MØTEINNKALLING SAKLISTE. 21/16 15/8061 Forvaltningsrevisjon Byggeprosjekt i Sogn og Fjordane -oppfølging av tilrådingane 2-5 i rapport

Transkript

1 Side 1 av 1 Organ: Møtestad: KONTROLLUTVALET MØTEINNKALLING Fylkeshuset, Hermansverk, møterom Skåla Møtedato: Tid: 10:00 Medlemene blir med dette kalla inn til møtet. Eventuelt forfall må meldast til utvalssekretæren straks. Varamedlemer møter berre etter særskild innkalling. SAKLISTE Saksnr. Arkivsaksnr. / Tittel 20/16 16/527 Skriv, meldingar og orienteringar kontrollutvalet 12. april /16 15/8061 Forvaltningsrevisjon Byggeprosjekt i Sogn og Fjordane -oppfølging av tilrådingane 2-5 i rapport 22/16 16/3140 Forvaltningsrevisjon - Nasjonal digital læringsarena - NDLA 23/16 16/3175 Forvaltningsrevisjon - Læringsmiljø og PP-tenesta - oppfølging av vedtak 24/16 16/3100 Verksemdplan for kontrollutvalet /16 15/13067 Årsplan for kontrollutvalt 2016, ny utgåve april /16 15/13051 Oppfølgingsliste

2 Møtebok Kontrollutvalet MØTE B OK Organ Kontrollutvalet Møtestad Fylkeshuset, Hermansverk, møterom Skåla Møtedato Kl. 10:00 15:00 Faste medlemer til stades: Frank Willy Djuvik, Odd Atle Stegegjerdet, Klaus Iversen Forfall til møtet: Jorunn Ringstad, Lise - May Sæle Varamedlemer til stades: Frode Bøthun, Anne Britt Øen Nygård Til stades med møte - og talerett: Administrasjonen: Assisterande fylkesrådmann Paal Fosdal (sak 20 pkt. 1, sak 22); Seniorrådgjevar Frode Hovland (sak 20 pkt. 2a); Bygg - og eigedomsjef Jan Tore Rosenlund (sak 20 pkt. 2b, sak 21) Deloitte: Line M. Johansen (sak 20 pkt. 1 3 og sakene ); Birte Bjørkelo (sak 22/16) Sekretariat for møtet: Einar Ulla Ingen merknader til innkalling og sakliste. Ope møte. Møtebok frå 3. mars 2016 vart godkjend utan merknader. Side 1 av 6

3 Møtebok Kontrollutvalet SAK 20 / 16 Skriv, meldingar og orienteringar kontrollutvalet 12. april 2016 Følgjande skriv, meldingar og orienteringar vart handsama i møtet : 1. Orientering om internkontroll v/paal Fosdal, assisterande fylkesrådmann Assisterand e fylkesrådmann orienterte om status på internkontrollarbeidet i fylkeskommunen. Fått på plass policy for IKT - sikkerhet i Justering av rutinane vedr. fakturabehandling i Revisjon av delegeringsreglementet er planlagt behandla i fylkestinget i juni Vedtak: Orienteringa vart teken til vitande. Forvaltningsrevisjonsprosjekt Internkontroll er ferdig oppfølgt. Ytterlegare orienteringar om internkontroll ved behov. 2. Orienteringar v/fylkesrådmannen a. Fiskeoppdrettsanlegg Torvund v/frode Hovland, Seniorrådgjevar Næring og kultur Kontrollutvalet ba fylkesrådmannen om orientering om denne saka etter avisoppslag i Firda 25. januar i år, som utvalet vart orientert om i møte 3. mars. I avisoppslaget kom det fram at Fiskeridirektoratet i november 2015 s lo fast at fylkeskommunen hadde gjort fleire sakshandsamingsfeil i klagehandsaminga av saka. Det vart orientert om sakshandsaminga og Fiskeridirektoratet sine påpeikingar av tre sakshandsamingsfeil. Saka er no ferdigbehandla i forvaltningsapparatet. Omfang et av konsesjonen er den same som før klagebehandlinga, men med færre m e rder. Orienteringa vart teken til vitande. b. Trivselshagen IKS problem med lause fliser i bassenget v/jan Tore Rosenlund, Bygg - og eigedomssjef Bygg - og eigedomsjef orienterte kont rollutvalet om problema i Trivselshagen sitt badeanlegg så langt fylkeskommunen hadde kjennskap til saken. Fylkeskommunen har ei eigarrolle i høve til Trivselshagen, men var ikkje involvert i prosjektgjennomføringa. Det var Trivselshagen IKS som var bygghe rre ved etablering av badeanlegget, og som er eigar av anlegget idag. Prosjekteringa var utført av Norplan AS. Asplan Viak gjennomførde 3. partskontroll av prosjekteringa. U tførande entreprenør var Veidekke AS. Spørsmål som må avklarast er om problema kan skuldast feil ved prosjektering og/ eller om det er feil ved utføring. Orienteringa vart teken til vitande. 3. Status forvaltningsrevisjon v/deloitte AS a. Kulturminneforvaltninga i Sogn og Fjordane fylkeskommune Det er sendt ut dokumentførespø r sel. Framdrifta i prosjektet er i samsvar med planen for gjennomføring. Orienteringa vart teken til vitande. Side 2 av 6

