Møteinnkalling Kontrollutvalget Fredrikstad

Transkript

1 Møteinnkalling Kontrollutvalget Fredrikstad Møtested: Rådhuset, møterom Elingård Tidspunkt: kl. 16:30 Eventuelle forfall meldes til Anne-Karin F. Pettersen, telefon , e-post Varamedlemmer møter etter nærmere avtale. Fredrikstad Ingrid I Willoch (s) Leder Før møtet kl. 15:30-16:30 (møterom Elingård) Internt seminar for kontrollutvalgets medlemmer om roller, utvalgetsarbeidsmåte, håndtering av media osv. Hjemmel Koml. 31 pkt. 5, jf. Offl. 14 1

2 Kontrollutvalget Fredrikstads møte Sakliste PS 16/29 Godkjenning av protokoll fra møtet PS 16/30 Forvaltningsrevisjonsrapport "Minoritetsspråklige barn i skolen" 8 PS 16/31 Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon - 1. halvår PS 16/32 Prosjektplan Refusjoner 84 PS 16/33 Overordnet revisjonsstrategi - Regnskapsrevisjon 90 PS 16/34 Rådmannens oppfølging av revisjonsnotat vedrørende rammeavtale 101 PS 16/35 Husebukta - rådmannens innhenting av uavhengig vurdering 105 PS 16/36 PS 16/37 PS 16/38 Henvendelse til kontrollutvalget angående ordningen med vakt og sikring av kommunale bygg Henvendelse til kontrollutvalget angående påstander om forskjellbehandling ved legging av stikkledninger Henvendelse til kontrollutvalget angående nytt NAV-kontor på Kråkerøy PS 16/39 Forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet PS 16/40 Forslag til endring i kommunens delegeringsreglement - regler for "høring" i kontrollutvalget 225 PS 16/41 Referater og meldinger 231 PS 16/42 Eventuelt 233 PS 16/43 Status for revisjonens undersøkelser av konkret tips - jf. KU-sak

3 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/109 Dokumentnr.: 17 Løpenr.: /2016 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Fredrikstad /29 Godkjenning av protokoll fra møtet Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Protokoll fra møtet , godkjennes Fredrikstad, Vedlegg Protokoll fra møtet Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Ingen Vurdering Protokoll fra møtet , kan godkjennes 3

4 Møteprotokoll Kontrollutvalget Fredrikstad Møtedato: , Tidspunkt: fra kl. 16:30 til kl. 19:40 Møtested: Rådhuset, møterom Formannskapssalen Fra til saksnr.: 16/26 16/28 Frammøteliste Medlemmer Møtt Varamedlemmer Ingrid I Willoch, leder X Terje Moland Pedersen, nestleder X Marit Werner Haabeth X Jan Frode Hanssen X Annie Rommetveit (1. vara og fast medl. til bystyret har valgt ny representant fra MDG) X Merknader Antall stemmeberettigede fremmøtte 5 av 5. Møtende fra sekretariatet: Bjørn Gulbrandsen og Anne-Karin F Pettersen Møtende fra revisjonen: Administrerende direktør Laila Nagelhus, seksjonsleder Anders Svarholt og Jolanta Betker Møtende fra administrasjonen: Rådmann Ole Petter Finess, Kommunalsjef Kari H Sørum, Kommunalsjef Atle Holten, Regulering- og byggesakssjef Anna Auganes, By- og næringsutviklingssjef Helge Bollæren Hasvold, kommuneadvokat Just Kullberg-Marcussen Ordfører: Jon-Ivar Nygård Innkalling og dagsorden: Terje Moland Pedersen ba om at det blir satt av tid i forkant av neste møtet til å diskutere kontrollutvalgets arbeidsform. Kontrollutvalget i Fredrikstad har åpne møter. Dersom utvalget bestemmer at et møte, eller deler av et møte likevel skal holdes for lukkede dører, da skal avgjørelsen føres i møteboken og hjemmelen for avgjørelsen skal framgå (jf. Kl. 30 pkt. 4) Hvis møtelederen eller kontrollutvalget krever det, skal debatten om lukking av et møte holdes i lukket møte. Avstemningen skal skje i åpent møte (jf. Kl. 31a) Dørene var åpne under gjennomgang av dagsorden/debatt om lukking. Det ble bestemt at deler av sak 16/28 skulle behandles for lukkede dører. Hjemmel for lukking: Kommuneloven 31, pkt.2, jf. Offentleglova 13, jf. Forvaltningsloven, ledd, pkt. 1 Kommuneloven 31 pkt. 3 og 4 Kommuneloven 31 pkt. 5, jf. Offentleglova 24, 2. ledd. Ingrid I. Willoch. Terje Moland Pedersen 4

5 Kontrollutvalget Fredrikstads møte Sakliste PS 16/26 Godkjenning av protokoll fra kontrollutvalgets møte PS 16/27 PS 16/28 Henvendelser til kontrollutvalget angående Gressvik bruk og flytting av Sleipner motor AS Henvendelser til kontrollutvalget angående varslinger knyttet til anleggsbidragsmodellen (henvendelsene er unntatt offentlighet, hjemmel framgår av saksdokumentet). PS 16/26 Godkjenning av protokoll fra kontrollutvalgets møte Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Protokoll fra kontrollutvalgets møte 22.6, godkjennes Kontrollutvalget Fredrikstads behandling : Vedtak ble som innstilling Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling : 1. Protokoll fra kontrollutvalgets møte 22.6, godkjennes PS 16/27 Henvendelser til kontrollutvalget angående Gressvik bruk og flytting av Sleipner motor AS Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: Saken legges fram uten forslag til vedtak Kontrollutvalget Fredrikstads behandling : Regulering- og byggesakssjef Anna Auganes redegjorde for sakens håndtering i kommunen. Hun vektla at møtene med Sleipner Motor AS i regi av by- og næringsavdelingen, ikke var forhåndskonferanser og at det i disse møtene ikke var gitt noen form for forhåndsgodkjenning. Ordføreren la til at han og leder for planutvalget i møte med potensielle etablerere var svært nøye med å understreke at man ikke opptrådde som beslutningsmyndighet. Det har ikke vært praksis å referatføre fra slike møter, og det er heller ikke et lovkrav, mente de. Regulering- og byggesakssjefen sa videre at kommunen nå var i ferd med å legge om sin praksis og at de nå hadde erfart at det kan være hensiktsmessig å referatføre mer enn før. Hun opplyste også om at det nå var gjennomført en formell forhåndskonferanse og at referatet er et offentlig dokument. Regulering- og byggesakssjefen sa også at kommune burde ha gitt foreløpig svar på innsynsbegjæringene da de skjønte at de ikke ville rekke å besvare spørsmålene som fulgte med innsynsbegjæringene, innen fristen på fem dager. Angående spørsmålet om den videre habiliteten til de involverte i samtalene med Sleipner, så mente regulering- og byggesakssjefen at de var habile og at de kun hadde oppfylt sin informasjons og veiledningsplikt. 5

6 I tillegg til denne redegjørelsen og dokumentene som var lagt ved sakspapirene, fikk kontrollutvalget utdelt to notater: «Feilinformasjon om planlagt nytt bygg for Sleipner motor AS», undertegnet av Arne og Ronny Skauen, sleipner Motor AS «Møter og andre aktiviteter knyttet til Sleipner motor AS i regi av virksomheten for byog næringsutvikling», undertegnet av By- og næringsutviklingssjef Helge Bollæren Hasvold Under debatten opplyste regulering- og byggesakssjefen at innbyggerinitiativet til reguleringsplan for Gressvik Bruk, blir lagt fram for bystyret til vurdering 20. oktober. Kontrollutvalget diskuterte om utvalget skulle be revisjonen om å foreta videre undersøkelser. Utvalgets leder refererte et mulig forslag til bestilling til revisjonen, men det ble enighet om at utvalget ikke skulle gå videre med saken. Kontrollutvalget tok framlagt informasjon til orientering Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling : Kontrollutvalget tar henvendelsen fra Einar Bratteng, svaret fra regulering- og byggesakssjefen til kontrollutvalgssekretariatet, samt framlagte dokumenter i møtet fra Sleipner Motor AS og byog næringsutviklingssjefen, til orientering. PS 16/28 Henvendelser til kontrollutvalget angående varslinger knyttet til anleggsbidragsmodellen Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: Saken legges fram uten forslag til vedtak Kontrollutvalget Fredrikstads behandling : I åpent møte redegjorde rådmannen for status for kommunens tilsvar til Skatt Øst, han informerte om at det er satt i verk interne tiltak, arbeidsrettslige forhold blir også vurdert. Videre informerte rådmannen om varslingsinstituttet og om bakgrunnen for justeringene som ble foretatt i april 2015 og i mai Om varslervernet sa rådmannen at det var gitt en skriftlig tilrettevisning som angikk gjengjeldelse, før forholdet ble omtalt i RTD-rapporten. Oppslagene i media i sommer, om at en av varslerne var gjenstand for utfrysing og trakassering etter at revisjonen startet sitt arbeid med RTD-rapporten, var ukjent for rådmannen og han ba om å få informere om sin oppfølging av dette i den lukkede delen av møtet. Videre i åpent møte orienterte rådmannen om sine tanker rundt «høringer» i kontrollutvalgets regi, om hvilke saker som kunne egne seg for «høring» og om behovet for at bystyret vedtar et reglement for høring. Kontrollutvalget vil involveres i prosessen knyttet til utarbeidelse av reglement. Rådmannen redegjorde også for omfanget av advokatbistand knyttet til behandling av innsynsbegjæringer i forbindelse med bestemte varslingssaker. Han argumenterte for hvorfor det var nødvendig med direktekjøp og han forklarte hvorfor det ikke var grunnlag for å hevde at KS-advokatene var inhabile til å gi kommunen denne bistanden. Det foreligger nå en protokoll fra direkteanskaffelsen. I lukket møte redegjorde først rådmannen for sin oppfølging av konkret sak og kontrollutvalget stilte spørsmål. Deretter redegjorde Anders Svarholt fra revisjonen for varslingssakene som er omtalt i RTD-rapporten fra Rådmannen, kommunalsjefene Teknisk og Økonomi- og organisasjonsutvikling og kommuneadvokaten, var til stede under denne redegjørelsen. Deretter forlot rådmannen og hans stab møtet. Henvendelsene til kontrollutvalget og evt. videre oppfølging ble diskutert i lys av revisjonens og rådmannens orienteringer. Utvalget ble enige om å følge opp tips som ikke var del av revisjonens undersøkelse i

7 Samtidig bestemte utvalget at neste møte 14. september skulle utsettes til 10. oktober. Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling : 1. Kontrollutvalget ber revisjonen om å undersøke konkret tips som kontrollutvalget har mottatt. Innholdet i tipset er unntatt offentlighet, jf. Offl. 24 andre ledd. 2. Kontrollutvalgets møte onsdag 14.september utsettes til mandag 10. oktober. 7

8 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/106 Dokumentnr.: 21 Løpenr.: /2016 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Fredrikstad /30 Forvaltningsrevisjonsrapport "Minoritetsspråklige barn i skolen" Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Rapporten har sett på overganger i opplæringsløpet, tilrettelegging og særskilt språkopplæring i grunnskolen og integreringstiltak i kommunen for minoritetsspråklige elever. Rapporten viser at kommunen i all hovedsak har en god forvaltning og en tilfredsstillende praksis på flere områder som berører denne gruppen elever. Kontrollutvalget merker seg at det er noen forhold som bør forbedres og utvalget slutter seg til revisjonens anbefalinger om at kommunen bør: Vurdere å utarbeide en overordnet rutine for overgangen mellom barneskole til ungdomsskole. Dette vil i større grad sikre en ensartet praksis mellom kommunens ulike skoler/virksomheter. Benytte et omforent kartleggingsverktøy for å beskrive ressursbehovet for særskilt norskopplæring ved samtlige av kommunens skoler. Vurderingene vil da i større grad baseres på objektive felleskriterier. Sikre at alle skolene har utarbeidet en plan for holdningsskapende arbeid Sikre at det gjennomføres kompetanseutvikling for rådgiverne i skolene Utvikle et koordinerende og samhandlende tiltaksapparat knyttet til integreringsfeltet Rådmannen skriver i sin høringsuttalelse at både endringer i størrelsen og variasjonen i elevgruppa språklige minoriteter har resultert i at deler av kommunens planverk, rutiner og praksis på området på kort tid har blitt utdatert. Kommune har derfor vært nødt til å starte en innovasjons- og endringsprosess bl.a. i forhold til kapasitet, ressursbruk, organisering, innhold, samhandling og kompetanse. Revisjonen kom derfor inn i en sammenheng med stadige endringer og uro på området. Kontrollutvalget finner det positivt at rådmannen har planer og er i god gang med å følge opp rapportens anbefalinger. 2. Kontrollutvalget foreslår for bystyret at rådmannen rapporterer om sin oppfølging til Mangfold og integreringsrådet. Kontrollutvalget kan selv rapportere til bystyret om rådmannens oppfølging i sin årsmelding for Rapporten sendes til bystyret med følgende innstilling 1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport «Minoritetsspråklige barn i skolen» til etterretning Bystyret finner det positivt at kommunen i all hovedsak har en god forvaltning og en 8

9 tilfredsstillende praksis på flere områder som berører minoritetsspråklige barn i skolen, til tross for stadige endringer og uro på området, som rådmannen skriver i sin høringsuttalelse. Bystyret merker seg imidlertid at det er noen forhold som bør forbedres og bystyret slutter seg til revisjonens anbefalinger om at kommunen bør: utarbeide en overordnet rutine for overgangen mellom barneskole til ungdomsskole. Dette vil i større grad sikre en ensartet praksis mellom kommunens ulike skoler/virksomheter. Benytte et omforent kartleggingsverktøy for å beskrive ressursbehovet for særskilt norskopplæring ved samtlige av kommunens skoler. Vurderingene vil da i større grad baseres på objektive felleskriterier. Sikre at alle skolene har utarbeidet en plan for holdningsskapende arbeid Sikre at det gjennomføres kompetanseutvikling for rådgiverne i skolene Utvikle et koordinerende og samhandlende tiltaksapparat knyttet til integreringsfeltet Bystyret merker seg at rådmannen er godt i gang med oppfølgingen. 2. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til mangfold og integreringsrådet innen <her setter bystyret selv inn en dato>. Fredrikstad, Vedlegg Forvaltningsrevisjonsrapport «Minoritetsspråklige barn i skolen», datert Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) KU-sak 16/3, (Prosjektplan) Bystyresak 16/4, (Forvaltningsrevisjonsplan ) KU-sak 15/35, (Forvaltningsrevisjonsplan ) Saksopplysninger Prosjektets bakgrunn: Plan for forvaltningsrevisjon ble vedtatt av bystyret I planen fremgår blant annet: «Kontrollutvalget ønsker å videreføre prosjektet «Minoritetsspråklige barn» i ny plan, ved å fokusere på integrering og språkopplæring for minoritetsspråklige barn i grunnskolen». Prosjektet er prioritert som nr. 1. Prosjektets problemstillinger: 1. Hvordan følger kommunen opp minoritetsspråklige barn i overgangen fra barnehage til barneskole og fra barneskole til ungdomsskole? 2. Hvordan organiserer og tilrettelegger kommunen språkopplæringen for minoritetsspråklige barn i grunnskolen? 3. I hvilken grad har kommunen iverksatt andre integreringstiltak for denne gruppen barn? 9

10 Revisjonens funn og vurderinger: I forbindelse med overgang fra barneskole til ungdomsskole er det ikke etablert en overordnet rutine. Fem av åtte ungdomsskoler oppgir at de har utarbeidet formaliserte rutiner som omhandler overgangen, samtidig opplyser to av de tre resterende skolene å ha en fast praksis knyttet til overgangen. Det er revisjonens oppfatning at samtlige skoler burde ha utarbeidet denne typen rutine for å minimere ulikheter i overgangen. Samtidig fremkommer det at alle de åtte ungdomsskolene gjennomfører overføringsmøter for elever som skal begynne på ungdomsskolen. Samarbeid og overføring av informasjon mellom barneskolen og ungdomsskolen er etter vår vurdering tilfredsstillende på et overordnet nivå. Det som fremkommer som en utfordring, både fra barne- og ungdomsskolen, er manglende tilgang på tolk. Gjennomgangen viser at det benyttes ulike kartleggingsverktøy ute på skolene. Etter revisjonens oppfatning er dette uheldig da vurderingene ikke i stor nok grad baserer seg på objektive felleskriterier, noe som igjen føre til en systematisk «forskjellsbehandling» av elevene på kommunens ulike skoler. Kommunen evaluerer og videreutvikler sitt opplæringstilbud til språklige minoriteter fortløpende og i takt med utfordringer som kontinuerlig oppstår. På bakgrunn av dette er det vår oppfatning at arbeidet knyttet til dette feltet blir godt ivaretatt. Gjennomgangen viser at alle skolene i undersøkelsen oppgir å ha en tiltaksplan mot mobbing noe vi finner tilfredsstillende. Det er en av de 18 skolene som oppgir å ikke ha plan for holdningsskapende arbeid. Kommunen skal sørge for å etablere tiltak for å motvirke og forebygge tvangsekteskap og annen æresrelatert vold. Skolene har ulike tilnærminger, og det er revisjonens vurdering at det derfor bør gis overordnede føringer for hvordan skolene skal arbeide med å forebygge tvangsekteskap og annen æresrelatert vold. Når det gjelder radikalisering og voldelig ekstremisme finner revisjonen det positivt at kommunen i tillegg til å ha utarbeidet en overordnet rutine, også har utviklet et undervisningsopplegg i samfunnsfag knyttet til dette temaet. Tre av fem ungdomsskoler opplyser at de ikke arbeider med kompetanseutvikling for rådgivere om æresrelatert vold. Det har kommet signaler fra kommunen om at det skal gjennomføres kompetanseheving på området, og det er vår vurdering at det i denne forbindelse også bør konkretiseres på hvilken måte kompetanseutviklingen for rådgiverne i skolen skal ivaretas. I henhold til kommunens egen plan er en forutsetning for å lykkes med integreringen at tiltaksapparatet er koordinert og samhandlende. Etter vår vurdering viser gjennomgangen at kommunen ikke fullt ut har dette på plass. Revisjonens anbefalinger: Kommunen bør: Vurdere å utarbeide en overordnet rutine for overgangen mellom barneskole til ungdomsskole. Dette vil i større grad sikre en ensartet praksis mellom kommunens ulike skoler/virksomheter. Benytte et omforent kartleggingsverktøy for å beskrive ressursbehovet for særskilt norskopplæring ved samtlige av kommunens skoler. Vurderingene vil da i større grad baseres på objektive felleskriterier. Sikre at alle skolene har utarbeidet en plan for holdningsskapende arbeid Sikre at det gjennomføres kompetanseutvikling for rådgiverne i skolene Utvikle et koordinerende og samhandlende tiltaksapparat knyttet til integreringsfeltet Rådmannens høringsuttalelse: Rådmannen har gitt sine kommentarer til anbefalingene (s i rapporten). Rådmannen refererer til økt mottak i 2015 og sier at både endringer i størrelsen og variasjonen i elevgruppa språklige minoriteter har resultert i at deler av kommunens planverk, rutiner og praksis på området på kort tid har blitt utdatert. Fredrikstad kommune 10

11 har derfor vært nødt til å starte en innovasjons- og endringsprosess bl.a. i forhold til kapasitet, ressursbruk, organisering, innhold, samhandling og kompetanse. Revisjonen kom derfor inn i en sammenheng med stadige endringer og uro på området. Om revisjonens anbefalinger sier rådmannen: En overordnet rutine for overgang mellom barne- og ungdomskolene vil være på plass i løpet av høsten Rammeavtale om tolketjeneste vil bli etablert høsten Rutinene som foreligger pr. i dag inneholder føringer til kartleggingsverktøy og kriterier for tildeling av ulike tiltak innenfor den særskilte språkopplæringen. Likevel er praksisen ulik mellom skolene. Det kan tyde på manglende forankring i virksomhetene og/eller oppfølging fra overordnet nivå. Det endrede migrasjonsbildet kan best forklare at kartleggingssystemet og verktøyene er lite effektive og lite tilpasset for det omfanget og den variasjonen av elever som vi har tatt inn i våre skoler de siste årene. Plan for Mangfold og integrering er en overgripende plan i kommunen som skal sikre for en vellykket integrering gjennom en samordning av tiltak i kommunen. Planen skal revideres det kommende året. Vi ser videre at det er behov for kompetanse i forhold til håndteringen av traumer i forbindelse med flyktning- og asyltilværelse, flukt, krig, katastrofer, overgrep og vold samt det å takle sin nye tilværelse i Norge. Kompetanseutviklingstiltak vil kunne skje i sammenheng med andre kommunale og eksterne samarbeidsparter Vurdering Sekretariatet har gjort en vurdering av om rapporten er av god kvalitet i henhold til standardkravene til forvaltningsrevisjonsrapporter (RS 001), og i samsvar med kontrollutvalgets bestilling. Rapportens problemstillinger er i henhold kontrollutvalgets bestilling (prosjektomtalen i forvaltningsrevisjonsplanen) og til vedtatte prosjektplan. Valg av revisjonskriterier er relevante sett opp mot problemstillingene. Vi finner at undersøkelsen bygger på data innsamlet ved hjelp av flere metoder: møter, intervjuer, spørreskjema, dokumentgjennomgang. Gjennom bruk av ulike metoder sikrer revisjonen rapportens validitet (gyldighet) og reliabilitet (pålitelighet). Utfordringer og begrensninger i revisjonens metodikk er beskrevet i metodekapittelet. Her opplyser revisjonen om at spørreundersøkelsen har en samlet svarprosent på 45,7. Generelt er en svarprosent på nærmere 50 bra, men bortfallet på den enkelte skole varierer fra 79 til 25 prosent, noe som totalt sett gir undersøkelsen en begrenset verdi. Samlet sett anser sekretariatet at dataene er tilstrekkelig som grunnlag for rapportens vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. Revisors vurderinger og anbefalinger er basert på innsamlet materiale, revisjonskriteriene og de metodiske begrensningene. Sekretariatet har foreslått et vedtak og en innstilling til bystyret (se foran i saken). Innstillingen bygger på våre vurderinger av hva i rapporten vi mener er relevant for kontrollutvalget og bystyret å kommentere nærmere, understreke etc., og hvordan rapportens anbefalinger bør følges opp. 11

12 Minoritetsspråklige barn i skolen Fredrikstad kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 29. august 2016 østfold kommunerevisjon iks 1 12

13 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn Problemstilling og avgrensing Metode og gjennomføring Revisjonskriterier Litteratur- og dokumentliste HVORDAN FØLGER KOMMUNEN OPP MINORITETSSPRÅKLIGE BARN I OVERGANGEN FRA BARNEHAGE TIL BARNESKOLE OG FRA BARNESKOLE TIL UNGDOMSSKOLE? Revisjonskriterier Fakta Vurderinger HVORDAN ORGANISERER OG TILRETTELEGGER KOMMUNEN SPRÅKOPPLÆRINGEN FOR MINORITETSSPRÅKLIGE BARN I GRUNNSKOLEN? Revisjonskriterier Fakta Vurderinger I HVILKEN GRAD HAR KOMMUNEN IVERKSATT ANDRE INTEGRERINGSTILTAK FOR DENNE GRUPPEN BARN? Revisjonskriterier Fakta Vurderinger KONKLUSJONER/ANBEFALINGER RÅDMANNENS KOMMENTARER VEDLEGG- REVISJONSKRITERIER VEDLEGG- SPØRREUNDERSØKELSEN østfold kommunerevisjon iks 2 13

14 1 SAMMENDRAG Elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk har rett på særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den ordinære undervisningen i skolen. For nyankomne i et innføringstilbud vil overganger mellom barnehage og skole eller barneskole og ungdomsskole kunne være spesielt krevende for eleven. Samarbeid mellom de ulike skolenivåene vil derfor være avgjørende for å sikre gode overganger, og for at hver enkelt elev skal klare seg best mulig. Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet undersøkt hvordan kommunen følger opp minoritetsspråklige barn i overgangen fra barnehage til barneskole og fra barneskole til ungdomsskole. Videre har vi undersøkt hvordan kommunen organiserer og tilrettelegger språkopplæringen for minoritetsspråklige elever i grunnskolen, samt i hvilken grad kommunen har iverksatt andre integreringstiltak for denne gruppen barn. Revisjonens gjennomføring Forvaltningsrevisjonen er gjennomført i perioden februar august Kriteriene er i all hovedsak utarbeidet med utgangspunkt i opplæringsloven, forskrift til opplæringsloven, veileder utgitt av Utdanningsdirektoratet og kommunens plan for mangfold og integrering. Kriteriene fremkommer oppsummert under problemstillingene i kapittel 3, 4 og 5, samt i sin helhet i eget vedlegg. Fakta er innhentet ved bruk av intervju, spørreundersøkelse og dokumentanalyse. Kapittel 2.3 gir en nærmere redegjørelse for anvendt metodikk og gjennomføring. Revisjonens funn og konklusjoner Kommunen skal sørge for at det sikres tverrfaglig samarbeid og gode samarbeidsrutiner i overgangen mellom barnehage og grunnskole, og vi finner at kommunen har etablert en rutine som sikrer dette. Når det gjelder overføringer av opplysninger fra barnehage til skole er det barnas foresatte selv som avgjør hvilke opplysninger som skal overføres noe som kan påvirke informasjonsgraden. Undersøkelsen knyttet til samarbeid mellom barnehage og barneskole kan indikere ulikheter mellom skolene/ barnehagene. I forbindelse med overgang fra barneskole til ungdomsskole er det ikke etablert en overordnet rutine. Fem av åtte ungdomsskoler oppgir at de har utarbeidet formaliserte rutiner som omhandler overgangen, samtidig opplyser to av de tre resterende skolene å ha en fast praksis knyttet til overgangen. Det er revisjonens oppfatning at samtlige skoler burde ha utarbeidet denne typen rutine for å minimere ulikheter i overgangen. Samtidig fremkommer det at alle de åtte ungdomsskolene gjennomfører overføringsmøter for elever som skal begynne på ungdomsskolen. Samarbeid og overføring av informasjon mellom barneskolen og ungdomsskolen er etter vår vurdering tilfredsstillende på et overordnet nivå. Praksis knyttet til foreldresamarbeid varierer fra skole til skole, men det er vår vurdering at foreldresamarbeidet generelt fungerer godt på de utvalgte skolene. Det som fremkommer som en utfordring, både fra barne- og ungdomsskolen, er manglende tilgang på tolk. Kommunens kartlegging og vurdering av den enkelte elev danner grunnlaget for om eleven har en individuell rett på særskilt språkopplæring. Gjennomgangen viser at det benyttes ulike kartleggingsverktøy ute på skolene. Etter revisjonens oppfatning er dette uheldig da vurderingene ikke i stor nok grad baserer seg på objektive felleskriterier, noe som igjen føre til en systematisk «forskjellsbehandling» av elevene på kommunens ulike skoler. Vi finner det derimot positivt at kommunen oppgir at det arbeides med forbedringer på system og praksis på dette feltet. østfold kommunerevisjon iks 3 14

15 Kommunen har utarbeidet rutine som omhandler vurdering av og eventuell gjennomføring av særskilt norskopplæring i innføringsklasse/gruppe. Det er elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk som kan få tildelt plass i en innføringsklasse/gruppe. Målet er at de skal opparbeide norskferdigheter tilsvarende nivå 1 i læreplan for grunnleggende norsk. Gjennom spørreundersøkelsen er det blant annet undersøkt hvordan ansatte som arbeider med minoritetsspråklige barn på de utvalgte skolene, og ved innføringstilbudene opplever kompetanse og ressurser. Vi ser at påstander knyttet til kompetanse oppnår høyere gjennomsnittsskår sammenlignet med påstand knyttet til ressurser. Kommunen evaluerer og videreutvikler sitt opplæringstilbud til språklige minoriteter fortløpende og i takt med utfordringer som kontinuerlig oppstår. På bakgrunn av dette er det vår oppfatning at arbeidet knyttet til dette feltet blir godt ivaretatt. Alle skolene i kommunen skal ha en plan for holdningsskapende arbeid og en tiltaksplan mot mobbing. Gjennomgangen viser at alle skolene i undersøkelsen oppgir å ha en tiltaksplan mot mobbing noe vi finner tilfredsstillende. Det er en av de 18 skolene som oppgir å ikke ha plan for holdningsskapende arbeid. En manglende plan kan likevel innebære at skolen jobber med holdningsskapende arbeid i praksis. Det er likevel vår vurdering at formalisering av planer er nødvendig. Kommunen skal sørge for å etablere tiltak for å motvirke og forebygge tvangsekteskap og annen æresrelatert vold. Skolene har ulike tilnærminger, og det er vår vurdering at det derfor bør gis overordnede føringer for hvordan skolene skal arbeide med å forebygge tvangsekteskap og annen æresrelatert vold. Når det gjelder radikalisering og voldelig ekstremisme finner revisjonen det positivt at kommunen i tillegg til å ha utarbeidet en overordnet rutine, også har utviklet et undervisningsopplegg i samfunnsfag knyttet til dette temaet. I forbindelse med andre integreringstiltak viser gjennomgangen at flere av barne- og ungdomskolene har iverksatt både interne og eksterne tiltak noe vi finner positivt. Kommunen skal sørge for kompetanseutvikling for rådgivere i skolen om æresrelatert vold. Gjennomgangen viser at alle barne og ungdomsskolene oppgir å ha en egen kontaktperson knyttet til migrasjonsfeltet, noe vi finner positivt. Tre av fem ungdomsskoler opplyser imidlertid at de ikke arbeider med kompetanseutvikling for rådgivere om æresrelatert vold. Det har kommet signaler fra kommunen om at det skal gjennomføres kompetanseheving på området, og det er vår vurdering at det i denne forbindelse også bør konkretiseres på hvilken måte kompetanseutviklingen for rådgiverne i skolen skal ivaretas. Det har vært gjennomført flere prosjekter i kommunen som involverer flere aktører. Etter vår vurdering viser både etablering av, og deltagelse i de ulike prosjektene at kommunen i tillegg til å ha iverksatt en rekke konkrete tiltak også har fokus på en læringsbasert tilnærming når det gjelder integreringsfeltet. Kommunen har gjort en tilfredsstillende jobb når det gjelder sitt ansvar knyttet til å administrere tilskuddsordningen fra integrerings og mangfoldsdirektoratet. Videre finner vi at kommunen har et helhetlig perspektiv knyttet til de ulike tilskuddsordningene. I henhold til kommunens egen plan er en forutsetning for å lykkes med integreringen at tiltaksapparatet er koordinert og samhandlende. Etter vår vurdering viser gjennomgangen at kommunen ikke fullt ut har dette på plass. Med bakgrunn i konklusjonen og de vurderinger av fakta den bygger på, anbefaler revisjonen at kommunen bør: østfold kommunerevisjon iks 4 15

16 Vurdere å utarbeide en overordnet rutine for overgangen mellom barneskole til ungdomsskole. Dette vil i større grad sikre en ensartet praksis mellom kommunens ulike skoler/virksomheter. Benytte et omforent kartleggingsverktøy for å beskrive ressursbehovet for særskilt norskopplæring ved samtlige av kommunens skoler. Vurderingene vil da i større grad baseres på objektive felleskriterier. Sikre at alle skolene har utarbeidet en plan for holdningsskapende arbeid Sikre at det gjennomføres kompetanseutvikling for rådgiverne i skolene Utvikle et koordinerende og samhandlende tiltaksapparat knyttet til integreringsfeltet Revisjonen takker kommunen for godt samarbeid i forbindelse med gjennomføringen av prosjektet. østfold kommunerevisjon iks 5 16

17 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Faktaboks 1: Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. 2.2 Problemstilling og avgrensing Rapporten omhandler følgende problemstillinger: 1. Hvordan følger kommunen opp minoritetsspråklige barn i overgangen fra barnehage til barneskole og fra barneskole til ungdomsskole? 2. Hvordan organiserer og tilrettelegger kommunen språkopplæringen for minoritetsspråklige barn i grunnskolen? 3. I hvilken grad har kommunen iverksatt andre integreringstiltak for denne gruppen barn? Prosjektet omhandler personer som faller under begrepet minoritetsspråklige elever, og er avgrenset til å omhandle barn i grunnskolealder 6-16 år. Ifølge Opplæringsloven 2-8 har alle elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk rett til særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelig ferdigheter til å følge den ordinære undervisningen i skolen. Som det fremgår av problemstilling 1 omhandler denne kun overgangene mellom barnehage, barneskole og ungdomsskole. Overgangen mellom ungdomsskole og videregåendeskole inkluderes ikke da deler av dette ansvaret er tillagt fylkeskommunen. Problemstilling 2 omhandler primært kommunens innføringstilbud til minoritetsspråklige elever. I forbindelse med denne problemstillingen har vi hensyntatt at Fylkesmannen skal gjennomføre tilsyn i løpet av høsten 2016 knyttet til kartlegging, behov og vurdering av to-språklig fagopplæring og/ eller morsmålsopplæring. Følgelig er dette faktorer som er unnlatt fra dette prosjektet. Under problemstilling 3 har vi sett på andre integreringstiltak kommunen har iverksatt for minoritetsspråklige barn i vår målgruppe. I denne forbindelse har vi sett på tildeling av tilskudd til frivillig virksomhet som kommunen overtok fra fylkeskommunen , samt kommunens egen tilskuddsordning til helse og velferdsformål. Kommunens vurderinger når det gjelder hvilke søknader som har fått tildelt tilskudd knyttet til innvilgelse av tilskudd har ikke vært en del av vår gjennomgang da dette etter revisjonens oppfatning ligger utenfor problemstillingen. 2.3 Metode og gjennomføring Faktaboks 2: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med «Standard for forvaltningsrevisjon» (RSK 001). Dette innebærer blant annet at rapporten skal skille klart mellom fakta, og revisjonens vurderinger og konklusjoner. Fakta plasseres under egen overskrift, og er en gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått tilgang til gjennom datainnsamlingen. Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra skriftlige dokumenter, mappegjennomgang, spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer. Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller kan gjengi kommunens egen vurdering eller opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være enkeltpersoners meninger, erfaringer eller holdninger. Prosjektet er gjennomført med stedlige og e- post intervjuer, spørreundersøkelser og dokumentanalyse. Punkt 2.5 viser hvilke dokumenter som har vært gjenstand for dokumentanalyse. Det østfold kommunerevisjon iks 6 17

18 handler i all hovedsak om ulike styringsdokumenter og prosedyrer. Det er gjennomført e-postintervjuer med samtlige virksomhetsledere ved de utvalgte skolene. Liste over utvalgte skoler følger under. E-postintervjuer er en anerkjent metode i kvalitativ forskning. Utvalg av enheter Fredrikstad kommune har i alt 30 barne- og ungdomsskoler. Revisjonens utvalg av enheter er styrt av rapportens problemstillinger. Innføringstilbudet gis ved fire av kommunens skoler: Kjølberg barneskole Cicignon barneskole Gressvik ungdomsskole Borge ungdomsskole Informasjon om praktiseringen av innføringstilbudet danner faktagrunnlag for problemstilling 2. Utvalget til problemstilling 1 består av samtlige av nærskolene til elevene som, på revisjonens tidspunkt, mottar innføringstilbud av kommunen. Utvalget består av totalt 18 skoler, hvorav fem ungdomsskoler: Vestbygda Haugeåsen Gressvik Kvernhuset Borge Ti barneskoler: Trara Kjølberg Nøkleby Rød Kråkerøy Ambjørnrød Hauge Hurrød Rekustad Torp Trosvik Og tre barne- og ungdomsskoler: Begby Gudeberg Cicignon En av barneskolene, Rød skole Kråkerøy, har ikke besvart spørsmål knyttet til overgang mellom barnehage og barneskole. Denne skolen inngår derfor ikke i faktabeskrivelsen som omhandler problemstilling 1. Skoler som har etablert særskilte tiltak/prosjekter eller som har spesielle ansvarsforhold som er aktuelle for rapportens problemstillinger er også inkludert i faktagrunnlaget. Et eksempel på dette er Trara skole, som er representert gjennom Traraprosjektet, samt Fredrikstad internasjonale skole (FRIS), som blant annet er ansvarlig for kommunens tospråklige lærere. Revisjonen mener utvalget danner et godt datagrunnlag for problemstillingene som skal besvares i rapporten. Spørreundersøkelse Spørreundersøkelsen ble sendt ut til 420 lærere og rektorer ved de utvalgte enhetene. Undersøkelsen ble sendt ut 14. april 2016, med svarfrist 28. april Det ble sendt påminnelse fra revisjonen til respondenter som ikke hadde besvart 20. april Det ble også sendt ut påminnelse pr. e-post fra fagsjef skole til samtlige virksomhetsledere 22. april Grunnet lav svarprosent ble det sendt ut ytterligere en ny påminnelse pr. e-post fra kommunalsjef for seksjon utdanning og oppvekst til virksomhetslederne 27. april Frist for besvarelse ble av den grunn forskjøvet til 30. april To respondenter meldte seg av undersøkelsen. 214 respondenter besvarte ikke undersøkelsen, 11 fullførte ikke og 191 av 418 respondenter besvarte fullt ut. Dette gir en samlet svarprosent på 45,7. Generelt er en svarprosent på nærmere 50 bra men bortfallet på den enkelte skole varierer fra 79 til 25 prosent, noe som totalt sett gir undersøkelsen en begrenset verdi. Dette er fordi det er en mulighet for at personer som ikke har svart ville svart helt annerledes enn de som har svart. Vi kan derfor ikke vite om resultatet fra de som har svart også er gjeldende for hele utvalget. østfold kommunerevisjon iks 7 18

19 I tillegg må det påpekes at spørreundersøkelser generelt kan inneholde feilkilder, spesielt knyttet til hvordan respondentene har oppfattet spørsmålene eller skalaen som er benyttet i tilknytning til de ulike spørsmålene. Revisjonen har forsøkt å ivareta dette hensynet ved formålet med spørsmålet der dette har vært ansett som nødvendig. Hensynet er også ivaretatt i vurderingene. Resultatene presenteres i hovedsak grafisk. Da det er benyttet ulike skalaer avhengig av spørsmålsstilling, redegjøres det for skalaen under hver enkelt figur. Under hver tabell eller figur er det også tatt inn informasjon om antall respondenter som har besvart det aktuelle spørsmålet. Antallet skiller seg noe ut på de ulike spørsmålene, da noen spørsmål er rettet mot ansatte på barneskolen, mens andre spørsmål er rettet mot ansatte på ungdomsskolen. Noen av spørsmålene er også kun rettet mot ansatte som har hatt elever som har mottatt ett kommunalt innføringstilbud. I forkant av utsendelse av spørreundersøkelsen ble spørsmålene oversendt kommunen med mulighet til å komme med innspill. Spesialkonsulent utdanning og oppvekst gav tilbakemeldinger knyttet til navn på rollene til ulike respondenter, eksempelvis at det ble mer presist å vise til «kontaktlærer til en eller flere minoritetsspråklige barn» enn «kontaktlærer». Videre fikk vi tilbakemelding vedrørende henvisning til en rutine, samt en avklaring på skillet mellom tospråklige lærere og lærerne på innføringstilbudene. Revisjonen tok tilbakemeldingene til etterretning og det ble gjort endringer i undersøkelsen. På spørsmål om hvilken skole respondentene arbeidet ved ble Trara skole utelatt som et svaralternativ i spørreundersøkelsen ved en feiltagelse. Gjennomgang av respondentlisten viser likevel at 16 av totalt 26 ansatte, noe som utgjør 62 prosent, ved skolen har besvart og fullført undersøkelsen. Undersøkelsen ble gjennomført av forvaltningsrevisor Lena Longva-Stavem og Bjørnar Bakker Eriksen i perioden februar til august Revisjonskriterier Faktaboks 3: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa av nr. 61 (Opplæringslova) Forskrift til opplæringslova av nr. 724 Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever (Veileder utgitt av Utdanningsdirektoratet juni 2012) Plan for mangfold og integrering i Fredrikstad Utledning av revisjonskriteriene følger under hver enkelt problemstilling. 2.5 Litteratur- og dokumentliste Følgende dokumenter og litteratur ligger til grunn for rapporten: Plan for mangfold og integrering i Fredrikstad Rutine «Nyankomne flyktninger og første møte med skolen» Gyldig fra Rutine «Overgang fra barnehage til skole» Gyldig fra «Rutine for minoritetsspråklige barninformasjon før innskrivning» Gyldig fra Rutine «Overgang fra barnehage til skole for barn med spesialpedagogisk hjelp etter 5.7 Opplæringsloven» Gyldig fra «Enkeltvedtak om språkopplæring for elever fra språklige minoriteter» østfold kommunerevisjon iks 8 19

