miljødirektoratet at presiseringen «(derunder sykkel med hjelpemotor)» strykes. Direktoratet "legger da til grunn at begrepet «motorvogn» skal forstås i 22/56 71 Supra note Se Friluftsloven 2 annet ledd. 73 Høringsforslaget, s. 8.

24 samsvar med det som etter vegtrafikklovgivningen regnes som motorvogn." 74 Som nevnt er utgangspunktet at forskriftene i én lov, ikke automatisk får betydning for innholdet i andre lover. For å unngå tolkningstvil og sikre bedre forutberegnelighet for borgerne, bør det fremgå uttrykkelig av friluftsloven selv, eller forskrifter gitt i medhold av friluftsloven, at eier av privat vei ikke kan forby elsykling. Dette kan gjøres enten ved å bytte ut "(derunder sykkel med hjelpemotor)", med "(men ikke sykkel med hjelpemotor)", eller ved å presisere direkte i lovteksten at vilkåret skal tolkes i samsvar med vegtrafikklovgivningen: ("men ikke kjøretøy som etter vegtrafikklovgivningen regnes som sykkel"). Sistnevnte løsning er lovteknisk en bedre løsning for lovgiver i lys av en rask og dynamisk samfunnsutvikling, dersom lovgiver gjennomgående ønsker samsvar med vegtrafikklovgivningen. Lovgiver slipper på den måten å endre vilkårene i friluftsloven, ved endringer i vegtrafikklovgivningen. Oppsummering Analysen av de materielle reglene, viser at reglene ikke ivaretar vern av tradisjonelt friluftsliv og miljø i tilstrekkelig grad. Hjemmelsgrunnlagenes virkeområde er uklart, og enkelte hjemmelsgrunnlag åpner opp for motorferdsel som strider mot lovformål og Grunnloven 112, og stenger for motorferdsel som er formålstjenlig. I neste avsnitt, vil det undersøkes om reglene for ansvar og prosess kan bøte på manglende vern i de materielle reglene. 2.2 Ansvar og prosess I det følgende vil det undersøkes om kompetansen til å treffe vedtak om motorferdsel, tilligger organer eller personer som er egnet til å verne tradisjonelt friluftsliv og miljø. Dernest vil det undersøkes om de prosessuelle reglene er utformet på en måte som sørger for at myndighetene ikke treffer vedtak som forhindrer utøving av tradisjonelt friluftsliv, og er til skade for miljøet. Grunnloven 112 er også her av sentral betydning, da den legger føringer for hvordan myndighetene skal gå frem Vedtakskompetanse - myndighet til å fatte vedtak om motorisert friluftsliv 74 Høringsforslaget, s. 8. I_ _V

25 24/56 Retten består som nevnt av et samspill mellom offentligrettslige og privatrettslige regler. I forlengelsen av dette, kan det treffes både offentligrettslige og privatrettslige vedtak. Hjemmelsgrunnlagene gir myndighetene tillatelse til å fatte vedtak i form av forskrift eller enkeltvedtak. En forskrift vil typisk regulere rettigheter og plikter for en fremtidig situasjon, og er rettet mot en ubestemt krets tilsvarende en lov. Enkeltvedtak regulerer på den annen side rettigheter og plikter i en konkret foreliggende situasjon, og er rettet mot en eller flere bestemte personer. 75 Her er det tale om offentlig myndighetsutøvelse, følgelig et offentlig vedtak. Enkelte hjemler, slik som motorferdselloven 10 og friluftsloven 4, forutsetter også tillatelse fra grunneier ved motorferdsel over privat grunn. Ut i fra disse reglene, og øvrige regler som har til hensikt å verne eiendomsretten, kan det utledes en ulovfestet regel om at grunneier har rett til å forby ferdsel som kan gjøre skade på sin private eiendom. Følgelig krever motorferdsel over privat grunn et privatrettslig vedtak fra grunneier, i tillegg til et offentligrettslig vedtak fra myndighetene. I de fleste tilfeller ligger vedtakskompetansen til det enkelte departement. Departementene er spesialiserte organer, og består stort sett av jurister. 76 Når vedtak treffes på departementsnivå sikrer det en juridisk forsvarlig vurdering på høyt nivå, av et organ som er egnet til å ivareta både nasjonale og internasjonale verdier, og har bred kompetanse på området. I enkelte tilfeller ligger derimot myndigheten til Regjeringen. Når vedtak treffes på regjeringsnivå, sikrer det en vurdering av et overordnet organ, egnet til å foreta en bred og helhetlig bedømmelse, og sikre nasjonale og internasjonale verdier som går på tvers av lovgivningen. På enkelte områder er også kommunen gitt vedtakskompetanse. Enten direkte i lov, eller ved delegering fra departementet. Å gi vedtakskompetanse til kommunene effektiviserer forvaltningen, og styrker det kommunale selvstyret. Det kommunale selvstyret er en viktig nasjonal verdi, og en av hovedmålsettingene ved revisjonen av kommuneloven var nettopp å styrke dette. Det er fremmet forslag om å grunnlovsfeste det kommunale selvstyret flere 75 Forvaltningsloven 2 bokstav b og c. 76 "Departement", Store Norske Leksikon, ( ).