4 Møtebok Kontrollutvalet b. Inneklima og vedlikehald av fylkeskommunale bygg Prosjektet er i avslutningsfasen. Skulle ha vore ferdig 31. mars, men fylkesrådmannen ba om utsetting på høyringsfristen til 29. april på grunn av stort arbeidspress. Rapporten vert klar ca. 1. mai. Orienteringa vrt teken til vitande. 4. Informasjon frå N KRF/FKT a. Kommunereformen val av kontrollutvalssekretariat og revisor Informasjonen er teken til orient ering. 5. Orienteringar frå leiar og kontrollsjef a. Status på vurdering av avtalen mellom fylkeskommunen og Wiersholm/DH T opp mot Lov om offentlege anskaffingar, ref. saksprotokoll KU - sak 19/16 pkt. 2. Kontrollutvalet ba om at det vart sett opp sak i møtet fo r behandling av denne saka. b. Revisjon av Delegeringsreglementet Kontrollutvalet ba sekretariatet om sak om delegeringsreglementet til neste møte c. Forslag til ny kommunelov Kontrollutvalet vil vurdere å gje høyring til lovutkastet d. Innkalling til represen tantskapsmøte og generalforsamlingar i. SF revisjon IKS, 22. april Einar stiller ii. Trivselshagen IKS, 27. april ingen iii. Firda Billag AS 25. mai Frank Willy d. Status studietur Brussel Hotell er reservert. Programforsla er mottatt. Utvalet tykte programutkastet var godt. Viktig at programpostane er retta mot kontrollfunksjonen e. Orientering om endring av kostnader for kontrollutvalet Kontrollsjef orienterte om kostnader for kontrollutvalet. Dette vert sendt som innspel t il tertialrapport. Kostnad for forvaltningsrevisjon av NDLA i regi av kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune vert lagt inn i kostnadsauk en. Orienteringa vart teken til vitande f. Politikardagar i april og mai Kontrollutvalet vedtok følgjande: i. 18. april kontrollutvalet stiller ikkje ii. 12. mai kontrollutvalet stiller ikkje iii. 30. mai kontrollutvalet stiller Side 3 av 6