20 «Rutine for samarbeid mellom tospråklige lærere og hjemmeskolen» Gyldig fra Rutine «Inntak av elever, på trinn, til innføringsgrupper språklige minoriteter» Gyldig fra Rundskriv 11/2015 «Tilskudd til frivillig virksomhet i lokalsamfunn som bidrar til deltagelse, dialog og samhandling» «Trekantsamarbeid» Bedre utbytte av tospråklig fagopplæring et prosjekt mellom Kjølberg og FRIS (Evaluering gjennomført av HIØ) Særutskrift utvalgssaksnr. 2/16 «Fordeling av tilskudd til frivillige og ideelle organisasjoner for 2016» Særutskrift utvalgssak nr. 45/15 «Forvaltning av tilskudd til frivillig virksomhet i lokalsamfunn som bidrar til deltagelse, dialog og samhandlingorientering» «Retningslinje for tildeling av tilskudd til helse og velferdsformål i Fredrikstad kommune» Revidert retningslinje vedtatt Rutine «Hva gjør jeg ved bekymring for radikalisering og voldelig ekstremisme?» Ikke datert Undervisningsopplegg i samfunnsfag: «Radikalisering og ekstremisme» Aktivitetsrapporter knyttet til IMDItilskudd Diverse rutiner knyttet til den enkelte skole Johannessen, Tufte og Line Kristoffersen (2007) Introduksjon til samfunnsvitenskapelig metode Utdanningsdirektoratet, Veileder «Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever (juli 2012) østfold kommunerevisjon iks 9 20

21 3 HVORDAN FØLGER KOMMUNEN OPP MINORITETSSPRÅKLIGE BARN I OVERGANGEN FRA BARNEHAGE TIL BARNESKOLE OG FRA BARNESKOLE TIL UNGDOMSSKOLE? 3.1 Revisjonskriterier Kommunen bør utarbeide rutiner for samarbeid mellom hjem og skole, og mellom innføringstilbud og ordinært tilbud. For nyankomne i et innføringstilbud vil overganger mellom barnehage og skole, barneskole og ungdomsskole eller ungdomsskole og videregående opplæring kunne være spesielt krevende for eleven. Samarbeid mellom de ulike skolenivåene vil derfor være avgjørende for å sikre gode overganger, og for at hver enkelt elev skal klare seg best mulig. Samarbeid Kommunen har plikt til å sørge for samarbeid med elevenes foreldre. Foreldresamarbeid skal ha eleven i fokus og bidra til elevens faglige og sosiale utvikling. Skolen skal gjennom hele opplæringsåret holde kontakt med foreldre til elever som ikke er myndige. Når minoritetsspråklige foreldre, som ikke behersker norsk, innkalles til samtale, er det viktig å sikre at de får kommunisert på et språk de mestrer. Tospråklige lærere kan være nøkkelpersoner i slike situasjoner. Det er viktig at innholdet i samtalen blir forstått av foreldrene og eleven, og at skolen presiserer overfor foreldrene at de er en viktig ressurs for barnets mulighet til å styrke morsmålet. I henhold til kommunens plan for mangfold og integrering skal kommunen sørge for at: Foreldre og foresatte inkluderes slik at de sammen med skolen samvirker om elevens utvikling. Skolen avklarer og tydeliggjør foreldrenes forventinger og vise versa. Økt brukerdeltagelse og medvirkning. Det sikres tverretatlig samarbeid og gode samarbeidsrutiner i overgangen mellom barnehage og grunnskole Det etableres tidlig innsats og hjelp til de som trenger det for å følge med i undervisningen. 3.2 Fakta Kommunen har utarbeidet rutine 1 med formål om å få til en god skolestart for nyankomne flyktninger, samt avklare ansvarsforhold og innholdet i det første møtet med skolen. Det fremkommer av rutinen at kommunens spesialkonsulent på området er ansvarlig for å kontakte kommunens skoler og informere om bosettingen, samt opplyse om bosettingskontakt. Den enkelte skole skal innkalle familien, bosettingskontakt og skolens helsesøster til møte på skolen. Kommunens bosettingsteam skal stille med tolk. Møtet bør inneholde en beskrivelse av opplæringstilbudet ved skolen, herunder: Generelt om skolegang i Norge, rettigheter i forhold til særskilt språkopplæring (eventuelt innføringstilbud) og skyssrettigheter. Forventinger til foreldrene og eleven (eksempel: klær, skolemat, skoletider, fravær, lekser og kontakt hjem-skole osv.) Virksomhetene vurderer selv detaljnivå på informasjonen som skal gis utover dette. Overgangen fra barnehage til barneskole Kommunen har etablert rutine 2 som skal sikre samarbeidet og sammenhengen i overgangen 1 «Nyankomne flyktninger og første møte med skolen». Gyldig fra «Overgang fra barnehage til skole». Gyldig fra østfold kommunerevisjon iks 10 21

22 fra barnehage til grunnskole for barn og unge i Fredrikstad kommune. En god sammenheng innebærer at barn og unge opplever kontinuitet og trivsel, og mestrer overgangen på en god måte. Det fremkommer av rutinen at det rettes ett spesielt fokus på minoritetsspråklige barn som ikke har hatt barnehageplass i forkant av skolestart. Barnehagene er også ansvarlige for å gjennomføre samtaler/møter med foreldre til minoritetsspråklige barn. I møtet skal skjema «Rutine for minoritetsspråklige barn informasjon før innskrivning»- med informasjon om eleven fylles ut. Skjemaet skal leveres skolene før innskrivning. Denne rutinen skal sikre at skolen får tilstrekkelig informasjon om barnets morsmål og norskspråklige kompetanse før skolestart. Figur 1 viser hvordan respondentene som primært arbeider med 1. trinn og som arbeider med minoritetsspråklige elever besvarer spørsmålet om hvor godt de kjenner til kommunens rutine «Overgang fra barnehage til skole». Figur 1: Hvor godt kjenner du til innholdet i rutine "Overgang fra barnehage til skole"? Prosent 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 22.2% 22.2% Jeg kjenner ikke til rutinen Jeg har liten kjennskap til innholdet 33.3% Jeg har noe kjennskap til innholdet 11.1% 11.1% Jeg har god kjennskap til Jeg kjenner til det innholdet vesentligste av innholdet Revisors merknad: N= 18 Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på 1. trinn. Det fremkommer av figur 1 at 8 av 18 respondenter har besvart med alternativene «Jeg kjenner ikke til rutinen» eller «Jeg har liten kjennskap til rutinen». Gjennomsnittskår utgjør 2,67, som tilnærmet representerer alternativet «Jeg har noe kjennskap til innholdet». Tilbakemeldingene fra intervjuene viser at alle barneskolene gjennomfører overføringsmøter med barnehagene. Innholdet i møtene varierer, hvor det i de fleste tilfellene omhandler generell overgang fra barnehage til barneskole. Andre skoler og barnehager gjennomfører overføringsmøter kun knyttet til barn som barnehagene mener vil ha behov for spesiell oppfølgning i skolen. En av skolene viser til at foreldrene ikke involveres i overgangen dersom det ikke er avdekket spesielle behov. Figur 2 viser hvordan respondentene som primært arbeider med 1. trinn og som arbeider med minoritetsspråklige elever besvarer påstanden «Skolen får tilstrekkelig informasjon om barnets morsmål og norskspråklige kompetanse før skolestart». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». østfold kommunerevisjon iks 11 22

23 Figur 2: Skolen får tilstrekkelig informasjon om barnets morsmål og norskspråklige kompetanse før skolestart 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 33.3% 22.2% 16.7% 16.7% 5.6% 5.6% 0.0% Vet ikke Revisors merknad: N= 18. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på 1. trinn. Det fremgår av figur 2 at 7 av 18 respondenter har besvart med alternativ 1 eller 2. Gjennomsnittskår for påstanden utgjør 3,39. I tillegg til rutine som skal sikre at skolen får tilstrekkelig informasjon om barnas språkkunnskaper blir det i enkelte tilfeller også gjennomført egne kartlegginger ved barneskolene. To av skolene oppgir at de benytter språkkartleggingsverktøy fra Utdanningsdirektoratet. Noen av skolene viser også til at kartleggingene blir gjort gjennom samtale og observasjon av barnet, i tillegg til dialog med foreldrene. Vedtak om særskilt språkopplæring fattes fortløpende av rektor ved de ulike skolene. Rutine «Overgang fra barnehage til skole for barn med spesialpedagogisk hjelp etter 5.7 opplæringsloven» gjelder også for barn som har egen individuell læreplan. Samarbeid om overgang fra barnehage til barneskole kan også omfatte en rekke andre aktører. Flere av skolene viser til at de ved behov samarbeider med Pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT), helsesøster, barnevernet og Fredrikstad internasjonale skole (FRIS) i forbindelse med disse overgangene. Kommunens bosettingsteam, administrasjonen ved seksjon for utdanning og oppvekst, virksomhet Jonas, Veum asylmottak og Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUPP) blir også oppgitt som samarbeidspartnere. Videre viser tilbakemeldingene fra skolene at det er noe ulik praksis knyttet til gjennomføring av førskoledager og innskrivning på skolen. Ved en av skolene arrangeres det innskrivning med informasjonsmøte til foresatte, foreldrekveld våren før elevene begynner på skolen, i tillegg til to førskoledager. En annen skole viser til at barnehagen inviteres på besøk i forkant av nytt skoleår. Figur 3 viser hvordan respondentene som primært arbeider med 1. trinn og som arbeider med minoritetsspråklige elever besvarer påstanden «Samarbeidet mellom barnehage og barneskole vedrørende de minoritetsspråklige elevene, er godt». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». østfold kommunerevisjon iks 12 23

24 Figur 3: Samarbeidet mellom barnehage og barneskole, vedrørende de minoritetsspråklige elevene, er godt. 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 27.8% 27.8% 20% 10% 0% 11.1% 11.1% 11.1% 5.6% 5.6% Vet ikke Revisors merknad: N=18. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på 1. trinn. Det fremgår av figur 3 at 3 av 18 respondenter har besvart med alternativ 1 eller 2, mens 5 av 18 respondenter har besvart «vet ikke». Gjennomsnittskår for påstanden utgjør 3,38. Spørreundersøkelsen inneholdt også et felt hvor respondentene kunne komme med utfyllende kommentarer. Revisjonen har valgt ut følgende sitater som omhandler samarbeidet mellom de ulike nivåene: «Vi mottar svært lite konkret kartlegging. I overgangsmøtene mellom skole og barnehager, er kun ledelsen representert. De vet sjelden hva de skal spørre om, når det gjelder de minoritetsspråklige barna». «Jeg føler at samarbeidet mellom ulike instanser, og overganger mellom barnehage/skole og skole/skole, kunne vært bedre. Vi lærere får lite informasjon, og det er heller ingen rutine på å videreføre informasjon til neste skolested dersom eleven flytter. Det handler litt om å ha en forkunnskap om de nye elevene som kommer, som å ha skjemaer og annen informasjon på morsmål, eventuelt en tolk ved det første møtet» «Problemet er spesielt stort hvis barnet nettopp har flyttet til skolekretsen og det ikke foreligger opplysninger om barnet» Overgangen fra barneskole til ungdomsskole Spesialkonsulent utdanning og oppvekst informerer om at kommunen ikke har etablert en overordnet rutine for overgangen mellom barneskole og ungdomsskole. Rutiner omhandlende dette skal utarbeides ute på den enkelte skole/virksomhet. Fem av åtte ungdomsskoler viser til at de har formaliserte rutiner når det gjelder overgang fra barne- til ungdomsskole. En av disse har også utviklet en egen plan for minoritetsspråklige elever knyttet til overgangen fra barne- til ungdomsskole. Av de tre resterende er det to av skolene som oppgir å ha fast praksis knyttet til denne overgangen. Den siste ungdomskolen viser til at rutine for overgang er under utarbeidelse. østfold kommunerevisjon iks 13 24

25 Figur 4 viser hvordan respondentene som primært arbeider med 8. trinn og som arbeider med minoritetsspråklige elever besvarer spørsmålet «Hvor godt kjenner du innholdet i skolens rutine som skal sikre samarbeidet og sammenhengen i overgangen fra barneskole til ungdomsskole?» Figur 4: Hvor godt kjenner du innholdet i skolens rutine som skal sikre samarbeidet og sammenhengen i overgangen fra barneskole til ungdomsskole?: 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 7.1% 7.1% Jeg kjenner ikke til rutinen Jeg har liten kjennskap til innholdet 14.3% Jeg har noe kjennskap til innholdet 35.7% 35.7% Jeg har god kjennskap til Jeg kjenner til det innholdet vesentligste av innholdet Revisors merknad: N=14. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på 8. trinn. Det fremkommer av figur 4 at 2 av 14 respondenter har besvart med alternativene «Jeg kjenner ikke til rutinen» eller «Jeg har liten kjennskap til rutinen». Gjennomsnittskår utgjør 3,86, som tilnærmet representerer alternativet «Jeg kjenner til det vesentligste av innholdet». Alle ungdomsskolene gjennomfører overføringsmøter for elever som skal begynne på ungdomsskolen. Ungdomskolene opplyser og at de enten gjennomfører språkkartlegging selv eller at dette er ivaretatt av barneskolene. Alle ungdomsskolene viser også til samarbeid, eventuelt videreføring av samarbeid, med eksterne når det gjelder overgang fra barnetil ungdomsskole. I denne forbindelse vises det til FRIS, PPT, barnevernet, BUPP og helsesøster. En av skolene oppgir også å være med i nettverk Dembra i tillegg til å være en NAFO-skole. Faktaboks 4: Dembra Dembra er kompetanseutvikling for ungdomsskoler til støtte i skolens arbeid med forebygging av antisemittisme og rasisme, radikalisering og udemokratiske holdninger. Dembraløpet tar utgangspunkt i skolens egne erfaringer, og gir konkrete metodiske verktøy for lærere og skoleledere til bruk i skolens hverdag. Kilde: Faktaboks 5: NAFO- Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring skal bidra til at den nasjonale utdanningspolitikken blir iverksatt og gjennomført slik at barn og unge voksne kan få en likeverdig og tilpasset opplæring av høy kvalitet i et inkluderende fellesskap. Kilde: nafo.hioa.no Figur 5 viser hvordan respondentene som primært arbeider med 8. trinn og som arbeider med minoritetsspråklige elever besvarer påstanden «Skolen får tilstrekkelig informasjon om barnets morsmål og norskspråklige kompetanse før skolestart». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». østfold kommunerevisjon iks 14 25

26 Figur 5: Skolen får tilstrekkelig informasjon om barnets morsmål og norskspråklige kompetanse før skolestart. 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 26.3% 21.1% 21.1% 15.8% 10.5% 5.3% 0.0% Vet ikke Revisors merknad: N=19. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på 8. trinn. Det fremgår av figur 5 at 3 av 19 respondenter har besvart med alternativ 1 eller 2. Gjennomsnittskår for påstanden utgjør 3,56. Figur 6 viser hvordan respondentene som primært arbeider med 8. trinn og som arbeider med minoritetsspråklige elever besvarer påstanden «Samarbeidet mellom barneskole og ungdomsskole, vedrørende de minoritetsspråklige elevene, er godt». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Figur 6: Samarbeidet mellom barneskole og ungdomsskole, vedrørende de minoritetsspråklige elevene, er godt 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 26.3% 21.1% 21.1% 15.8% 10.5% 5.3% 0.0% Vet ikke Revisors merknad: N=19. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på 8. trinn. Det fremgår av figur 6 at 8 av 19 respondenter har besvart med alternativ 5 eller 6, mens 4 av 19 respondenter har besvart «vet ikke». Gjennomsnittskår for påstanden utgjør 4,47. Spørreundersøkelsen inneholdt også et felt hvor respondentene kunne komme med utfyllende kommentarer. Revisjonen har valgt ut følgende sitater som omhandler samarbeidet mellom de ulike nivåene: «I utgangspunktet fungerer møtene og informasjonsutvekslingen mellom barneskolene og ungdomsskolene østfold kommunerevisjon iks 15 26

27 godt. Likevel hender det selvsagt noen ganger at vi har en annen oppfatning enn barneskolen i forhold til elevenes behov for særskilt norsk, eller tospråklig fagopplæring. Selv om vi så langt som mulig benytter oss av kartleggingsverktøy, vil det i enkelte tilfeller også være subjektive vurderinger i forhold til elevenes behov». «Informasjonen i overgangen mellom barneskole og ungdomsskole er god, men mangelfull når elever starter etter ordinær skolestart». «Føler ofte at det ikke alltid er samsvar mellom informasjon som er gitt, og det vi opplever når elevene kommer til ungdomsskolen. Ofte har de veldig dårlig ordforråd og dårlige begreper når de møter faglitteratur i lærebøkene på ungdomsskolen». «Får svært sjeldent informasjon og oppdaget senest i et overføringsmøte med elever til ungdomsskole at kontaktlærer ved en barneskole på Rolvsøy ikke visste hvilket land eleven var fra etter å hatt eleven over en lengere periode». Foreldresamarbeid- barneskolen Alle barneskolene viser til at alle foreldre inviteres til foreldremøte i tillegg til ordinære utviklingssamtaler. De fleste oppgir også at det gjennomføres ekstra møter, og gis ekstra informasjon til foreldre ved behov. Noen av barneskolene arrangerer egne møter for minoritetsspråklige foreldre. En av skolene viser i denne forbindelse til at de fordeler foreldrene i flere språkgrupper hvor de får mulighet til å stille spørsmål. Dette er en ordning skolen har fått gode tilbakemeldinger på. En annen skole informerer om at kontaktlærer har samtale med alle foreldrepar etter skolestart med fokus på å etablere et godt foreldresamarbeid. En tredje skole viser til at de ønsker å involvere minoritetsspråklige foreldre og har i denne forbindelse etablert en egen «Muliti-Kulti» gruppe. Denne gruppa består av ansatte ved skolen som blant annet arbeider med å utvikle et rutinehefte for nyankomne minoritetsspråklige elever samt tilrettelegge foreldremøter på en måte som skal favne hele foreldregruppa. Noen av skolene viser eksplisitt til at det i møte med foreldre foretas en forventningsavklaring knyttet til foreldrenes rolle i forbindelse med å følge opp barnas skolehverdag. Det er en rekke praktiske forhold som fremheves når det gjelder skolenes fokus på samarbeid med minoritetsspråklige foreldre: Matpakke Klær tilpasset klima Skolebøker Bruk av gymtøy I tillegg oppgir flere av skolene at de har fokus på å videreformidle den kulturelle forståelsen, vi har i Norge, når det gjelder bursdager, fritidsaktiviteter og foreldrenes deltagelse. Når det gjelder utfordringer knyttet til foreldresamarbeid viser noen av skolene til språket. I denne forbindelse påpekes det at enkelte av foreldrene har svak forståelse av norsk og er analfabeter. Manglende tilgang på tolk blir også fremhevet som en utfordring fra flere av skolene. En av skolene viser til at foreldrene ikke møter på foreldremøter til tross for at de får invitasjon oversatt på eget morsmål. Videre påpekes det fra en annen skole at det savnes større engasjement fra begge foreldrene. På spørsmål om det gjennomføres velkomstsamtaler med nye minoritetsspråklige foreldre besvarer 55 av 112 respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på barneskolen «ja», 19 av 112 besvarer med «nei» og 38 av 112 besvarer med «vet ikke». På spørsmål om det benyttes tolk eller kommunens tospråklige lærere ved behov, besvarer 104 av 112 «ja», 3 av 112 «nei» og 5 av 112 «vet ikke». Figur 7 viser hvordan respondentene som arbeider med minoritetsspråklige barn på østfold kommunerevisjon iks 16 27

28 barneskolen besvarer påstanden «Skolen og minoritetsspråklige foreldre samarbeider om elevens utvikling på en god måte». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Figur 7: Skolen og minoritetsspråklige foreldre samarbeider om elevens utvikling på en god måte. 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 26.8% 35.7% 20% 10% 0% 16.1% 12.5% 6.3% 2.7% 0.0% Vet ikke Revisors merknad: N=112. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på 1-7. trinn. Det fremkommer av figur 7 at 48,2 % eller 54 av 112 respondenter har besvart med alternativ 5 eller 6. Gjennomsnittskår utgjør 4,33. Figur 8 viser hvordan respondentene som arbeider med minoritetsspråklige barn på barneskolen besvarer påstanden «Forventninger mellom skole og minoritetsspråklige foreldre blir tydelig avklart». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Figur 8: Forventninger mellom skole og minoritetsspråklige foreldre blir tydelig avklart. 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 38.7% 25.2% 12.6% 9.0% 9.0% 4.5% 0.9% Vet ikke Revisors merknad: N=111. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på 1-7. trinn. Det fremkommer av figur 8 at 47,7 % eller 53 av 111 respondenter har besvart med alternativ 5 eller 6. Gjennomsnittskår utgjør 4,25. østfold kommunerevisjon iks 17 28

29 Figur 9 viser hvordan respondentene som arbeider med minoritetsspråklige barn på barneskolen besvarer påstanden «Skolen tilrettelegger for minoritetsspråklige foreldres medvirkning på en god måte». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig Figur 9: Skolen tilrettelegger for minoritetsspråklige foreldres medvirkning på en god måte. 100% 90% 80% 70% 60% Prosent 50% 40% 30% 30.4% 37.5% 20% 10% 0% 10.7% 9.8% 7.1% 1.8% 2.7% Vet ikke Revisjonens merknad: 112. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på 1-7. trinn. Det fremkommer av figur 9 at 47,3 % eller 53 av 112 respondenter har besvart med alternativ 5 eller 6. Gjennomsnittskår utgjør 4,38. Spørreundersøkelsen inneholdt også et felt hvor respondentene kunne komme med utfyllende kommentarer. Revisjonen har valgt ut følgende sitater knyttet til medvirkning og samarbeid med foreldre med barn på 1-7. trinn: «Min erfaring er at enkelte minoritetsspråklige foreldre er svært flinke til både å ønske og ville følge opp barnet sitt. Opplever også at mange ikke klarer eller ser på det som deres oppgave å følge opp barnet i forhold til skolearbeid». «Savner velkomstsamtaler og egne foreldremøter med tolk for minoritetsspråklige foreldre». «Når det kommer til samarbeid med minoritetsspråklige foreldre er det ikke annerledes enn samarbeidet med hvilke-som-helst-foreldre, bortsett fra et eventuelt behov for tolk og et eventuelt behov for forklaring av vedtak om særskilt norsk/tospråklig fagopplæring». «Vi arrangerer foreldremøte for de fremmedspråklige foreldrene, med ekstra informasjon og tolk». «Føler at dette er litt opp til den enkelte lærer, hvor mye ansvar vi tar for samarbeidet med foresatte». «Her er det store individuelle forskjeller, så det er vanskelig å gi et entydig svar». Faktaboks 6: Forslag til tiltak for å styrke skole hjemsamarbeidet Språkhomogene foreldremøter. Det kan bidra til å senke terskelen for deltakelse dersom foreldre kan få komme med sine synspunkter og får drøftet disse på et språk de mestrer. Det gir også trygghet å treffe andre foreldre som har samme bakgrunn som de har selv. Slike møter kan være et supplement til de ordinære foreldremøtene. Egne foreldremøter for minoritetsspråklige (ikke nødvendigvis språkhomogene) der man østfold kommunerevisjon iks 18 29

30 kan ta opp spesielle temaer som leirskole, undervisningsmetoder og materiell i norsk skole, barneoppdragelse og akseptabel språkbruk. Det er viktig at tospråklige lærere får en sentral rolle på disse møtene. Tospråklige lærere oversetter lekseplaner og annen informasjon slik at foreldrene kan delta aktivt i opplæringen og følge med på hva som skjer på skolen. Skolen arrangerer ulike typer kurs, for eksempel datakurs, med tospråklige lærere eller med andre foreldre som instruktører. Skoleledelsen innkaller nye minoritetsspråklige foreldre til velkomstsamtale med tospråklig lærer eller tolk til stede. Foreldrene er en ressurs for sine barns læring. Foreldrene bør få anledning til å fortelle om sine forventninger til norsk skole. Skolen bør informere om at foreldrene kan involvere seg i sine barns lekser selv om de ikke behersker norsk. Leksehjelp der foreldre som har anledning deltar for å gi hjelp på elevenes morsmål. Tospråklige lærere kan også brukes i leksehjelpen. I tillegg kan det være lurt av skolen å invitere FAU til å ta en aktiv rolle i aktiviteter som kan fremme godt samarbeid med alle faggrupper. Det kan for eksempel legges til rette for diskusjons- og samtaleforum for foreldrene der de samles et par ganger i året og diskuterer aktuelle problemstillinger som for eksempel grensesetting, innetider på kvelden, TV-titting, dataspill og mobilbruk. Kilde: Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever Veileder utgitt av Utdanningsdirektoratet. Foreldresamarbeid- ungdomsskolen Ungdomsskolene har fokus på foreldresamarbeid generelt, uavhengig av om foreldre er minoritetsspråklige eller ikke. Det er også fokus på at barna bør bruke norsk i samtaler og prioritere skolearbeidet. En av ungdomsskolene viser til at de i noen tilfeller klargjør for foreldrene hva Norges og skolens forventninger og skikker er. Dette er blant annet i forhold til halalmat, bønn på skolen, gym, bekledning og jenters deltagelse i gym/ svømming og sosiale tilstelninger. Manglende ressurser til tospråklige lærere blir fremhevet som en utfordring fra de fleste ungdomsskolene. I tillegg vises det til utfordringer når det gjelder ressurser til tolk og oppfølgning av elever. På spørsmål om det gjennomføres velkomstsamtaler med nye minoritetsspråklige foreldre besvarer 33 av 44 respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på ungdomsskolen «ja», 4 av 44 besvarer med «nei» og 7 av 44 besvarer med «vet ikke». På spørsmål om det benyttes tolk eller eventuelt kommunens tospråklige lærere ved behov, besvarer 41 av 43 «ja», 2 av 43 «vet ikke». Figur 10 viser hvordan respondentene som arbeider med minoritetsspråklige barn på ungdomsskolen besvarer påstanden «Skolen og minoritetsspråklige foreldre samarbeider om elevens utvikling på en god måte». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». østfold kommunerevisjon iks 19 30

31 Figur 10: Skolen og minoritetsspråklige foreldre samarbeider om elevens utvikling på en god måte. 100% 90% 80% 70% 60% Prosent 50% 40% 30% 20% 20.5% 38.6% 31.8% 10% 0% 0.0% 2.3% 4.5% 2.3% Vet ikke Revisors merknad: N=44. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på trinn. Det fremkommer av figur 10 at 36,3 % eller 16 av 44 respondenter har besvart med alternativ 5 eller 6. Gjennomsnittskår utgjør 4,16. Figur 11 viser hvordan respondentene som arbeider med minoritetsspråklige barn på ungdomsskolen besvarer påstanden «Forventninger mellom skole og minoritetsspråklige foreldre blir tydelig avklart». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Figur 11: Forventninger mellom skole og minoritetsspråklige foreldre blir tydelig avklart. 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 40.9% 25.0% 13.6% 9.1% 4.5% 6.8% 0.0% Vet ikke Revisors merknad: N=44. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på trinn. Det fremkommer av figur 11 at 34,1 % eller 15 av 44 respondenter har besvart med alternativ 5 eller 6. Gjennomsnittskår utgjør 4,22. Figur 12 viser hvordan respondentene som arbeider med minoritetsspråklige barn på ungdomsskolen besvarer påstanden «Skolen tilrettelegger for minoritetsspråklige foreldres medvirkning på en god måte». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». østfold kommunerevisjon iks 20 31

32 Figur 12: Skolen tilrettelegger for minoritetsspråklige foreldres medvirkning på en god måte. 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 34.9% 37.2% 9.3% 7.0% 9.3% 0.0% 2.3% Vet ikke Revisors merknad: N= 43. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på trinn. Det fremkommer av figur 12 at 44,2 % eller 19 av 43 respondenter har besvart med alternativ 5 eller 6. Gjennomsnittskår utgjør 4,41. «Selv om møter blir gjennomført kan det allikevel være språkproblemer hos foreldre. Samt at skolen kanskje har andre (urealistiske?) forventninger til hvordan foreldrene skal følge opp elevene». Spørreundersøkelsen inneholdt også et felt hvor respondentene kunne komme med utfyllende kommentarer. Revisjonen har valgt ut følgende sitater knyttet til medvirkning og samarbeid med foreldre med barn på trinn: «Bedre samarbeid med flerspråklige foreldre er en viktig prioritet for Haugåsen ungdomsskole. Samarbeidet varierer utfra den kommunikasjonen lærer klarer å oppnå med foreldrene og foreldres evne/innstilling til samarbeid med skolen. Skolen bruker tolk der det er nødvendig. Har hatt noen møter med grupper av foreldre der tolk er tilstede for å gi muligheten til en mer nyansert kommunikasjon rundt opplæringstilbudet, rutiner, læringsplaner, forventinger til skole/hjem samarbeid. Vi prøvde å få flere minoritetsspråklige foreldre til å delta i et mattekurs for foreldre i høst ved å ha tospråklig lærer tilstede, men det var få som deltok. Vi tenker det er et potensiale som ligger her. Vi gir også foreldrene en mulighet for samtale ved Åpen dag, da 7. klassinger og deres foresatte besøker skolen før skolestart». «Store forskjeller i foreldregruppa. Vanskelig å vite hva man kan forvente av oppfølging». 3.3 Vurderinger Som det fremkommer av revisjonskriteriene i kapittel 3 bør kommunen utarbeide rutiner for samarbeid mellom hjem og skole. Kommunen har plikt til å sørge for samarbeid med elevenes foreldre. Når minoritetsspråklige foreldre, som ikke behersker norsk innkalles til samtale, er det viktig å sikre at de får kommunisert på et språk de mestrer. Videre fremkommer det av kriteriene at kommunen skal sikre tverretatlig samarbeid og gode samarbeidsrutiner i overgangen mellom barnehage og grunnskole. Overgangen fra barnehage til barneskole Fakta viser at kommunen har etablert rutine som skal sikre samarbeidet og sammenhengen i overgangen fra barnehage til grunnskole for barn og unge i kommunen. Av rutinen østfold kommunerevisjon iks 21 32

33 fremkommer det at det skal rettes ett spesielt fokus på minoritetsspråklige barn som ikke har hatt barnehageplass i forkant av skolestart. Barnehagene er også ansvarlig for å gjennomføre samtaler/møter med foreldre til minoritetsspråklige barn hvor informasjon om barnet registreres. Skjema med registrert informasjon leveres skolene før innskrivning. Denne rutinen skal sikre at skolen får tilstrekkelig informasjon om barnet. Revisjonen finner kommunens system for overføring av informasjon for tilfredsstillende. Videre fremkommer det at samtlige barneskoler gjennomfører overføringsmøter med barnehagene. Revisjonen har ikke undersøkt kvaliteten av overføringsmøtene som blir gjennomført. Gjennom spørreundersøkelsen har revisjonen blant annet undersøkt opplevelsen av mottatt informasjon og samarbeid hos ansatte som arbeider med minoritetsspråklige elever på 1. trinn ved de utvalgte skolene. Påstanden «Skolen får tilstrekkelig informasjon om barnets morsmål og norskspråklige kompetanse før skolestart» oppnår et gjennomsnittskår på 3,39. Isolert sett kan dette oppleves som noe lavt. Samtidig må det nevnes at barnets foresatte har rett til å avgjøre hvilke opplysninger som skal overføres fra barnehage til skole, noe som kan påvirke graden av informasjonsoverføringen. Dette kan også være en forklaring på at svarene er spredt på alle de ulike svaralternativene (1-6). Påstanden «Samarbeidet mellom barnehage og barneskole vedrørende de minoritetsspråklige elevene, er godt», oppnår et gjennomsnittskår på 3,38, noe revisjonen opplever som noe lavt. Dette er også et vesentlig lavere gjennomsnittskår enn tilsvarende påstand for ungdomsskolen (presenteres på neste side). Også her er svarene spredt på samtlige svaralternativer, dette kan blant annet indikere ulikheter mellom skolene/barnehagene. Overgangen fra barneskole til ungdomsskole Det fremkommer av fakta at kommunen ikke har etablert en overordnet rutine for overgangen mellom barneskole til ungdomsskole. Ansvaret for å utarbeide rutiner vedrørende denne overgangen ligger til den enkelte skole. Fem av de åtte ungdomsskolene som er en del av revisjonenes utvalg oppgir at de har utarbeidet formaliserte rutiner som omhandler overgangen, samtidig opplyser to av de tre resterende skolene å ha en fast praksis for overgangen. Etter revisjonens oppfatning burde optimalt sett samtlige skoler ha utarbeidet denne typen rutine, da dette i større grad kunne ha sikret en ensartet praksis på feltet. Utarbeidelse av sentrale rutiner på området kunne også ha minimert ulikheter i hvordan overgangene gjennomføres ute på de forskjellige skolene. Samtidig fremkommer det at alle de åtte ungdomsskolene gjennomfører overføringsmøter for elever som skal begynne på ungdomsskolen. Gjennom spørreundersøkelsen har revisjonen blant annet undersøkt opplevelsen av mottatt informasjon og samarbeid hos ansatte som arbeider med minoritetsspråklige elever på 8. trinn ved de utvalgte ungdomsskolene. Påstanden «Skolen får tilstrekkelig informasjon om barnets morsmål og norskspråklige kompetanse før skolestart» oppnår et gjennomsnittskår på 3,56. Dette er noe høyere skår enn for tilsvarende påstand på barneskolen, også her er det store variasjoner i svarene, samtlige svaralternativer utenom seks er benyttet. Gjennomsnittskår for påstanden «Samarbeidet mellom barneskole og ungdomsskole vedrørende de minoritetsspråklige elevene, er godt», oppnår et gjennomsnittskår på 4,47, noe som må sies å være tilfredsstillende skår på ett overordnet nivå. Foreldresamarbeid barneskole Samtlige skoler viser til at alle foreldre inviteres til foreldremøte i tillegg til ordinære utviklingssamtaler. De fleste oppgir også at det gjennomføres ekstra møter, og gir ekstra informasjon til foreldre ved behov. Noen av barneskolene arrangerer egne møter for minoritetsspråklige foreldre. Ifølge fakta varierer praksis noe fra skole til skole, men generelt sett fremstår det for revisjonen som om praksis for foreldresamarbeid fremstår som god på de utvalgte barneskolene. Dette østfold kommunerevisjon iks 22 33

34 underbygges videre av resultatene fra spørreundersøkelsen. Gjennom spørreundersøkelsen har revisjonen blant annet undersøkt hvordan ansatte som arbeider med minoritetsspråklige barn på de utvalgte barneskolene opplever samarbeidet med minoritetsspråklige foreldre. Gjennomsnittskår for de tre påstandene som fremkommer av figur syv til ni må sies å oppleves som tilfredsstillende på et overordnet nivå, da gjennomsnittskår varierer mellom 4,25 til 4,38. Ett punkt som er verdt å bemerke er at 19 av 112 respondenter oppgir at det ikke gjennomføres velkomstsamtale med nye minoritetsspråklige foreldre, samt at manglende tilgang på tolk oppleves som en utfordring ved flere skoler. Ifølge veileder «Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever» fremkommer velkomstsamtale med foreldrene, hvor det benyttes tospråklige lærere eller tolk ved behov, som et godt tiltak for å styrke skolehjemsamarbeidet. Her fremheves også betydningen av å gjennomføre egne foreldremøter for minoritetsspråklige. Gjennom spørreundersøkelsen har revisjonen blant annet undersøkt hvordan ansatte som arbeider med minoritetsspråklige barn på de utvalgte ungdomsskolene opplever samarbeidet med minoritetsspråklige foreldre. Gjennomsnittskår for de tre påstandene som fremkommer av figur 10 til 12 må sies å oppleves som tilfredsstillende på et overordnet nivå, da gjennomsnittskår varierer mellom 4,16 til 4,41. Foreldresamarbeid - ungdomsskole Ifølge fakta har ungdomsskolene fokus på foreldresamarbeid generelt, uavhengig av om foreldre er minoritetsspråklige eller ikke. 4 av 44 respondenter opplyser om at det ikke gjennomføres velkomstsamtaler med nye minoritetsspråklige foreldre. Samtidig fremkommer det at ressurser til tospråklige lærere og tolk fremstår som utfordrende. Etter revisjonens vurdering fremstår det som at ungdomsskolene har fokus på foreldresamarbeid, samt at de aller fleste gjennomfører velkomstsamtaler. Samtidig bør det også her bemerkes at bruk av tospråklig lærere og tolk i velkomstsamtaler, samt gjennomføring av egne foreldremøter for minoritetsspråklige kan være med på å ytterligere bedre skole-hjemsamarbeidet med minoritetsspråklige foreldre. østfold kommunerevisjon iks 23 34

35 4 HVORDAN ORGANISERER OG TILRETTELEGGER KOMMUNEN SPRÅKOPPLÆRINGEN FOR MINORITETSSPRÅKLIGE BARN I GRUNNSKOLEN? 4.1 Revisjonskriterier Elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk har rett på særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den ordinære undervisningen i skolen. Om nødvendig har elevene også rett på morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Kommunen må ha rutiner som sikrer at det tas stilling til om eleven har behov for morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler for å kunne følge opplæringen. Minoritetsspråklige elever i grunnskolealder har rett til å gå på sin nærskole, med mindre de takker ja til et tidsbegrenset særskilt opplæringstilbud som for eksempel ett innføringstilbud. Eleven skal også kartlegges underveis i opplæringsløpet for å få informasjon om når elevene kan overføres til ordinær klasse. Kompetanse Skoleeier har ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten. Lærere som skal undervise nyankomne elever, bør ha kompetanse i andrespråkspedagogikk og i flerkulturell pedagogikk. I tillegg er det viktig å tilsette tospråklige lærere i innføringstilbudet. I henhold til kommunens plan for mangfold og integrering skal kommunen sørge for at: Den ordinære opplæringen organiseres til å omfatte flest mulig i et opplæringsfelleskap. Læringsmetodene er tilpasset elevens behov. Kartlegge og videreutvikle metode og formalkompetanse i arbeidet med språkopplæring til minoritetsspråklige. Erfaringer og resultater fra tilrettelagt opplæring, innføringsklasser, tospråklig fagopplæring evalueres. 4.2 Fakta Språktilbud til minoritetsspråklige elever i grunnskolen Fredrikstad kommune tilbyr følgende språktiltak til minoritetsspråklige elever i grunnskolen: Vedtak om opphold i innføringsgrupper (0-2 års varighet). Tilbudet inneholder timer med særskilt norsk og tospråklig fagopplæring. Vedtak om særskilt språkopplæring i form av timer med særskilt norsk, med tilrettelegning og tilpasning innenfor ordinær opplæring. Vedtak om særskilt språkopplæring i form av timer med særskilt norsk og tospråklig fagopplæring, med tilrettelegging og tilpasning innenfor ordinær opplæring. Tilrettelegging og tilpasning innenfor ordinær opplæring (Tiltak uten vedtak). Kommunen tilbyr ikke morsmålsopplæring. Faktaboks 7: Særskilt norsk og tospråklig fagopplæring Særskilt norskopplæring er forsterket opplæring i norsk. Opplæringen gis enten etter læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, eller i form av særskilt tilpasning innenfor den ordinære planen. Tospråklig fagopplæring innebærer at eleven får opplæring på sitt morsmål og norsk i ett eller flere fag. Gjennom grunnskolens informasjonssystem (GSI) har kommunen oversikt over antall vedtak både for det enkelte kjønn, årstrinn, virksomhet og for kommunen samlet. Her østfold kommunerevisjon iks 24 35

36 finnes det også informasjon om fordelingen av hvilke morsmål elever med tospråklig fagopplæring har. I tabellen nedenfor fremkommer tall på antall minoritetsspråklige elever som har mottatt særskilt norskopplæring fra skoleåret og frem til skoleåret Tabell 1: Totalt antall elever som har mottatt særskilt norskopplæring jf. Opplæringsloven 2-8: År Antall Revisors merknad: Tallene er hentet fra GSI som har tellinger hver oktober. Det fremkommer av tabell 1 at antallet elever som har mottatt særskilt norskopplæring i perioden har vært forholdsvis stabilt. Antallet elever er noe høyere i skoleåret enn hva det var for skoleåret , mens det var tydelig høyere i , sammenlignet med de andre årene. I tabell 2 fremkommer tall på antallet minoritetsspråklige elever, som i tillegg til å motta særskilt norskopplæring, også mottar tospråklig fagopplæring. Tabell 2: Antall elever som, i tillegg til særskilt norskopplæring, mottar tospråklig fagopplæring, jf. Opplæringsloven 2-8: År Antall Revisors merknad: Tallene er hentet fra GSI som har tellinger hver oktober. Det fremkommer av tabell 2 at antallet elever som mottar tospråklig fagopplæring fra til har vært forholdsvis stabilt. Antallet elever er noe høyere i skoleåret enn hva det var for skoleåret , mens det var tydelig høyere i skoleåret , sammenlignet med de andre årene. En grundigere beskrivelse av kommunens innføringstilbud følger senere i kapitlet. Kompetanse Figur 13 viser hvordan respondentene som arbeider med minoritetsspråklige barn på barne- og ungdomsskolen besvarer påstanden «Skolen har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere de minoritetsspråklige elevene på en faglig god måte». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Figur 13: Skolen har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere de minoritetsspråklige elevene på en faglig god måte. 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 29.7% 31.0% 17.4% 12.9% 1.3% 5.2% 2.6% Vet ikke Revisors merknad: N=155. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på trinn. østfold kommunerevisjon iks 25 36

37 Det fremkommer av figur 13 at 43,9 % eller 68 av 155 respondenter har besvart med alternativ 5 eller 6. Gjennomsnittskår utgjør 4,26. Figur 14 viser hvordan respondentene som arbeider med minoritetsspråklige barn på barne- og ungdomsskolen besvarer påstanden «Skolen har tilstrekkelig ressurser til å håndtere de minoritetsspråklige elevene på en faglig god måte». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Figur 14: Skolen har tilstrekkelige ressurser til å håndtere de minoritetsspråklige elevene på en faglig god måte. 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 26.5% 28.4% 15.5% 13.5% 7.7% 3.2% 5.2% Vet ikke Revisors merknad: N=155. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som arbeider med minoritetsspråklige barn på trinn. Det fremkommer av figur 14 at 16,7 % eller 26 av 155 respondenter har besvart med alternativ 5 eller 6. Gjennomsnittskår utgjør 3,36. Kartlegging og vedtaksmyndighet Kommunens kartlegging og vurdering av den enkelte elev danner grunnlaget for hvorvidt vedkommende har en individuell rett på særskilt språkopplæring. I Fredrikstad er det pr. i dag tre ulike nivåer (lite, middels og stort) som beskriver ressursbehovet for særskilt språkopplæring. Behovet skal fremgå av kommunens kartlegging av eleven. Ifølge spesialkonsulent utdanning og oppvekst er det angitt i kommunens rutine «Enkeltvedtak om språkopplæring for elever fra språklige minoriteter» at det er utdanningsdirektoratets kartleggingsmateriell som skal ligge til grunn for kommunens vurderinger. Spesialkonsulent utdyper at det på revisjonens tidspunkt ikke er samsvar mellom seksjonens rutiner og praksis ute på den enkelte virksomhet. I dag benyttes ulike kartleggingsverktøy ute på skolene, noe som resulterer i at vurderingene ikke i stor nok grad baserer seg på objektive felleskriterier. Kommunen arbeider, på revisjonens tidspunkt, med forbedringer når det gjelder system og praksis av innholdet i kartlegging og kriterier for tildeling av tiltak. Vedtaksmyndighet er delegert til virksomhetsleder skole. Vedtak om opphold på innføringsgruppe kan ikke gis uten foreldrenes samtykke. Fordeling av elever, til de sentrale innføringstilbudene, har frem til høsten 2015 blitt avgjort på virksomhetsnivå. På grunn av kapasitetsproblemer på innføringstilbudene fra og med høsten 2015 er ansvaret for fordelingen av elever til innføringstilbudene midlertidig (skoleåret ) lagt til fagstab skole på seksjonsnivå. østfold kommunerevisjon iks 26 37

38 I henhold til opplæringsloven kan ikke en elev ha vedtak om tospråklig fagopplæring alene, altså uten samtidig å ha vedtak om timer til særskilt norsk. Ifølge spesialkonsulent utdanning og oppvekst er særskilt norsk hovedinnsatsfaktor, mens tospråklig fagopplæring er et tidlig innsats tiltak. Det skal gå frem av vedtaket hvilke fag opplæringen skal gis i, om opplæringen skal gis i ordinær klasse, i gruppe eller alene. Vedtaket skal også inneholde informasjon om opplæringen i særskilt norsk skal gis etter ordinær læreplan i norsk eller etter plan for grunnleggende norsk. Organisering av språkopplæring for minoritetsspråklige barn i grunnskolen Særskilt norsk er organisert innenfor skolenes ressursrammer. Dette gir skolene et handlingsrom til å koordinere dette tilbudet i sammenheng med den ordinære opplæringen og eventuelt styrkingsressurser i forhold til andre enkeltelever og/eller grupper av elever. Tospråklig fagopplæring er sentralisert på Fredrikstad internasjonale skole (FRIS). FRIS koordinerer og behandler skolenes innmeldte behov for tospråklige ressurser. Ifølge spesialkonsulent skal kommunens tospråklige ressurser i utgangspunktet være ansatte med lærerkompetanse. De tospråklige lærerne skal kunne ha ansvaret for den tospråklige opplæringen innenfor ulike fag. Dersom kommunen ikke har tilgang til tospråklige med lærerkompetanse, ansettes ufaglærte tospråklige som tospråklige assistenter. 36 av kommunens 39 tospråklige ressurser har lærerkompetanse. Kommunen har tospråklige ressurser innen 27 ulike språk, mens de mangler tospråklige ressurser for åtte ulike språk. 3 Assistenter kan kun være til tospråklig støtte i fagopplæringen, det vil si at en lærer på den enkelte skolen har ansvaret for opplæringen. Kommunen har etablert rutinen «Rutine for samarbeid mellom tospråklige lærere og hjemmeskolen» som skal sikre et godt samarbeid mellom tospråklige lærere og elevens hjemmeskole. Av rutinen 3 Flamsk, Ibo, Koreansk, Rumensk, Serbisk, Slovensk, Tsjekkisk og Vietnamesisk. fremkommer det blant annet at hver enkelt skole skal ha en kontaktperson med ansvar for det migrasjonspedagogiske 4 området. Kontaktpersonen har blant annet ansvar for kontakt med tospråklærer. Evaluering av resultater Ifølge spesialkonsulent utdanning og oppvekst har ikke resultatene av tiltakene innunder særskilt språkopplæring vært gjenstand for vurdering og evaluering isolert sett. Tiltakene evalueres derimot i sammenheng med andre tilpasninger, tilrettelegginger og spesialtiltak når kommunen evaluerer underveis- og sluttresultater på skole og kommunenivå. Spesialkonsulent informerer om at kommunen våren 2015 startet en felles gjennomgang av lovverk og rutiner knyttet til minoritetsspråklige elever. Spesialkonsulent utdanning og oppvekst, som er fagsjefens representant og koordinator for opplæring av språklige minoriteter, leder dette arbeidet. Både representanter fra skoleledelsen og ansatte som arbeider spesielt med minoritetsspråklige elever er deltagende. Med bakgrunn i den store endringen i migrasjonsbildet som kommunen har opplevd, da spesielt høsten 2015, vil det være nødvendig å se på om tiltakene slik de er organisert i dag, er formålstjenlige og tilstrekkelige. Det har spesielt vært utfordringer knyttet til antallet minoritetsspråklige som kommer til kommunen over en begrenset tidsperiode, tidspunktet elevene kommer på (ikke til skolestart på høsten), spredning i språk og kultur, grad av traumer/stress, antall elever med manglende grunnskole utdanning og andelen enslige mindreårige. Migrasjonsbildet har det siste året vært uforutsigbart og endringer har skjedd med kort forvarsel, noe som betyr at det er begrenset tid til forberedelser. Ifølge spesialkonsulent utdanning og oppvekst er kommunens rutiner 4 «En vid forståelse av migrasjonspedagogikk kan være at fagområdet omfatter kunnskaper, ferdigheter og holdninger som er nødvendig for pedagogisk virke i en moderne flerkulturell virkelighet.» Kilde: Uio.no østfold kommunerevisjon iks 27 38

39 på dette området ikke tilstrekkelig tilpasset dagens situasjon. Kommunens innføringstilbud Kommunenes rutine «Inntak av elever, på trinn, til innføringsgrupper språklige minoriteter» skal sikre at elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk vurderes for særskilt norskopplæring i innføringsklasse/gruppe til de har norskferdigheter tilsvarende nivå 1 i læreplan for grunnleggende norsk. Om nødvendig har slike elever også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Opplæring organisert i innføringsklasse/gruppe vil bli gitt elever uten norskkunnskaper, eller med norskferdigheter under nivå 1 i henhold til fagplanen for grunnleggende norsk. Det fremkommer av rutinen at tiltaket vil normalt ha en varighet på ett år. Rutinen skal også sikre at det: Innhentes informasjon om elevens språkhistorie Gjennomføres kartlegging av elevens norskferdigheter Fattes vedtak om tildeling av plass til innføringsgruppen Meldes behov for tospråklige lærere til FRIS Fattes vedtak om rett til særskilt norskopplæring/ morsmålsopplæring eller tospråklig fagopplæring Fattes fritak fra vurdering i norsk sidemål for elever på ungdomstrinnet Samarbeides mellom innføringsgruppen og hjemmeskolen Gjennomføres hospitering ved hjemmeskolen Tilbakeføres til hjemmeskolen Fattes opphørsvedtak For elever på ungdomstrinnet som mottar sitt tilbud i en innføringsgruppe kan vurdering gis med eller uten karakter. Denne informasjonen skal fremgå av vedtaket. Kommunens innføringstilbud finnes for årstrinn. Nyankomne elever tilhørende 1. årstrinn forventes å kunne få sine behov dekket på sine nærskoler innenfor ordinær tilpassing og tilrettelegging, samt særskilt språkopplæring. Det er opp til den enkelte kommune å organisere et innføringstilbud for nyankomne minoritetsspråklige elever. Videre er det kommunen som beslutter hvordan tilbudet skal organiseres og hvilke kriterier man setter for inntak. I Fredrikstad kommune er det besluttet at elever på 1. trinn skal få sitt tilrettelagte tilbud på nærskolen. Dette er vurdert til å være barnets beste. For å kunne motta et innføringstilbud skal eleven være nyankommen. Hvem som defineres som nyankommen er opp til skoleeier å vurdere. I Fredrikstad defineres i all hovedsak eleven som nyankommen dersom eleven har vært i Norge inntil et år. I henhold til opplæringsloven fremkommer det at opplæring i særskilt organisert tilbud (innføringstilbud) kan vare i inntil to år. Vedtak fattes for ett år av gangen. Ifølge spesialkonsulent er det viktig at barnets beste tas i betraktning ved vurdering av et innføringstilbud. Formålet med innføringstilbudet er at det skal gi eleven en intensiv språkopplæring, slik at eleven blir i stand til å ta del i den ordinære opplæringen med tilpasninger og tilrettelegginger. Hensikten er ikke at eleven skal bli faglig ajour i forhold til årstrinnstilhørighet. Spesialkonsulent informerer om at kommunen muligens må revurdere kriteriene for tildeling eller organiseringen av kommunens innføringstilbud, dette skyldes at kommunen i større grad enn tidligere mottar sent ankomne innvandrere med mangelfull grunnskolebakgrunn fra hjemlandet. I tabell 3 fremkommer antallet elever som hovedsakelig får undervisning i et innføringstilbud. Tabell 3: Antall elever som hovedsakelig får undervisning i egne undervisningsgrupper jf. Opplæringsloven 2-8 og friskoleloven 3-5: År Antall østfold kommunerevisjon iks 28 39

40 Revisors merknad: Tallene er hentet fra GSI som har tellinger hver oktober. Det fremkommer av tabell 3 at antallet elever som mottar undervisning i en innføringsgruppe har vært noe økende over de siste fem årene. Som det er nevnt ovenfor representerer tallene i tabellen tellinger fra oktober Spesialkonsulent informerer i tillegg om at kommunen hadde 72 elever på innføringstilbud i februar Det har altså vært en økning fra 46 elever fra oktober 2015 til 72 elever i februar Organisering av innføringstilbudet Inntil 2016 har kommunens innføringstilbud vært sentralisert til to skoler på barnetrinnet, Kjølberg og Cicignon, og to på ungdomstrinnet, Borge ungdomsskole og Gressvik ungdomsskole. På Cicignon er det to grupper. En gruppe beregnes til elever. Tilbudet på Kjølberg og Cicignon er blitt tildelt etter hvilken av skolene som er nærmest elevens bostedsadresse, mens tilbudet på Borge ungdomsskole og Gressvik ungdomsskole er blitt tildelt ut i fra morsmålet til eleven: EØS-land og Sørøst-Asia til Gressvik, Midtøsten og Afrika til Borge ungdomsskole. Organiseringen av, og innholdet i, kommunens innføringstilbud varierer mellom de ulike skolene. På Kjølberg er elevene i stor grad integrert i ordinære klasser, mens i flere av de andre innføringsgruppene hospiterer elevene etter en tid i enkeltfag. Ytterpunktet er tilbud som i stor grad er opphold på en isolert gruppe på skolen hvor tilbudet er organisert. Elevene mottar inntil fire timer tospråklig fagopplæring pr. uke. Dette avhenger av hvilke språk kommunen kan tilby. Elever som ikke mottar tospråklig opplæring, på grunn av at kommunen ikke har tospråklige ressurser på gitte språk, mottar ekstra opplæring i særskilt norsk. På bakgrunn av flyktningsituasjonen 2015, sammen med et større antall bosettinger og familiegjenforeninger, er kommunen nå i gang med en omorganisering av innføringstilbudet. En annen utfordring for kommunen på dette feltet er et økende antall sent ankomne elever (kommer først på ungdomstrinnet) med mangelfull skolebakgrunn fra hjemlandet. Følgende endringer er gjennomført siden : 1. Sagabakken skole har opprettet skoletilbud for nyankomne asylsøkerbarn som bor i akuttinnkvarteringer og som tilhører barnetrinnet. Siste elev i denne kategorien avsluttet i uke 11, da akuttinnkvarteringene i kommunen opphørte. 2. Som en følge av at tre nye omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere er opprettet, to sentre på Torp i november 2015 og et senter på Solbukta i februar 2016, har kommunen utvidet tilbudet på Borge ungdomsskole med en ekstra innføringsgruppe. 3. Høsten 2015 besluttet kommunen at skoler med ungdomstrinn kan starte opp kombinasjoner av innføringsgrupper på egen skole. Dette innebærer at elever kan få et tilbud på nærskolen med innføringstilbud i enkeltfag, i en kombinasjon med særskilt språkopplæring og tilpasset/tilrettelagt ordinær opplæring. På denne måten kan elever som har behov for det, følge en annen fagog timefordeling enn årstrinnstilhørighet tilsier, samt at de kan fritas fra vurdering med karakter i deler av opplæringen dersom dette er nødvendig. Ifølge spesialkonsulent vil det være aktuelt å vurdere en annen organisering dersom migrasjonen øker ytterligere. Kompetanse og kartlegging Av intervjuene med virksomhetslederne ved innføringstilbudene fremkommer det at tre av fire skoler opplever kompetansen som god. Lærerne som arbeider ved skolens innføringstilbud har formell kompetanse i fagene flerkulturellpedagogikk, spesialpedagogikk og migrasjonspedagogikk. Ved en av skolene gis det uttrykk for at østfold kommunerevisjon iks 29 40

41 kompetansen på dette feltet ikke er tilstrekkelig, og at videreutdanning i større grad bør prioriteres. Figur 15 viser hvordan respondentene som arbeider som lærere ved kommunens innføringstilbud besvarer påstanden «Skolen har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere de minoritetsspråklige elevene på en faglig god måte». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Figur 15: Skolen har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere de minoritetsspråklige elevene på en faglig god måte. 100% 90% 80% Prosent 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 60.0% 20.0% 20.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% Vet ikke Revisors merknad: N=5. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter fra ett av kommunens innføringstilbud Det fremkommer av figur 15 at 3 av 5 respondenter har besvart med alternativ 5. Gjennomsnittskår utgjør 4,40. Figur 16 viser hvordan respondentene som arbeider som lærere kommunens innføringstilbud besvarer påstanden «Skolen har tilstrekkelig ressurser til å håndtere de minoritetsspråklige elevene på en faglig god måte». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Figur 16: Skolen har tilstrekkelige ressurser til å håndtere de minoritetsspråklige elevene på en faglig god måte. 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 50.0% 25.0% 25.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% Vet ikke Revisors merknad: N=4. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter fra ett av kommunens innføringstilbud østfold kommunerevisjon iks 30 41

42 Det fremkommer av figur 16 at 1 av 4 respondenter har besvart med alternativ 1. Gjennomsnittskår utgjør 3,75. Det settes krav til halvårlige kartlegginger og vurderinger av elever på et innføringstilbud, i tillegg skal disse elevene gjennomføre kartlegginger og vurderinger innenfor det ordinære kvalitetsvurderingssystemet, KVALIF. 5 Faktaboks 8: KVALIF KVALIF er et verktøy i kommunens system for kvalitetsvurdering av virksomhet etter opplæringsloven. KVALIF skal bidra til dokumentasjon og utvikling for å vurdere læringsutbyttet for elevene og gir en samlet oversikt over dokumentasjon som skal innhentes, når dette skal skje, og hvor resultatene skal presenteres. Ifølge spesialkonsulent er det derimot en varierende praksis for hvordan og hvor ofte kartlegginger av elever gjennomføres ute på den enkelte virksomhet. Dette er noe som resulterer i ulik og også til dels en mangelfull kartleggings- og vurderingspraksis. Samarbeid med nærskole og andre instanser Av intervjuene med virksomhetslederne ved innføringstilbudene fremkommer det at det i all vesentlighet samarbeides ved mottak og tilbakeføring av elev. Overføring av elev fra innføringstilbud til nærskole innebærer blant annet at elev i en periode hospiterer 1-2 dager i uken ved nærskolen. Av samtlige respondenter som er med i undersøkelsen oppgir 45 % eller 86 respondenter at de i løpet av de tre siste årene har hatt elever som også har mottatt språkopplæring i en innføringsklasse. Figur 17 viser hvordan disse respondentene besvarer påstanden «Samarbeidet mellom innføringsgruppen og hjemskolen, vedrørende de minoritetsspråklige elevene, er godt». Svarene er gitt på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er «Helt uenig» og 6 er «Helt enig». Ansvaret for oppfølging og videreutvikling av felles rutiner på området ligger til seksjon utdanning og oppvekst. Det opplyses om at seksjonen arbeider med hvordan de skal utvikle en bedre og mer ensartet praksis for kartlegging og vurdering av disse elvene. Av intervjuene med virksomhetslederne ved innføringstilbudene fremkommer det at tre av fire skoler gjennomfører kartlegginger ved oppstart, samt kontinuerlig gjennom skoleåret. Fra en av skolene gis det uttrykk for at utdanningsdirektoratets kartleggingsverktøy oppleves som lite nyansert og dermed ikke tilstrekkelig. Ved en av skolene opplyses det om at elevene kartlegges 1-2 ganger i året. Her kartlegges elevene ikke underveis i opplæringsløpet. 5 Dette kravet er gjeldende for alle vedtak etter opplæringsloven 2-8. østfold kommunerevisjon iks 31 42

43 Figur 17: Samarbeidet mellom innføringsgruppen og hjemmeskolen, vedrørende de minoritetsspråklige elevene, er godt? 100% 90% 80% 70% Prosent 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 18.6% 20.9% 22.1% 12.8% 15.1% 4.7% 5.8% Vet ikke Revisors merknad: N=86. Antallet respondenter her er ulikt i forhold til andre figurer i rapporten, fordi analysen her viser til respondenter som i løpet av de tre siste årene har hatt elever som også har mottatt språkopplæring i en innføringsklasse. Det fremkommer av figur 17 at 26,7 % eller 23 av 86 respondenter har besvart med alternativ 5 eller 6. Gjennomsnittskår utgjør 3,72. Det oppgis at innføringstilbudene også samarbeider med PPT 6, BUPP 7, barnevernet, helsesøster og habiliteringstjenesten når det er behov for dette. Overføring av elever Ifølge spesialkonsulent avslutter svært få av kommunens elever på innføringstilbud før vedtakstiden er over. Dette vil si at de aller fleste elever fullfører ett helt år. Et fåtall elever får også tilbud om ett ekstra år. Av intervjuene med virksomhetslederne ved innføringstilbudene fremkommer det også at elever kan overføres i løpet av undervisningsåret, men at dette sjeldent skjer. 4.3 Vurderinger Som det fremkommer av revisjonskriteriene i kapittel 4 har elever i grunnskolen med et annet morsmål enn norsk og samisk rett på særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den ordinære undervisningen i skolen. Kommunen må ha rutiner som sikrer at det tas stilling til om eleven har behov for særskilt 6 Pedagogisk-psykologisk tjeneste. 7 Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk. norskopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skoleeier har ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse. Det fremkommer av fakta at Fredrikstad kommune tilbyr følgende språktiltak til minoritetsspråklige elever i grunnskolen: Vedtak om opphold i innføringsgrupper (0-2 års varighet). Tilbudet inneholder timer med særskilt norsk og tospråklig fagopplæring. Vedtak om særskilt språkopplæring i form av timer med særskilt norsk, med tilrettelegning og tilpasning innenfor ordinær opplæring. Vedtak om særskilt språkopplæring i form av timer med særskilt norsk og tospråklig fagopplæring, med tilrettelegging og tilpasning innenfor ordinær opplæring. Tilrettelegging og tilpasning innenfor ordinær opplæring (tiltak uten vedtak) Særskilt norsk er hovedinnsatsfaktor, mens tospråklig fagopplæring er en tidlig innsats faktor. Med dette menes at det er den særskilte norskopplæringen som prioriteres av kommunen. Vedtak Kommunens kartlegging og vurdering av den enkelte elev danner grunnlaget for hvorvidt vedkommende har en individuell rett på særskilt språkopplæring. I Fredrikstad er det, østfold kommunerevisjon iks 32 43

44 på revisjonens tidspunkt, tre ulike nivåer (lite, middels og stort) som beskriver ressursbehovet for særskilt norskopplæring. Behovet skal fremgå av kommunens karlegging av eleven. Vedtaksmyndighet er delegert til virksomhetsleder skole og det er Utdanningsdirektoratets kartleggingsmateriell som skal ligge til grunn for kommunens vurderinger. Det fremkommer derimot av fakta at det, på revisjonens tidspunkt, benyttes ulike kartleggingsverktøy ute på skolene. Ifølge revisjonen er dette uheldig da vurderingene ikke i stor nok grad baserer seg på objektive felleskriterier. Dette kan igjen føre til en systematisk «forskjellsbehandling» av elevene på kommunens ulike skoler. Kommunen oppgir at det arbeides med forbedringer på system og praksis på dette feltet. Kommunen har utarbeidet rutine som omhandler vurdering av og eventuell gjennomføring av særskilt norskopplæring i innføringsklasse/gruppe. Det er elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk som kan få tildelt plass i en innføringsklasse/gruppe. Målet er at de skal opparbeide norskferdigheter tilsvarende nivå 1 i læreplan for grunnleggende norsk. Kommunens innføringstilbud finnes for årstrinn. Nyankomne elever tilhørende 1. årstrinn forventes å kunne få sine behov dekket på sine nærskoler innenfor ordinær tilpassing og tilrettelegging, samt særskilt språkopplæring. Dette er vurdert til å være barnets beste. Revisjonen har også gjennom spørreundersøkelsen undersøkt hvordan lærere ved kommunens innføringstilbud opplever kompetanse og ressurser. Påstanden «Skolen har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere de minoritetsspråklige elevene på en faglig god måte» oppnår et gjennomsnittskår på 4,40, noe som fremstår som tilfredsstillende for revisjonen. Det må bemerkes at det her kun er fem respondenter, en av fem har besvart med svaralternativ tre. Skolens ressurser til å håndtere de minoritetsspråklige elevene oppnår derimot en noe lavere gjennomsnittskår (3,75). Det må også her bemerkes at en av fire respondenter besvarer med alternativ en. Dette kan indikere ulikheter i ressurser mellom de ulike innføringstilbudene. Kartlegging Det fremkommer av fakta at kartlegging av elevene varierer fra skole til skole. Ifølge revisjonen er dette noe som kan resultere i ulike og mangelfull kartleggings- og vurderingspraksis av elevene. Seksjonen arbeider, på revisjonens tidspunkt, med å utvikle en bedre og mer ensartet praksis for kartlegginger og vurderinger av disse elevene. Det fremstår for revisjonen som om kommunen evaluerer og videreutvikler sitt opplæringstilbud til språklige minoriteter fortløpende og i takt med utfordringer som kontinuerlig oppstår. Ifølge revisjonens vurderinger fremstår dette arbeidet som godt ivaretatt. Kompetanse Gjennom spørreundersøkelsen har revisjonen blant annet undersøkt hvordan ansatte som arbeider med minoritetsspråklige barn på de utvalgte skolene opplever kompetanse og ressurser. Påstanden «Skolen har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere de minoritetsspråklige elevene på en faglig god måte» oppnår et gjennomsnittskår på 4,26, noe som revisjonen mener fremstår tilfredsstillende på et overordnet nivå. Skolens ressurser til å håndtere de minoritetsspråklige elevene oppnår derimot en noe lavere gjennomsnittskår (3,36). østfold kommunerevisjon iks 33 44

45 5 I HVILKEN GRAD HAR KOMMUNEN IVERKSATT ANDRE INTEGRERINGSTILTAK FOR DENNE GRUPPEN BARN? 5.1 Revisjonskriterier I henhold til kommunens plan for mangfold og integrering skal kommunen sørge for: At skolene utarbeider plan for holdningsskapende arbeid. At skolene utarbeider tiltaksplan mot mobbing. Å etablere tiltak for å motvirke og forebygge tvangsekteskap og annen æresrelatert vold. Kompetanseutvikling for rådgivere i skolen om æresrelatert vold. Videre fremgår det av planen at et koordinert og samhandlende tiltaksapparat er en forutsetning for å lykkes med integreringen. Når det gjelder samarbeid med eksterne aktører vises det i planen til at frivillig lag og foreninger kan være et supplement til kommunens tjenestetilbud. Kommunen kan utarbeide kontrakter om tiltak/prosjekt, såkalt «partnerskap for integrering», med frivillige organisasjoner. Kommunen administrerer tilskuddsordningen «Tilskudd til frivillig virksomhet i lokalsamfunn som bidrar til deltakelse, dialog og samhandling» i regi av integrerings og mangfoldsdirektoratet (IMDI) og har i denne forbindelse ansvar for å: Bidra til å gjøre ordningen kjent Lyse ut midlene, fortrinnsvis sammen med andre tilskuddsordninger som kommunen administrerer Utarbeide egne, lokale prioriteringer og retningslinjer for tildelingen Veilede søkere og andre interesserte Behandle søknader om midler til drift av lokale innvandrerorganisasjoner og til tiltak og prosjekter som faller inn under kriteriene for frivillig virksomhet. Kommunen oppfordres til å se tilskuddsordningen i sammenheng med andre tilskuddsordninger den forvalter. Tilskuddsordningen som virkemiddel bør understøtte kommunens prioriteringer og øvrig arbeid på integreringsfeltet. 5.2 Fakta Alle skolene oppgir å ha en tiltaksplan for mobbing. Det er kun én ungdomsskole, av de totalt 18 skolene, som oppgir å ikke ha plan for holdningsskapende arbeid. Når det gjelder tiltak for å motvirke og forebygge tvangsekteskap og annen æresrelatert vold viser skolene til flere ulike tilnærminger. Av ti barneskoler viser tre av disse til overordnede 8 rutiner og føringer, mens syv oppgir å ikke ha iverksatt tiltak. To av barne- og ungdomsskolene oppgir at de har samarbeid med barnevernet ved mistanke i denne type saker. I tillegg viser en av disse også til at sosiallærer og helsesøster har brosjyremateriell og følger opp elever i forhold til vold og tvangsekteskap. Denne skolen har også etablert egne jentegrupper hvor dette er tema. Videre har skolen tett oppfølgning dersom elever, særlig jenter på ungdomstrinnet, blir sendt til hjemlandet. Den tredje barne og ungdomsskolen viser til at de har utviklet en egen rutine, i tillegg til at dette også er tema i undervisningen. To av ungdomsskolene informerer om at temaet er inkludert i undervisningen. En av de andre skolene viser til at de følger rutiner utarbeidet av integrering og mangfoldsdirektoratet. Den fjerde ungdomsskolen oppgir at de ikke har noen tiltak for å motvirke/forebygge 8 To av skolene viser til overordnet plan fra kommunen og en skole viser til statlig rutine. østfold kommunerevisjon iks 34 45

46 tvangsekteskap og æresrelatert vold. Den siste ungdomsskolen viser til at tiltak mot tvangsekteskap og æresrelatert vold er et sensitivt tema som de tar på alvor. Skolen har derfor tatt opp temaet ved flere anledninger. Ved mistanke om konkrete hendelser diskuteres det internt ved skolen i hvilken form temaet skal tas opp. Ved mistanke om fare for tvangsekteskap i forkant av utenlandsreise blir foreldre og elever informert om norsk lovgivning på området og om mulige problemer når de returnerer til Norge. Mistanke om tvangsekteskap kan også være relevant når elever «forsvinner» til utland/hjemland i lengre tid med grunner som ferie, bryllup og skolegang i hjemlandet. Det informeres fra skolen om at reiser uten å søke rektor om permisjon for reisen har avtatt betraktelig etter innstramming om fraværsregler og avslag på søknader om fri. Elever som oppholder seg i hjemlandet lengre enn lovlig blir også skrevet ut av skolen. Når det gjelder vold vises det til at det er vanskelig å avdekke hvorvidt volden er æresrelatert eller kulturelt betinget. Det påpekes videre at all vold er forbudt i Norge og skolen behandler alle tilfeller med like stort alvor. Skolen har hatt saker der mor har meldt om vold fra far og hvor skolen har assistert hjelp mot krisesenter og barnevern. Kommunen har utviklet en rutine «Hva gjør jeg ved bekymring for radikalisering og voldelig ekstremisme?» Rutinen er gjeldene for hele kommunen, samt ledere i frivillige organisasjoner. Her fremgår det at bekymring i første omgang skal drøftes med virksomhetsleder og foresatte. Rutinen er ny men ikke datert. Kommunen har også utviklet et undervisningsopplegg i samfunnsfag knyttet til radikalisering og ekstremisme. Faktaboks 9: Øvrige rutiner Virksomhetsleder helsevern for barn og unge viser til at virksomheten har egne rutiner når det gjelder forebygging av kjønnlemlestelse. De har ikke egne rutiner som spesifikt retter seg mot tvangsekteskap. Barnevernleder opplyser at barnevernet benytter Barne- og likestillingsdepartementets veiledere når det gjelder tiltak for å motvirke og forebygge tvangsekteskap og annen æresrelatert vold. Vedrørende andre integreringstiltak for minoritetsspråklige barn oppgir flere av barneskolene at de har samarbeid med eksterne aktører som det lokale idrettslaget. Samarbeid med andre skoler blir også nevnt i denne forbindelse. Videre vises det også til interne tiltak som fokus på å inkludere alle i lek og fadderordning. En av barne- og ungdomsskolene viser til at de har fokus på alle elevene som individer og det mangfoldet de representer. I denne forbindelse påpekes det at det ofte er voksne som plasserer elevene i båser, mens elevene ser på hverandre som medelever og at de går på en skole med mangfold. En av ungdomsskolene informerer om at koordinator og sosiallærer gjennomfører dialogmøter mellom norske- og minoritetselever for å lære om hverandres kultur og holdninger. En annen av ungdomsskolene viser til at de på eget initiativ har hatt møte med ledelsen i en av moskéene i Fredrikstad for å bli kjent med, og drøfte faglige og kulturelle utfordringer. Ved denne skolen er det i tillegg iverksatt flere interne tiltak. Et eksempel på dette er «Young mentors» hvor 10. klasseelever assisterer lek i alle friminutt. For minoritetselever som ikke forstår alle regler og koder i utelek er dette et viktig tiltak. Denne skolen informerer også om at minoritetselevene liker alle tiltakene som er iverksatt ved skolen. Kompetanseutvikling for rådgiverne i skolen Alle barne- og barne- og ungdomsskolene oppgir å ha en egen kontaktperson opp mot migrasjonsfeltet. Vedkommende har ulike oppgaver som blant annet omfatter: Administrasjon og koordinering av timeressurser og lærere Utarbeide vedtak og oppfølgning av elever Være skolens bindeledd og kontaktperson opp mot de tospråklige lærere og FRIS 9 9 Fredrikstad internasjonale skole østfold kommunerevisjon iks 35 46

47 Være NAFO 10 - kontaktperson En av ungdomskolene har få minoritetsspråklige elever og denne skolen har ikke en egen kontaktperson knyttet til migrasjonsfeltet. De fire andre ungdomskolene oppgir å ha personer som ivaretar denne funksjonen. Tre av disse opplyser om at de ikke arbeider med kompetanseutvikling for rådgivere om æresrelatert vold. En av disse ungdomsskolene viser i denne forbindelse til at det har kommet signaler fra kommunen om at det skal gjennomføres kompetanseheving på området. Den fjerde ungdomsskolen opplyser at de får kompetanseutvikling på området gjennom å være en Dembra skole. Ved den siste ungdomsskolen vises det til at sosiallærere og rådgivere deltar på kurs. All kompetanseutvikling på området deles i etterkant med alle ansatte ved skolen. Samarbeid med eksterne aktører Kommunen har ikke inngått konkrete kontrakter med frivillige organisasjoner som omtales som «partnerskap for integrering» men har flere intensjonsavtaler med frivillige som omhandler konkrete tiltak. I praksis bedriver også kommunens nye integreringskoordinator en del partnerskapsarbeid med flere organisasjoner hvor det er igangsatt flere ulike tiltak. I rapport «Tiltak for et godt og inkluderende oppvekstmiljø» som er gjennomført av NTNU Samfunnsforskning på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet presenteres ti ulike case som er karakterisert som vellykkede og slik kan virke som eksempler på «gode praksiser». Bakgrunnen for prosjektet er departementets arbeid for å bedre barn og ungdoms oppvekst- og levekår, og målsettingen har vært å undersøke ulike tiltak som har som mål å inkludere barn og unge, samt skape lavere terskel for deltakelse. Trara-prosjektet Trara-prosjekt er omtalt i rapporten. Prosjektet er et inkluderingsprosjekt rettet mot sårbare barn og unge. 10 Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring Faktaboks 10: Trara skole Trara skole er en byskole med i underkant av 400 elever, lokalisert midt mellom det som karakteriseres som rød og grønn sone 11. Det betyr at flere av elevene ved skolen kommer fra familier med dårlig økonomi, og prosent av elevene har innvandrerbakgrunn. På skolen går det barn fra 40 ulike nasjoner. (Kilde: Tiltak for et godt og inkluderende oppvekstmiljø NTNU Samfunnsforskning). Prosjektet går ut på å arrangere aktiviteter for barn utenom skoletiden, lokalisert på skolens område. Med utgangspunkt i ønsker fra elevene og deres foreldre er det blitt satt i gang tiltak med svømmeopplæring, fotballskole, karategruppe, turn, skating, basketball m.m. Man har arbeidet svært «tett på» med rekruttering av elever, og særlig elever man har kategorisert som utsatt eller i faresonen. Det ble etablert et tett samarbeid med Fredrikstad Idrettsforening (FRID), og foreldre er blitt invitert til å være til stede under aktiviteter. I datamaterialet fra både elever og foreldre blir det lagt vekt på som positivt at tilbudet er gratis, at det er lokalisert på skolens område og at det alltid er trygge voksne til stede. Videre fremholdes det fra skolen at samarbeidet med FRID har vært avgjørende for å skape et godt tilbud og at man gjennom prosjektet har fått en utvidet dialog med foreldrene, særlig foreldre med innvandrerbakgrunn. Prosjektet har hatt stor oppslutning blant skolens elever. Høsten 2014 var nesten 200 elever påmeldt ulike tiltak, dette utgjør over halvparten av elevene på skolen. Bedre utbytte av tospråklig fagopplæring et prosjekt mellom Kjølberg og FRIS Kjølberg skole og Fredrikstad internasjonale skole (FRIS) har samarbeidet om prosjektet 11 Fredrikstad har kartlagt levekår (levekårssoner) på mindre geografiske områder som ett ledd i arbeidet med å bedre levekårene i kommunen. Rød sone indikerer områder med utfordrende levekår, spesielt knyttet til økonomi, mens grønn sone indikerer gode levekår. østfold kommunerevisjon iks 36 47

48 «Trekantsamarbeidet». «Trekantsamarbeid» betegner samarbeidet mellom tospråklig lærer, lærer i grunnleggende norsk og klasselærer. Hensikten har vært å organisere tospråklig fagopplæring slik at minoritetsspråklige elever skal få et mer helhetlig opplæringstilbud. Det var rektorene ved de to prosjektskolene som tok initiativ til prosjektet. De hadde begge erfart at de tospråklige lærerne hadde en arbeidssituasjon som førte til dårlige samarbeidsmuligheter. De tospråklige lærerne var engasjert i så mange klasser og ved så mange skoler, at det var vanskelig å finne tid til samarbeid. Manglende samarbeid bidro igjen til at ressurstildelingen til de minoritetsspråklige elevene ikke ble utnyttet optimalt. I prosjektet «Trekantsamarbeid» har det vært arbeidet spesielt med å utnytte ressursene til tospråklig opplæring, gjennom å tilrettelegge for perioder med økt timeressurser med tospråklige lærere og tett samarbeid mellom tospråklige lærere og øvrige lærere om innhold og gjennomføring av opplæringen. Prosjektets mål og delmål er som følger: 1. Å utvikle gode samarbeidsrutiner mellom tospråklige lærere, særskilt norsklærere og klasselærere rundt de tospråklige elevene og i større grad gjøre nytte av tospråklig klasselærer som medlærer a. Bedre organisering av bruk av tospråklige lærere b. Etablere gode rutiner for samarbeid c. Innlemme tospråklige klasselærer i stasjonsundervisning som foregår på trinnet d. Tydeliggjøre forventninger mellom tospråklig lærer og klasselærere 2. Å bedre kvaliteten på både særskilt språkopplæring og opplæringen i skriftlige fag og lesefag for de tospråklige elevene a. Bedre muntlige og skriftlige ferdigheter hos de tospråklige elevene ved økt tospråklig læringstrykk inn mot eksisterende undervisningsopplegg på trinnet med fokus på begrepstrening og ordavklaring 3. Å utvikle god praksis innenfor området foreldresamarbeid for å sikre best mulig læringsutbytte for eleven a. Se og bruke foreldre som en ressurs b. Gi foresatte mulighet til medvirkning i læringsarbeidet c. Tydeliggjøre forventninger mellom lærere og foreldre d. Utvikle god informasjonsflyt mellom 1hjem og skole 4. Å bidra til spredning av kunnskap og kompetanse i etterkant av prosjektperioden. Prosjektet ble gjennomført i perioden , og er blitt evaluert av Høgskolen i Østfold. Prosjektet kan vise til høy måloppnåelse, og har bidratt til at elever og lærere kjenner hverandre bedre, samarbeider bedre, har større innsikt og forståelse av ulike behov for tilrettelegging og ulike ressurser og kunnskap. Begge skolene, Kjølberg og Fredrikstad internasjonale skole, har gjennomført flere prosjekter innenfor det flerkulturelle feltet. Begge skolene har også frem til skoleåret også vært fokusskoler i regi av Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO). Kjølberg skole, Trara skole, Nøkleby skole og Cicignon barne- og ungdomsskole har deltatt i det landsomfattende FUG 12 -prosjektet: «Minoritetsspråklige foreldre en ressurs for elevenes opplæring i skolen» 13. Dette prosjektet har hatt som hovedmål at foreldre med minoritetsbakgrunn skal få økt trygghet og styrke i sin rolle som foreldre, slik at barna kan fungere godt i et flerkulturelt samfunn. Og videre at samarbeidet mellom hjem og skole skal styrkes. Prosjektets delmål omhandler ulike tiltak for å øke bevisstheten om samarbeidet mellom minoritetsspråklige hjem og skole og å utvikle modeller for økt og bedre kommunikasjon mellom disse gruppene. Det fremkommer av NORUT sin evaluering av prosjektet at foreldrene er godt 12 Foreldreutvalget for Grunnskolen. 13 NORUT samfunnsforskning har på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet evaluert prosjektet. østfold kommunerevisjon iks 37 48