5 Møtebok Kontrollutvalet SAK 21 / 16 Forvaltningsrevisjon Byggeprosjekt i Sogn og Fjordane - oppfølging av tilrådingane 2-5 i rapport Dette gir følgjande VEDTAK : 1. Kontrollutvalet tek notat frå fylkesrådmannen med oppfølging av tilrådingar, datert 18. mars 2016, til vitande. 2. Kontrollutvalet vurderer oppfølging av vedtaket i FT - sak 2/11 til å vere ferdig SAK 22 / 16 Forvaltningsrevisjon - Nasjonal digital læringsarena - N DLA Dette gir følgjande VEDTAK : 1. Kontrollutvalet i Sogn og Fjordane fylkeskommune er positive til å dekke 1/18 av kostnadane til «Forvaltningsrevisjon N DLA II» i regi av kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune. 2. Kontrollutvalet løyver inntil kr til dette føremålet SAK 23 / 16 Forvaltningsrevisjon - Læringsmiljø og PP - tenesta - oppfølging av vedtak Dette gir følgjande VEDTAK : 1. Notat frå fylkesrådmannen oppfølging av vedtak, vert teken til vitande 2. Kontrollutvalet ber om tilbakemelding om ny status for oppfølging av tilråding nr. 1 i rapporten frå Deloitte innan 1. september SAK 24 / 16 Verksemdplan for kontrollutvalet Side 4 av 6

6 Møtebok Kontrollutvalet Dette gir følgjande VEDTAK : Kontrollutvalet rår fylkestinget til å gjere slikt vedtak: 1. Verksemdplan for kontrollutvalet vert vedteken som framlagd SAK 25 / 16 Årsplan for kontrollutvalt 2016, ny utgåve april 2016 Dette gir følgjande VEDTAK : 1. Kontrollutvalet godkjenner vedlagte, oppdaterte årsplan SAK 26/16 Oppfølgingsliste Dette gir følgjande VEDTAK : 1. Oppfølgingsliste vert teken til vitande SAK 27 / 16 Eigarposisjon i Fjord1 AS - Utbetalingane til Advokatfirmaet Wiersholm og DH T Corporate Services AS - Vurdering av avtale Kontrollsjefen rår kontrollutvalet til å gjere slikt vedtak: 1. Saka vart teken opp i møtet, og er dermed lagt fram utan tilråding Forslag til framlegg som kom fram i møtet : 1. Leiar får i samråd med kontrollsjef fullmakt til å bestille vurdering av avtalen mellom fylkeskommunen og Wiersholm/DH T av Deloitte AS. Avrøy sting: Forslaget til framlegg vart samrøystes vedteke Side 5 av 6

7 Møtebok Kontrollutvalet Dette gir følgjande VEDTAK : 1. Leiar får i samråd med kontrollsjef fullmakt til å bestille vurdering av avtalen mellom fylkeskommunen og Wiersholm/DH T av Deloitte AS Side 6 av 6

8 Side 1 av 1 Saksframlegg Saksbehandlar: Einar Ulla, Sekretariat for kontrollutvala Sak nr.: 16/527-5 Skriv, meldingar og orienteringar kontrollutvalet 12. april Orientering om internkontroll v/paal Fosdal, assisterande fylkesrådmann 2. Orienteringar v/fylkesrådmannen a. Fiskeoppdrettsanlegg Torvund v/frode Hovland, Seniorrådgjevar Næring og kultur b. Trivselshagen IKS problem med lause fliser i bassenget v/jan Tore Rosenlund, Bygg- og eigedomssjef 3. Status forvaltningsrevisjon v/deloitte AS a. Kulturminneforvaltninga i Sogn og Fjordane fylkeskommune b. Inneklima og vedlikehald av fylkeskommunale bygg 4. Informasjon frå NKRF/FKT a. Kommunereformen val av kontrollutvalssekretariat og revisor 5. Orienteringar frå leiar og kontrollsjef a. Status på vurdering av avtalen mellom fylkeskommunen og Wiersholm/DHT opp mot Lov om offentlege anskaffingar, ref. saksprotokoll KU-sak 19/16 pkt. 2.

9 - En møteplass for kommunale - på vakt for og fylkeskommunale kontrollutvalg fellesskapets verdier og deres sekretariat Kommunereformen valg av kontrollutvalgssekretariat og revisor NKRF og FKT har mottatt noen problemstillinger knyttet til kommunereformen. NKRFs prosjektgruppe for kommunereform har gitt en anbefaling som er vedtatt i NKRFstyre. S tyret i FKT har sluttet seg til anbefalingen. Problemstillingene og anbefalingene føl g er nedenfor: H vilken saksgang skal benyttes ved valg av revisor til fellesnemnda? Inndelingslova sier ingenting om saksgangen knytte til spørsmålet om valg av revisor til felles nemnda. Inndelingslova angir imidlertid prosedyre for valg av revisor til den nye kommunen/fylkeskommunen. Praksis fra kommunene i Vestfold viser at i tre av fire tilfeller har revisor blitt valgt etter innstilling fra kommunenes kontrollutvalg. Det an befale s å følge vanlig prosedyre ved valg av revisor i kommunene, dvs. valg foretas etter innstilling fra de sammenslående kommunenes kontrollutvalg. H vilken prosedyre skal følges ved v alg av revisor i den nye kommunen (der fellesnemnda er gitt fullmakt til å velge løsning)? Inndelingslova angir prosedyre for valg av revisor i den nye kommunen. Kontrollutvalgene i de sammenslående kommunene skal avgi hver sin innstilling. Dette kan føre til at det blir ulike innstillinger. Der fellesnemnda har fått fullm akt til å velge løsning, er det opp til den å foreta valget. Hvem skal forberede saken om valg av kontrollutv a l gs sekretariat for den nye kommunen? Spørsmålet om valg av kontrollutvalg sekretariat for den nye kommunen er ikke regulert av inndelingslova. Det anbefale s at det benyttes et settesekretariat til å forberede saken. 1. mars Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) Per Rune Vereide (s) Styreleder Per Olav Nilsen (s) Styreleder

10 Saksprotokoll Organ: Kontrollutvalet Møtedato: Sak nr.: 16 / Internt l.nr / 16 Sak: 20 / 16 Tittel: Skriv, meldingar og orienteringar kontrollutvalet 12. april 2016 Behandling: Dette gir følgjande endeleg vedtak: 1. Orientering om internkontroll v/paal Fosdal, assisterande fylkesrådmann Assisterande fylkesrådmann orienterte om status på internkontrollarbeidet i fylkeskommunen. Fått på plass policy for IKT - sikkerhet i Justering av rutinane vedr. fakturabehandli ng i Revisjon av delegeringsreglementet er planlagt behandla i fylkestinget i juni Vedtak: Orienteringa vart teken til vitande. Forvaltningsrevisjonsprosjekt Internkontroll er ferdig oppfølgt. Ytterlegare orienteringar om internkontroll ved be hov. 2. Orienteringar v/fylkesrådmannen a. Fiskeoppdrettsanlegg Torvund v/frode Hovland, Seniorrådgjevar Næring og kultur Kontrollutvalet ba fylkesrådmannen om orientering om denne saka etter avisoppslag i Firda 25. januar i år, som utvalet vart orientert om i møte 3. mars. I avisoppslaget kom det fram at Fiskeridirektoratet i november 2015 slo fast at fylkeskommunen hadde gjort fleire sakshandsamingsfeil i klagehandsaminga av saka. Det vart orientert om sakshandsaminga og Fiskeridirektoratet sine påpeikingar a v tre sakshandsamingsfeil. Saka er no ferdigbehandla i forvaltningsapparatet. Omfanget av konsesjonen er den same som før klagebehandlinga, men med færre m e rder. Orienteringa vart teken til vitande. b. Trivselshagen IKS problem med lause fliser i basseng et v/jan Tore Rosenlund, Bygg - og eigedomssjef Bygg - og eigedomsjef orienterte kontrollutvalet om problema i Trivselshagen sitt badeanlegg så langt fylkeskommunen hadde kjennskap til saken. Fylkeskommunen har ei eigarrolle i høve til Trivselshagen, men va r ikkje involvert i prosjektgjennomføringa. Det var Trivselshagen IKS som var byggherre ved etablering av badeanlegget, og som er eigar av anlegget idag. Prosjekteringa var