49 fornøyd med tiltakene og mener at de gjennom tiltakene er blitt bedre kjent med skolen, lærerne og barnas skolehverdag. Også lærerne vurderer prosjektet positivt. Den største gevinsten i forhold til lærerne ser ut til å være bevisstgjøringsprosessen som dette prosjektet har ført med seg. Tiltak som er gjennomført som en del av prosjektet er blant annet: Mødretreff Diverse utflukter Treff for kurdere Fedretreff Foreldremøter med tolk for språkhomogene grupper Styrking av det sosiale miljøet på klassenivå Inkludere de nyankomne foreldrene i klassen på en god og trygg måte Evaluering av tiltakene underveis Tilskuddsordning fra integrerings- og mangfoldsdirektoratet Fredrikstad kommune overtok ansvaret fra fylkeskommunen knyttet til å tildele tilskudd til frivillig virksomhet. Oppgaven knyttet til ordningen innebærer blant annet at kommunen skal utlyse og fordele midlene. Endringen i ansvarsforholdet, fra fylkeskommunen til kommunen, er ment å bidra til å styrke lokal forankring og samarbeid med innvandrerorganisasjoner i kommunene som forvalter ordningen. Tilskuddsordningen administreres av seksjon for Helse og velferd, og det rapporteres til integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI) som er ansvarlig for ordningen. Formålet med ordningen er «Å skape nye møteplasser og aktiviteter i lokalsamfunnet på tvers av ulike grupper i befolkningen. Tiltakene skal være knyttet til integrering og inkludering av personer med innvandrerbakgrunn. Tilskudd skal bidra til å skape økt tillit til og økt tilhørighet til det norske samfunnet». Som det fremgår av formålet retter ikke tilskuddsordningen seg eksplisitt mot minoritetsspråklige barn. Midlene måtte benyttes inneværende år (altså 2015), og det var nødvendig for kommunen å få kunngjort og tildelt midler så raskt som mulig, slik at organisasjonene fikk mulighet til å benytte midlene. Seksjon for Helse og velferd ble gitt koordineringsansvaret for ordningen, mens seksjon Kultur, miljø og byutvikling og seksjon Utdanning og oppvekst bisto med saksbehandlingen og informasjonsarbeidet. Kommunen har utarbeidet informasjonsbrev, annonse, søknadsskjemaer og andre dokumentmaler til ordningen. I tillegg til kunngjøring i dagspressen og på kommunens nettside, ble ulike innvandrerorganisasjoner, frivillige organisasjoner, tidligere mottakere av tilskudd, samt mangfolds- og integreringsområdet informert gjennom mail, brev og telefonkontakt. Det fremgår av saksfremlegg 45/15 14 at ordningen ble kunngjort 24. april 2015, med søknadsfrist 22. mai. For å sikre rask utlysning ble det ikke utarbeidet kommunale retningslinjer for tildelingen i Ifølge spesialkonsulent helse og velferd ble det vurdert mer hensiktsmessig å avvente utarbeidelsen av kommunale retningslinjer til administrasjonen hadde rapportert for forvaltningen av ordningen i årsrapport til IMDI 1. april Kriteriene i rundskriv 11/2015 ble lagt til grunn for saksbehandlingen. Samtidig har saksbehandlergruppen tilnærmet seg praksisen som fylkeskommunen har hatt med utmåling av driftstilskudd basert på betalende medlemskap. Kommunen har stilt krav om minimum 25 betalende medlemmer og minimumstilskudd på 5000 kroner. For 100 medlemmer og over ble det gitt driftstilskudd på kroner. I utøvelse av skjønn har det for driftstilskuddene vært vektlagt at ordningen ikke skal skape større hindre for deltakelse. I vurderingen av tilskudd til frivillig virksomhet 14 «Forvaltning av tilskudd til frivillig virksomhet i lokalsamfunn som bidrar til deltakelse, dialog og samhandling orientering.» Behandlet i Helse- og velferdsutvalget østfold kommunerevisjon iks 38 49

50 ble det vektlagt tiltak som tilrettelegger for møteplasser som fremmer dialog på tvers av ulike grupper, samt svømmeopplæring som aktivitetstiltak. Generelt er det utøvd stor skjønn i tolkning av krav til dokumentasjon. Dokumentasjonens gyldighet kan kontrolleres ved stikkprøver, revisjon og/eller andre kontrolltiltak. Det er i tillegg i vedtaksform stilt vilkår om ytterligere dokumentasjon, som må innfris før tilskudd utbetales. Det ble mottatt 27 søknader om tilskudd til frivillig virksomhet og syv søknader om driftstilskudd til innvandrerorganisasjoner. Samlet søknadsbeløp var på i overkant av 1,3 millioner kroner. Det ble fattet vedtak om tildeling den 15. juni. Tilskuddsordningens samlede ramme ( kroner) medførte at flere tiltak kun delvis ble innvilget, mens andre fikk avslag. Alle midler ble tildelt hvor kr ble gitt i tilskudd til drift av innvandrerorganisasjoner 15 og kroner er gitt som tilskudd til tiltak i regi av frivillige organisasjoner og/eller innvandrerorganisasjoner. Av disse midlene er kroner til tiltak i regi av innvandrerorganisasjoner, og kroner til tiltak i regi av andre frivillige organisasjoner. Kommunen har mottatt en klage på avslag. Klagen er behandlet og videresendt IMDI som endelig klageinstans. IMDI har opprettholdt kommunens avslag. Det fremgår av saksfremlegget (45/15) at forvaltningen av ordningen for 2015 bærer preg av å ha vært under et tidspress for å kunne fordele midlene, samt at ordningen var ny for kommunen. Videre fremgår det av samme saksfremlegg at: «Kommunen forvalter ulike tilskuddsordninger til ulike formål for frivillige og ideelle organisasjoner. Integreringsarbeidet og samhandling med frivillig sektor angår kommunen som helhet og er ikke begrenset til en enkelt seksjons ansvarsområde. Rådmannen mener at organisatorisk plassering av denne ordningen bør avklares nærmere etter en gjennomgang og avklaring av grensesnitt til andre tilskuddsordninger. Det 15 Fordelt på seks organisasjoner. bør også vurderes å fastsette egne kommunale retningslinjer for ordningen før en eventuell ny søknadsrunde i Dette vil samtidig gi føringer for hvilket nivå av kontrolltiltak som kommune skal gjennomføre. Samtidig bør det også vurderes en harmonisering av søknadsfrister, retningslinjer og tildelingsprosedyrer i ulike ordninger. Dette vurderingsarbeidet planlegges igangsatt i november 2015». Det er besluttet at kommunen beholder tilsvarende struktur i 2016 hva gjelder saksbehandlingen. Seksjon helse og velferd koordinerer ordningene, mens saksbehandlere fra seksjon helse og velferd, seksjon utdanning, oppvekst og kultur og seksjon miljø og byutvikling vurderer søknadene i felles tildelingsmøte. Innstilling av vedtak skal godkjennes av kommunalsjef helse og velferd. Ny retningslinje Det er utarbeidet ny retningslinje 16 for tilskuddet som ble vedtatt i helse og velferdsutvalget 22. juni Retningslinjen innebærer at seksjon for helse og velferd fortsetter koordinering av ordningen, samt at en tverrseksjonell saksbehandlingsgruppe vurderer søknadene og at vedtak fattes administrativt. Gjennom retningslinjen er det utarbeidet vurderingskriterier hvor hensikten blant annet er å synliggjøre kommunens satsningsområder innenfor integreringsarbeidet. I saksfremlegget (14/24126) fremgår det at vurderingskriteriene også vil være et hensiktsmessig verktøy, både når det gjelder vurdering av søknadene og begrunnelse for vedtak. Vurderingskriteriene vil i tillegg være nyttig informasjon til søkerne i søknadsprosessen. I saksfremlegget vises det til at tilskuddsmidlene, knyttet til disse tilskuddene, i størst grad benyttes innenfor et avgrenset geografisk område. I forbindelse med at kommunen administrerer flere ulike tilskuddsordninger i ulike seksjoner skisseres 16 «Retningslinje for tilskudd til frivillig virksomhet i lokalsamfunnet som bidrar til deltagelse, dialog og samhandling i Fredrikstad kommune(imdi- midler) østfold kommunerevisjon iks 39 50

51 tiltak for å gjøre kommunens ulike tilskudd bedre kjent blant organisasjonene. Videre fremgår det: «Neste års søknadsrunde vil kunne vise om eventuelle informasjonstiltak bidrar til flere søknader fra flere områder i Fredrikstad.» Tilskuddsordninger med lignende formål må tas med i en helhetsvurdering av alle søknadene. Tilskuddsordninger til frivillige og ideelle organisasjoner Kommunen ønsker å bedre synliggjøringen med tilskuddsordningene og være tydeligere på målgrupper, formål og søknadsdato. Dette for å gi publikum god informasjon og veiledning. Seksjon helse og velferd har gjennom flere år støttet ulike ideelle og frivillige organisasjoner økonomisk. Den 24. september 2014 ble det vedtatt å gjennomføre politisk behandling av tildeling av tilskuddsmidler til frivillige og ideelle organisasjoner på helse- og velferdsområdet fra og med Det ble i denne forbindelse fastsatt en egen retningslinje for ordningen hvor første tildeling i henhold til ny retningslinje ble gjort av helse -og velferdsutvalget 14. januar det ble da tildelt tilskudd på til sammen kroner Tildelingen for 2016 utgjorde kroner Spesialkonsulent helse og velferd viser til at arbeidet med å få en felles oversikt over søknadsfrister, retningslinjer og tildelingsprosedyrer i ulike tilskuddsordninger kommunen administrerer, ble påbegynt i januar Saksbehandlerne for de ulike tilskuddsordningene innenfor helse og velferd, utdanning og oppvekst og kultur, miljø og byutvikling gjennomførte sitt første møte 27. januar, hvor agendaen var felles informasjon om kommunens ulike tilskuddsordninger. Det er flere av kommunens tilskuddsordninger som har overlappende målgrupper og formål. 17 Utvalgssak 2/16 «Fordeling av tilskudd til frivillige og ideelle organisasjoner for 2016» Behandlet i Helse og velferdsutvalget Ordningene som var representert på møtet var: Tilskudd til kunst og kulturtiltak Driftstilskudd til lag og foreninger, omfatter to tilskudd o Driftstilskudd kultur o Driftstilskudd- idrett Tilskudd til deltakelse, dialog og samhandling (IMDI tilskuddet) Tilskudd til helse og velferdsformål i Fredrikstad kommune Tilskudd fra Fredrikstad kommunes lokalsamfunnsfond Tilskudd til fattigdomsbekjempelse for barn og ungdom og for møteplass for ungdom består av to tilskudd o Nasjonal tilskuddsordning mot barnefattigdom o Barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn- åpne møteplasser De ansatte som arbeider med tilskudd samarbeider om å få samlet og utarbeidet enhetlig informasjon om samtlige tilskuddsordninger. Det arbeides med informasjon på kommunens nettside, og det sees på muligheten for en felles brosjyre. I tillegg vurderes det om det er mulig å gjennomføre en informasjonskveld for frivillige, lag og organisasjoner hvor tilskuddsordningene presenteres og det kan gis veiledning i søknadsskriving. Dette er pågående arbeidsprosesser som ikke er ferdigstilt pr. 5. april Saksbehandlerne med oppfølgingsansvar for de ulike ordningene vil tilstrebe å møtes minst to ganger i året for å diskutere fellessøknader som kan tilhøre andres ordninger. Tilskuddsordninger for målgruppen Kommunen har flere tilskuddsordninger som indirekte kan sies å være integreringstiltak som omfatter målgruppen barn i alderen 6-16 år. Tiltak innenfor kunst og kultur skal være åpne for alle og først og fremst bidra til kulturtilbud. To av tiltakene som har fått støtte for første halvår 2016 bærer preg av å være integreringstiltak som kan omfatte målgruppen: Fredrikstad Janitsjarskole- musikalsk rytmeseminar østfold kommunerevisjon iks 40 51

52 Kurdish Women Rights- Markering av Newroz Tilskudd til Fredrikstad Idrettsråd (FRID) har blitt innvilget både gjennom tilskudd til idrettsformål og gjennom tilskudd til helse og velferdsmål. Gjennom tilskudd til helse og velferdsformål har FRID fått tildelinger med tiltakene: Kontakttrenere FRID skolen Samarbeidstiltak Idrett- skole Frivillighetssentralene Sentrum, Øst og Vest har også blitt tildelt tilskudd til helse og velferdsformål gjennom tiltakene: Kvinnegrupper ( inkludert deres barn med ulike aktiviteter) Leksehjelp Jentegruppe for innvandrere Norskopplæring (kun Frivillighetssentral Vest) Når det gjelder det tidligere nevnte tilskudd til fattigdomsbekjempelse foretar kommunen en politisk behandling av prioriteringen blant søknadene. Søknadene oversendes deretter Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet for endelig behandling og tildeling. For 2016 er kommet inn fire søknader som kan sies å være integreringstiltak og som kommunen har anbefalt departementet om å støtte: «Mulighet for ferie og ferietilbud uten særlig grad av egenandel» «Sommertilbud Fritidsklubbene i Fredrikstad» «Ferieaktivitet fotball/håndball» «Kulturhuset Qulthus og klubb Q- kulturproduksjoner for barn og unge» Spesialkonsulent ved helse og velferd viser til at den administrative forvaltningen av tilskuddsordningen «tilskudd til frivillig virksomhet i lokalsamfunn som bidrar til deltakelse, dialog og samhandling (IMDI tilskuddet) er relativt ny for kommunen, og har et relativt lite budsjett. Det er først ved årsrapporteringen til IMDI 1. april 2016 at ordningen har vært forvaltet i et år av Fredrikstad kommune. Sammenheng mellom tilskuddsordninger Som beskrevet tidligere har seksjon for helse og velferd gjennom flere år støttet ulike ideelle og frivillige organisasjoner økonomisk. I utvalgssak 2/16 18 gis det også en beskrivelse av IMDIs tilskuddsordning, samt at kommunene også skal overta tildeling av det statlige tilskuddet til frivillighetssentralene. Tidspunkt for overføring når det gjelder dette, og hva ansvaret innebærer fremgår av Kommuneproposisjonen Spesialkonsulent informerer om at rådmannen vil avklare hvor det statlige tilskuddet til etablering og drift av frivillighetssentraler skal ligge administrativt fra I utvalgssaken fremgår det også hvilke søkere som har mottatt støtte over IMDI tilskuddet, om kommunen eller andre samarbeider med søkerne og om søkerne mottar tilskudd fra andre. Størrelse på et eventuelt tilskudd fra andre fremgår ikke. Spesialkonsulent viser til at når det gjelder tilskudd til helse og velferdsmål har helse og velferdsutvalget bedt om at det i forkant av utlysning fremlegges sak om føringer og utlysning og eventuelle forslag til revisjon av retningslinjen for tilskuddsordningen. IMDI tilskuddets grensesnitt opp mot helse og velferdsformål vil i denne forbindelse måtte bli vurdert. Videre informerer spesialkonsulent om at det i saksbehandlingen av søknadene for 2016, fra saksbehandlernes side, er vurdert å støtte tiltak som samarbeider med kommune og/eller andre frivillige organisasjoner, i tillegg til videreføring av støttede tiltak i Saksbehandlergruppen har før innstilling på vedtak vært i dialog med integreringskoordinator ved Friskliv og mestring, NAV intro team og kommuneoverlege for å få innspill som sikrer at innstillingen er i tråd med kommunale prioriteringer på integreringsområdet. 18 «Fordeling av tilskudd til frivillige og ideelle organisasjoner for 2016» Behandlet i helse og velferdsutvalget Prop. 123 S ( ) Kommuneproposisjonen 2017 østfold kommunerevisjon iks 41 52

53 Saksbehandlerne mener at IMDI tilskuddet i større grad vil kunne understøtte kommunens prioriteringer og arbeid på integreringsfeltet ved at det årlig i utlysning tydeliggjør områder som kommunen ønsker prioritert. Spesialkonsulent viser til at prosedyre og forslag til prioriterte områder må bygge på handlingsplan og øvrige planstrategier på området. Det er for tidlig for en fullstendig effektvurdering av IMDI tilskuddet, men han påpeker at selv begrensede midler gir muligheter til å utvikle og understøtte samarbeid med frivillig sektor og spesielt innvandrerorganisasjoner som bidrar til integrering generelt. Dette gjelder ikke nødvendigvis spesifikt målgruppen barn og unge 6-16 år, og i et slikt lys er IMDI tilskuddet et virkemiddel for å understøtte kommunens prioriteringer og øvrig arbeid på integreringsfeltet. 5.3 Vurderinger Det fremgår av plan for mangfold og integrering at kommunen skal sørge for at skolene i Fredrikstad utarbeider en plan for holdningsskapende arbeid og en tiltaksplan mot mobbing. Fakta viser at alle skolene i undersøkelsen oppgir å ha en tiltaksplan mot mobbing noe vi finner tilfredsstillende. Det er en av de 18 skolene som oppgir å ikke ha plan for holdningsskapende arbeid. Vi understreker at en manglende plan likevel kan innebære at skolen jobber med holdningsskapende arbeid i praksis. Det er imidlertid revisjonens vurdering at formalisering av planer er nødvendig, både med hensyn til å tydeliggjøre og konkretisere hvilke utfordringer skolene har, samt redegjøre på hvilken måte disse skal håndteres og følges opp. Videre fremgår det av kriteriene at kommunen skal sørge for å etablere tiltak for å motvirke og forebygge tvangsekteskap og annen æresrelatert vold. Ungdomsskolene og barneog ungdomsskolene viser i denne forbindelse til flere ulike tilnærminger som samarbeid med eksterne aktører, informasjon gjennom utdeling brosjyrer og dialog med foreldre samt at temaet inkluderes i undervisningen. En av skolene viser også til at de har etablert egne jentegrupper hvor dette er tema og at skolen har tett oppfølgning dersom elever, og særlig jenter på ungdomstrinnet blir sendt til hjemlandet. Revisjonen finner det positivt at flere av skolene har iverksatt konkrete tiltak som også følges opp. På den andre side er det syv av ti barneskoler, og en av fem ungdomsskoler som oppgir å ikke ha iverksatt tiltak knyttet til disse temaene. På bakgrunn av skolenes ulike tilnærminger er det revisjonens vurdering at det bør gis overordnede føringer for hvordan skolene skal arbeide med å forebygge tvangsekteskap og annen æresrelatert vold. På den ene side vil det være naturlig at skolene har ulik strategi når det gjelder å nærme seg dette temaet, sett opp mot andelen minoritetsspråklige barn ved den enkelte skole. På den andre side bør ikke andelen minoritetsspråklige barn ha noe å si for hvorvidt skolene iverksetter tiltak eller ikke. En tilnærming kan være at kommunen utarbeider en strategi hvor temaet tilpasses barna på ulike alderstrinn gjennom hele skoleløpet. En av årsakene til at de fleste barneskolene i undersøkelsen oppgir å ikke ha iverksatt tiltak knyttet til tvangsekteskap og æresrelatert vold kan være at dette anses som en problemstilling som ikke er relevant for barn i barneskolen sammenlignet med barn på ungdomsskolen på grunn av barnas alder. Det kan i midlertid virke forebyggende dersom barn så tidlig som mulig tilegner seg kunnskap om emnet. I forhold til radikalisering og voldelig ekstremisme finner revisjonen det positivt at kommunen i tillegg til å ha utarbeidet en overordnet rutine, også har utviklet et undervisningsopplegg i samfunnsfag knyttet til dette temaet. Når det gjelder andre integreringstiltak viser fakta at flere av barneskolene har samarbeid med idrettslag og andre skoler i tillegg til å ha iverksatt interne tiltak hvor fokus er å inkludere alle elevene. I tillegg til at to av ungdomsskolene også viser til interne tiltak, har en av disse også etablert kontakt med en østfold kommunerevisjon iks 42 53

54 av moskeene i Fredrikstad, noe revisjonen finner positivt. I henhold til kriteriene skal kommunen sørge for kompetanseutvikling for rådgivere i skolen om æresrelatert vold. Gjennomgangen viser at alle barne og ungdomsskolene oppgir å ha en egen kontaktperson knyttet til migrasjonsfeltet, noe vi finner positivt. Gjennom kontakt med aktører som Fredrikstad internasjonale skole og Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring, NAFO, er det også rimelig å anta at kompetanseutvikling blir ivaretatt. Tre av fem ungdomsskoler opplyser at de ikke arbeider med kompetanseutvikling for rådgivere om æresrelatert vold. Det har kommet signaler fra kommunen om at det skal gjennomføres kompetanseheving på området, og det er vår vurdering at det i denne forbindelse også bør konkretiseres på hvilken måte kompetanseutviklingen for rådgiverne i skolen skal ivaretas. I henhold til kriteriene kan kommunen utarbeide kontrakter om «partnerskap for integrering» med frivillige organisasjoner. Gjennomgangen viser at kommunen ikke har inngått konkrete kontrakter med frivillige organisasjoner, men at det likevel drives partnerskapsarbeid i praksis som involverer flere aktører. Trara- prosjektet, som er et inkluderingsprosjekt rettet mot sårbare barn og unge hvor det arrangeres aktiviteter for barn utenom skoletiden på skolens område, er et eksempel på dette. I forbindelse med dette prosjektet er det etablert et samarbeid med Fredrikstad Idrettsforening, FRID. Videre har Kjølberg skole og Fredrikstad internasjonale skole gjennomført flere prosjekter innenfor det flerkulturelle feltet i tillegg til at begge skolene også har vært fokusskoler i regi av Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring. Skolene Kjølberg, Trara, Nøkleby og Cicignon barne- og ungdomsskole har også deltatt i et prosjekt hvor hovedmålet har vært å øke trygghet til foreldre med minoritetsbakgrunn i sin rolle som foreldre, samt styrke samarbeidet mellom hjem og skole. Etter vår vurdering viser både etablering av, og deltagelse i de ulike prosjektene at kommunen i tillegg til å ha iverksatt en rekke konkrete tiltak også har fokus på en læringsbasert tilnærming når det gjelder integreringsfeltet. Det er revisjonens vurdering at kommunen har gjort en tilfredsstillende jobb når det gjelder sitt ansvar knyttet til å administrere tilskuddsordningen fra integrerings og mangfoldsdirektoratet. Vi legger her til grunn fakta som viser at kommunen har utarbeidet informasjonsbrev, annonse, søknadsskjemaer og dokumentmaler i forbindelse med ordningen. Videre er ordningen gjort kjent både gjennom dagspressen, kommunens nettsider i tillegg til at ulike innvandrerorganisasjoner, frivillige organisasjoner og tidligere mottakere av tilskudd innenfor feltet har fått informasjon gjennom e-post, brev og telefon. Kommunen har også utarbeidet egne lokale prioriteringer, og ny retningslinje for tilskuddet ble vedtatt 22. juni Kommunen har gjennom flere år støttet ulike ideelle og frivillige organisasjoner økonomisk. Arbeid med å få en felles oversikt over søknadsfrister, retningslinjer og tildelingsprosedyrer for de ulike tilskuddsordningene som kommunen administrerer ble påbegynt i januar Kommunen har også satt i gang arbeid for å få samlet og utarbeidet enhetlig informasjon om samtlige tilskuddsordninger ut til publikum. I denne forbindelse arbeides det med informasjon på kommunens nettside i tillegg til at det vurderes å gjennomføre en informasjonskveld hvor det blant annet kan gis veiledning i søknadsskriving. Gjennom å ha et overordnet og helhetlig fokus på de ulike tilskuddsordningene er det revisjonens vurdering at kommunen følger integrerings og mangfoldsdirektoratets oppfordring om å se tilskuddsordningen i sammenheng med andre tilskuddsordninger. Videre fremgår det også av fakta at kommunen har fokus på at tilskuddsordningen skal bidra til å styrke kommunens prioriteringer og øvrige arbeid på integreringsfeltet, noe vi finner positivt. østfold kommunerevisjon iks 43 54

55 Kommunen har iverksatt en rekke positive tiltak knyttet opp mot integreringsfeltet. Fakta viser også at kommunen har et helhetlig perspektiv knyttet til de ulike tilskuddsordningene, noe revisjonen finner positivt. På den andre side viser gjennomgangen til dels store variasjoner når det gjelder skolenes tilnærming opp mot de ulike utfordringene. I henhold til kommunens egen plan er en forutsetning for å lykkes med integreringen at tiltaksapparatet er koordinert og samhandlende. Et koordinerende og samhandlende tiltaksapparat forutsetter i første rekke et helhetlig system med klare mål, definerte oppgaver, samt tydelig ansvarsfordeling og kommunikasjonslinjer. Etter vår vurdering viser gjennomgangen at kommunen ikke fullt ut har dette på plass. østfold kommunerevisjon iks 44 55

56 6 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER Kommunen skal sørge for at det sikres tverrfaglig samarbeid og gode samarbeidsrutiner i overgangen mellom barnehage og grunnskole, og vi finner at kommunen har etablert en rutine som sikrer dette. Når det gjelder overføringer av opplysninger fra barnehage til skole er det barnas foresatte selv som avgjør hvilke opplysninger som skal overføres noe som kan påvirke informasjonsgraden. Undersøkelsen knyttet til samarbeid mellom barnehage og barneskole kan indikere ulikheter mellom skolene/ barnehagene. I forbindelse med overgang fra barneskole til ungdomsskole er det ikke etablert en overordnet rutine. Fem av åtte ungdomsskoler oppgir at de har utarbeidet formaliserte rutiner som omhandler overgangen, samtidig opplyser to av de tre resterende skolene å ha en fast praksis knyttet til overgangen. Det er revisjonens oppfatning at samtlige skoler burde ha utarbeidet denne typen rutine for å minimere ulikheter i overgangen. Samtidig fremkommer det at alle de åtte ungdomsskolene gjennomfører overføringsmøter for elever som skal begynne på ungdomsskolen. Samarbeid og overføring av informasjon mellom barneskolen og ungdomsskolen er etter vår vurdering tilfredsstillende på et overordnet nivå. Praksis knyttet til foreldresamarbeid varierer fra skole til skole, men det er vår vurdering at foreldresamarbeidet generelt fungerer godt på de utvalgte skolene. Det som fremkommer som en utfordring, både fra barne- og ungdomsskolen, er manglende tilgang på tolk. Kommunens kartlegging og vurdering av den enkelte elev danner grunnlaget for om eleven har en individuell rett på særskilt språkopplæring. Gjennomgangen viser at det benyttes ulike kartleggingsverktøy ute på skolene. Etter revisjonens oppfatning er dette uheldig da vurderingene ikke i stor nok grad baserer seg på objektive felleskriterier, noe som igjen føre til en systematisk «forskjellsbehandling» av elevene på kommunens ulike skoler. Vi finner det derimot positivt at kommunen oppgir at det arbeides med forbedringer på system og praksis på dette feltet. Kommunen har utarbeidet rutine som omhandler vurdering av og eventuell gjennomføring av særskilt norskopplæring i innføringsklasse/gruppe. Det er elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk som kan få tildelt plass i en innføringsklasse/gruppe. Målet er at de skal opparbeide norskferdigheter tilsvarende nivå 1 i læreplan for grunnleggende norsk. Gjennom spørreundersøkelsen er det blant annet undersøkt hvordan ansatte som arbeider med minoritetsspråklige barn på de utvalgte skolene, og ved innføringstilbudene opplever kompetanse og ressurser. Vi ser at påstander knyttet til kompetanse oppnår høyere gjennomsnittsskår sammenlignet med påstand knyttet til ressurser. Kommunen evaluerer og videreutvikler sitt opplæringstilbud til språklige minoriteter fortløpende og i takt med utfordringer som kontinuerlig oppstår. På bakgrunn av dette er det vår oppfatning at arbeidet knyttet til dette feltet blir godt ivaretatt. Alle skolene i kommunen skal ha en plan for holdningsskapende arbeid og en tiltaksplan mot mobbing. Gjennomgangen viser at alle skolene i undersøkelsen oppgir å ha en tiltaksplan mot mobbing noe vi finner tilfredsstillende. Det er en av de 18 skolene som oppgir å ikke ha plan for holdningsskapende arbeid. En manglende plan kan likevel innebære at skolen jobber med holdningsskapende arbeid i praksis. Det er likevel vår vurdering at formalisering av planer er nødvendig, både med hensyn til å tydeliggjøre og konkretisere hvilke utfordringer skolene har, samt redegjøre på østfold kommunerevisjon iks 45 56

57 hvilken måte disse skal håndteres og følges opp. Kommunen skal sørge for å etablere tiltak for å motvirke og forebygge tvangsekteskap og annen æresrelatert vold. Gjennomgangen viser at flere av skolene har iverksatt konkrete tiltak som også følges opp, mens andre oppgir å ikke ha iverksatt tiltak. På bakgrunn av skolenes ulike tilnærminger er det vår vurdering at det bør gis overordnede føringer for hvordan skolene skal arbeide med å forebygge tvangsekteskap og annen æresrelatert vold. Når det gjelder radikalisering og voldelig ekstremisme finner revisjonen det positivt at kommunen i tillegg til å ha utarbeidet en overordnet rutine, også har utviklet et undervisningsopplegg i samfunnsfag knyttet til dette temaet. I forbindelse med andre integreringstiltak viser gjennomgangen at flere av barne- og ungdomskolene har iverksatt både interne og eksterne tiltak noe vi finner positivt. i tillegg til å ha iverksatt en rekke konkrete tiltak også har fokus på en læringsbasert tilnærming når det gjelder integreringsfeltet. Kommunen har gjort en tilfredsstillende jobb når det gjelder sitt ansvar knyttet til å administrere tilskuddsordningen fra integrerings og mangfoldsdirektoratet. Videre finner vi at kommunen har et helhetlig perspektiv knyttet til de ulike tilskuddsordningene. I henhold til kommunens egen plan er en forutsetning for å lykkes med integreringen at tiltaksapparatet er koordinert og samhandlende. Et koordinerende og samhandlende tiltaksapparat forutsetter i første rekke et helhetlig system med klare mål, definerte oppgaver, samt tydelig ansvarsfordeling og kommunikasjonslinjer. Etter vår vurdering viser gjennomgangen at kommunen ikke fullt ut har dette på plass. Med bakgrunn i konklusjoner og vurderinger disse bygger på anbefaler vi at kommunen: Kommunen skal sørge for kompetanseutvikling for rådgivere i skolen om æresrelatert vold. Gjennomgangen viser at alle barne og ungdomsskolene oppgir å ha en egen kontaktperson knyttet til migrasjonsfeltet, noe vi finner positivt. Tre av fem ungdomsskoler opplyser imidlertid at de ikke arbeider med kompetanseutvikling for rådgivere om æresrelatert vold. Det har kommet signaler fra kommunen om at det skal gjennomføres kompetanseheving på området, og det er vår vurdering at det i denne forbindelse også bør konkretiseres på hvilken måte kompetanseutviklingen for rådgiverne i skolen skal ivaretas. Det har vært gjennomført flere prosjekter i kommunen som involverer flere aktører. Etter vår vurdering viser både etablering av, og deltagelse i de ulike prosjektene at kommunen Vurderer å utarbeide en overordnet rutine for overgangen mellom barneskole til ungdomsskole. Dette vil i større grad sikre en ensartet praksis mellom kommunens ulike skoler/virksomheter. Benytter et omforent kartleggingsverktøy for å beskrive ressursbehovet for særskilt norskopplæring ved samtlige av kommunens skoler. Vurderingene vil da i større grad baseres på objektive felleskriterier. Sikrer at alle skolene har utarbeidet en plan for holdningsskapende arbeid Sikrer at det gjennomføres kompetanseutvikling for rådgiverne i skolene Utvikler et koordinerende og samhandlende tiltaksapparat knyttet til integreringsfeltet østfold kommunerevisjon iks 46 57

58 Rolvsøy, 29. august 2016 Lena Longva-Stavem (sign.) forvaltningsrevisor Bjørnar B. Eriksen (sign.) forvaltningsrevisor Anders Svarholt (sign.) oppdragsansvarlig revisor østfold kommunerevisjon iks 47 58

59 7 RÅDMANNENS KOMMENTARER Revisjonen mottok følgende høringsuttalelse fra kommunen pr. e-post : Innledningsvis ønsker rådmannen å gi en kort beskrivelse av de aktuelle rammene for de problemstillingene som revisjonen berører: 2015 fikk Fredrikstad kommune, lik mange andre norske kommuner, erfart den økte flyktningetilstrømningen til Norge og Europa for øvrig. Antallet asylsøkere økte, kommunen vedtok økt bosetting og antallet familiegjenforeninger økte. Som en følge av dette økte også antallet enslige mindreårige og antallet barn og unge med ulike traumer i «bagasjen». Videre økte antallet nyankomne med få eller ingen norskspråklige ferdigheter, og antallet som kom inn sent i skoleåret så vel som i opplæringsløpet. Mange av våre nye elever har dessuten mangelfull grunnskoleopplæring fra tidligere. Både endringer i størrelsen og variasjonen i elevgruppa språklige minoriteter har resultert i at deler av kommunens planverk, rutiner og praksis på området på kort tid har blitt utdatert. Fredrikstad kommune har derfor vært nødt til å starte en innovasjons- og endringsprosess bl.a. i forhold til kapasitet, ressursbruk, organisering, innhold, samhandling og kompetanse. Revisjonen kom derfor inn i en sammenheng med stadige endringer og uro på området. Østfold kommunerevisjon IKS har høsten 2016 utarbeidet forvaltningsrevisjonsrapporten Minoritetsspråklige barn i skolen Fredrikstad kommune. Rapporten har sett på overganger i opplæringsløpet, tilrettelegging og særskilt språkopplæring i grunnskolen og integreringstiltak i kommunen for minoritetsspråklige elever. Rapporten viser at kommunen i all hovedsak har en god forvaltning og en tilfredsstillende praksis på flere områder som berører denne gruppen elever. Videre framkommer det av rapporten at kommunen på revisjonstidspunktet, allerede var i gang med å forbedre andre områder hvor det har vært behov for endringer. Til slutt har også rapporten pekt på konkrete forbedringsområder. Revisjonen anbefaler kommunen å iverksette tiltak i forhold til disse områdene. Rådmannen vil kommentere revisjonens anbefalinger som følger: Skoleetaten i Fredrikstad kommune jobber inneværende år med en totalgjennomgang av kvalitetssystemet og internkontroll på hele opplæringsfeltet. En overordnet rutine for overgang mellom barne- og ungdomskolene vil være på plass i løpet av høsten Rutinen vil ta utgangspunkt i de gode rutinene og den gode praksisen som allerede finnes ute blant skolene. Fagsjef for skole vil påse at den sentrale rutinen gjøres kjent og tilgjengelig for de ansatte. Fagsjef skole vil videre følge opp i internkontroll og skolebesøk at rutinene for de ulike overgangene i opplæringsløpet anvendes i tråd med sin hensikt. Skoleetaten jobber dessuten i samarbeid med fylkeskommunen for bl.a. å få utviklet en overordnet rutine for overgangen mellom grunnskolen og de ulike videregående skolene innenfor kommunens grenser. Et godt hjem- og skolesamarbeid for de minoritetsspråklige foreldrene forutsetter at det tilrettelegges for språkutfordringene. Dette handler om prinsipper som likeverdige tjenester og rettssikkerhet. Høsten 2016 kommer Fredrikstad kommune til å inngå en rammeavtale med en leverandør av tolketjenester. Det vil bli utarbeidet østfold kommunerevisjon iks 48 59

60 retningslinjer og rutiner for bruk av tolk som er i tråd med statens anbefalinger. Skoleetaten er opptatt av å få til et mer likeverdig opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever. Å finne fram til et tilfredsstillende og omforent kartleggingssystem er en forutsetning for å kunne vurdere behovet til den enkelte elev og for å kunne basere ressurstildelingen på mer objektive felleskriterier. Utviklingsarbeidet gjøres i prosesser med skolene, PP-tjenesten og eksterne kompetansemiljøer. Rutinene som foreligger pr. i dag inneholder riktignok føringer til kartleggingsverktøy og kriterier for tildeling av ulike tiltak innenfor den særskilte språkopplæringen. Likevel er praksisen ulik mellom skolene. Det kan tyde på manglende forankring i virksomhetene og/eller oppfølging fra overordnet nivå. Det endrede migrasjonsbildet tatt i betraktning, forklares det best i at systemet og verktøyene er lite effektive og lite tilpasset for det omfanget og den variasjonen av elever som vi har tatt inn i våre skoler de siste årene. Plan for Mangfold og integrering er en overgripende plan i kommunen som skal sikre for en vellykket integrering gjennom en samordning av tiltak i kommunen. Planen skal revideres det kommende året. Det innebærer at kommunen får en plan som bygger på den virkeligheten vi nå står oppe i og som tar utgangspunkt i de aktuelle statlige føringene og nyere forskning og erfaring. Det er viktig at denne planen forankres i hele kommunen på tvers av seksjoner og nivå. Det skjer best gjennom gode prosesser i utarbeidelsesfasen. Helhet og sammenheng i planverk og rutiner samt god forankring, oppfølging og internkontroll skal være med på å sikre at alle skolene har systemer og en praksis som ivaretar det holdningsskapende og forebyggende arbeidet i skolene våre. Det gjelder alle elevene våre og ikke de minoritetsspråklige spesielt. Det er viktig i denne sammenhengen å påpeke at Plan for forebygging av radikalisering og voldelig ekstremisme ikke på noen måte er mer relevant for de minoritetsspråklige elevene enn for våre øvrige elever. Økt innvandring har likevel medført større utfordringer på dette området, ikke minst i forhold til framveksten av høyreekstreme miljøer. I henhold til nåværende Plan for Mangfold og integrering har kommunen fastslått at det skal settes i gang kompetanseutviklingstiltak for de sosialpedagogiske rådgivere i skolen på temaet æresrelatert vold. Behovet for kompetanse er fortsatt stort. Det gjelder temaer hvor barn og unge med innvandrerbakgrunn kan være i risikosonen: Tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, alvorlige begrensninger av unges frihet og æresrelatert vold. Vi ser videre at det er behov for kompetanse i forhold til håndteringen av traumer i forbindelse med flyktning- og asyltilværelse, flukt, krig, katastrofer, overgrep og vold samt det å takle sin nye tilværelse i Norge. Kompetanseutviklingstiltak vil kunne skje i sammenheng med andre kommunale og eksterne samarbeidsparter. Rådmannen vil avslutningsvis takke Østfold kommunerevisjon for en godt gjennomført revisjon. Rapporten oppleves konstruktiv i det den både peker på områder kommunen lykkes med, positive tiltak som allerede er under utvikling og konkrete områder for forbedringer. østfold kommunerevisjon iks 49 60

61 8 VEDLEGG- REVISJONSKRITERIER Innledning I henholdt til 2-1 i opplæringsloven gjelder retten til grunnskoleopplæring når det er sannsynlig at barnet skal være i Norge lengere enn tre måneder. Plikten til grunnskoleopplæring begynner når oppholdet har vart i tre måneder. Ifølge veilederen «Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever» 20 må kommunen foreta en vurdering av om det er sannsynlig at barnet vil bli i Norge mer enn tre måneder, og tilby barnet skoleplass hvis dette er sannsynlig. Nyankomne barn i grunnskolealder, som sannsynligvis blir i landet mer enn tre måneder, har dermed rett til å begynne på skole så snart de kommer til Norge. Av 2-8 fremkommer det at elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk har rett på særskilt norskopplæring 21 inntil de har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den ordinære undervisningen i skolen. Om nødvendig har elevene også rett på morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. 22 Når morsmålsopplæringen eller den tospråklige opplæringen ikke kan gis av eget undervisningspersonale, skal kommunen så langt det er mulig legge til rette for annen opplæring som er tilpasset elevens forutsetninger. Grunnskoleelever har rett til å gå på nærskolen sin, det vil si på den skolen som ligger nærmest hjemmet, eller på den skolen i nærmiljøet som eleven sogner til. Nyankomne 20 Utgitt av Utdanningsdirektoratet juli Særskilt norskopplæring er forsterket opplæring i norsk. Opplæringen kan gis enten etter læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, eller i form av særskilt tilpasning innenfor den ordinære planen (Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever). 22 Morsmålsopplæring er opplæring i morsmålet, mens tospråklig fagopplæring innebærer at eleven får opplæring på sitt morsmål og norsk i ett eller flere fag (Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever). elever i grunnskolealder har rett til å gå på nærskolen, med mindre de velger å takke ja til et tidsbegrenset særskilt opplæringstilbud (innføringstilbud) for nyankomne elever på en annen skole enn nærskolen. Når grunnskoleeleven ikke lenger går i ett innføringstilbud, har eleven rett til å gå på nærskolen. Målet for opplæringen i et innføringstilbud er at elevene så raskt som mulig skal lære seg norsk og bli i stand til å nå kompetansemålene i Kunnskapsløftet, og følge den ordinære opplæringen i norsk på skolen. Mens eleven mottar språkopplæring etter opplæringsloven 2-8 eller 3-12, herunder opplæring i et innføringstilbud, skal elevenes ferdigheter kartlegges underveis for å avgjøre om eleven har tilstrekkelig ferdigheter til å følge den ordinære opplæringen i skolen. Når det ikke lenger er til elevens beste å motta opplæring i et innføringstilbud, skal eleven motta ordinær opplæring, selv om eleven har gått i en innføringsklasse/innføringsskole i mindre enn ett år. Departementet uttaler i Prop. 84 L ( ) at det av hensyn til integrering er viktig å få denne elevgruppen så raskt som mulig inn i ordinær skole og ordinær klasse etter et særskilt tilrettelagt tilbud. Innføringstilbud skal med andre ord bare være et overgangstilbud, der målsettingen er å lære norsk så raskt som mulig. Selv om en elev får tilbud fra kommunen om et innføringstilbud, kan eleven og elevens foreldre takke nei til tilbudet og si ja til et ordinært opplæringstilbud. Også elever som velger et ordinært opplæringstilbud, har rett til særskilt språkopplæring, hvis eleven ikke har tilstrekkelig norskferdigheter til å følge den ordinære opplæringen. Samarbeid I henhold til veileder «Innføring til nyankomne minoritetsspråklige elever» bør skoleeier, for å etablere et godt innføringstilbud, utarbeide rutiner for samarbeid mellom hjem og skole, østfold kommunerevisjon iks 50 61

62 og mellom innføringstilbud og ordinært tilbud. For nyankomne i innføringstilbud vil overganger mellom barnehage og skole, barneskole og ungdomsskole eller ungdomsskole og videregående opplæring kunne være spesielt krevende for eleven. Samarbeid mellom de ulike skoleslagene vil derfor være avgjørende for å sikre gode overganger, og for at hver enkelt elev skal klare seg best mulig. Ifølge opplæringsloven 13-3d har kommunen plikt til å sørge for samarbeid med elevenes foreldre. Det fremkommer av forskrift til opplæringsloven kap. 20 at foreldresamarbeid skal ha eleven i fokus og bidra til elevens faglige og sosiale utvikling. Et godt foreldresamarbeid er en viktig ressurs for skolen for å styrke utviklingen av gode læringsmiljø og skape læringsresultat som blant annet fører til at flere fullfører videregående opplæring. Skolen skal gjennom hele opplæringsåret holde kontakt med foreldre til elever som ikke er myndige. Det fremkommer av veileder «Innføring til nyankomne minoritetsspråklige elever» at når minoritetsspråklige foreldre som ikke behersker norsk, innkalles til samtale, er det viktig å sikre at de får kommunisert på et språk de mestrer. Tospråklige lærere er nøkkelpersoner i slike situasjoner. Hvis skolen ikke har den språkkompetansen i sin lærerstab, så er alternativet å bruke tolk. Det er viktig at innholdet i samtalen blir forstått av foreldrene og eleven, og at skolen presiserer overfor foreldrene at de er en viktig ressurs for barnets mulighet til å styrke morsmålet. Mål Alle elever behersker det norske språk skriftlig og muntlig. Minoritetsspråklige elever har et godt tilpasset opplæringstilbud. Elevene tilegner seg et ferdighetsnivå som er Det er også viktig å etablere god kontakt med foreldrene for å kunne gi elevene et best mulig opplæringstilbud. Lærerkompetanse Opplæringsloven kapittel 10 omhandler blant annet skolens personale. Det følger av 10-8 at skoleeieren har ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten. Skoleeier skal ha et system som gir undervisningspersonale, skoleledere og personale med særoppgaver i skoleverket anledning til nødvendig kompetanseutvikling. Skolen skal ha et system med sikte på å fornye og utvide den faglige og pedagogiske kunnskapen og å holde seg orientert om å være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet. I henhold til veileder «Innføring til nyankomne minoritetsspråklige elever» handler andrespråkspedagogikk om å drive opplæring for elever som ikke har norsk som førstespråk, og skal dessuten bidra positivt til fag- og læringsmiljøet på skoler med elever som har norsk som andrespråk. Lærere som skal undervise nyankomne elever, bør ha kompetanse i andrespråkspedagogikk og i flerkulturell pedagogikk. I tillegg er det viktig å tilsette tospråklige lærere i innføringstilbudet. Av kommunens plan for mangfold og integrering fremkommer flere mål og tiltak kommunen har i sitt integreringsarbeid gjennom skole og utdanning. Disse fremkommer i sin helhet av tabellen nedenfor: Tiltak Innsatsen forsterkes med systematisk språkopplæring for minoritetsspråklige elever. Tidlig innsats og hjelp til de som trenger det for å følge med i undervisningen. Erfaringer og resultater fra tilrettelagt opplæring innføringsklasser, tospråklig fagopplæring/morsmålsundervisning evalueres. Den ordinære opplæringen organiseres til å omfatte flest mulig elever i et østfold kommunerevisjon iks 51 62

63 nødvendig for å gjennomføre et norsk opplæringsfellesskap. utdanningsløp Undervisningen organiseres slik at den ikke oppfattes som eksklusjon. Læringsmetodene er tilpasset elevenes behov. Gi leksehjelp for elever fra femte til syvende trinn. Kartlegge og videreutvikle metode og formalkompetanse i arbeidet med språkopplæring til minoritetsspråklige. Skolen har et godt psykososialt miljø. Det innføres 0-tolleranse for vold, mobbing, kriminalitet, rus og rasisme. Skolene utarbeider plan for holdningsskapende arbeid. Skolene utarbeider tiltaksplan mot mobbing. Sikre tverretatlig samarbeid og gode samarbeidsrutiner i overgangen mellom barnehage/ grunnskole og grunnskole/ videregående skole. Oppmerksomhet rettet mot barn og unge som opplever kulturelt krysspress. Etablere tiltak for å motvirke og forebygge tvangsekteskap og annen æresrelatert vold. Kompetanseutvikling for rådgivere i skolen om æresrelatert vold. Skolen og foreldre har et godt samarbeid. Foreldre og foresatte inkluderes slik at de sammen med skolen samvirker om elevenes utvikling. Skolen avklarer og tydeliggjør foreldrenes forventninger og v.v. Økt brukerdeltagelse og medvirkning. Tiltak og samarbeid internt i kommunen og mellom kommunen og eksterne aktører Det fremgår i kommunens mangfold og intergreringsplan at et koordinert og samhandlende tiltaksapparat er en forutsetning for å lykkes med integreringen. Frivillig sektor bidrar blant annet til lokal samfunnsutvikling og skaper kulturelle møteplasser. Det fremgår av planen at frivillige lag og foreninger kan være et supplement til kommunens tjenestetilbud. Kommunen kan utarbeide kontrakter om tiltak/prosjekt, såkalt «partnerskap for integrering», med frivillige organisasjoner. Tilskuddsordningen Rundskriv 11/2015 fastsetter kriterier for tilskuddsordningen og retningslinjer for forvaltning av tilskudd til frivillig virksomhet i lokalsamfunn som bidrar til deltagelse, dialog og samhandling. Det er en rekke vilkår som er satt når det gjelder å få tildelt tilskudd. Når det gjelder kommunens administrasjon av ordningen vises det til at kommunen har ansvar for å: Bidra til å gjøre ordningen kjent Lyse ut midlene, fortrinnsvis sammen med andre tilskuddsordninger som kommunen administrerer Utarbeide egne, lokale prioriteringer og retningslinjer for tildelingen Veilede søkere og andre interesserte østfold kommunerevisjon iks 52 63

64 Behandle søknader om midler til drift av lokale innvandrerorganisasjoner og til tiltak og prosjekter som faller inn under kriteriene for frivillig virksomhet. Kommunen oppfordres til å se tilskuddsordningen i sammenheng med andre tilskuddsordninger den forvalter. Tilskuddsordningen som virkemiddel bør understøtte kommunens prioriteringer og øvrig arbeid på integreringsfeltet. østfold kommunerevisjon iks 53 64

65 9 VEDLEGG- SPØRREUNDERSØKELSEN Minoritetsspråklige barn i skolen (1) I denne spørreundersøkelsen ber vi om din vurdering av Fredrikstad kommunes og din skoles arbeid med minoritetsspråklige elever. Spørsmålene omhandler blant annet samarbeid om overganger fra barnehage til barneskole, barneskole til ungdomsskole, samt samarbeidet mellom hjem og skole og mellom innføringstilbud og hjemmeskole. Bakgrunnsopplysninger I denne delen av undersøkelsen ønsker vi å kartlegge enkelte bakgrunnsopplysninger. Vi gjør igjen oppmerksom på at resultatene av undersøkelsen vil bli presentert slik at enkeltpersoner ikke kan gjenkjennes. 1) Hva er din rolle i arbeidet med minoritetsspråklige barn? Skolens kontaktperson/koordinator med ansvar for det migrasjonspedagogiske/minoritetsspråklige området Kontaktlærer til en eller flere minoritetsspråklige barn Lærer med ansvar for opplæringen i særskilt norsk for språklige minoriteter Faglærer til et eller flere minoritetsspråklige barn Lærer på innføringsgruppe Rektor Jobber ikke med denne gruppen barn Annet Nedenfor vil vi at du oppgir hvilket klassetrinn du primært arbeider med. Om du østfold kommunerevisjon iks 54 65

66 arbeider med elever fra flere trinn oppgir du det trinnet du arbeider mest med. 2) Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? 1 trinn 2 trinn 3 trinn 4 trinn 5 trinn 6 trinn 7 trinn 8 trinn 9 trinn 10 trinn 3) Hvilken skole arbeider du ved? Vestbygda Haugåsen Gudeberg Cicignon Gressvik Kvernhuset Borge Kjølberg Begby Nøkleby Rød Kråkerøy Ambjørnrød Hauge Hurrød Rekustad Torp Trosvik østfold kommunerevisjon iks 55 66

67 Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o o o o o o o o o o o o o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 3 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 4 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 5 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 2 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 7 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 1 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 6 trinn ) Overgangen fra barnehage til barneskole I denne delen av spørreundersøkelsen ønsker vi å undersøke din kjennskap til flere av kommunens rutiner på området, samt din opplevelse av samarbeidet og informasjonsutvekslingen i overgangen mellom barnehage og barneskole. 4) Hvor godt kjenner du til innholdet i følgende rutine: " Rutine for nyankomne flyktninger og første møte med skolen" Jeg kjenner ikke til rutinen Jeg har liten kjennskap til innholdet Jeg har noe kjennskap til innholdet Jeg kjenner til det vesentligste av innholdet Jeg har god kjennskap til innholdet østfold kommunerevisjon iks 56 67

68 Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o o o o o o o o o o o o o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 3 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 4 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 5 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 2 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 7 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 1 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 6 trinn ) 5) Hvor godt kjenner du til innholdet i følgende rutine: " Rutine for første møte med skolen for nyankomne minoritetsspråklige elever" Jeg kjenner ikke til rutinen Jeg har liten kjennskap til innholdet Jeg har noe kjennskap til innholdet Jeg kjenner til det vesentligste av innholdet Jeg har god kjennskap til innholdet Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o o o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 3 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 4 trinn østfold kommunerevisjon iks 57 68

69 o o o o o o o o o o eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 5 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 2 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 7 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 1 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 6 trinn ) 6) Hvor godt kjenner du til innholdet i følgende rutine: " Overgang fra barnehage til skole" Jeg kjenner ikke til rutinen Jeg har liten kjennskap til innholdet Jeg har noe kjennskap til innholdet Jeg kjenner til det vesentligste av innholdet Jeg har god kjennskap til innholdet Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o o o o o o o o o o o o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 3 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 4 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 5 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 2 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 7 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 1 trinn eller østfold kommunerevisjon iks 58 69

70 o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 6 trinn ) Påstandene nedenfor handler om informasjonsutveksling og samarbeidet generelt mellom barnehage og barneskole. Ta stilling til påstandene. Svarene angis på en skala fra 1-6, hvor 1 er "Helt uenig" og 6 er "Helt enig". 7) Skolen får tilstrekkelig informasjon om barnets morsmål og norskspråklige kompetanse før skolestart Vet ikke Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o o o o o o o o o o o o o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 3 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 4 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 5 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 2 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 7 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 1 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 6 trinn ) 8) Samarbeidet mellom barnehage og barneskole, vedrørende de minoritetsspråklige elevene, er godt? Vet ikke Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen østfold kommunerevisjon iks 59 70

71 Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o o o o o o o o o o o o o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 3 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 4 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 5 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 2 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 7 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 1 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 6 trinn ) Har du kommentarer til overnevnte spørsmål, eller ønsker å gi oss andre eller supplerende opplysninger til dette temaet. 9) Kommentarer Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o o o o o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 8 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 10 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 9 trinn ) Overgangen fra barneskole til ungdomsskole I denne delen av spørreundersøkelsen ønsker vi å undersøke din kjennskap til østfold kommunerevisjon iks 60 71

72 flere av kommunens rutiner på området, samt din opplevelse av samarbeidet og informasjonsutvekslingen i overgangen mellom barneskole og ungdomsskole. 10) Hvor godt kjenner du til innholdet i følgende rutine: " Rutine for nyankomne flyktninger og første møte med skolen" Jeg kjenner ikke til rutinen Jeg har liten kjennskap til innholdet Jeg har noe kjennskap til innholdet Jeg kjenner til det vesentligste av innholdet Jeg har god kjennskap til innholdet Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o o o o o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 8 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 10 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 9 trinn ) 11) Hvor godt kjenner du til innholdet i følgende rutine " Rutine for første møte med skolen for nyankomne minoritetsspråklige elever" Jeg kjenner ikke til rutinen Jeg har liten kjennskap til innholdet Jeg har noe kjennskap til innholdet Jeg kjenner til det vesentligste av innholdet Jeg har god kjennskap til innholdet Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o o o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 10 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 9 trinn østfold kommunerevisjon iks 61 72

73 o o eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 8 trinn ) 12) Har din skole utarbeidet en rutine som skal sikre samarbeidet og sammenhengen i overgangen fra barneskole til ungdomskole? Ja Nei Vet ikke Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o Hvis Har din skole utarbeidet en rutine som skal sikre samarbeidet og sammenhengen i overgangen fra barneskole til ungdomskole? er lik Ja ) 13) Hvor godt kjenner du til innholdet i skolens rutine som skal sikre samarbeidet og sammenhengen i overgangen fra barneskole til ungdomskole? Jeg kjenner ikke til rutinen Jeg har liten kjennskap til innholdet Jeg har noe kjennskap til innholdet Jeg kjenner til det vesentligste av innholdet Jeg har god kjennskap til innholdet Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o o o o o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 8 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 10 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 9 trinn ) Påstandene nedenfor handler om informasjonsutveksling og samarbeidet generelt mellom barneskole og ungdomsskole. østfold kommunerevisjon iks 62 73

74 Ta stilling til påstandene. Svarene angis på en skala fra 1-6, hvor 1 er "Helt uenig" og 6 er "Helt enig". 14) Skolen får tilstrekkelig informasjon om barnets morsmål og norskspråklige kompetanse før skolestart Vet ikke Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o o o o o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 8 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 10 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 9 trinn ) 15) Samarbeidet mellom barneskole og ungdomsskole, vedrørende de minoritetsspråklige elevene, er godt? Vet ikke Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o o o o o Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 8 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 10 trinn eller Hvis Hvilket klassetrinn arbeider du primært med? er lik 9 trinn ) Har du kommentarer til overnevnte spørsmål, eller ønsker å gi oss andre eller supplerende opplysninger til dette temaet. 16) Kommentarer østfold kommunerevisjon iks 63 74

75 Samarbeidet mellom hjem og skole I denne delen av spørreundersøkelsen ønsker vi å undersøke graden av, samt din opplevelse av samarbeidet mellom minoritetsspråklige foreldre og skolen. 17) Gjennomføres velkomstsamtaler med nye minoritetsspråklige foreldre? Ja Nei Vet ikke 18) Benyttes kommunens tospråklige lærere, eventuelt tolk, i møte med foreldre dersom det er behov for dette? Ja Nei Vet ikke Påstandene nedenfor handler om samarbeidet mellom minoritetsspråklige foreldre og skolen. Ta stilling til påstandene. Svarene angis på en skala fra 1-6, hvor 1 er "Helt uenig" og 6 er "Helt enig". 19) Skolen og minoritetsspråklige foreldre samarbeider om elevens utvikling på en god måte Vet ikke 20) Forventninger mellom skole og minoritetsspråklige foreldre blir tydelig avklart Vet ikke 21) Skolen tilrettelegger for minoritetspråklige foreldres medvirkning på en god måte Vet ikke Har du kommentarer til overnevnte spørsmål, eller ønsker å gi oss andre eller supplerende opplysninger til dette temaet. 22) Kommentarer Kompetanse og ressurser I denne delen av spørreundersøkelsen ønsker vi å undersøke hvordan du opplever din skoles kompetanse og ressurser vedrørende minoritetsspråklige elever. østfold kommunerevisjon iks 64 75

76 Ta stilling til påstandene. Svarene angis på en skala fra 1-6, hvor 1 er "Helt uenig" og 6 er "Helt enig". 23) Skolen har tilstrekkelig kompetanse til å håndtere de minoritetsspråklige elevene på en faglig god måte Vet ikke 24) Skolen har tilstrekkelige ressurser til å håndtere de minoritetsspråklige elevene på en faglig god måte? Vet ikke Samarbeid mellom innføringstilbud og hjemmeskole I denne delen av spørreundersøkelsen ønsker vi å undersøke hvordan du opplever samarbeidet mellom kommunens innføringstilbud til minoritetsspråklige elever og deres hjemmeskole. 25) Har du i løpet av de tre siste årene hatt elever som også har mottatt språkopplæring i en innføringsklasse? Ja Nei Vet ikke Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o Hvis Har du i løpet av de tre siste årene hatt elever som også har mottatt språkopplæring i en innføringsklasse? er lik Ja ) 26) Hvor godt kjenner du til innholdet i følgende rutine: " Rutine for samarbeid mellom tospråklige lærere og hjemmeskolen" Jeg kjenner ikke til rutinen Jeg har liten kjennskap til innholdet Jeg har noe kjennskap til innholdet Jeg kjenner til det vesentligste av innholdet Jeg har god kjennskap til innholdet Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: østfold kommunerevisjon iks 65 76

77 ( o Hvis Har du i løpet av de tre siste årene hatt elever som også har mottatt språkopplæring i en innføringsklasse? er lik Ja ) Ta stilling til påstanden. Svarene angis på en skala fra 1-6, hvor 1 er "Helt uenig" og 6 er "Helt enig". 27) Samarbeidet mellom innføringsgruppen og hjemmeskolen, vedrørende de minoritetsspråklige elevene, er godt? Vet ikke Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o Hvis Har du i løpet av de tre siste årene hatt elever som også har mottatt språkopplæring i en innføringsklasse? er lik Ja ) Har du kommentarer til overnevnte spørsmål, eller ønsker å gi oss andre eller supplerende opplysninger til dette temaet. 28) Kommentarer Copyright All Rights Reserved. østfold kommunerevisjon iks 66 77

78 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/106 Dokumentnr.: 19 Løpenr.: /2016 Klassering: Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Fredrikstad /31 Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon - 1. halvår 2016 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon 1. halvår 2016, tas til etterretning Fredrikstad, Vedlegg Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon i Fredrikstad kommune 1. halvår 2016, datert Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Plan for forvaltningsrevisjon Saksopplysninger Vi viser til kommunelovens 78 pkt. 5 om revisors plikt til å rapportere resultatene av sin revisjon og kontroll til kontrollutvalget. Vi viser også til forskrift om kontrollutvalg og revisjon kap. 5 om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon Vurdering Østfold kommunerevisjon IKS redegjør i sin statusrapport for forvaltningsrevisjonsprosjekter som er gjennomført i løpet av 1. halvår Leverte prosjekter er i henhold til vedtatt forvaltningsrevisjonsplan for perioden og , og i henhold vedtatte bestillinger i kontrollutvalget. I henhold til statusrapporten er leveransegraden for Fredrikstad kommune isolert sett 36 %, og under gjennomsnittet (52 %) for samtlige kommuner sett under ett. I Fredrikstad har revisjonen levert 589 timer per 30. juni Dette innebærer at kommunen i henhold til budsjett har 1036 timer tilgjengelig for forvaltningsrevisjon 2. halvår Det løper for tiden to oppdrag for kommunen: 78

79 «Minoritetsspråklige barn 2016» og oppdrag knyttet til bestilling fra kontrollutvalget i møte den 22. august Det er overlatt til revisjonen å fastsette ressursrammen for sistnevnte oppdrag. Det vil antakelig være nødvendig å starte opp ytterligere ett prosjekt i 2016, og revisjonen vil legge frem plan for gjennomføring av et prosjekt knyttet til refusjoner i kontrollutvalgets møte i oktober eller november. Vi viser i helhet til vedlagte statusrapport for ytterligere detaljer. Sekretariatet anbefaler for kontrollutvalget at revisjonens statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon for 1. halvår 2016, tas til etterretning. 79

80 Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon i perioden 1. januar juni 2016 Fredrikstad kommune Østfold kommunerevisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på vegne av kontrollutvalget i kommunen. Seksjon for forvaltningsrevisjon gjennomfører også andre typer undersøkelser som kontrollutvalget bestiller særskilt. Produksjon og ressursbruk Følgende arbeid er gjennomført og har vært behandlet i kontrollutvalget i perioden 1. januar 30. juni 2016: Rapp 2015 Rapp. 1. halvår Prod. 2. halvår Prosjekt totalt Totalt 2016 Estimert maks Eventuelt merforbruk totalt for prosjektet Administrasjon Undersøkelse Kongsten Gjennomgang av rammeavtale Undersøkelse Husbukta Minoritetsspråklige barn Kontraktsoppfølging Sum Merknader: Kolonnen «Rapp. 2015» viser hva som er rapportert i 2015 på prosjekter som ble påbegynt i fjor. Timene tas med for å kunne gi et bedre bilde av totalbruk knyttet til de ulike prosjektene. Kolonnen «Prosjekt tot.» inkluderer timer som er levert så langt i 2016, og eventuelt i 2015 der dette er aktuelt. «Tot. 2016» summerer bare timer som er levert så langt i Kolonnen «Est. maks» angir maksimalt timeantall som ble estimert i vedtatt prosjektplan, mens kolonnen «Ev. merforbruk» viser over- eller underforbruk knyttet til de ulike prosjektene. Merforbruk vises ved negativt tall. Kolonnen er kun relevant for ferdigstilte prosjekter. Merk også at der det ikke er laget ressursanslag for oppdraget, så vil tallet fremstå som merforbruk. «Administrasjon» Timene dekker administrativ deltakelse i kontrollutvalg og andre fora, mindre arbeidsoppgaver, samordningsmøter med kontrollutvalgssekretariatet, utarbeidelse av statusrapporter og lignende oppgaver som ikke føres på eget prosjekt. Timeantallet er stipulert ut i fra tidligere erfaringstall, hvor alle slike oppgaver ble ført i egne kategorier i vårt timeregistreringssystem, og bygger på et gjennomsnitt over flere år. For kommunene østfold kommunerevisjon iks 1 80

81 Moss, Sarpsborg og Fredrikstad er antallet stipulert til 60 timer per år, mens for kommunene Hvaler, Råde og Rygge er antallet stipulert til 30 timer per år. «Undersøkelse Kongsten» Oppdraget ble initiert av Bystyret i sak 65/15, pkt. 4. Kontrollutvalget behandlet bestillingen i sitt møte 24. september 2015 (sak 15/25). Kontrollutvalget besluttet at oppdraget skulle gjennomføres i 2016, og det ble overlatt til revisjonen å fastsette rammene for oppdraget. Sluttnotat ble behandlet i kontrollutvalget 17. februar 2016 (sak 16/5). Det har medgått 38 timer til prosjektet. «Gjennomgang av rammeavtale» Oppdraget ble bestilt av kontrollutvalget 8. mai 2015 (PS 15/15), som følge av tips fra en tidligere ansatt hos den aktuelle rammeavtaleleverandøren. Det ble ikke oppstilt noen ressursramme for oppdraget, men utvalget ga en beskrivelse av hva revisjonen bør undersøke nærmere. Kontrollutvalget ble løpende holdt oppdatert om fremdriften i prosjektet i etterfølgende møter. Ferdig rapport ble behandlet i kontrollutvalget 9. desember 2015 (sak 15/36). Saken ble utsatt og revisjonen fikk i oppdrag å foreta noen flere undersøkelser. Ny rapport ble behandlet 17. februar 2016 (sak 16/2). I tillegg har revisjonen hatt noe dialog med kommunen i forbindelse med oppfølgingen i ettertid. Det har totalt medgått 402 timer til prosjektet, hvorav 18 timer er utført i «Undersøkelse Husbukta» Oppdraget ble bestilt av kontrollutvalget 12. juni 2015 (PS 15/22), som følge av at kontrollutvalgsleder ble kontaktet av en av partene i utbyggingskonflikten. Revisjonen viser til bestillingen fra utvalget for nærmere beskrivelse av hva saken omhandler. Det ble ikke oppstilt noen ressursramme for oppdraget. Rapporten ble behandlet i kontrollutvalget 24. september 2015 (sak 15/23). Rapporten ble ikke sluttbehandlet, da rådmannen ikke hadde fått tilstrekkelig kontradiksjon. Rapporten skal ferdigbehandles i Det har foreløpig ikke medgått timer til prosjektet i 2016, men vi har valgt å ta den med i statusrapproten da det vil medgå timer til den endelige behandlingen. «Minoritetsspråklige barn 2016» Prosjektplan ble vedtatt av kontrollutvalget 17. februar 2016 (sak 16/3), med de problemstillinger, forslag til kriterier og avgrensninger som revisjonen la frem. Rapporten er berammet for behandling i kontrollutvalget 10. oktober Det har så langt medgått 455 timer til prosjektet. Det forventes at prosjektet blir ferdigstilt med et mindreforbruk i forhold til estimert tidsbruk. «Kontraktsoppfølging» Prosjektplan ble vedtatt av kontrollutvalget 24. mai 2016 (sak 16/16). Revisjonens forslag til gjennomføring ble godkjent, men det ble besluttet at det også skulle innarbeides et punkt om oppfølging av tidligere kontroller herunder kontroll av rådmannens igangsatte tiltak. Det ble imidlertid vedtatt utsatt oppstart til slutten av 2016, eventuelt begynnelsen av Det har så langt medgått 18,25 timer til prosjektet. Total leveranse Gjennom budsjett vedtok Bystyret 1625 timer til forvaltningsrevisjon i Budsjettet skal dekke alle forbrukte timer til administrative- og revisjonsmessige handlinger knyttet til forvaltningsrevisjon. Tabellen nedenfor viser antall leverte timer til forvaltningsrevisjon i samtlige av våre eierkommuner. østfold kommunerevisjon iks 2 81

82 Kommune Budsjett Produksjon 2016 Leveransegrad Fredrikstad % Hvaler % Moss % Rygge* % Råde % Sarpsborg % Sum % *Merforbruket opp mot budsjett gjelder et konkret prosjekt i kommunen, og er bestilt av kontrollutvalget. Samlet gjennomsnittlig leveransegrad for alle kommuner utgjør 52 % per 1. halvår Produksjonen er i tråd med tidligere erfaringer, og revisjonen forventer at samtlige kommuner vil få leveranser i tråd med budsjett i I Fredrikstad har revisjonen levert 589 timer per 30. juni 2016, eller 36 % av budsjett. Dette innebærer at kommunen i henhold til budsjett har 1036 timer tilgjengelig for forvaltningsrevisjon 2. halvår Det løper for tiden to oppdrag for kommunen: «Minoritetsspråklige barn 2016» og oppdrag knyttet til bestilling fra kontrollutvalget i møte den 22. august Det er overlatt til revisjonen å fastsette ressursrammen for sistnevnte oppdrag. Det vil antakelig være nødvendig å starte opp ytterligere ett prosjekt i 2016, og revisjonen vil legge frem plan for gjennomføring av et prosjekt knyttet til refusjoner i kontrollutvalgets møte i oktober eller november. Andre oppdrag Østfold kommunerevisjon IKS utfører også oppdrag på vegne av våre eierkommuner eller andre kommuner, som bestilles særskilt utenom budsjett. Disse kommer i tillegg til ovennevnte produksjon, og utgjør så langt i 2016 ca. 34 timer. Disse oppdragene har omhandlet/ omhandler: Forvaltningsrevisjon «Utskrivningsklare pasienter» - Halden kommune. Prosjektet ble ferdigstilt ved inngangen til Påløpte timer gjelder kommunestyrets behandling av rapporten. Forvaltningsrevisjon «Barnevern» - Halden kommune. Prosjektet pågår og skal ferdigstilles innen utgangen av Vi har også fått i oppdrag å levere plan for gjennomføring av ytterligere en forvaltningsrevisjon, knyttet til flyktninger, i Halden kommune. Dette prosjektet vil antakelig fortsette å løpe ut i Alle oppdrag vi får utover de som er bestemt gjennom budsjett medfører i utgangspunktet positive effekter for eierne våre, da det samlet sett gir lavere revisjonshonorar og/ eller gir oss større spillerom hva gjelder å hente inn ekstern kompetanse ved behov. Andre forhold Seksjonen er bemannet med god breddekompetanse, herunder samfunnskunnskap, sosilogi, økonomi og jus. Fagområdene, i kombinasjon med god kjennskap til kommunal sektor og offentlig revisjon, utgjør et solid grunnlag for å løse de oppdragene vi får. Ekstern kompetanse leies inn ved behov, i tillegg til at vi forsøker å utnytte eksterne fagmiljøer i de prosjektene det er mulig. Som eksempel vises det til Fylkesmannen, Høyskolen i Østfold, Direktoratet for sikkerhet og beredskap og lignende. østfold kommunerevisjon iks 3 82

83 Vår kompetanse og de oppdragene vi har gjennomført har også gjort oss bemerket utenfor kommunene våre. Som følge av dette får vi ofte forespørsler om å holde foredrag på ulike bransjekonferanser og samlinger, samt delta i faggrupper. Av kapasitetshensyn må vi dessverre avslå flertallet av disse henvendelsene, men vi deltar i de tilfellene hvor vi mener det kan gi mereffekt for våre kunder. Som eksempel vises det til at seksjonen har vært representert i Forvaltningsrevisjonskomiteen i Norges kommunerevisorforbund frem til juni Denne komiteen er standardsettende for hvordan forvaltningsrevisjon skal gjennomføres i Norge. Seksjonen har også vært representert i en arbeidsgruppe som har jobbet med revisjonsfaglige problemstillinger, som kan oppstå i forbindelse med kommunesammenslåinger. Arbeidet ble avsluttet i juni 2016 og rapporten finnes tilgjengelig på I februar deltok seksjonen på kontrollutvalgskonferansen 2016, hvor vi holdt et foredrag om samspillet mellom revisjonen og kontrollutvalget. Konferansen hadde ca deltakere fra hele landet, og var en fin anledning til å markedsføre Østfold kommunerevisjon og å presentere det samarbeidet vi har med våre kontrollutvalg. I oktober 2016 er vi invitert til Nasjonal fagkonferanse i offentlig revisjon, hvor vi skal snakke om internkontroll i kommunal sektor. Målgruppen for denne konferansen er Riksrevisjonen, kommunale revisjonsselskaper, private revisjonsselskaper som reviderer offentlig virksomhet, samt rådmenn. Rolvsøy, 25. august 2016 Laila Nagelhus (sign.) adm. dir. Anders Svarholt (sign.) seksjonsleder forvaltningsrevisjon østfold kommunerevisjon iks 4 83

84 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/106 Dokumentnr.: 23 Løpenr.: /2016 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Fredrikstad /32 Prosjektplan Refusjoner Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Prosjektplan «Refusjoner», godkjennes Fredrikstad, Vedlegg Prosjektplan «Refusjoner», datert Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Bystyresak 16/4, (Forvaltningsrevisjonsplan ) KU-sak 15/35, (Forvaltningsrevisjonsplan ) Saksopplysninger Det framgår av forvaltningsrevisjonsplanen hva som er bakgrunnen for dette prosjektet. Revisjonen har gjengitt de viktigste poengene i sin prosjektplan (jf. pkt. 1«Bakgrunnen for prosjektet»). Blant annet står det her: Det er sentralt at kommunen har et system som sikrer berettiget refusjon i tide, og at refusjonskrav registreres i fakturasystemet. Erfaringer fra andre kommuner viser at det er sannsynlighet for at refusjonskrav ikke sendes. Etter vår oppfatning kan denne sannsynligheten øke i omorganiseringsprosesser. Konsekvensene vil kunne være store med hensyn til økonomisk effektivitet På grunnlag av dette, foreslår revisjonen tre hovedproblemstillinger: 1. Hvilke rutiner og praksis har kommunen for dokumentasjon knyttet til refusjoner? 2. Har kommunen oversikt over hvilke tilskudd som finnes? 3. Hvordan sikrer kommunen god kvalitet på rapportering og regnskap når det gjelder bruk av tilskudd? Revisjonen har funnet det hensiktsmessig å velge en vikling på prosjektet som kartlegger kommunens fokus når det gjelder å øke sin inntekter i form av tilskudd. (ref. problemstilling 2) 84

85 Revisjonen antar at det vil gå med 350 timer +/- 10 % til dette prosjektet. Rapporten vil være klar til behandling våren Vurdering Sekretariatet finner problemstillingene relevante i forhold til omtalen i forvaltningsrevisjonsplanen. Planlagt ressursbruk er noe høyere enn et gjennomsnittlig forvaltningsrevisjonsprosjekt. Revisjonen mener at estimat er rimelig for å besvare problemstillingene. Revisjonen kan gjøre nærmere greie for ressursestimatet i møtet. Samlet sett anser vi at metodevalget vil gi en tilfredsstillende pålitelighet (nøyaktighet) og gyldighet 1 til å trekke konklusjoner om temaet. Ellers har vi ingen kommentarer til metode og gjennomføring. Vi anbefaler at prosjektplanen godkjennes. 1 metodene måler hva de er tiltenkt å måle 85

86 REFUSJONER FREDRIKSTAD kommune Prosjektplan Rolvsøy 28. september

87 1. BAKGRUNN FOR PROSJEKTET I henhold til kommuneloven 78 nr. 2 og forskrift om revisjon kapittel 3, skal det gjennomføres forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Det vises til vedtak i bystyret 11. februar 2016, hvor forvaltningsrevisjonplan ble fastsatt. I vedtatt plan fremkommer det: «Refusjoner utgjør en sentral del av inntektssiden i kommunens budsjett. Det handler for det første om sykepengerefusjoner, men også refusjoner fra andre kommuner eksempelvis som følge av vertskommunesamarbeid, eller ulike refusjoner fra statlig nivå. Det er sentralt at kommunen har et system som sikrer berettiget refusjon i tide, og at refusjonskrav registreres i fakturasystemet. Erfaringer fra andre kommuner viser at det er sannsynlighet for at refusjonskrav ikke sendes. Etter vår oppfatning kan denne sannsynligheten øke i omorganiseringsprosesser. Konsekvensene vil kunne være store med hensyn til økonomisk effektivitet.» 2. PREMISSER FOR PROSJEKTARBEIDET Kontrollutvalgets vedtak legges til grunn for revisjonens videre arbeide med prosjektet. Revisjonen delegeres myndighet til å foreta mindre endringer i problemstillinger og avgrensninger hvis det oppstår uforutsette forhold som har betydning for prosjektet. Større endringer avklares med sekretariatet og kontrollutvalgsleder. Rapporten oversendes kontrollutvalget etter vanlige rutiner. 3. PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER Hvilke rutiner og praksis har kommunen for dokumentasjon knyttet til refusjoner? Har kommunen oversikt over hvilke tilskudd som finnes? Hvordan sikrer kommunen god kvalitet på rapportering og regnskap når det gjelder bruk av tilskudd? Regnskapsseksjonen ved Østfold kommunerevisjon IKS har kontinuerlig fokus på å kontrollere kommunens system når det gjelder refusjonskrav knyttet til sykepenger. Det er viktig at kommunen har gode rutiner når det gjelder registrering og videre oppfølgning av refusjonskrav. Dersom denne dokumentasjonen ikke er på plass kan kommunen risikere å tape kravet. Hvilke refusjonsordninger som vil være egnet for gjennomgang vil drøftes med kommunen. Vi finner det også hensiktsmessig å velge en vikling på prosjektet som kartlegger kommunens fokus når det gjelder å øke sin inntekter i form av tilskudd. Det finnes flere tilskuddsordninger som vil være tilgjengelig for kommunen, og disse gis på en rekke forskjellige grunnlag, til flere ulike formål. Det kan være utfordrende for kommunen å ha en oversikt over hvilke tilskudd det kan søkes om. Videre knyttes det vilkår til bruk av midlene, og disse kan gå tapt dersom de ikke benyttes i samsvar med forutsetningene for tildelingen. God kvalitet på rapportering og regnskap innebærer blant annet at kommunen skiller ut hvilke kostander som er tilskuddberettiget i et eget regnskap i henhold til de ulike krav som er gitt i tilsagnsbrevet. Regnskapsseksjonen har gjennom sitt arbeidet avdekket utfordringer knyttet til kommunens dokumentasjon vedrørende tilskudd generelt. Hvilke tilskuddsordninger som vil være gjenstand for gjennomgang vil drøftes med kommunen. østfold kommunerevisjon iks 2 87