11 utført av Norplan AS. Asplan Viak gjennomførde 3. partskontroll av prosjekteringa. U tførande entreprenør var Veidekke AS. Spørsmål som må avklarast er om problema kan skuldast feil ved prosjektering og/ eller om det er feil ved utføring. Orienteringa vart teken til vitande. 3. Status forvaltningsrevisjon v/deloitte AS a. Kulturminneforvaltn inga i Sogn og Fjordane fylkeskommune Det er sendt ut dokumentførespø r sel. Framdrifta i prosjektet er i samsvar med planen for gjennomføring. Orienteringa vart teken til vitande. b. Inneklima og vedlikehald av fylkeskommunale bygg Prosjektet er i avslutnin gsfasen. Skulle ha vore ferdig 31. mars, men fylkesrådmannen ba om utsetting på høyringsfristen til 29. april på grunn av stort arbeidspress. Rapporten vert klar ca. 1. mai. Orienteringa vrt teken til vitande. 4. Informasjon frå N KRF/FKT a. Kommunereformen va l av kontrollutvalssekretariat og revisor Informasjonen er teken til orientering. 5. Orienteringar frå leiar og kontrollsjef a. Status på vurdering av avtalen mellom fylkeskommunen og Wiersholm/DH T opp mot Lov om offentlege anskaffingar, ref. saksprotokoll KU - sak 19/16 pkt. 2. Kontrollutvalet ba om at det vart sett opp sak i møtet for behandling av denne saka. b. Revisjon av Delegeringsreglementet Kontrollutvalet ba sekretariatet om sak om delegeringsreglementet til neste møte c. Forslag til ny kommunelov Kon trollutvalet vil vurdere å gje høyring til lovutkastet d. Innkalling til representantskapsmøte og generalforsamlingar i. SF revisjon IKS, 22. april Einar stiller ii. Trivselshagen IKS, 27. april ingen iii. Firda Billag AS 25. mai Frank Willy d. Status studietur Brussel Hotell er reservert. Programforsla er mottatt. Utvalet tykte programutkastet var godt. Viktig at programpostane er retta mot kontrollfunksjonen e. Orientering om endring av kostnader for kontrollutvalet Kontrollsjef orienterte om kostnader for kontrollutvalet. Dette vert sendt som innspel til tertialrapport. Kostnad for forvaltningsrevisjon av NDLA i regi av kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune vert lagt inn i kostnadsauk en. Orienteringa vart teken til vitande

12 f. Politikardagar i april og ma i Kontrollutvalet vedtok følgjande: i. 18. april kontrollutvalet stiller ikkje ii. 12. mai kontrollutvalet stiller ikkje iii. 30. mai kontrollutvalet stiller