88 Prosjektet vil ikke ta for seg kommunens system når det gjelder å følge opp at tilskudd faktisk blir brukt i samsvar med forutsetningene da dette i stor grad følges opp av regnskapsseksjonen. Vi reviderer attestasjonsoppdrag knyttet til refusjoner i alle våre kommuner og har gjennom dette en oversikt over hvilke tilskudd kommunene har søkt på. Dersom kommunene Moss og Sarpsborg godtar det vil det i forbindelse med prosjektet også være mulig å gjøre en sammenligning over hvilke tilskudd de tre kommunene har søkt på de siste årene. I tillegg til å foreta en systemrevisjon, både knyttet til refusjoner og tilskudd, vil dette prosjektet også redegjøre for kommunens praksis på begge områdene. Som det fremgår av problemstillingene vil praksis i denne forbindelse være knyttet til dokumentasjon og blant annet overholdelse av frister. 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier, også kalt "foretrukket praksis", er en samlebetegnelse for de krav eller forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet. Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Også kommunens egne retningslinjer kan utgjøre revisjonskriterier. Revisjonskriteriene er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriterier: Lov om bokføring (Bokføringsloven) av , nr. 73 Lov om kommuner og fylkeskommuner (Kommuneloven) av , nr. 107 Forskrift om bokføring av , nr Tilsagnsbrev knyttet til utvalgte tilskuddordninger 5. METODISK TILNÆRMING OG GJENNOMFØRING Databehov og hvordan forvaltningsrevisjonen tenkes gjennomført (metode), fremgår av analyseskjemaet nedenfor: Problemstillinger Revisjonskriterier Databehov Innhentings-/analyse metode Problemstilling 1 Hvilke rutiner og praksis har kommunen for dokumentasjon knyttet til refusjoner? Problemstilling 2 Har kommunen oversikt over hvilke tilskudd som finnes? Problemstilling 3 Hvordan sikrer kommunen god kvalitet på rapportering og Bokføringsloven Kommuneloven Bokføringsforskriften, tilsagnsbrev knyttet til de utvalgte Kommunens interne rutiner og retningslinjer Kommunens interne rutiner og retningslinjer Kommunens interne rutiner og Dokumentanalyse, intervjuer samt detaljkontroll knyttet til bilag og rutiner Intervjuer eventuelt spørreundersøkelse Detaljkontroll knyttet til bilag og rutiner østfold kommunerevisjon iks 3 88

89 regnskap når det gjelder bruk av tilskudd tilskuddsordningene samt kommunens interne rutiner og retningslinjer retningslinjer 6. PROSJEKTORGANISERING, RESSURSBEHOV OG FREMDRIFTSPLAN Prosjektdeltakere Lena Longva-Stavem - forvaltningsrevisor Anders Svarholt - oppdragsansvarlig revisor Prosjektperiode Oktober vår 2017 Antall timer 350 +/- 10 % timer Vedtaksorgan: Kontrollutvalget i Fredrikstad kommune Fremdrift Ferdig Når prosjektplan er godkjent i KU Når rapport er sendt til rådmannen Vår 2017 Når rapport er sendt til ØKUS Vår 2017 Prosjektets timeantall er drøftet med regnskapsseksjonen og vi er av den oppfatning at dette er et rimelig estimat for å besvare problemstillingene. østfold kommunerevisjon iks 4 89

90 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/100 Dokumentnr.: 35 Løpenr.: /2016 Klassering: Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Fredrikstad /33 Overordnet revisjonsstrategi for Regnskapsrevisjon Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Overordnet revisjonsstrategi for 2016, tas til etterretning Fredrikstad, Vedlegg Overordnet revisjonsstrategi for 2016 for Fredrikstad kommune, datert Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Den overordnede revisjonsstrategien omfatter regnskapsrevisjon av årsregnskapet Formålet med en overordnet revisjonsstrategi, er å vise kontrollutvalget hvordan revisjonen har vurdert revisjonsoppgavene knyttet til Fredrikstad kommune. Revisjonen har tatt utgangspunkt i tidligere erfaring for oppdragene, og eventuelle endringer i risikobilde for de enkelte oppdragene/revisjonsområdene. Funn som er av vesentlig betydning for risikovurderingen rapporteres fortløpende slik revisjonsforskriften tilsier. I det vedlagte strategidokumentet fremgår det oversikt over inndelingen i områder, oppdragsvurdering, analyser, vesentlighetsvurdering og angrepsvinkel og gjennomføring av revisjonen for oppdraget. Vi viser til vedlagte dokument for detaljeringer. Det legges til grunn at arbeidet skal gjennomføres i henhold til revisjonsstandardene og forskrift om revisjon i kommuner og at gjeldende revisjonsmetodikk skal brukes. 90

91 Vurdering I henhold til Forskrift om revisjon i kommuner, skal revisjonen planlegge, gjennomføre og rapportere slik lov, forskrift og god kommunal revisjonsskikk krever. Kontrollutvalget skal etter forskrift om kontrollutvalg ( 6) påse at regnskapsrevisjonen fungerer på en betryggende måte. Som ledd i dette legges det frem en overordnet revisjonsstrategi for hvordan revisjonsoppgaven knyttet til Fredrikstad kommune er tenkt løst med hensyn til planlegging, gjennomføring og rapportering. Dette er nødvendig for at kontrollutvalget skal kunne utføre sin påse funksjon at revisjonen fungerer på en betryggende måte. Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget om å ta overordnet revisjonsstrategi for 2016 til etterretning. 91

92 REGNSKAPSREVISJON OVERORDNET REVISJONSSTRATEGI FOR 2016 Fredrikstad kommune Rolvsøy

93 Innholdsfortegnelse 1. Formål Revisjonens formål og omfang Inndeling i områder Oppdragsvurdering Kommunens virksomhet Angrepsvinkel Gjennomføring av revisjon

94 1. Formål Formålet med presentasjon av den overordnede revisjonsstrategien, er å vise kontrollutvalget hvordan revisjonen har vurdert revisjonsoppgavene knyttet til Fredrikstad kommune og hvordan ressursene er fordelt. Den overordnede revisjonsstrategien legges fram for at kontrollutvalget skal ha rimelig grunnlag for å påse at kommunen har en betryggende revisjonsordning (forskrift om kontrollutvalg 4.). Kontrollutvalget skal kunne: - få oversikt over omfanget av revisjonen, og at revisor dekker alle sentrale sider ved virksomheten - danne seg et bilde av om revisjonsarbeidet er lagt opp på en effektiv måte 2. Revisjonens formål og omfang Revisjon av kommunal sektor er hjemlet i kommuneloven 78 og forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Formålet med revisjon er å gjøre revisor i stand til å avgi en uttalelse: - om årsregnskapet er avlagt i samsvar med lov, forskrifter og god kommunal regnskapsskikk - om de disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet er i samsvar med budsjettvedtak, og om beløpene i den revisjonspliktiges årsregnskap stemmer med regulert budsjett - om opplysninger i årsberetningen er konsistent med årsregnskapet, og om forslag til anvendelse av regnskapsmessig overskudd eller dekning av underskudd er i samsvar med lov og forskrifter - om den revisjonspliktiges ledelse har oppfylt sin plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger Revisor skal utføre revisjonen etter beste skjønn, herunder vurdere risikoen for at det kan foreligge feilinformasjon i årsregnskapet som følge av misligheter og feil. Revisjonen skal utføres i samsvar med god kommunal revisjonsskikk samt de internasjonale revisjonsstandardene og forskrift om revisjon i kommuner. 3. Inndeling i områder Den overordnede revisjonsstrategien bygges opp med hjelp av inndeling av regnskapet i områder og transaksjonsklasser. Kommunens regnskap består av driftsregnskap, investeringsregnskap, balanse og noter. Vi har valgt følgende områdeinndeling: - Lønn - Innkjøp - Driftsmiddel (Drift/Investeringsregnskap) - Finans - Overføringer - Salg - Likvid - Skatt - Merverdiavgift For å kunne bruke den teoretiske områdeinndelingen over kreves det kunnskap om kommunen og de regnskaper som inngår i oppdraget (ISA 315). 1 1 Internasjonal revisjonsstandard - Identifisering og vurdering av risikoene for vesentlig feilinformasjon gjennom forståelse av enheten og dens omgivelser. 3 94

95 4. Oppdragsvurdering Det er ikke kjente forhold som tilsier at vi ikke kan videreføre oppdraget. Oppdragsansvarlig revisor og revisorteamet avgir egenerklæring for uavhengighet i forhold til Fredrikstad kommune. Det er ikke kjent at det foreligger forhold som påvirker revisors integritet til oppdraget. Teamet som brukes mot Fredrikstad kommune har tilstrekkelig formell kompetanse og erfaring til å løse oppdraget. Vilkår for oppdraget er avtalt i rammeavtale og revisjonsavtalen med Fredrikstad kommune. 5. Kommunens virksomhet Følgende administrative organisering av Fredrikstad kommune gjelder for år 2016: (Kilde: ) Per 1. januar 2016 var innbyggertallet i Fredrikstad kommune Kommunen har, ifølge årsrapporten 2015, brukt årsverk i løpet av det regnskapsåret. Fordeling mellom politisk styring og administrativ styring er regulert i delegeringsreglement. Kommunen har et kommunalt foretak for vann, avløp og renovasjon, FREVAR KF. Etter budsjettvedtak overføres deler av overskuddet fra foretaket til kommuneregnskapet hvert år. Kommunal virksomhet omfatter mange og ulike typer aktiviteter og involverer mange ulike profesjoner. På organisasjonskartet ovenfor fremkommer at kommunens administrasjon er inndelt i kommuneområder etter type aktivitet. Driften styres av budsjett som fastsettes av bystyret. Den økonomiske rammen fastsettes hovedsakelig av staten gjennom skattevedtaket og rammetilskudd. Lønn utgjør hoveddelen av utgiftene og har de senere år vært påvirket av lønnsoppgjør og stadig økende 4 95

96 pensjonsutgifter. Kommunen har en stor investeringstakt og de fleste investeringene finansieres ved låneopptak. Administrativ rapportering skjer månedlig mens rapportering til politisk nivå skjer til utvalg og til formannskapet og bystyret pr. tertial. Denne rapporteringen viser avvik sett i forhold til de mål og premisser som er vedtatt i Handlingsprogram med økonomiplan og årsbudsjett. Vesentlige avvik skal kommenteres særskilt med angivelse av hvilke tiltak som blir iverksatt for at måloppnåelsen skal finne sted. Prognoser for resterende del av året beskrives i rapportene. 5.1 Forhold vedrørende kommunal sektor Kommunen er forvalter av fellesskapets verdier og driften er regelstyrt og sterkt regulert. Kommunen har plikt til å følge kommuneloven med tilhørende forskrifter, bokføringsloven, samt skatte- og avgiftslovgivning. I tillegg kommer særlover som eksempelvis lov om offentlige anskaffelser, offentlighetsloven, forvaltningsloven og personvernloven, samt andre lovverk som direkte eller indirekte er knyttet til kommunens tjenestetilbud. Det legges til grunn GKRS 2 og bokføringsloven for tidspunkt for regnskapsføring. 5.2 Kommunens økonomiske resultater (tall i parentes betyr inntekt/overskudd) Tekst Regnskap 2013 Regnskap 2014 Regnskap 2015 Vedtatt Budsjett Driftsinntekter ( ) ( ) ( ) ( ) Driftsutgifter Brutto driftsresultat ( ) ( ) ( ) ( ) Finanstransaksjoner Netto driftsresultat ( ) ( ) ( ) Mer-/mindreforbruk ( ) ( ) ( ) 0 Sum investeringer Netto egenkapital UB Budsjetteres ikke Ekskl kapitalkonto Langsiktig gjeld Budsjetteres ikke Brutto driftsresultat har i hele perioden fra 2013 til 2015 vært positivt, men av noe varierende omfang. Fra å bli mer enn halvert fra 2013 til 2014, tok det seg litt opp igjen i Kommunen har oppnådd mindreforbruk hvert år i perioden Driftsbudsjettet for 2016 er lagt opp til at driftsutgiftene ikke skal overstige driftsinntektene. Tallene fra investeringsregnskapet viser at kommunen har en jevnt høy investeringstakt. Investeringene finansieres i hovedsak med lån. Ut ifra tabellen fremkommer en stor økning i langsiktig gjeld og økningen i netto finansutgifter skyldes økte avdrags- og renteutgifter. Likviditet Kommunen har per bokført kr på fond, eksklusiv kapitalkonto. Vår analyse viser at den reelle arbeidskapitalen er på kr I vår beregning er positivt premieavvik trukket fra, fordi det i realiteten kun er en periodiseringspost som ikke kan direkte omgjøres til likvide midler. Den reelle arbeidskapitalen i 2014 var på kr og økningen i 2015 skyldes en kombinasjon av redusert positivt premieavvik og redusert kortsiktig gjeld pr Vurdering av Kontrollmiljø Fredrikstad kommune er en sammensatt organisasjon med desentraliserte oppgaver. Dette kan medføre store utfordringer med tanke på koordinering og oppfølging av internkontroll. 2 God kommunal regnskapsskikk. 3 Henviser til vedtatt fullstendig budsjett for Fredrikstad kommune pr Tallene kan være gjenstand for etterfølgende vedtatte budsjettjusteringer, som ikke vises i denne oppstillingen. 5 96

97 Det foreligger derved en risiko for pulverisering av ansvar. Internkontrollen er ifølge kommunelovens 23 forankret hos rådmannen. Fredrikstad kommune bruker kvalitetssystemet RiskManager der kommunens egne reglementer, prosedyrer og rutinebeskrivelser er publisert. Kvalitetssystemet inneholder også risikovurdering og avvikshåndtering. Reglementer og rutiner er i utgangspunktet tilgjengelig for alle. Kommunens ledelse har i møte med revisjonen gitt uttrykk for at det foreligger en risikovurdering på administrativt nivå i kommunen og at man har identifisert enkelte risikoområder for hvor kommunen eventuelt kan få utfordringer med måloppnåelsen. Overvåking av den interne kontrollen utføres blant annet ved avviksrapportering. Revisjonen har ingen indikasjoner på at regnskapet er forsøkt manipulert. 5.4 Informasjonssystemet Kommunen har et stort spekter med elektroniske informasjonssystemer og har egen ITavdeling. Det brukes i hovedsak kjente og godt innarbeidede systemer på økonomisiden. Det ligger en etablert driftsorganisasjon bak IT-systemene. Prosedyrer innen både ITsystemer og manuelle systemer som benyttes for å initiere, registrere, behandle og rapportere transaksjonene i årsregnskapet for årsregnskapet Økonomisk rapporteringsprosess Kommunens kommunikasjon av oppgaver og ansvar Kommunen bruker Visma Enterprise (VE) systemer med systematiserte arbeidsprosesser for blant annet lønn, regnskap, fakturabehandling, utfakturering, budsjettering, anlegg og avskrivning, utlån samt E-handel. Kommunen har også fagsystemer som genererer økonomiske data for videre håndtering i økonomisystemet. Eksempel på det er: Familia (barnevern) Socio (sosiale tjenester/nav) For øvrig saksbehandling brukes sak-/arkivsystemet e-phorte. Systemet Corporator brukes til rapportering. Egen reiseregningsmodul fra Visma brukes som kommunens registreringssystem for reiseregninger. Det finnes standardrapporter som ivaretar lovbestemte regnskapsrapporter (årsregnskap og KOSTRA). Dette ligger i kommunens organisasjonsstruktur og budsjettstruktur ved at aktivitetene er budsjettstyrt. 6 Angrepsvinkel Regnskapsrevisjonen har som utgangspunkt å forhindre at regnskapet inneholder vesentlige feil. Før gjennomføringen av revisjonen må vi derfor gjøre oss opp en mening om hva som er en vesentlig feil. Vesentlighetsgrensen (ISA 320/ISA 450) vi kommer fram til er blant de faktorer som bestemmer omfanget av revisjonen. Foreligger det feil i regnskapet som har resultateffekt, skal disse vurderes opp mot en slik vesentlighetsgrense. Deretter må det vurderes om regnskapet kan godkjennes. «En feil er vesentlig dersom brukerne av regnskapet hadde tatt en annen beslutning dersom feilen ikke hadde vært der» (DnR) 4. Vesentlighetsgrensen fastsettes med utgangspunkt i ett eller flere referanseverdier i regnskapet som antas å ha betydning for brukerne av regnskapet. I denne forbindelse 4 Den norske Revisorforening 6 97

98 benytter revisjonen også et profesjonelt skjønn i hvert enkelt tilfelle. En generell tommelfingerregel er at på oppdrag med lav toleransegrense for feil, settes en lav vesentlighetsgrense, noe som igjen tilsier at mer revisjonsarbeid må gjøres for at regnskapet kan godkjennes. Motsatt, oppdrag der en høyere toleransegrense kan aksepteres, tilsier at omfanget av revisjonsarbeidet kan reduseres. Revisjonen er avhengig av at kommunen selv har en tilfredsstillende intern kontroll for både inntekter og utgifter, eiendeler og gjeld for å kunne avgi en kvalifisert uttalelse om regnskapet. Rutiner kartlegges på hvert område og kontrollene i rutinene skal testes i en treårsperiode. Test av kontroller utføres i henhold til en rotasjonsplan. I tillegg foretas detaljkontroller gjennom året og ved årsoppgjøret. Avstemmingskontroller foretas i årsoppgjøret på samtlige områder. 6.1 Lønn Lønn utgjør ifølge kommunens regnskap for 2015 ca. 64,5 % (inkl. sosiale utg.) av kommunens driftsutgifter. Kommunen har gode rutiner og et veletablert lønnssystem som sikrer riktig utbetaling og innberetning. Det er et meget komplisert område der bl.a. bokføring av pensjonsutgifter er vanskelig. Kommunens lønnssystem er vel etablert og den generelle risiko for vesentlige regnskapsfeil på lønnsområdet anses som moderat. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med fortsatt spesiell fokus på stikkprøvekontroll av at den nye innberetningsordningen for lønn (A-ordningen) fungerer som tiltenkt. 6.2 Innkjøp Innkjøp i kommunen skal følge rutiner fastsatt i eget innkjøpsreglement. Det er også utarbeidet en egen innkjøpsstrategi. Gjeldende reglement og strategi for perioden , samt oversikt over inngåtte rammeavtaler er tilgjengelig på kommunens intranett (via det nye kvalitetssystemet). Elektronisk fakturabehandling (skanning) bidrar til en kontrollerbar behandling i forhold til godkjenning (tilhørighet), fullstendighet, periodisering og riktig beløp. Løpende stikkprøve-kontroller foretas årlig og periodevise kontroller foretas med hensyn til etterlevelse av sentralt regelverk. På grunn av det høye transaksjons-omfanget, anses risikoen for vesentlige regnskapsfeil på området å være på et moderat nivå. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon. 6.3 Driftsmidler Anskaffelser av investeringer skal håndteres ifølge samme bestemmelser som øvrige innkjøp (se ovenfor). Regnskapsføring i investeringsregnskapet avgrenses mot driftsregnskapet etter særskilte bestemmelser 5. Vår revisjon de siste regnskapsårene har vist at kommunen har innført re-budsjettering av investeringsbudsjettet, slik vi tidligere har etterlyst. Allikevel ser vi at det fortsatt gjøres feil og manglende re-budsjetteringer, jfr. vårt forbehold i revisjonsberetningen for Derfor anses den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil i investeringsregnskapet, herunder driftsmiddelområdet, for å være på et moderat nivå. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på re-budsjettering av investeringsregnskapet. 5 Foreløpig standard KRS nr 4 fastsatt av forening for god kommunal regnskapsskikk. 7 98

99 6.4 Finans Kommunen har et vedtatt finansreglement med tilhørende rutine for håndtering av reglementet. Plasseringer blir nøye gjennomgått på transaksjonsnivå ved årets slutt. Den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på finansområdet anses for å være moderat. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon. 6.5 Overføringer Kommunens hovedinntekt kommer fra skatt og rammetilskudd, men dette er forutsigbare inntekter og kan følges opp ved analyse. En stor del av overføringsutgiftene er økonomisk sosialhjelp (bidrag og lån) og tilskudd til ikke-kommunale barnehager. I tillegg kommer refusjonsordningen for tjenester ytt til ressurskrevende brukere, som følges opp årlig, med gjennomgang av kommunens beregninger. Den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på overføringsområdet anses å være moderat. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på å følge opp og kontrollere kommunens beregning av refusjonskravet for de ressurskrevende tjenestene, samt tilskuddsberegningen til ikke-kommunale barnehager. 6.6 Salg Det aller meste av salget håndteres gjennom fakturasystemet, men det finnes et antall mindre kontantsalgskasser i kommunen. Omsetningen derfra er ubetydelig i et vesentlighetsperspektiv, men må vurderes i et mislighetsperspektiv. Utfra revisjonens tidligere erfaringer, anser vi kommunens kontantsalgskasser som et særskilt mislighetsrisikoområde det bør rettes fokus mot. Det vises til nærmere omtale under avsnitt 6.7. I salgsområdet inngår også håndtering av kommunens selvkostområder. Kommunen benytter ekstern ekspertise på selvkostområdet som etter vår mening bidrar til at risikoen for vesentlige feil i kommunens selvkostavregninger reduseres. Likevel, er det enkelte problemstillinger, for eksempel interne utgiftsfordelinger, som det kan være behov for å vurdere nærmere. På bakgrunn av dette, anses den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på salgsområdet for å være moderat. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på kontroll av selvkostområder. 6.7 Likvid Området er regulert av gjeldende bankavtale med tilhørende formelle disposisjonsmyndigheter og håndteringen preges av arbeidsdeling. For øvrig, anses den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på likvidområdet å være lav. Det knytter seg imidlertid en viss grad av mislighetsrisiko til underslag av likvider, jfr. som nevnt ovenfor om kontantsalgskasser. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på å forebygge misligheter. 8 99

100 6.8 Skatt Fra 1. januar 2014 er det innført skatteplikt for kommuner på inntekter knyttet til kommunens avfallshåndteringstjenester som utføres i et marked (for andre kommuner og/eller næringsavfall). Dette medfører at tjenesten må regnskapsmessig skilles ut og rapporteres på særskilt. Kommunens og Frevar KF sitt skattepliktige resultat skal for øvrig også rapporteres sammen til ligningsmyndighetene, da kommunen og det kommunale foretaket utgjør en samlet juridisk enhet. Risikoen for området anses å være lav, da kommunen får ekstern bistand til utfylling av de skattepliktige opplysningene og vi foretar en full revisjon av dette. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon. 6.9 Merverdiavgift Fra regnskapsåret 2016 er regnskapsrevisjonens arbeidsmetodikk utvidet med et nytt eget område viet kommunens merverdiavgifts-håndtering. Dette inkluderer både ordinær merverdiavgift ved kommunens salg og innkjøp av varer og tjenester i henhold til merverdiavgiftsloven, samt kommunens kompensasjon av inngående merverdiavgift i henhold til egen lov og forskrift om dette. Lov- og forskriftsverk rundt dette er komplekst og våre faktura-kontroller har vist at kommunen gjør en del feil. Vi anser derfor risikoen for vesentlige regnskapsfeil på merverdiavgiftsområdet til moderat nivå. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på å kartlegge rutiner for den kommunale avgifts-behandlingen som skal sikre korrekt håndtering. 7 Gjennomføring av revisjon Revisjonen må sikre at revisjonsteamet har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet, og at det avsettes tilstrekkelige ressurser og tid slik at den lovpålagte revisjonen kan gjennomføres i samsvar med lov, forskrift og revisjonsstandardene. Dette gjøres med periodevise arbeidsplaner der planlagt tid for oppdraget fordeles på teammedlemmer. Teamet består av personer med tilstrekkelig kompetanse og erfaring. Teamet utgjøres av kommuneansvarlig revisor Jostein Ek samt revisorene Olga Bronzova, Madeleine Strandin og Mina Evenrød. Kommuneansvarlig revisor følger opp at revisjonshandlinger gjennomføres som planlagt. Oppdragsansvarlig revisor er involvert i planleggingsfasen og ved drøfting av vesentlige forhold i teammøter underveis. Det er oppdragsansvarlig revisor som står for kvalitetssikring av alle oppdrag. Det rapporteres til kontrollutvalget på utført arbeid og medgått tid på et overordnet nivå. Funn som er av vesentlig betydning for risikovurderingen rapporteres fortløpende slik som revisorforskriften tilsier. Rolvsøy, (sign.) Jolanta Betker oppdragsansvarlig revisor 9 100

101 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/100 Dokumentnr.: 39 Løpenr.: /2016 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Fredrikstad /34 Rådmannens oppfølging av revisjonsnotat vedrørende rammeavtale Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar rådmannens notat vedrørende rammeavtale til orientering, og saken avsluttes. Fredrikstad, Vedlegg Notat fra Fredrikstad kommune, datert Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) KU møte sak 16/2 «Revisjonsnotat vedrørende rammeavtaler» KU møte sak 15/36 «Revisjonsnotat vedrørende rammeavtaler», vedlegg i saken var notat fra Østfold kommunerevisjon vedrørende rammeavtale med leverandør A, datert KU-møte sak 15/15 «Eventuelt» Saksopplysninger På bakgrunn av et anonymt tips ble det i kontrollutvalgsmøte vedtatt at Østfold kommunerevisjon skulle gjennomføre en evaluering av kommunens rammeavtale med leverandør A. Notat fra revisjonen ble lagt fram til behandling i kontrollutvalget På grunnlag av opplysninger som framkom i møtet, bestemte kontrollutvalget at saken skulle sendes tilbake til revisjonen for videre undersøkelser.. 101

102 Revisjonene redegjorde for nye undersøkelser i møtet Kontrollutvalget vedtok i forlengelsen av dette, at rådmannen skulle gjøre noen stikkprøver. Sekretariat har den mottatt notat fra rådmannen som omhandler resultatet av stikkprøvene. Det er foretatt kontroller av samtlige leverte måleskap. Det ble foretatt en endring av type måleskap. Dette fordi Nettselskapet stilte krav til funksjonalitet og kvalitet for å godkjenne bruk av måleskap i Ny type måleskap var annerledes enn de som fremgikk i det opprinnelige anbudet. De nye skapene som ble godkjent av nettselskapet kostet kr ,- eks mva. Kommunen har foretatt kontroller på at det er korrekte beløp som er fakturert. Rammeavtalen for denne tjenesten ble utlyst på nytt i Det foreligger imidlertid en KOFA klage som må behandles før ny rammeavtale eventuelt kan inngås. Vurdering Sekretariatet mener at det som rådmannen har gjort av stikkprøver, svarer til kontrollutvalgets vedtak Resultatene av kontrollen er gjengitt i notatet, og avvik og nødvendige tiltak er forklart. Sekretariatet anbefaler at kontrollutvalget tar notatet til orientering og avslutter saken. 102

103 FREDRIKSTAD KOMMUNE VEI NOTAT Saksnr.: 2015/19288 Dokumentnr.: 4 Løpenr.: 91807/2016 Dato: Gradering: Klassering: Q02 Til: Kontrollutvalget Fra: Lasse Henriksen Notat vedr. rammeavtaler gatelys Rådmannen viser til Notat vedr rammeavtaler saksnr 2015/ /2015, datert Tiltak er gjennomført og iverksatt. For så vidt gjelder nytt anbud for rammeavtale for gatelys har denne vært utlyst, og den ble det sendt ut innstillingsbrev til samtlige deltakere i konkurransen. Det foreligger en KOFA klage, som må behandles før ny rammeavtale eventuelt kan inngås. Uavhengige kontroller: Det er gjort 15 uavhengige kontroller av Det Lokale El-tilsyn på anlegg som entreprenøren har levert melding om installasjonsarbeid på: - 4 av disse anleggene er godkjent uten anmerkninger på teknisk utførelse eller dokumentasjon - 4 av anleggene har avvik på «lav isolasjonsresistans». Dette er varierende gjennom sesongen og direkte avhengig av fuktighet i jorden hvor kabler er lagt - På installasjonstidspunktet er verdiene innenfor normalverdiene men på grunn av dårlig eller skadede kabler endrer dette seg ved vann inntrengning - 3 av anleggene har avvik med hensyn på forsyningssystem. Dette har vært gjenstand for tolkning og diskusjon av forskriftsverket mellom DLE og entreprenøren - 1 tilfelle av for lav isolasjonsresistans Konklusjonen på avklaringene er at de skapene som er utført med feil forsyningssystem har blitt ombygget slik at de tilfredsstiller de krav som er satt i forskrift. - 1 anlegg hadde omfattende avvik på merking, feil montasje av utstyr, feil forsyningssystem og skjerming. Etter nærmere undersøkelser ble det avdekket at denne installasjonen var utført av tidligere entreprenør på veilys men at det ikke var montert måleranlegg. Alle avvik er nå rettet slik at de tilfredsstiller forskriftenes krav. Kommunen er eier av et til dels gammelt veilysanlegg som i mange områder er over sin tekniske levetid. Dette gir seg utslag i mange kabelfeil og slike avvik som nevnes som «lav isolasjonsresistans». 103

104 Tekniske forskrifter for veilys har forandret seg gjennom de gamle anleggenes levetid. Derfor oppstår det tolkningsforskjeller når gamle anlegg blandes med nye installasjoner (nye måleranlegg). Egenkontroller: - I forbindelse med ØKR sin gjennomgang med gikk virksomhet vei gjennom samtlige fakturaer registrert fra Det er redegjort for avvikene og tiltak i Rådmannens tilsvar til kontrollutvalget i notat datert Det er foretatt kontroller av samtlige leverte måleskap. Det er ble foretatt en endring av type måleskap dette fordi Nettselskapet stilte krav til funksjonalitet og kvalitet for å godkjenne bruk av måleskap i Ny type måleskap var annerledes enn de som fremgikk i det opprinnelige anbudet. De nye skapene som ble godkjent av nettselskapet kostet kr eks mva. Kommunen har foretatt kontroller på at det er korrekte beløp som er fakturert. - Vi har kontrollert at alle måleskap er i samsvar med leveransen Rådmannen mener at det alt i alt er foretatt en omfattende gjennomgang ved Østfold kommunerevisjon sin gjennomgang av rammeavtaler gatelys, videre har administrasjonen fulgt opp dette i notat til kommunerevisjonen, samt iverksatte tiltak som beskrevet i notatet. 104

105 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/111 Dokumentnr.: 88 Løpenr.: /2016 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Fredrikstad /35 Husebukta - rådmannens innhenting av uavhengig vurdering Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar notatene fra revisjonen og Kluge til orientering. Fredrikstad, Vedlegg 1 KLUGE Notat av 26 aug 2016 vedr Hankø Brygge 2 KLUGE vedlegg 1 til notat av 26 aug 2016 vedr seksjonering 3 Østfold kommunerevisjon Notat - Husebukta Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) KU-sak 15723, (revisjonens notat) KU-sak 15/20, (bestilling til revisjonen) Saksopplysninger Sakens bakgrunn: Bakgrunnen for at saken ble tatt opp i kontrollutvalget (KU-sak 15/20) var KUleders og revisjonens møte med Harald Zwart, etter en henvendelse fra sistnevnte. Oppslag i media om at igangsettingstillatelse i Husebukta foreløpig var trukket, gjorde også saken aktuell. I møtet redegjorde kontrollutvalgets leder og revisjonen samtalene med Zwart og for sin oppfatning om sakens status på det tidspunktet. På bakgrunn av dette ble kontrollutvalget enige om en bestilling til revisjonen og den videre politiske behandling av saken (pkt. 2 i vedtaket): 105

106 2. Kontrollutvalget ber revisjonen om å utarbeide et notat til neste møte som oppsummerer saken og revisjonens vurderinger av kommunens behandling, og som eventuelt kan danne grunnlag for kontrollutvalgets videre innstilling til bystyret. I samme møte vedtok også kontrollutvalget at saken skulle sendes til bystyret (pkt. 5 i vedtaket): 5. Saken sendes til ordfører med en anmodning om at bystyret 18. og 19. juni får saken fra kontrollutvalget til behandling (ref. pkt. 4 i vedtaket). Pkt. 4. i vedtaket som det refereres til over var kontrollutvalgets anbefaling: 4. Kontrollutvalget finner det imidlertid nødvendig på nåværende tidspunkt å anbefale at igangsettingstillatelse (IG) for prosjektet ikke fornyes før ulovlighetsoppfølgingen er ferdigbehandlet og avgjort. Angående vedtakets pkt. 4 og 5, orienterte ordføreren i bystyret om anmodningen fra kontrollutvalget. Ordføreren anbefalte at saken skulle behandles på ordinær måte i bystyret etter at kontrollutvalget hadde ferdigbehandlet saken. Et enstemmig bystyre sluttet seg til dette. Revisjonsnotatet («Notat Husebukta», datert ) som kontrollutvalget bestilte i juni 2015, ble behandlet i kontrollutvalget uten rådmannens kontradiksjon. I møtet opplyste rådmannen om at han skulle innhente en uavhengig ekspertuttalelse angående seksjoneringsforbudet, og før ekspertuttalelsen forelå, ønsket ikke rådmannen å uttale seg til kontrollutvalget om kommunens tolkning av seksjoneringsforbudet. Kontrollutvalgets vedtak : 1. Kontrollutvalget tar til orientering synspunkter gitt i møtet både på selve saken og kontrollorganenes håndtering av denne 2. Mottatt e-post ( ) fra Hankø Utvikling AS v/rasmus Os «Tilsvar til revisjonens notat vedr. Husebukta», legges til saken 3. Kontrollutvalget anser ikke saken for tilstrekkelig opplyst før rådmannen har gitt sin kontradiksjon. 4. Det overlates til nytt utvalg å sluttbehandle saken i kontrollutvalget Sekretariatet har , fått oversendt fra kommunen notat fra Kluge Advokatfirma AS, «Vurdering av Hankø Brygge sakskompleks», datert Notatet er sendt fra kommunens informasjonsavdeling uten følgeskriv, som evt. kunne opplyst om rådmannens vurdering av Kluges notat og videre saksbehandling. I rådmannens pressemelding, som ble sendt ut samme dag, framgår det imidlertid at rådmannen trenger noe tid på å gjøre sine vurderinger. Hovedkonklusjonene i notatene: Østfold kommunerevisjon IKS - hovedkonklusjon (s. 20 i notatet): «Forutsatt at vi har oppfattet saken riktig vil seksjonering av hyttene på felt 5-6 og bruk av en organisasjonsmodell som legger opp til salg og tilbakeleie innebære en form for privatisering som vil være i strid med reguleringsplanens grunnleggende formål og forutsetning. Dette innebærer at seksjonering må tillates etter eierseksjonsloven, men at kommunen samtidig må sørge for at seksjoneringsforbudet håndheves ved utbygging på eiendommen. Etter vår oppfatning er denne tolkningen også i overensstemmelse med tingrettens dom og rettskildene for øvrig.» Kluge Advokatfirma AS - hovedkonklusjon (s. 1 i notatet): «Vår vurdering er at de vedtak som foreligger ikke er beheftet med saksbehandlingseller rettsanvendelsesfeil som innebærer ugyldighet. 106

107 Det foreligger imidlertid saksbehandlingsfeil og uriktig rettsanvendelse i tilknytning til flere vedtak i sakskomplekset. Det gjelder både ved kommunens og Fylkesmannens saksbehandling og vedtak. Vi er for eksempel ikke enige i at plan- og bygningslovgivningen gir hjemmel til å vedta et generelt seksjoneringsforbud.» Vurdering I mandatet til Kluge er det også gitt i oppdrag å vurdere videre sakshåndtering. I pkt. 3.2 i notatet er det forslag til hvordan kommunen kan håndtere spørsmålene knyttet til både reguleringsplanen og byggesaken, gitt at kommunen er enig i Kluges konklusjon om «planendring» ev. at «seksjoneringsforbudet tas ut av reguleringsplanen» (uten å endre på reguleringsformålet). Revisjonen legger seksjoneringsforbudet til grunn har en annen oppfatning av hvordan kommunen bør forholde seg videre i byggesaken: «seksjoneringsforbudet håndheves ved utbygging» Vi ser for oss at videre saksgang må foregå i administrasjonen, Planutvalget og bystyret. Kontrollutvalget på sin side, bør ta notatene fra revisjonen og Kluge til orientering. 107

108 108

109 109

110 110

111 111

112 112

113 113

114 114

115 115

116 116

117 117

118 118

119 119

120 120

121 121

122 122

123 123

124 124

125 125

126 126

127 127

128 128

129 129

130 130

131 131

132 132

133 133

134 134

135 135

136 136

137 137

138 138

139 Notat - Husebukta Oppdrag I kontrollutvalget (sak PS 15/22) fikk revisjonen i oppdrag å utarbeide et notat som oppsummerer saken, og vurderer kommunens behandling. Revisjonens oppdrag er således todelt. Vi har derfor først utarbeidet en oppsummering som redegjør for kommunens saksbehandling fra vedtakelse av reguleringsplan i 2006 og frem til juni Deretter har vi gjort en vurdering av kommunens saksbehandling. Gjennomføring av oppdraget Utførte revisjonshandlinger Revisjonen har benyttet dokumentanalyse som metode i undersøkelsen. Vi har gjennomgått samtlige relevante journalposter som har vært tilgjengelig i ephorte kommunens arkivsystem, per juni 2015, på saksnummer: 2004/15529 Reguleringsplan Hankø Brygge - Husebukta, Onsøy 2009/1228 Hankø Brygge - gnr 105, bnr 297, Onsøy - Utbygging 2011/20314 Eiendom 105/147 - Seksjonering 2013/8911 Hankø Brygge - Eiendom 105/297, Onsøy - Utbygging 2013/8856 Seksjonering - Oslo tingretts dom Sistnevnte sak inneholder to journalposter (med samme dokument). Saken ble lenket til de øvrige sakene etter at revisjonen startet undersøkelsen. Revisjonen har gjennomgått 262 elektroniske journalposter. Den eldste saken består av 153 journalposter, hvor flertallet av dokumentene ikke er tilgjengelig elektronisk. Revisjonen har derfor gjennomgått disse dokumentene ved innsyn i kommunens fysiske arkiv. Revisjonen har også fått bistand fra arkivet til å undersøke om det foreligger andre inngående eller utgående dokumenter i systemet som kan være relevante i saken. Arkivet fikk i denne forbindelse oversendt enkelte dokumenter fra Fylkesmannen i Østfold, blant annet kopi av et brev fra Miljøverndepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet (datert ). Revisjonen har ikke funnet dette i kommunens arkiv. Kommunen er imidlertid gjort oppmerksom på innholdet i brevet gjennom Fylkesmannens vedtak (datert ), som siterer relevante uttalelser fra departementet. I tillegg har revisjonen bedt om innsyn i enkelte dokumenter hos departementene. Oversikt over dokumenter som er benyttet som faktagrunnlag i notatet, følger i vedlegg. Revisjonen har avholdt møte med en av motstanderne av utbyggingen, da vedkommende ønsket å presentere saken. Vi rettet derfor en forespørsel til utbyggers advokat og åpnet for 139