13 Side 1 av 3 Saksframlegg Saksbehandlar: Einar Ulla, Sekretariat for kontrollutvala Sak nr.: 15/ Forvaltningsrevisjon Byggeprosjekt i Sogn og Fjordane - oppfølging av tilrådingane 2-5 i rapport Kontrollsjefen rår kontrollutvalet til å gjere slikt vedtak: 1. Kontrollutvalet tek notat frå fylkesrådmannen med oppfølging av tilrådingar, datert 18. mars 2016, til vitande. 2. Kontrollutvalet vurderer oppfølging av vedtaket i FT-sak 2/11 til å vere ferdig. Vedlegg: Notat frå fylkesrådmannen datert 18. mars 2016 Forvaltningsrevisjon (2010) Byggeprosjekt oppfylgjing av tilrådingar Rapport etter gjennomført forvaltningsrevisjon Byggeprosjekt i Sogn og Fjordane fylkeskommune. Andre dokument som ikkje ligg ved: SAKSFRAMSTILLING 1. Bakgrunn for saka Kontrollutvalet gjennomførde forvaltningsrevisjonen «Byggeprosjekt i Sogn og Fjordane» i Fylkestinget handsama rapporten etter gjennomførd forvaltningsrevisjon der det vart gjort følgjande vedtak i FT-sak 2/11: 1. Fylkestinget tek rapporten «Forvaltningsrevisjon av gjennomføring av byggeprosjekt» til etterretning. 2. Fylkestinget ber fylkesrådmannen sette i verk oppfølging av tilrådingane i rapporten og rapportere til kontrollutvalet innan status for oppfølginga og eventuell tidplan for fullføring. 3. Ved større byggeprosjekt skal det leggast fram byggerekneskap for fylkestinget. Fylkesutvalet får fullmakt til å utforme retningslinjer. Sjølv om forvaltningsrevisjonen i hovudsak var positiv, vurderte revisor at fylkeskommunen hadde forbetringspotensial på nokre område. Dette resulterte i følgjande 9 tilrådingar i rapporten: 1. Sikre at nytt rekneskapssystem tek omsyn til prosjektorganisasjonen sitt behov for prosjektrekneskap som grunnlag for økonomisk styring av prosjekta. 2. I større grad etablere system og prinsipp for risikovurdering og risikostyring av byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom. 3. Definere nærare kva type avvik og storleik på avvik som gjev grunnlag for avviksrapportering innanfor bygg og eigedom.

14 Side 2 av 3 4. Vurdere om det i større grad er mogleg å nytte eit felles prosjektstyringssystem, og etablere meir formelle rutinar for prosjektstyringa. 5. Vurdere om samla rutineverk for anskaffingar innanfor bygg og eigedom i tilstrekkeleg grad sikrar at anskaffingar blir gjennomførte og dokumenterte i samsvar med regelverket. 6. Oppdatere Plan- og byggesaksrutinar i forhold til endra praksis for handsaming av prosjektrekneskapane for avslutta byggjeprosjekt. 7. Definere klårare kva som ligg i omgrepa store prosjekt og vesentlege avvik innanfor vegprosjekt. 8. Utarbeide retningslinjer for presentasjon og handsaming av prosjektrekneskapane for vegprosjekt. 9. Etablere rutinar for evaluering av avslutta prosjekt som grunnlag for læring og tiltak til forbetring. I møte med administrasjonen 5. mars 2014 kom det fram at tilrådingane 1 6 i FR-rapporten frå Deloitte vil bli rapportert ved årsskifte 2014/2015. Kontrollutvalet mottok rapport frå fylkesrådmannen , som omhandla oppfølging av tilrådingane 7 9 i rapporten frå Deloitte. Kontrollutvalet handsama oppfølging av rapport i KUsak 24/14 og gjorde slikt vedtak: 1. Kontrollutvalet tek rapporten datert frå fylkesrådmannen til vitande. 2. Kontrollutvalet ber fylkesrådmannen om tilbakemelding om rutinane vedrørande handsaming av prosjektrekneskapa knytt til vegprosjekt innan utgangen av I statusmøte mellom administrasjonen og kontrollutvalssekretariatet 11. september 2014 vart det etterspurt oppfølging av pkt. 3 i vedtaket i FT-sak 2/11. Kontrollutvalet mottok brev frå fylkesrådmannen der det står at fylkesrådmannen vil utarbeide retningslinjer og rutinar knytt til prosjektrekneskap for veg- og bygginvesteringar i løpet av våren 2015, og at retningslinjene vil bli lagt fram for fylkesutvalet i løpet av våren Etter kontrollsjefen si vurdering gjaldt brevet datert punkt 3 i vedtaket i FT-sak 2/11 i tillegg til punkt 2 i vedtaket i KU-sak 24/14. Dette omfattar oppfølging av tilrådingane 1 og 6 9 i rapporten frå Deloitte. Oppfølging av tiltaka 2 5 i rapporten frå Deloitte ville i følgje Bygg- og eigedomssjefen vere naturleg å følgje opp i etterkant av at rutinane for prosjektrekneskapa er på plass. Kontrollutvalet handsama brevet frå fylkesrådmannen datert i KU-sak 54/14 i møte 25. november. Utvalet vedtok følgjande: 1. Kontrollutvalet tek brev frå fylkesrådmannen datert til orientering. 2. Utvalet ber om å bli orientert når retningslinjer og rutinar knytt til prosjektrekneskap for veg- og bygginvesteringar er komne på plass i løpet av våren Kontrollutvalet ber om å bli orientert om status på oppfølginga av tilrådingane 2 5 innan utgangen av 1. halvår Vedtaket vart sendt fylkesrådmannen i etterkant av møtet. Kontrollutvalet mottok notat frå fylkesrådmannen datert der retningslinjer for byggerekneskap i Sogn og Fjordane fylkeskommune vert presenterte. Fylkesrådmannen skriv i notatet at fylkesutvalet vedtok retningslinjene i FU-sak 38/15, og at retningslinjene vert gjeldande for prosjekt avslutta etter 1. januar Retningslinjene, som var vedlagt saka, gjaldt for investeringsprosjekt på minimum 50 mill kroner inkl. mva både på veg- og bygginvesteringar, som fylkesrådmannen i retningslinene definerer som større prosjekt. Fylkesrådmannen definerer eit tidspunkt for når byggerekneskap