140 at de kunne gjøre det samme. Utbyggers advokat mente det var hensiktsmessig med skriftlig korrespondanse, og at de kunne bidra til å oppklare misforståelser. Revisjonen presiserer at det ikke har vært behov for opplysninger utover dokumentene som er nevnt ovenfor, og at faktafremstillingen og våre vurderinger utelukkende bygger på de skriftlige dokumentene i saken. Revisjonskriterier For å kunne vurdere kommunens håndtering av saken har vi lagt til grunn kriterier hentet fra lov om eierseksjoner og lov om planlegging og byggesaksbehandling, samt tolkninger av de nevnte lovers relevante bestemmelser. Tolkningene av regelverket kommer delvis frem av kildene listet opp nedenfor, men også av uttalelser fra departementene og tingretten knyttet til denne saken spesielt (referert under fremstillingen av saken). Følgende bestemmelser og tolkninger er sentrale for våre vurderinger: Eierseksjonsloven kapittel 2 Opphevet plan- og bygningslov 26 og 31 1 Plan- og bygningsloven andre del ( 12-4 og 12-7) og fjerde del Kommunal og regionaldepartementets rundskriv til eierseksjonsloven (H ) Miljøverndepartementets veileder til plan- og bygningsloven (T ) erstattet av någjeldende T-1490 Reguleringsplan og T-1491 Kommuneplanens arealdel Miljøverndepartementets brosjyre/veiledning til 12-7 ( ) NOU 2014:6 Revisjon av eierseksjonsloven Forbehold Saken er komplisert, både når det gjelder omfang og regelverk. Vi har derfor funnet det nødvendig å foreta enkelte reservasjoner. Revisjonen har ikke funnet noe klart og entydig svar på sakens problemstillinger og vi kan derfor ikke garantere for at vår tolkning er riktig. Vurderingene må leses med dette forbeholdet. Våre vurderinger i saken bygger på den tolkningen som etter vår oppfatning fremstår som rettskildemessig begrunnet, og mest sannsynlig. Det presiseres at vår konklusjon ikke representerer en bindende avgjørelse. Våre vurderinger og konklusjoner kan imidlertid benyttes som et innspill til kommunens videre arbeid med saken. Revisjonen informerer om at vi kontaktet juridisk ekspertise i NKRF for kvalitetssikring av våre vurderinger. NKRF ønsket imidlertid ikke å ta stilling til saken. I sitt svar skriver NKRF blant annet: «vi (er) usikre på forholdet mellom eierseksjoneringsloven og plan- og bygningsloven. Det virker for oss som det kan være en motstrid mellom disse lovene når det gjelder spørsmålet om hva man i kommunale planer kan fastsette vedrørende seksjonering. Spørsmålet er for så vidt omtalt i dokumentene i saken. Men i og med at disse lovene hører under forskjellige departementer som kommer med sine uttalelser, føler vi at vi savner en utvetydig og omforent uttalelse fra departementene om spørsmålet.» 1 Reguleringsplan vedtatt før ny lov trådte i kraft gjelder inntil de blir endret, opphevet, erstattet eller satt til side av ny plan etter ny lov

141 Oppsummering av saken Området som saken gjelder befinner seg i Hankøsundet, på østsiden av Hankø kalt Husebukta. Reguleringsplan Hankø brygge - Husebukta I henhold til plan- og bygningsloven er kommunen ansvarlig for arealplanlegging. Gjennom reguleringsplan kan kommunen gi bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser. Kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser. Planområdet ble først regulert på begynnelsen av 90- tallet. Forslag til justering av reguleringsplanen for området ble lagt frem for Planutvalget i oktober Planen hadde da vært på offentlig ettersyn, og var redigert etter innsigelser. Forslaget var utarbeidet av Make Arkitekter AS, på vegne av Hankø Utvikling AS (grunneier og utbygger). Hensikten med forslaget var å justere gjeldende reguleringsplan og utarbeide detaljerte reguleringsbestemmelser for områdene J1 og J2, slik at disse kunne inkludere fritidsbebyggelse for selveie, kombinert med hotelldrift med tilhørende funksjoner. 2 Kombinasjonsformål ville gjøre det økonomisk mulig å gjennomføre prosjektet uten at hotellet selv måtte stå som utbygger. Planforslaget innebar at felt 1 ble regulert til hotelldrift, mens det på felt 2-6 skulle tillates oppført fritidsbebyggelse for selveie/hotelldrift. Planforslaget ble presentert for kommunen og Fylkesmannen, og ble revidert i flere omganger som følge av innsigelser. Av planbeskrivelsen fremgår det at konsekvensen av justeringene er marginale i forhold til hva som allerede var vedtatt. Det vises blant annet til at utnyttelse, høyder osv. er i samsvar med gjeldende reguleringsbestemmelser og at forslaget sikrer «meget god allmenn tilgjengelighet». Videre fremgår at forslaget til bebyggelse er en vesentlig lettere utnyttelse av området enn gjeldende regulering legger opp til (grunnflate 2000m²/3360m², samt reduksjon av antall enheter). Fem av enhetene foreslås øremerket til hotelldrift, samt at hotellet skulle kunne disponere de resterende 35 hyttene i vinterhalvåret 15. september til 15. mai. Rådmannens innstilling Rådmannen anbefalte planutvalget å godkjenne fremlagte forslag til reguleringsplan med en endring vedrørende parkeringsplasser. Av rådmannens vurdering av saken fremgår blant annet følgende: «Det helt sentrale spørsmålet i forslaget til endring av gjeldende reguleringsplan handler om å vurdere hvorvidt det skal gis adgang til å benytte den nye bebyggelsen til private fritidsboliger i kombinasjon med hotellvirksomhet på stedet. Det er i utgangspunktet prinsipielt betenkelig å tillate oppføring av private fritidsboliger i strandsonen, men spørsmålet er om det i dette spesielle tilfelle kan være særlige grunner til å si ja til prosjektet. Planen er ment å bidra til å 2 Tidligere reguleringsplan var sist endret i juni Område J1 var da regulert til spesialområde for kro og servicebebyggelse ved gjestehavna, hvor det var tillatt oppført bebyggelse i 1 ½ etasje til serveringssted, samt servicebygg for å dekke aktiviteter som naturlig hører til en gjestehavn, herunder også overnatting/leiligheter. Område J2 var regulert til gjestehavn hvor det var tillatt å anlegge brygger

142 gi hotell virksomheten bedre rammebetingelser og økonomisk basis for utvikling og videre drift. Slik rådmannen forstår det, er realiseringen av prosjektet avhengig av at man kan få til denne kombinasjonsmodellen for å ha et økonomisk grunnlag som sikrer finansieringen. Samtidig har prosjektet etter rådmannens vurdering en klar næringsprofil.» Planutvalgets behandling Planutvalget godkjente forslaget med blant annet følgende endring og tillegg: «Kombinert formål fritidsbebyggelse for selveie/hotelldrift innenfor feltene 2 til 6 endres til byggeområde for turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie. Betegnelsen fritidsbebyggelse for selveie under reguleringsbestemmelsens 4 sløyfes, og den angitte kombinasjonen av formålene i tid utgår. Den endrede teksten i 4.1 tas inn under 2.1 Bebyggelse for hotelldrift. I tillegg medtas følgende passus under 2.1: Det tillates ikke seksjonering av bebyggelsen.» Kommunestyrets behandling Reguleringsplanen skulle behandles i kommunestyret i november Kommunestyret besluttet å utsette behandlingen av planen slik at det kunne utarbeides en planbeskrivelse som utdyper og presiserer fremtidig utnyttelse av området i samsvar med reguleringsformålet. Saken var oppe på nytt i kommunestyret i februar Planutvalgets innstilling ble vedtatt med 29, mot 24 stemmer. Vedtaket inneholdt et tillegg til planbeskrivelsen. I tillegget fremgår blant annet: «I samsvar med reguleringsformålet skal området utbygges og utnyttes til næringsformål. Innenfor området kan det oppføres bebyggelse for turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie med naturlig tilhørende virksomhet som bevertning og lignende, samt maritim service.» I samme møte la rådmannen frem forslag om å godkjenne avtale om drift av sommerturistanlegget. Avtalen hadde ikke vært behandlet av Planutvalget i forkant. Det ble fremmet forslag om at saken ble sendt tilbake til Planutvalget slik at de kunne se avtalen og reguleringssaken samlet. Forslaget falt. I rådmannens vurdering står det at avtalen er en konkretisering av hva slags drift utbygger ser for seg innenfor reguleringsformålet, og at dette må anses å ligge innenfor tillatt bruk av turistanlegg. I henhold til avtalen er formålet «å sikre at driften av sommerturistanlegget for det alt vesentlige inngår som et tillegg til og naturlig ledd i den totale virksomhet ved Hankø Hotell Videre står det Dette utelukker seksjonering/fradeling, borettslag eller andre modeller for eierskap og eller drift som danner grunnlag for å etablere utøvelse av privat eksklusiv bruk som feriebolig» Avtalen la opp til at det skulle knyttes en tidsbegrenset bruksrett til 17 av enhetene. Bruksretten innebar at enhetene kunne disponeres i perioder på inntil fire sammenhengende uker i perioden 1. april til og med 30. september. Aksjeinnskudd i B- aksjer 3 skulle være vederlag for bruksretten. Avslutningsvis i avtalen står det at: «Denne avtale gir ingen bindinger eller føringer på noen som helst måte for utøvelsen av kommunens forvaltningsmyndighet i h.h.t gjeldende lovgivning. Videre at «Avtalen skal tinglyses på gnr. 105 bnr. 42 i Fredrikstad, samt tomter som fradeles for oppføring av sommerturistanlegget. Avtalen forplikter dermed fremtidige eiere.» 4 Det fremgår av 3 Aksjene skulle være fritt omsettelige, uten forkjøpsrett. Aksjonærene skulle ikke ha utbytte eller stemmrett, men møte- og talerett på generalforsamling. 4 I avtalen er gnr.105 bnr. 42 strøket over, og gnr. 105 bnr. 297 er ført på

143 dokumentet «Presiseringer til avtale mellom Fredrikstad kommune og Hankø Utvikling AS» at avtalen skal tingslyses så snart fradeling av eiendommer er gjennomført, men ikke før klagesaken er endelig avgjort. Klagebehandling I forbindelse med behandlingen av reguleringsplanen i kommunestyret fremmet enkelte partier forslag om at avgjørelsen ble brakt inn til lovlighetskontroll hos Fylkesmannen. Partiene ønsket at Fylkesmannen skulle vurdere kommunestyrets vedtak opp mot myndighetenes signaler om innstramming i hyttebygging i strandsonen. Kommunestyret valgte å opprettholde sitt vedtak, og saken ble oversendt til Fylkesmannen for vurdering. Reguleringsplanen ble også forvaltningsmessig påklaget av blant annet naboer med klageinteresse. Det ble således fremmet både en forvaltningsklage og en lovlighetsklage. 5 Det ble blant annet klaget på parkeringsmulighetene og selve utbyggingen av området. Fylkesmannen stadfestet kommunens vedtak i forvaltningsklagen i april Fylkesmannen viser til at det er kommunestyret som avgjør hvilke områder som skal reguleres og hvordan områdene skal utnyttes, herunder også valg av arealbruksformål. Fylkesmannen uttaler at utbygging i strandsonen i størst mulig grad skal unngås, men at det i denne saken stiller seg annerledes fordi den nye reguleringsplanen er en forbedring i forhold til den gamle planen ved at den blant annet gir anledning til å bygge ut i mindre grad. Utfallet av lovlighetskontrollen ble da også at kommunens vedtak ble ansett som gyldig. Miljøverndepartementets vurdering av reguleringsplan I september 2007 ble reguleringsplanen kalt inn til vurdering hos Miljøverndepartementet. Departementet har myndighet til, av eget tiltak, å oppheve eller endre en reguleringsplan som strider mot nasjonale interesser, fylkesplan eller arealdelen av kommuneplan. Departementet ville vurdere planen i forhold til det nasjonale målet om å unngå nedbygging av strandsonen, og om det var grunnlag for å endre eller oppheve planen. Etter en samlet vurdering konkluderte departementet i mars 2008 med at de ikke ville foreta endringer eller oppheve reguleringsplanen. Departementet påpekte at utbyggingen som planen la opp til ideelt sett ikke er ønskelig, og kan være i strid med nasjonale mål om å unngå bygging i 100-metersbeltet langs sjøen. Departementet mente imidlertid at denne saken var spesiell. Departementet la til grunn at tidligere reguleringsplan åpnet for større utbygging av området enn den nye planen, samt at planen hadde vært gjenstand for omfattende saksbehandling og at arbeidet med iverksettelse var i gang. Departementet viste også til at det var lagt opp til et konsept med salg og tilbakeleie, men at hyttene nå var regulert til utleiehytter direkte tilknyttet hotellet. Videre uttalte departementet at: «Omgjøring til private hytter kan etter dette ikke gjøres uten reguleringsendring, og departementet forutsetter at det ikke tillates slik endring eller annen ytterligere privatisering av strandområdet.» 5 Retten til å bringe en avgjørelse inn for lovlighetskontroll tilligger tre eller flere medlemmer i kommunestyret. Reglene om lovlighetskontroll gjelder ved siden av forvaltningslovens bestemmelser om rett til å påklage et enkeltvedtak. Kommuneloven har derfor liten selvstendig verdi når klageretten blir benyttet fordi Fylkesmannen i forvaltningsklager har kompetanse til å prøve alle sider av saken, også kommunens frie skjønn, mens lovlighetskontrollen er mer begrenset

144 Rammetillatelse gnr 105 bnr 297 Søknad om rammetillatelse 6 med komplett dokumentasjon ble mottatt hos kommunen i mars Søknaden gjaldt tillatelse til å oppføre 40 nye sjøhus/utleieenheter knyttet til eksisterende hotellvirksomhet på Hankø. Rådmannens innstilling Rådmannen anbefalte Planutvalget å godkjenne søknaden. Rådmannen uttalte i saken at «i tillegg til gjeldende reguleringsbestemmelser for området er det i denne saken spesielt viktig å se hen til forarbeidene til planen, deriblant uttalelser fra overordnede fagmyndigheter, samt en avtale om driften av det som betegnes som «sommerturistanlegget Hankø Brygge». Rådmannen mente det var noen uklarheter knyttet til redegjørelsen for drift og tilknytning til hotellet, og understreker i sitt saksfremlegg at «bruk og drift av hyttene må være i samsvar med reguleringsplan og avtalen». Rådmann viser også til Miljøverndepartementets presisering av hyttenes tilknytning til hotellet. Ifølge rådmannens vurdering var de omsøkte tiltak i samsvar med reguleringsplanen, men de uavklarte forholdene måtte avklares og dokumenteres før en igangsettelsestillatelse kunne gis. Det gjaldt blant annet dokumentasjon som viser at bruk og drift av bebyggelsen skal være i henhold til gjeldende reguleringsplan. Planutvalgets behandling Planutvalget behandlet saken i april Det ble fremmet forslag om å utsette saken til de uavklarte forholdene var dokumentert og eierskapet til hyttene avklart, samt at kommunen kontaktet Miljøverndepartementet for å klargjøre departementets brev i forhold til reguleringsplanen og den privatrettslige avtalen. Forslaget ble nedstemt, og Planutvalget godkjente søknaden med rådmannens forbehold. 7 Klagebehandling Vedtaket om rammetillatelse ble påklaget. Klagene ble behandlet i Planutvalget i juni Planutvalget tok ikke klagen til følge, og opprettholdt sitt vedtak. Klagen ble oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. Fylkesmannen opphevet kommunens vedtak på grunn av feil rettsanvendelse i oktober Fylkesmannen presisterte at problemstillingen i saken ikke er om det skal tillates utbygging i strandsonen. Dette spørsmålet er allerede avgjort med bindende virkning 6 I henhold til plan- og bygningsloven kapittel 21 er kommunen ansvarlig for byggetillatelser innenfor kommunens grenser. Plan- og bygningsloven krever skriftlig søknad ved oppføring av bygning på eiendommen. Søknad kan deles opp i søknad om rammetillatelse og igangsettingstillatelse. Kommunen kan tillate ytterligere oppdeling av søknaden om igangsettingstillatelse. Igangsettingstillatelse kan ikke gis før vilkår i rammetillatelsen er oppfylt og tiltak kan ikke settes i gang før det er gitt igangsettingstillatelse. Når søknaden er fullstendig og tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i, eller i medhold av loven (eksempelvis i reguleringsplan) skal kommunen gi tillatelse. Dersom tiltaket ikke er satt i gang senest tre år etter at tillatelse er gitt, faller tillatelsen bort. En rammetillatelse gir tillatelse til forberedende tiltak slik som rydding av grunnen og lignende, mens gravetillatelse osv. krever særskilt vedtak. Søknad om rammetillatelse må gi de opplysninger som er nødvendige for at kommunen skal kunne gi tillatelse til tiltaket, herunder tiltakets art og formål. Blant annet må tiltaket være i tråd med reguleringsplan. 7 Planutvalget tok inn et tillegg om at «Utomhusplan med fokus på lekemuligheter for barn bør utarbeides.» 6 144

145 gjennom reguleringsplanen. Vurderingstema i saken er om formålet med den planlagte utbyggingen er i samsvar med reguleringsformålet. Kommunens vedtak tok ikke klart stilling til om tiltaket som søkes gjennomført faller innenfor eller utenfor reguleringsformålet. Denne dokumentasjonen må, etter Fylkesmannens vurdering, vært fremlagt før det blir gitt gyldig rammetillatelse. Saken ble sendt tilbake til kommunen for ny vurdering. Fylkesmannen uttaler seg også om forholdet til den privatrettslige avtalen som er inngått om bruken av turistanlegget. Fylkesmannen konstaterer at det er ulike oppfatninger om betydningen av avtalen og hvordan den skal forstås, men at det også faller utenfor Fylkesmannens myndighet å vurdere dette. Fylkesmannen uttaler imidlertid følgende: «Avtalen kan bidra til å kaste lys over hvordan reguleringsplanen skal forstås, men er ikke i seg selv bindende for bygningsmyndighetenes vurdering av om utbyggingsprosjektet faller innenfor eller utenfor reguleringsformålet. I den grad det skulle være motstrid mellom reguleringsplanen og avtalen, for eksempel ved at en riktig fortolkning av avtalen synes å åpne for en bruk som faller utenfor reguleringsplanen og dens forutsetninger, er det reguleringsplanen som gjelder. Dersom kommunen skulle ha gått for langt i sitt forsøk på å presisere reguleringsplanens innhold, vil det være uten betydning for behandlingen av rammesøknaden.» Det foreligger en e-post fra Miljøverndepartementet i oktober 2009 som også omtaler avtalen og dens forhold til reguleringsplanen. I e-posten vises det til brevet fra mars 2008, og utdyper dette noe: «I det opprinnelige planforslaget ble det lagt opp til et konsept med fritidsboliger for salg og tilbakeleie, men etter en endring ble hyttene regulert til utleiehytter direkte tilknyttet hotellet. I brevet fra departementet er det derfor uttalt at omgjøring til private hytter ikke kan gjøres uten reguleringsendring, og departementet forutsetter at det ikke tillates slik endring eller annen ytterligere privatisering av strandområdet. Bakgrunnen er at denne typen kollektive anlegg ikke vil virke like ekskluderende i forhold til allmennheten som private hytter.» 8 Videre står det: «Miljøverndepartementet har kun behandlet reguleringsplanen, og ikke vurdert avtalen mellom utbygger og Fredrikstad kommune. Denne avtalen og rammetillatelsen for utbygging må være i tråd med reguleringsplanen og departementets vurdering av denne. Fylkesmannen vil ta stilling til dette når klagen på kommunens vedtak om rammetillatelse skal behandles.» Rådmannens innstilling fornyet vurdering I forbindelse med kommunens fornyede vurdering i oktober 2009 ble det innhentet en presisering av planlagt bruk av bebyggelsen fra utbygger. Utbygger skriver at det planlegges oppført 40 hytter som hotell/turistanlegg tillatt bruk av utleie, og at det ikke skal oppføres private hytter. Utbygger presiserer at tidligere dokumentasjon som er lagt frem ikke skal legges til grunn, herunder: «beskrivelse i opprinnelig rammesøknad, tiltakshavers avisinnlegg og intervjuer, tiltakshavers prospekt, utkast til kontrakt og vedtekter, annonsering, markedsføringsmateriell og annen informasjon fra tiltakshaver om planlagt bruk» Utbygger skriver at presiseringen ikke berører avtalen som er inngått mellom kommunen og tiltakshaver. 8 Presiseringen i siste setning stod ikke i det opprinnelige brevet

146 Kommunen anser at utbyggers presisering avklarer usikkerheten som har vært knyttet til bruken av bebyggelsen. Rådmannen mener dette gjør det unødvendig å vurdere avtalen mellom kommunen og utbygger nærmere fordi bruken skal holde seg innenfor planformålet. Planutvalgets behandling- fornyet vurdering Det ble fremmet et forslag om å utsette behandlingen av saken. Forslaget falt. Planutvalget fattet deretter et enstemmig vedtak om å godkjenne søknad om rammetillatelse. Klagebehandling fornyet vurdering Nytt vedtak om rammetillatelse ble påklaget. Klagene ble behandlet i Planutvalget i desember Planutvalget tok ikke klagen til følge og opprettholdt sitt vedtak med 8 mot 3 stemmer. Mindretallet ønsket protokolltilførsel. Her fremgår at representantene mener at utbyggers presisering av planlagt bruk ikke er tydelig nok. Videre at byggesaken og avtalen har så mange motstridende forhold at saken burde vært utsatt frem til dette var avklart. Klagen ble oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. Fylkesmannen stadfestet kommunens avgjørelse i januar Fylkesmannen finner å måtte forholde seg til utbyggers presisering, og at det ikke vil være riktig å vurdere sannsynligheten for at opplysningene er uriktige. Fylkesmannen kommenterer også utbyggers opprinnelig rammesøknad og uttaler at forutsetningen om at eierskapet til hyttene skulle ligge i et aksjeselskap med private aksjonærer hvor vederlag i form av aksjeinnskudd ville gi aksjonærene en eksklusiv bruksrett til en bestemt hytte i perioder på maksimalt fire uker sammenhengende (i perioden ) ville være i strid med formålet i reguleringsplanen. Fylkesmannen legger til grunn følgende for sin vurdering: Turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie er et gyldig reguleringsformål, som i henhold til gjeldende rett skal benyttes når det er ment å åpne for bebyggelse med en annen faktisk bruk enn fritidsbebyggelse. Sistnevnte reguleringsformål skal benyttes der det er ment å åpne for bygging av ordinære privateide hytter. Vi viser blant annet til MD`s planveileder' (2006) punkt , og til MD`s uttalelse i sak 05/3 844 av Et kommersielt turistanlegg bestående av utleiehytter tilknyttet ordinær hotellvirksomhet vil ikke i samme grad som ordinære privateide hytter/fritidsboliger' ha en privatiserende effekt på strandsonen til fortrengsel for allmennhetens interesser, i strid med de skjerpede nasjonale mål for forvaltning av strandsonen. Det var blant annet slike vurderinger som lå til grunn da MD i sin tid ikke fant grunnlag for å oppheve eller endre Reguleringsplanen for Hankø Brygge, jf brev av I praksis er det ingen klar og entydig grense mellom hva som er å anse som fritidsboliger og hva som er kommersiell turistvirksomhet i form av utleiehytter. I henhold til gjeldende rett er det ikke eierforholdene, men den faktiske bruken, som er av betydning for valg av reguleringsformål, jf. blant annet ovennevnte uttalelse fra MD. Den faktiske bruk som utbygger i opprinnelig søknad hadde lagt opp til, innebar at de fleste av hyttene (med unntak av 5) halve året, og hele den attraktive sommersesongen, ville være forbeholdt den enkelte aksjeeier på en måte som skiller seg lite fra en ordinær hytteeiers bruk av egen fritidsbolig. En aksje som gir en så omfattende eksklusiv rett til bruk av hyttene faller derfor etter Fylkesmannens oppfatning utenfor reguleringsformålet Turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie. Tillatelse til slik bruk ville derfor forutsatt en reguleringsendring

147 Avslutningsvis uttaler Fylkesmannen at Utbygger har en selvstendig plikt til å innrette seg i forhold til det som er nå er omsøkt og gitt tillatelse til. Det er videre kommunen, som tilsynsmyndighet, som er ansvarlig for å følge opp at utbyggingen og den fremtidige bruk av arealene er i samsvar med plan- og bygningsloven, plangrunnlaget og tillatelsen som med dette er stadfestet av Fylkesmannen. Anmodning om oppfølging Klagerne ber deretter kommunen å følge opp tiltakshavers gjennomføring av prosjektet i brev fra februar I mars 2010 ber klagerne Fylkesmannen om å følge opp kommunens håndtering av saken. Kommunen har fått svaret fra Fylkesmannen i kopi. 9 Det foreligger ingen dokumentasjon på om kommunen har fulgt opp saken. Opphør av avtale I mars 2010 blir avtalen mellom utbygger og kommunen om drift av turist-/hotellanlegget brakt til opphør fordi Fylkesmannen har slått fast at bruk av bebyggelsen på en slik måte som er skissert i avtalen vil være i strid med reguleringen av området. Utbygger skriver i denne forbindelse at det er beklagelig at Fylkesmannen underkjente avtalen, men at de da legger til grunn at det vil være uproblematisk at én bruker kan disponere hytta i perioden juni til august hvert år. Utbygger skriver også at det ikke skal seksjoneres eller foregå salg av eierseksjoner. I sitt svar legger kommunen til grunn uttalelsene fra Miljøverndepartementet om at utleie i minst ni måneder anses som næring, men foretar ingen vurdering av hvorvidt dette er i tråd med reguleringsplanen. Igangsettelsestillatelse felt 5-6 gnr. 105 bnr 297 Utbygger søkte om igangsettelsestillatelse for grunn- og betongarbeider på felt 5-6 i september Søknaden var komplett og behandlingsklar i januar 2011, og ble behandlet i planutvalget i februar Rådmannens innstilling Rådmannen foreslo at Planutvalget godkjente søknaden. I saksfremlegget skriver rådmannen følgende: «Reguleringsformålet Turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie benyttes når det er ment å åpne for bebyggelse med en annen faktisk bruk enn fritidsbebyggelse. Sistnevnte reguleringsformål skal benyttes der det er ment å åpne for bygging av ordinære privateide hytter. Turistanlegg er altså noe annet enn fritidsboliger, og det er også et krav om fellesdrift av anlegget, jfr. Miljøverndepartementets tolkningsuttalelse 08/306 gjengitt i Planjuss nr. 1 mars I henhold til gjeldende rett er det imidlertid den faktiske bruken som er avgjørende for om tiltaket er i samsvar med reguleringsformålet, ikke eierforholdene. Eierforholdene kan likevel henge sammen med bruken, ved at endring i eierforhold samtidig berører bruken. I nevnte uttalelse fra departementet, ble det for øvrig konkludert med at utleieperioden bør være på minst 9 måneder pr. år og at utleien må skje i fellesdrift, for at virksomheten skal anses som næring. Det er imidlertid ikke grunnlag for å tolke uttalelsen slik at det skal stilles krav om at fellesdriften av utleiehyttene er koblet mot driften av Hankø Fjordhotell (selv om utbygger planlegger å gjøre nettopp det).» 9 Dokumentet er ikke tilgjengelig i kommunens elektroniske arkiv. Revisjonen har ikke bedt om innsyn i dokumentet

148 Planutvalgets behandling Mindretallet foreslo først å utsette behandlingen frem til eierforholdet til hyttene var avklart, deretter foreslo de å avslå søknaden. Begge forslagene falt mot åtte stemmer, og Planutvalget godkjente søknaden. Klagebehandling Vedtaket om igangsettelsestillatelse ble påklaget. Klagerne mente at forutsetningene i rammetillatelsen om utbygging innenfor reguleringsformålet ikke var tilstede, samt at reguleringsplanens krav om parkeringsdekning ikke var dokumentert oppfylt. I forbindelse med klagebehandlingen presiserte tiltakshaver at det ikke var avklart hvordan eierforhold og bruksmodell i turistanlegget skulle være, men at tiltakshaver ville innrette seg etter reguleringsplanens ordlyd og konkretiseringer som er gjort av kommunen, Fylkesmannen og Miljøverndepartementet. Klagen ble behandlet i Planutvalget i mars Planutvalget tok ikke klagen til følge og opprettholdt sitt vedtak mot tre stemmer (de samme som ønsket å utsette vedtaket i førstegangsbehandlingen). Klagen ble oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. I mai 2011 konkluderte Fylkesmannen med at kommunens vedtak måtte oppheves på grunn av manglende vurdering og dokumentasjon knyttet til parkeringskapasiteten. 10 Fylkesmannen vurderer at avklaring av om tiltaket kan realiseres i forhold til gjeldende plangrunnlag, skal være avklart i rammetillatelsen. Fylkesmannen presiserer at de deler kommunens oppfatning om at innvilget rammetillatelse avklarer tiltakets forhold til reguleringsplanens formål, og vurderer at kommunen som plan- og bygningsmyndighet har en selvstendig plikt til å kontrollere dette. Rådmannens innstilling fornyet vurdering Rådmannen redegjorde for hvordan parkeringskravet var oppfylt for felt 5 og 6, og konkluderte med at kravet var oppfylt. Rådmannen anbefalte at Planutvalget godkjente søknaden om igangsettelsestillatelse. Planutvalgets behandling fornyet vurdering Planutvalget behandlet saken på nytt i mai Rådmannens innstilling ble vedtatt med åtte mot tre stemmer. Mindretallet ønsket en nærmere granskning av antall parkeringsplasser. Klagebehandling fornyet vurdering Vedtaket ble påklaget. Klagerne anførte at prosjektet ikke er i samsvar med reguleringsplanens formål og forutsetningene i rammetillatelsen, at kravene til parkeringsplasser ikke er oppfylt, samt at Planutvalgets leder har vært inhabil når han har deltatt i behandlingen av saken grunnet et vennskapsforhold til utbygger. 10 Fylkesmannen skriver: «Det kan ikke være tilstrekkelig at tiltakshaver har det formelle i orden ved å ha sikret seg en privat avtale om leierett til det nødvendige antall parkeringsplasser, dersom de underliggende faktiske og rettslige forhold er slik at parkeringskapasiteten på aktuelle eiendom allerede er sprengt. Disse forhold tilligger det ansvarlige bygningsmyndigheter å kontrollere før igangsettingstillatelse kan gis.» Ved vurderingen av om parkeringskravene i de relevante reguleringsplanene er oppfylt må kommunen ta utgangspunkt i de rettslige forholdene og ikke dagens faktiske behov/situasjon

149 Fylkesmannen fant at kommunens vurderinger og dokumentasjon knyttet til parkeringsplasser var forsvarlige, og stadfestet kommunens vedtak i august Fylkesmannen fant heller ikke grunnlag for å erklære leder av Planutvalget inhabil. Videre fant ikke Fylkesmannen holdepunkter for å vurdere prosjektets forhold til reguleringsformålet på nytt, men viser til tidligere vedtak. Arealoverføring Delfelt 5-6, som opprinnelig befant seg på gnr 105 bnr 297 ble overført til gnr 105 bnr 147 i mars Seksjonering Seksjonering gjennomføres etter eierseksjonslovens bestemmelser. Loven regulerer rettsforholdet mellom eiere av seksjoner, og er av privatrettslig karakter. Kapittel 2 i loven inneholder bestemmelser for hvordan man oppretter eierseksjoner. Eiendommens hjemmelshaver kan fremme begjæring om seksjonering. Kompetansen til å vurdere hvorvidt vilkårene for seksjonering er oppfylt ligger til kommunen. Et krav til seksjoneringsbegjæringen er at formålet med seksjoneringen, det vil si om den enkelte enheten skal benyttes til bolig eller næring, må være fastsatt og i samsvar med gjeldende arealplanformål, med mindre det foreligger tillatelse til annen bruk etter plan- og bygningslovgivningen. 11 Bestemmelsen skal forstås slik at det ikke kan fastsettes at en seksjon skal være en boligseksjon dersom arealplanformålet er næring. Boligseksjon omfatter både helårsboliger og fritidsboliger. Begrepet næringsseksjon omfatter alt som ikke er bolig. En mistanke om at arealplanformålet kan bli omgått ved at seksjonen benyttes til annet formål enn angitt i seksjoneringsbegjæringen gir ikke grunnlag for å nekte eiendommen seksjonert. Planlagt bygning kan imidlertid ikke seksjoneres før det foreligger igangsettingstillatelse etter plan- og bygningsloven. 12 Utbygger søkte kommunen om seksjonering av eiendom 105/147, i november Søknaden hadde imidlertid flere mangler som måtte rettes opp før kommunen kunne vurdere søknaden. Motstanderne av utbyggingen reagerte på søknaden om seksjonering, og mente at kommunen ikke kunne tillate seksjonering, da dette var i strid med reguleringsplanen. Det ble skrevet flere brev fra utbygger og motstanderne vedrørende dette. Det ble på nytt begjært seksjonering i mars I april 2012 ba kommunen om Fylkesmannens vurdering av om det kan gis forbud mot seksjonering i en reguleringsplan. Fylkesmannen besvarte henvendelsen i mai 2012 og skriver følgende: «Selv om gyldigheten av seksjoneringsforbudet ikke ble kommentert særskilt i Fylkesmannens vedtak, innebærer stadfestelsen at vi den gang ikke fant at kommunens planvedtak var beheftet med formelle eller materielle mangler som måtte føre til at planen, eller deler av planen, var ugyldig. Vi ser ingen grunn til å vurdere dette annerledes i dag, og konstaterer derfor at planen og dens bestemmelser gjelder fullt ut.» 11 I NOU 2014:6 er forholdet mellom eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven særlig omtalt. Tingrettsdommen blir nevnt spesielt. Utvalget deler dommens oppfatning av forholdent mellom lovene, og foreslår at den delen av bestemmelsen som viser til arealformål, blir opphevet. Utvalgets flertall ser imidlertid behovet for at det skal være et vilkår at seksjonering av boligseksjoner må kunne benyttes til beboelse uten å komme i strid med arealplanformålet. Mindretallet mener at kombinasjonen av privatrettslige sanksjoner og offentlige sanksjoner med hjemmel i plan og bygningsloven er tilstrekkelig for å verne kjøpere. 12 I NOU 2014: 6 foreslås bestemmelsen endret slik at seksjonering av nybygg skal tillates når det foreligger rammetillatelse til bygget

150 Kommunen konfererte med Miljøverndepartementet som på generelt grunnlag uttalte følgende: «Utgangspunktet er at plan- og bygningsloven regulerer arealbruk ikke eierform. Det er derfor ikke noen generell hjemmel i loven til å innføres forbud mot seksjonering i plan. Et unntak kan være at hvis et forbud anses for å være nødvendig for å hindre arealbruk som er i strid med planformålet. Det må i tilfelle vurderes konkret i tilknytning til den enkelte plan. Hvis det fra en tiltakshaver dokumenterer på tilfredsstillende måte at den ønskede eierform ikke vil kunne føre til en arealbruk som er i strid med planen kan jeg vanskelig se at et slikt forbud kan opprettholdes. Begrunnelsen for forbudet vil jo da ikke lenger være tilstede i den konkrete saken. Hvorvidt dette er tilfellet må være opp til kommunen å vurdere.» Kommunen vurderte at seksjonering av eiendommen ville være i strid med reguleringsplanen og avslo søknaden i mai Utbygger påklaget vedtaket. Utbygger anførte at kommunen ikke kunne fastsette et generelt seksjoneringsforbud i reguleringsplanen, og at de ikke har hjemmel i eierseksjonsloven til å avslå seksjonering. Kommunen opprettholdt sitt avslag og saken ble sendt til Fylkesmannen for endelig avgjørelse. Fylkesmannen stadfestet kommunens avgjørelse i september Etter Fylkesmannens vurdering vil et forbud mot seksjonering være gyldig, såfremt seksjoneringen har, eller kan ha betydning for bruken av arealene. Fylkesmannen mente at et seksjoneringsforbud ville bidra til å styrke reguleringsformålet og forhindre en økt privatisering av eiendommen. Utbygger krevde etter dette omgjøring og varslet søksmål i oktober Saken ble deretter behandlet av Kommunal- og regionaldepartementet (KRD). I denne forbindelsen ba KRD om Miljøverndepartementets (MD) uttalelse til gyldigheten av seksjoneringsforbud i reguleringsplaner. I sin uttalelse viser MD til reguleringsplan og tidligere vurdering (mars 2008, sitert ovenfor) av denne, og legger til at departementet var oppmerksom på at reguleringsbestemmelsene inneholdt et forbud mot seksjonering. Videre uttaler departementet at forbudet var satt for å sikre og utdype reguleringsformålet og den bruk som var forutsatt, og at seksjoneringsforbudet er gyldig. Departementet viser til forarbeidene til plan- og bygningsloven hvor det fremgår at det kan gis bestemmelser som setter forbud mot oppdeling av turistanlegg, hvor fradeling av utleieenheter som er planlagt for felles drift nevnes som eksempel. Departementet skriver videre: «Dette har vært lagt til grunn av Miljøverndepartementet også etter plan- og bygningsloven av 1985 og er altså ført videre etter plan- og bygningsloven av Seksjonering av turistanlegg må dermed etter departementets oppfatning anses som en form for oppdeling som kan forbys gjennom reguleringsbestemmelser.» KRD ber deretter om en ytterligere redegjørelse for omfanget av MDs praksis. MD viser til tidligere uttalelser fra 1999, 2008 og 2012, herunder følgende avsnitt i de ulike uttalelsene. Fra 1999: Gjennom planbestemmelser kan som nevnt planformålet presiseres nærmere. Best mulig styring med bruksendring oppnås dersom formålet spesifiseres mest mulig, og det dessuten klargjøres nærmere i reguleringsbestemmelser hvilken bruk som er tillatt i området. Noen nærmere anbefaling om utforming av bestemmelser finner vi det vanskelig å gi. Tilsvarende vil gjelde for næringsformål turistanlegg. Fra 2008: Departementet har lagt til grunn at når leiligheter eller hytter i et hotell eller en turistbedrift selges enkeltvis til private, vil dette vanligvis innebære at selve bruken endres

151 Salget innebærer at enhetene skal benyttes til privat bruk, og dette vil være en annen bruk enn det som framgår av reguleringsformålet næring. Fra 2012: Miljøverndepartementet mener således at salg av private fritidsleiligheter vanligvis vil være i strid med reguleringsformålet næring (turistbedrift). Det vil gjelde dersom det ikke er gitt andre bestemmelser. Den konkrete vurderingen vil derfor avhenge av hvilke bestemmelser som er gitt i planen, for eksempel om utleie eller om salg og tilbakeleie. Det ble avsagt dom i saken i mars Retten vurderte hvorvidt eierseksjonsloven ga kommunen kompetanse til å avslå seksjoneringssøknaden fordi reguleringsplanen inneholder et forbud mot seksjonering. Retten gjorde ingen vurdering av reguleringsplanens gyldighet, men forutsatte at reguleringsplanen med et seksjoneringsforbud var gyldig. Retten la også til grunn at salg og tilbakeleie av boenheter faller inn under planformålet «næring», forutsatt tilbakeleie i minst ni måneder i året. Retten skriver videre at seksjoneringsformålet ikke må stride mot arealplanformålet, og at arealplanformålet enten er næring eller bolig. Rettens grunnleggende syn er at reguleringsformålet ikke endres ved at næringseiendommer seksjoneres i mindre eierseksjoner. Lovens ordlyd og forarbeidene «tilsier at arealplanformålet kun har betydning for om det skal seksjoneres til boligseksjon eller næringsseksjon, og at arealformålet eller nærmere reguleringsbestemmelser som er fastsatt således ikke styrer om seksjonering kan skje.» Retten fant således at Fylkesmannens vedtak om å nekte seksjonering var ugyldig. Retten tok ikke stilling til hvorvidt plan- og bygningsloven gir adgang til å innta seksjoneringsforbud i reguleringsbestemmelsene, eller hvordan seksjoneringsforbudet skal tolkes. Retten bemerker at det ikke foreligger holdepunkter for at kommunen skal kunne utøve sin kompetanse som plan- og bygningsmyndighet ved anvendelse av eierseksjonsloven. 13 Retten legger til at: «Seksjoneringen ikke medfører at forholdene blir lovlige etter pbl, men tiltak mot det ulovlige forhold må gjøres med grunnlag i pbl.» Kommunal- og regionaldepartementet besluttet i april samme år at de ikke ville anke tingrettens dom. Departementet uttalte samtidig at de ville rydde opp i uklarheter i lovverket i forbindelse med revisjon av eierseksjonsloven. Dette dokumentet er datert og ble sendt fra departementet til Fylkesmannen, og deretter videresendt til kommunen (mottatt ). Dokumentet er ikke journalført i seksjoneringssaken, men i egen sak. Videre følger det av uttalelsen: «Kommunal- og regionaldepartementet har konferert med Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet mener at eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven gjelder ved siden av hverandre, slik at reguleringsbestemmelsen om seksjoneringsforbud fortsatt vil gjelde selv om det gis tillatelse etter eierseksjonsloven. Den gitte rammetillatelsen er gitt under forutsetning av at reguleringsbestemmelsen om seksjoneringsforbud gjelder. Miljøverndepartementet legger til grunn at gjennomføring av seksjonering vil være i strid med reguleringsplanen og rammetillatelsen. Ved ny behandling av saken etter eierseksjonsloven bør det presiseres at plan- og bygningsloven og reguleringsbestemmelsen om forbud mot seksjonering fortsatt vil gjelde. Eventuelle spørsmål i denne forbindelse må rettes til Miljøverndepartementets Planavdeling.» 13 Med unntak for tilfeller når loven selv gir anvisning på det

152 Departementet skriver også at Fylkesmannen må fatte nytt vedtak i saken, da deres vedtak er ugyldig. Dette innebærer at nytt vedtak enten kan innebære at saken må behandles på nytt av kommunen vedtaket oppheves, eller at Fylkesmannen selv realitetsbehandler saken. Utbygger kontaktet kommunen så fort dommen var rettskraftig og ba om at kommunen umiddelbart fattet nytt vedtak. Kommunen kontaktet tingretten per e-post 23. april (en dag etter ankefristen) og fikk bekreftet at saken ikke var anket. Kommunen innvilget deretter seksjonering og oversendte dokumentene til tinglysning Kommunen har ingen skriftlig saksfremstilling når alle forutsetninger for seksjonering er tilstede søknaden saksbehandles og godkjennes ved underskrift i søknadsskjema. Fylkesmannen omgjorde deretter sitt vedtak i saken, og opphevet kommunens opprinnelige vedtak og sendte det tilbake for ny behandling Fylkesmannen legger til grunn at seksjonering ikke kan nektes med hjemmel i eierseksjonsloven. I vedtaket viser Fylkesmannen også til dommen fra tingretten, og skriver at: «en seksjonering etter eierseksjonsloven ikke medfører at forhold som er ulovlige etter plan- og bygningsloven blir lovlige.» Klagerne v/advokat ba i april 2013 kommunen om å bekrefte «departementets og fylkesmannens forståelse av reguleringsplan, herunder at reguleringsplanen med forbud mot seksjonering fortsatt gjelder fullt ut. Det innebærer at en bygging etter at det er seksjonert vil være i strid med reguleringsplanen, og at kommunen vil måtte følge dette opp med adekvate tiltak.» Kommunen svarer på advokatens henvendelse i mai 2013 og viser til tingrettens dom hvor retten finner at seksjonering kan skje så lenge seksjoneringsformålet er i samsvar med, eller innenfor arealplanformålet i en reguleringsplan, og at dette er tilfellet i denne saken. Videre skriver kommunen: «Dommen ble ikke påanket fra statens side og er rettskraftig som innebærer at staten legger tingrettens oppfatning til grunn i denne saken. I denne situasjonen er det vanskelig å se noe grunnlag for at kommunen skal bekrefte at staten likevel eller fortsatt skal ha en annen rettsoppfatning.» Utbygger på sin side uttaler blant annet følgende: «Det er opplagt slik at plan- og bygningsloven ikke gir hjemmel til å forby og ulovlighetssanksjonere seksjonering når eierseksjonsloven gir rettskrav på slik seksjonering. Det motsatte synspunkt skulle være at en seksjonering fullt ut i samsvar med eierseksjonsloven likevel er ulovlig (og straffbart).» Klagerne v/advokat ber på nytt om at kommunen tar stilling til situasjonen for byggetillatelsene nå som det er innvilget seksjonering. Kommunen svarer på henvendelsen, og uttaler på nytt at de forholder seg til rettens avgjørelse om at seksjonering ikke kan nektes, og skriver at de behandler søknad om igangsettelsestillatelse under denne forutsetningen. Videre skriver kommunen at «Seksjonering behandles etter annet lovverk enn plan- og bygningsloven og kan ikke få virkning i forhold til rammetillatelsen og søknad om igangsettelsestillatelse. En avgjørelse i henhold til seksjoneringsloven har, slik vi leser Oslo tingretts dom, ikke relevans i behandlingen etter plan- og bygningsloven.» Klager v/advokat og utbygger retter nye henvendelser til kommunen i juli Kommunen svarer at de anser at de allerede har besvart innholdet i brevet fra klagerne og at de

153 forholder seg til rettens avgjørelse om at seksjonering ikke kan nektes og behandler søknad om igangsettelsestillatelse under denne forutsetning. Klagerne v/advokat ber kommunen på nytt om tilbakemelding i oktober Det blir også sendt forespørsel om et møte. Det blir avholdt møte, men klagerne får ingen skriftlig tilbakemelding. Klagerne v/advokat retter henvendelsen videre til Fylkesmannen i desember Fylkesmannen besvarer henvendelsen i januar 2014, og skriver at de ikke har instruksjonsmyndighet overfor kommunen, men at de ved en eventuell klage på igangsettelsestillatelse vil vurdere gyldigheten av vedtaket. Igangsettelsestillatelse felt 1-4 gnr 105/297 Utbygger søkte om igangsettelsestillatelse i juni Søknaden ble først behandlet i Planutvalget i april Rådmannens innstilling Rådmannen skriver i sin innstilling: «Rådmannen legger til grunn avgjørelsen i Oslo Tingrett om at seksjonering kan gjennomføres etter eierseksjonsloven og at dette ikke er i strid med reguleringsplanen så lenge planformålet ikke endres.» Planutvalgets behandling Det ble fremmet forslag om ny reguleringsplan, eller at eksisterende reguleringsplan blir endret slik at den tillater seksjonering. Forslaget falt, og rådmannens innstilling om godkjennelse av søknaden ble vedtatt. Klagebehandling Vedtaket ble påklaget. Kommunen avviste klagen med den begrunnelse at det bare er rammetillatelsen som kan påklages, og at en igangsettelsestillatelse bare kan påklages dersom den tillater noe annet enn det som ligger i rammetillatelsen. Avvisningsvedtaket ble påklaget. Kommunen opprettholdt sitt vedtak og saken ble sendt til Fylkesmannen for vurdering. Fylkesmannen opphevet vedtaket på grunn av feil rettsanvendelse. Fylkesmannen uttaler at en igangsettelsestillatelse er et enkeltvedtak som gir tiltakshaver rettigheter, og som det er klageadgang på. Fylkesmannen viser til Kommunal- og regionaldepartementets uttalelser om at det kan være ønskelig å avskjære klager i de tilfeller hvor de samme anførslene er behandlet tidligere uten å føre frem, for å sikre tiltakshaver forutberegnelighet. Departementet mener likevel at man må være varsom med å innskrenke rettigheter som de med rettslig klageinteresse ville hatt etter forvaltningsloven. Fylkesmannen presiserer at anførslene om at kommunen må iverksette ulovlighetsoppfølging ligger utenfor hva Fylkesmannen skal ta stilling til i saken, men legger til grunn at kommunen følger opp meldinger om mulige ulovligheter i tråd med loven. Som følge av opphevelsen besluttet kommunen utsatt iverksetting av tiltaket inntil ny avgjørelse skulle tas. Klagen ble behandlet på nytt av Planutvalget i november Rådmannen viser til at reguleringsformålet ikke er endret som følge av seksjoneringen, og at spørsmålet blir om seksjoneringsforbudet skal ha selvstendig betydning uavhengig av om byggeprosjektet er i tråd med reguleringsformålet. Rådmannen viser til avtalen som ble inngått mellom kommunen, og at selv om avtalen er opphørt vil den kunne gi opplysninger om hvordan partene ønsket at reguleringsplanen skulle forstås. Det vises spesielt til følgende avsnitt: «Dette utelukker seksjonering/fradeling, borettslag eller andre modeller for eierskap og eller drift som danner

154 grunnlag for å etablere utøvelse av privat eksklusiv bruk som feriebolig i bebyggelsen på Hankø Brygge utover de tillatte spesifikasjoner som følger av denne avtalen» Videre viser rådmannen til at seksjoneringsforbudet bør leses i dette perspektivet og at det var seksjonering til fritidsboligseksjoner (bolig i eierseksjonslovens forstand) kommunen var opptatt av å forhindre. Rådmannen uttaler videre: «I vår sak danner ikke seksjoneringen grunnlag for etablering av privat og eksklusiv bruk av hyttene som feriebolig, i det seksjoneringen gjelder næringsseksjoner og sameiets vedtekter slår fast følgende i 2: «Seksjonen må tilgjengeliggjøres for utleie i fellesdrift for en periode på minimum 9 mnd årlig (sum). Forpliktelsen gjelder så lenge seksjonen er regulert til dagens næringsformål: turistanlegg tillatt bruk av utleie.»» Rådmannen viser også til at seksjonering og fradeling ble likestilt i avtalen, og presiserer at disse to begrepene ikke kan sidestilles «fradeling skaper en selvstendig eiendom med eget gårds- og bruksnummer, mens seksjonering er styrt av eierseksjonsloven og innebærer kun en nærmere inndeling innenfor samme gårds- og bruksnummer i form av et sameie. Sameiet vil dessuten være styrt av vedtekter som oppfyller reguleringsplanens formålsangivelse. Reguleringsbestemmelsens ordlyd kan etter rådmannens syn ikke håndheves bokstavelig og uten nyanseringer. Bestemmelsen ville kunne blitt håndhevet etter sin ordlyd hvis det stod fradeling og ikke seksjonering. Det er altså en grensedragning mellom disse to rettslige ordningene som er avgjørende, jf. blant annet lovens ordlyd og plan- og bygningslovens uttalelser i forarbeidene, Ot.prp. nr. 32 under merknader til 12-7 nr. 2: "..Utenfor reguleringshjemmelen faller også forhold av privatrettslig karakter. Det kan derfor ikke gis bestemmelser om økonomiske forhold eller plikter og rettigheter, eierforhold eller f.eks. krav om deltaking i velforening. Det kan heller ikke gis reguleringsbestemmelser som forbyr seksjonering etter eierseksjonsloven. Det kan likevel gis bestemmelser som setter forbud mot oppdeling av turistanlegg, f.eks. forbud mot å fradele utleieenheter som er planlagt for felles næringsdrift." Oslo tingrett har i forannevnte dom ikke tatt stilling til hvorvidt plan- og bygningsloven gir adgang til å innta et seksjoneringsforbud i reguleringsbestemmelsene, og derved heller ikke til gyldigheten av dette forbudet i planen for Hankø Brygge. Dommen slår imidlertid fast at eierseksjonsloven uansett ikke gir seksjoneringsmyndigheten hjemmel til å avslå en begjæring om seksjonering, så lenge formålet med seksjoneringen er i samsvar med gjeldende planformål. Forutsetningen for denne konklusjonen er at det ikke søkes om seksjonering til fritidsformål og at det kan dokumenteres at det ikke planlegges privat bruk av seksjonseierne utover 3- månedersperioden. I vårt tilfelle er det dokumentert at seksjonene seksjoneres til næringsformål og at det må skje utleie i fellesdrift i minimum ni måneder i året. Det er på denne bakgrunn på det rene at seksjoneringen ikke er i strid med reguleringsplanens formål.» På denne bakgrunn konkluderer rådmannen med at søknad om igangsettingstillatelse ikke inneholder noe mer eller noe annet enn rammetillatelsen og befinner seg innenfor reguleringsplanens formål. Rådmannens innstilling ble enstemmig vedtatt og klagen ble oversendt til behandling hos Fylkesmannen. Fylkesmannen viser til at søknaden kun omhandler deler av tiltaket, herunder hytter på delfelt 1-4 med gbnr. 105/297. Disse hyttene er ikke seksjonert eller begjært seksjonert, og

155 Fylkesmannen kan ikke se at det omsøkte tiltaket utfordrer forholdet til reguleringsplanens bestemmelser om seksjonering. Fylkesmannen bemerker at de ikke kan basere sin vurdering på at klagerne mener det er sannsynlig at også disse hyttene vil bli forsøkt seksjonert, og stadfester kommunens vedtak i januar Anmodning om ulovlighetsoppfølging I mars 2015 anmoder klager v/advokat om at kommunen iverksetter ulovlighetsoppfølging. Klager v/advokat viser til at det er gitt igangsettelsestillatelse på felt 5 og 6 til tiltak på eiendom som er seksjonert i strid med reguleringsplan. I juni 2015 svarer kommunen at det ikke er grunnlag for ulovlighetsoppfølging. Kommunen skriver: «Det er ikke grunnlag for å slå fast at fordi seksjonering er gjennomført til tross for at reguleringsplanen har bestemmelser om at seksjonering ikke er tillatt er dette en ulovlighet som eventuelt må kreves rettet etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Konsekvensen av dette ville i så fall være at det, med hjemmel i plan- og bygningsloven, måtte pålegges reseksjonering. Dette kan ikke slik vi leser Tingrettens dom pålegges.» Videre viser kommunen til at det er dokumentert at det er seksjonert til næringsformål, og at det innebærer at det ikke er seksjonert i strid med reguleringsplanens formål. Klager v/advokat mener at kommunen misforstår og at de i sitt svar ikke drøfter sakens sentrale spørsmål, og anmoder kommunen på nytt å iverksette ulovlighetsoppfølging. Kommunen opplyser i sitt foreløpige svar til klager v/advokat at de avventer revisjonens vurdering av saken og påfølgende politiske vedtak, samt kommuneadvokatens vurdering. Revisjonens vurdering Gjenstand for vurdering i saken er kommunens saksbehandlingspraksis i forhold til plan- og bygningsloven og eierseksjonsloven. Det overordnede ansvaret for disse lovene er plassert i ulike departementer, henholdsvis Klima- og miljødepartementet (tidligere Miljøverndepartementet) og Kommunal- og moderniseringsdepartementet (tidligere Kommunal- og regionaldepartementet). Også i kommunen er ansvaret for forvaltningen av lovverket plassert på ulike steder. Forvaltningen av plan- og bygningsloven er plassert i Seksjon for regulering og teknisk drift, mens forvaltningen av eierseksjonsloven ligger hos Seksjon for kultur, miljø og byutvikling (tidligere Miljø og samfunnsutvikling). Samtlige av kommunens vedtak i saken har vært påklaget og klagebehandlet. Tilnærmet alle politiske avgjørelser i saken har vært fattet med dissens. Flere av temaene som har vært gjenstand for vurdering i denne saken er allerede avklart i form av rettsavgjørelse eller vedtak fra Fylkesmannen. Verken tingretten eller Fylkesmannen har imidlertid vurdert alle relevante sider ved kommunens saksbehandling. Vi vil her konsentrere oss om det som fremstår som det sentrale vurderingstema på nåværende tidspunkt kommunens tolkning av seksjoneringsforbudet. Vi vil imidlertid også kommentere enkelte deler av saksbehandlingen for øvrig. Vi er enig med kommunen i at så lenge arealplanformålet er næring, kan man ikke forby seksjonering til «næring» med hjemmel i eierseksjonsloven. Vi er også enig i at en organisasjonsmodell som legger opp til salg og tilbakeleie i minimum ni måneder i året faller inn under definisjonen «næringsformål». Dette er i tråd med tingrettens dom. Tingretten tar imidlertid ikke stilling til reguleringsplanens gyldighet eller hvordan planens seksjoneringsforbud skal tolkes

156 Reguleringsplanens gyldighet Plan- og bygningsloven har bestemmelser som setter rammer for hva en reguleringsplan kan regulere. Slik bestemmelsen er utformet i dagens lov 14, er oppregningen av forhold som kan reguleres uttømmende. Slik var det ikke etter tidligere lov 15. Forutsetningen var likevel, også ved tidligere lovregulering, at bestemmelsene i planen måtte ligge innenfor lovens ramme. Reguleringsplanen kunne således ikke gi bestemmelser om økonomiske forhold eller plikter/rettigheter. 16 Dagens lovbestemmelse er i utgangspunktet en videreføring av tidligere lovregulering. Regulering av eierforhold, herunder bestemmelser som forbyr seksjonering, er nevnt uttrykkelig i forarbeidene, som forhold reguleringsplanen ikke kan gi bestemmelser om. 17 Det fremgår videre at reguleringsplanen likevel kan sette forbud mot oppdeling av turistanlegg, for eksempel forbud mot å fradele utleieenheter som er planlagt for felles næringsdrift. 18 Seksjonering og fradeling regulerer i utgangspunktet to ulike rettsforhold. Seksjonering er en oppdeling av eierskapet til et gårds- og bruksnummer, i form av sameieandeler. Til hver seksjonert sameieandel er det knyttet en enerett til bruk av en andel. 19 Som seksjonseier disponerer man således et eksklusivt areal av eiendommen. Ved fradeling av eiendom, blir den eksisterende eiendommen delt, og det blir opprettet en egen selvstendig eiendom med eget gårds- og bruksnummer. Ut i fra forarbeidene kan det se ut som om det ikke er anledning til å innta seksjoneringsforbud i en reguleringsplan, men at det kan gis bestemmelser som setter forbud mot fradeling. Når forarbeidene nevner fradeling og seksjonering i sammenheng, kan det imidlertid også forstås som at seksjonering er en form for fradeling som kan forbys gjennom reguleringsbestemmelser, slik både Fylkesmannen og Miljøverndepartementet har tolket det. Vi legger derfor til grunn at reguleringsplanen er gyldig. Tolkning av seksjoneringsforbudet Hva gjelder tolkningen av reguleringsplanens seksjoneringsforbud oppfatter vi kommunen slik at de har foretatt en innskrenkende tolkning av forbudet, og at det kun omfatter seksjonering til boligformål. En slik tolkning, vil etter vår oppfatning, innebære at seksjonering til «næringsformål» ikke bare er tillatt etter eierseksjonsloven, men at det også er i tråd med reguleringsplanen å bygge på den seksjonerte eiendommen gitt at det er seksjonert til «næring». Vi kan imidlertid ikke se av sakens dokumenter at kommunen har foretatt noen selvstendig vurdering av innholdet i seksjoneringsforbudet, og slik vi oppfatter kommunen mener de å finne støtte for sin tolkning i tingrettens dom. Tingretten er imidlertid tydelig på at de ikke har tatt stilling til hvordan seksjoneringsforbudet skal tolkes. Revisjonen kan derfor ikke se at kommunen har hjemmel for sin tolkning i dommen, men heller ikke i lov, forarbeider, føringer fra departementet eller reguleringsplanen. Det kan oppfattes som urimelig at seksjonering kan innvilges etter ett regelverk (eierseksjonsloven), for deretter være grunnlag for å nekte utbygging eller for å iverksette ulovlighetsoppfølging etter et annet (plan- og bygningsloven). Dette kan være et argument 14 Plan- og bygningslov av Plan- og bygningslov av Rundskriv T Ot.prp.nr.32 ( ). 18 I miljøverndepartementets brosjyre/veiledning til 12-7 er denne tolkningen tydeliggjort ytterligere: Det kan likevel gis bestemmelser som setter forbud mot oppdeling av turistanlegg hvis dette vil hindre eller vesentlig vanskeliggjøre formålet med reguleringen til turistformål., f.eks. forbud mot å fradele utleieenheter som er planlagt for felles næringsdrift. 19 I et ordinært sameie, som ikke er seksjonert, har sameierne bare bruksrett til en ideell andel av eiendommen

157 for en innskrenkende tolkning av bestemmelsens ordlyd. Revisjonen finner imidlertid at det foreligger andre hensyn som må veie tyngre når seksjoneringsforbudet skal tolkes. For det første er tingrettens dom tydelig på at eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven gjelder uavhengig av hverandre, og at selv om vilkårene for seksjonering er oppfylt, vil ikke det medføre at tiltaket blir lovlig etter plan- og bygningsloven, men at tiltak mot ulovlige forhold må gjøres med hjemmel i plan- og bygningsloven. Tilsvarende oppfatning fremkommer også i Kommunal- og regionaldepartementets brev til Fylkesmannen i etterkant av rettsaken. I tråd med alminnelig rettskildelære finner vi det også naturlig å ta utgangspunkt i reguleringsbestemmelsens ordlyd som ikke tar hensyn til seksjoneringens formål. Et seksjoneringsforbud som ikke omfatter mer enn seksjonering til «boligformål», ville heller ikke hatt selvstendig betydning, da slik seksjonering uansett ikke kan innvilges etter vilkårene i eierseksjonsloven. En tolkning i tråd med ordlyden har, etter vår oppfatning, også støtte i formålsbetraktninger. Vi viser til at utbygger ønsket å kombinere formålene «hotelldrift» med «fritidsbebyggelse for selveie», som rådmannen (under tvil) også innstilte på. Dette møtte politisk motstand, og reguleringsplanens formål ble bevisst endret til «turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie», kombinasjonen av formålene i tid utgikk, og det ble satt et forbud mot seksjonering. Slik vi oppfatter saken var formålet med endringene å hindre bygging av private ferieboliger. Selv om seksjonering i utgangspunktet regulerer eierforhold, kan en seksjonering også få betydning for arealbruken. Ved å seksjonere utleieenhetene, vil den enkelte seksjon kunne selges, og få ulike eiere, med eksklusiv rett til å bruke arealet innenfor det som er tillatt innenfor arealplanformålet «næring», eksempelvis gjennom et konsept med salg og tilbakeleie. Konseptet med salg og tilbakeleie er en måte å kombinere bruk av hyttene som privat fritidsbolig, samtidig som hyttene blir benyttet til utleie. Selv om denne organisasjonsmodellen, under visse forutsetninger 20, faller inn under definisjonen næringsformål, blir ikke tiltaket automatisk i tråd med reguleringsplanen. Vi mener det er nærliggende å tolke reguleringsbestemmelsen slik at seksjoneringsforbudet var satt, også for å hindre en slik bruk, som etter vår oppfatning er en form for privatisering. Slik vi oppfatter departementet er dette også deres syn på saken. Vi viser spesielt til at departementet, ved sin vurdering av planen, viste til at det tidligere var lagt opp til et konsept med salg og tilbakeleie, men at utleiehyttene nå var knyttet direkte til hotellet hyttene kunne ikke gjøres om til private hytter uten reguleringsendring. Departementet forutsatte også at heller ikke annen ytterligere privatisering ble tillatt. Slik vi oppfatter departementet handler det ikke bare om å hindre etablering av private fritidsboliger, men også andre tiltak som kan virke privatiserende på området. I et slikt perspektiv er det ikke utelukket at seksjonering, og salg og tilbakeleie, faller inn under departementets definisjon av tiltak som kan virke privatiserende. Vi registrerer at utbygger mener at det ikke foreligger hjemmel til å ulovlighetssanksjonere seksjonering når eierseksjonsloven gir et rettskrav på seksjonering. Slik vi oppfatter lovverket, tingrettens dom og departementets uttalelser er det ikke seksjoneringen som må følges opp, men byggetillatelsen etter at det er seksjonert. En reguleringsplan er juridisk bindende, slik at tiltak i strid med planen ikke er tillatt, uavhengig av eierseksjonsloven. Planen er bindende både for private og offentlige virksomheter, samt kommunens egen 20 Dette forutsetter tilbakeleie i minst ni måneder

158 virksomhet. Kommunen har plikt til å følge opp overtredelser av bestemmelser gitt i reguleringsplanen. Konklusjon Forutsatt at vi har oppfattet saken riktig vil seksjonering av hyttene på felt 5-6 og bruk av en organisasjonsmodell som legger opp til salg og tilbakeleie innebære en form for privatisering som vil være i strid med reguleringsplanens grunnleggende formål og forutsetning. Dette innebærer at seksjonering må tillates etter eierseksjonsloven, men at kommunen samtidig må sørge for at seksjoneringsforbudet håndheves ved utbygging på eiendommen. Etter vår oppfatning er denne tolkningen også i overensstemmelse med tingrettens dom og rettskildene for øvrig. Andre forhold ved saksbehandlingen Revisjonen vil her bemerke også andre forhold ved kommunens behandling av saken: Saksbehandlingen i forbindelse med avtalen med utbygger som skulle presisere reguleringsplanen har flere svakheter. Avtalen ble behandlet i Bystyret uten at den hadde vært vurdert av Planutvalget. Kommunen unnlot å ta stilling til uklarhetene og uenighetene knyttet til avtalens innhold, og vurderte heller ikke avtalen etter at departementet hadde uttalt seg om reguleringsplanen. Det viser seg at avtalen inneholdt en bruk av arealene som var i strid med arealplanformålet, og slik vi tolker det, også i strid med reguleringsplanens forutsetninger om å hindre ytterligere privatisering. Først etter at Fylkesmannen vurderte at innholdet i avtalen legger til rette for en bruk av hyttene som skiller seg lite fra en ordinær hytteeiers bruk av fritidsbolig, og at den vil være i strid med reguleringsplanen, opphørte avtalen. Avtalen har ikke samme status som reguleringsplanen, og dersom det viser seg at avtalen åpner for en bruk av hyttene i strid med reguleringsplanen, er det reguleringsplanen som gjelder. Dette er også bakgrunnen for at vi ikke har lagt vekt på avtalen ved vår tolkning av reguleringsplanen. Slik det fremgår av fakta i saken har kommunens saksbehandling knyttet til rammetillatelsen også svakheter. Kommunen innvilget tillatelse, bevisst uten å ta stilling til det sentrale vurderingstemaet om tiltaket som skulle gjennomføres var i tråd med reguleringsplanen. Som klageinstans opphevet Fylkesmannen derfor vedtaket. Det ble heller ikke gjort noen vurderinger av tiltakets tilknytning til hotellet, selv om dette var en forutsetning for departementets godkjenning av reguleringsplanen. Ved kommunens nye behandling av saken ser vi at det foreligger opplysninger i saken som berettiger en tvil knyttet til bruken av hyttene og forholdet til reguleringsplanen. Som kommunen og Fylkesmannen, mener også vi at sannsynligheten for at gitte opplysninger er uriktige ikke kan vektlegges i forbindelse med saksbehandlingen. Som også Fylkesmannen presiserer, må imidlertid kommunen følge opp at fremtidig bruk er i samsvar med reguleringsplanen. Kommunen har ikke dokumentert at de har foretatt en slik oppfølging, selv ikke etter at klagerne ba kommunen om å følge opp saken, da de hadde opplysninger om at det var inngått salgsavtaler som la til rette for en bruk av bebyggelsen i strid med reguleringsplanen. Også vedtatt igangsettelsestillatelse for felt 5-6 gnr. 105 bnr 297 ble opphevet av Fylkesmannen. Dette skyldtes først og fremst mangler knyttet til vurdering av parkeringsdekning. Revisjonen har ikke gått nærmere inn på denne delen av saken, men vi har enkelte kommentarer til saksbehandlingen i denne fasen

159 Utbygger mener at det ikke kan stilles krav om rettslig tilknytning mellom hotelldriften og utleiehyttene, og at dette er stadfestet av Fylkesmannen. Heller ikke kommunen mener at det kan stilles krav om at driften skal knyttes opp mot hotellet. Etter revisjonens vurdering var imidlertid direkte tilknytning til hotellet en forutsetning for departementets godkjenning av reguleringsplanen. Slik vi leser Fylkesmannens stadfestelse av rammetillatelsen, forutsetter også disse en tilknytning til hotellet når de viser til Miljøverndepartementets prinsipputtalelse som forutsetter nettopp dette. Vi mener også at saksbehandlingen knyttet til seksjonering, i etterkant av behandlingen i Oslo tingrett, har svakheter. Resultatet av tingrettens dom var at Fylkesmannens vedtak ble ugyldig. Slik fakta viser valgte imidlertid kommunen å innvilge seksjonering før Fylkesmannen hadde fått anledning til å omgjøre sitt eget vedtak. Etter revisjonens vurdering var dette uheldig for kommunens videre behandling av saken. Fakta viser at kommunen ikke foretar noen skriftlig vurdering av om vilkårene for seksjonering er oppfylt, og har heller ikke presisert overfor utbygger at seksjoneringsforbudet i reguleringsplanen fortsatt gjelder, slik Miljøverndepartementet anbefalte at ble gjort i forbindelse med ny behandling av saken. Hva gjelder saksbehandlingen knyttet til igangsettelsestillatelse knyttet til felt 1-4 viser fakta at kommunen vurderer seksjoneringsforbudet selv om dette ikke er relevant for vurderingen, da eiendommen ikke var seksjonert eller begjært seksjonert. Samlet sett er det vår oppfatning at kommunen ved flere anledninger unngår å ta stilling til sentrale vurderingstemaer, og unnlater å oppklare uenigheter. Allerede ved vedtakelsen av reguleringsplanen kunne og burde planformålet vært spesifisert og klargjort. Våre tolkninger er ikke sammenfallende med kommunens på avgjørende punkter. Gitt at våre tolkninger er riktige, fremstår det som om kommunen misforstår flere sentrale elementer i saken. Et praktisk eksempel som tydeliggjør dette, er brevet fra klagerne hvor de ber om en bekreftelse på at bygging etter at eiendommen er seksjonert vil være i strid med reguleringsplanen. Kommunen svarer at seksjonering kan skje så lenge formålet er i innenfor arealplanformålet, og at de ikke kan ha noen annen oppfatning enn staten/tingretten. Videre skriver kommunen i neste brev at de behandler søknad om igangsettelsestillatelse under forutsetning av at seksjonering ikke kan nektes, og kan ikke få virkning for rammetillatelse og igangsettelsestillatelse. Kommunen foretar her en sammenblanding av regelverk som det etter vår vurdering ikke er rettslig dekning for. Det fremstår som uklart for revisjonen hva som er årsaken til overnevnte vurdering, og også andre vurderinger i saken. Flere forhold kan imidlertid ha hatt betydning, blant annet kan det se ut som om sentrale uttalelser ikke har vært tilgjengelig eller kjent for saksbehandlerne, da disse ikke har vært arkivert på de aktuelle sakene. Rolvsøy, 9. september 2015 Anders Svarholt (sign.) oppdragsansvarlig revisor Lene Brudal (sign.) forvaltningsrevisor

160 Vedlegg: Dokumentliste Følgende dokumenter er sentrale for faktafremstillingen: Møtebok fra Bystyrets behandling av forslag til reguleringsplan for Hankø brygge, saksnr. 28/06, dato Møtebok fra Bystyrets behandling av avtale om drift av sommerturistanlegget Hankø Brygge, saksnr. 27/06, dato Avtale mellom kommunen og utbygger Fylkesmannens behandling av klage på reguleringsplan, Fylkesmannens behandling av lovlighetsklage på kommunestyrets vedtak om reguleringsplan, Brev fra Miljøverndepartementet til kommunen, Brev fra Miljøverndepartementet til kommunen, Møtebok fra Planutvalgets behandling av søknad om rammetillatelse, saksnr. 74/09, dato Møtebok fra Planutvalgets behandling av klagen, saksnr. 112/09, Oversendelse av klagesak til behandling hos Fylkesmannen, Fylkesmannens behandling av klage på vedtak om rammetillatelse, E-post korrespondanse mellom Miljøverndepartementet og klager, Rådmannens innstilling til ny behandling av søknad om rammeavtale, Møtebok fra Planutvalgets nye behandling av søknad om rammetillatelse, saksnr.155/09, Brev fra kommunen til utbygger med orientering om planutvalgets vedtak, datert Møtebok fra Planutvalgets behandling av klage på vedtak om rammetillatelse, saksnr. 175/09, Fylkesmannens behandling av klage på nytt vedtak om rammetillatelse, E-post fra utbygger til kommunen, Brev fra kommunen til utbygger, E-post fra utbyger til kommunen, Brev fra klager v/advokat til kommunen, Brev fra klager v/advokat til Fylkesmannen, Møtebok fra Bystyrets behandling av opphør av avtale om drift av turist-/hotellanlegget Hankø Brygge, saksnr. 26/10, Møtebok fra Planutvalgets behandling av søknad om igangsettelsestillatelse, saksnr. 4/11, Møtebok fra Planutvalget behandling av klage på vedtak om igangsettelsestillatelse, saksnr. 33/11, Fylkesmannens behandling av klage på vedtak om igangsettelsestillatelse, Møtebok fra Planutvalgets nye behandling av søknad om igangsettelsestillatelse, saksnr. 62/11, Møtebok fra Planutvalgets behandling av klage på nytt vedtak om igangsettelsestillatelse, saksnr. 76/11, Fylkesmannens behandling av klage på nytt vedtak om igangsettelsestillatelse, Revisjonen har ikke funnet dette dokumentet i saken. Dokumentet er imidlertid tilgjengelig på kommunens nettsider. Det er også vist til dokumentet i «Oversendelse av klagesak til behandling» (datert ). 22 Revisjonen har ikke funnet dette dokumentet i saken. Dokumentet er imidlertid tilgjengelig på kommunens nettsider. Det er også vist til dokumentet i brev til utbygger som orienterer om vedtaket (datert ). Rådmannens innstilling (datert ) er arkivert i saken

161 Begjæring om oppdeling i seksjoner, og Brev fra kommunen til Fylkesmannen, Brev fra Fylkesmannen til kommunen, E-post fra Miljøverndepartementet til kommunen, Svar på søknad om seksjonering - avslag, Opprettholdelse av avslag på søknad om seksjonering, Fylkesmannens behandling av klage på avslag på søknad om seksjonering, Brev fra utbygger til Fylkesmannen i Østfold, E-post korrespondanse mellom Fylkesmannen og Kommunal og regionaldepartementet, Brev fra Miljøverndepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet, Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet, Brev fra Miljøverndepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet, Dom fra Oslo tingrett, , sak TVI-OTIR/03 Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til Fylkesmannen, E-post fra utbygger til kommunen, E-post korrespondanse mellom kommunen og tingretten, Brev fra klager v/advokat til kommunen, Brev fra kommunen til klager v/advokat, E-post fra utbygger til kommunen, Brev fra klager v/advokat til kommunen, Søknad om igangsettelsestillatelse, E-post fra utbygger til kommunen, Brev fra kommunen til klager v/advokat, Brev fra kommunen v/advokat til kommunen, Brev fra kommunen til klager v/advokat, Brev fra klager v/advokat til kommunen, E-post fra klager til kommunen, Brev fra klager v/advokat til Fylkesmannen, Brev fra Fylkesmannen til kommunen, Møtebok fra Planutvalgets behandling av søknad om igangsettelsestillatelse, saksnr. 27/14, Brev fra klager v/advokat til kommunen, Brev fra kommunen til klager v/advokat, Brev fra klager v/advokat til kommunen, Brev fra kommunen til klager v/advokat, Fylkesmannens behandling av klage på avvisningsvedtak, Brev fra kommunen til ansvarlig søker, Møtebok fra Planutvalgets behandling av klage på igangsettelsestillatelse, saksnr. 94/14, Fylkesmannens behandling av klage på vedtak om igangsettelsestillatelse, Brev fra klager v/advokat til kommunen, Brev fra kommunen til klager v/advokat, Brev fra klager v/advokat til kommunen, Brev fra kommunen til klager v/advokat,

162 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2016/111 Dokumentnr.: 83 Løpenr.: /2016 Klassering: Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Fredrikstad /36 Henvendelse til kontrollutvalget angående ordningen med vakt og sikring av kommunale bygg Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: (Saken legges fram uten forslag til vedtak) Fredrikstad, Vedlegg: 1 Notat angående ulovlig vaktvirksomhet 2 ABØ 2014 utdrag fra eierskapskontroll 3 Brev fra KS til ABØ om søknadsplikten 4 Brev fra NHO til Fredrikstad kommune ang. uautorisert vektervirksomhet 5 Brev fra politiet til Fredrikstad kommune ang. vektersaken 6 Årsberetning 2013 ABØ 7 Svar fra rådmannen - Henvendelse til kontrollutvalget angående ordningen med vakt og sikring av kommunale bygg Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Kontrollutvalgets leder mottok en e-post fra tidligere avdelingsleder for Beredskapsavdelingen i Brannvesenet, , angående vakt og sikring av kommunale bygg. I e-posten tar den tidligere avdelingslederen opp det han kaller for «vektersaken». I perioden fra 2012 til 2015 mener han at vakt og sikring ble drevet ulovlig, og han skriver at han ikke vet om virksomheten er ordnet i lovlige former etter at funksjonen ble overlatt til Bygg og Eiendom. Til e-posten er det vedlagt dokumentasjon som underbygger hans 162

163 påstand om den ulovlige praksisen må ha vært kjent for kommunen v/daværende kommunalsjef som også da var styreleder i Alarmsentral Brann Østfold (ABØ). (vedlegg 1-6). Sekretariatet har innhentet kommentarer fra rådmannen om hvordan vakt og sikring er organisert i dag. Kommunalsjef Atle Holtens e-post datert 19.9, til sekretariatet, er lagt ved saken som vedlegg 7. Han skriver blant annet at vakt og sikring fikk sin godkjennelse registrert 10.nov Vurdering I forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 4 Tilsyn og kontroll fremgår kontrollutvalgets ansvar og oppgaver. I departementets merknader til 4 går det frem følgende: Kontrollutvalget har ikke plikt til å behandle andre enn de saker som det får seg forelagt fra kommunestyret, eller der det framgår av forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner». Når sekretariatet mottar henvendelse av denne typen, har vi som praksis å legge saken fram uten vurdering og forslag til vedtak. Undersøkelser av om kommunen følger (eller har fulgt) lover og regler, faller inn under utvalgets kompetanseområde, men kontrollutvalget må selv avgjøre om saken skal prioriteres, basert på den dokumentasjonen som foreligger. Et eventuelt vedtak om å undersøke saken videre bør inneholde en beskrivelse av det som skal undersøkes, samt tids- og ressursramme for oppdraget. 163

164 Orientering angående ulovlig vaktvirksomhet. Fredrikstad Brann- og Redningskorps ble i løpet av 2012 kjent med at vår virksomhet ikke lenger fulgte lovverket som regulerer mottak og respons i forbindelse med innbruddsalarmer fra kommunale bygg. (Lov om Vaktvirksomhet) Etter tidligere endringer i lovverket hadde vi måttet avslutte mottak av alarmer fra private bygg, men inntil 2012 var egenvakthold tillatt. Da vi ble gjort oppmerksomme på at det hadde kommet ytterligere endringer i lovverket i 2011, hadde fristen for å søke om å få drive fortsatt vaktvirksomhet samt sørge for at alle som var involvert i denne virksomheten hadde godkjent Vekterutdanning gått ut. (frist ) I tillegg var fristen for å drive lovlig overskredet. (frist ) Dette var da allment kjent på brannstasjonen, og undertegnede tok opp denne problematikken med daværende Brannsjef Hans Morten Blikseth i midten av august Vi var enige om at dette måtte vi ordne opp i, og jeg antar at Brannsjefen bragte dette videre opp i ledelsen i Teknisk Drift. Neste tilfelle der jeg med sikkerhet kan si at denne saken ble tatt opp, er på et internt møte , der daværende Hovedtillitsvalgt i Brannkorpsforeningen, Ole Petter Jervell Hansen, ba om at Brannsjefen sørget for at vår vaktvirksomhet måtte komme inn i lovlige former. Det ble så den gjennomført et møte mellom brannvesenet og eiendomsavdelingen i kommunen der denne problematikken ble drøftet. Til stede: Hans Morten Blikseth og Odd Ragnar Evensen (FBRK) samt Bjørn Hansen og Terje Spydevold fra eiendomsavdelingen. Det var aldri noe tema å avslutte virksomheten, men det ble diskutert hvordan kostnadene for Vekterkurs for mannskapene eventuelt kunne fordeles. Eiendom mente at dette var en kostnad brann måtte bære siden de bare kjøpte tjenesten av oss. Etter dette møtet hørte beredskapsavdelingen ikke mer om saken fra Brannsjefen. ABØ Siden denne saken hadde blitt kjent for brannvesen og 110-sentral (ABØ) på høsten i 2012, ble det gjort en henvendelse fra ABØ til politiet om denne problematikken. Dette ble omtalt i ABØ s årsberetning for 2013: 164