15 Side 3 av 3 skal utarbeidast, og at byggerekneskapet skal innarbeidast i fylkesrådmannen sin årsrapport. Dette vart vurdert som oppfølging av pkt 3 i FT-sak 2/11. Bygge- og eigedomssjefen vurderte i telefonsamtale 18. august at tilråding nr. 1 vart ivareteke gjennom innføring av VISMA. Det har også vore ei utvikling sidan systemet kom på plass, slik at behovet for prosjektrekneskap som grunnlag for økonomisk styring av prosjekta i dag er dekka av dette systemet. Tilråding nr. 6, som gjeld oppdatering av plan og byggesaksrutinar, er etter bygge- og eigedomsjefen ein kontinuerleg prosess, og vil bli oppdatert etter at endringar gjer det naturleg. Kontrollsjefen mottok e-post frå bygge- og eigedomsjefen 17. august, der status for tilrådingane 2-5 var tema. Implementering av eit nytt kvalitetssikringssystem som skal sikre betre prosjektstyring var på den tid under arbeid. Systemet er utarbeidd av Fylkeskommunalt eigedomsforum, og vert nytta av fleire fylkeskommunar. Hausten 2015 skulle nyttast til testing av systemet på nokre prosjekt for å skaffe seg erfaringar. Systemet skulle etter planen over på ei ny digital plattform hausten 2015, noko som ville gjere systemet meir brukarvennleg. Byggeog eigedomsjefen sa også at dei har arbeidd ein del med innkjøpsrutinar mot innkjøpsavdelinga, slik at oppdaterte rutinar som sikrar at anskaffingar blir gjennomførde og dokumenterte i samsvar med regelverket skulle kome på plass. Kontrollutvalet handsama 26. august 2015 notatet frå fylkesrådmannen frå 10. juni og gjorde slikt vedtak: 1. Kontrollutvalet tek notat frå fylkesrådmannen datert Retningslinjer for byggerekneskap i Sogn og Fjordane fylkeskommune - til vitande. 2. Kontrollutvalet vurderer tilrådingane 1 og 6 9 i tillegg til punkt 3 i vedtaket i FT-sak 2/11 til å vere oppfølgde. 3. Kontrollutvalet ber om ein ny status på tilrådingane 2 5 innan utgangen av mars Vurderingar og konsekvensar Kontrollutvalet v/sekretariatet mottok notat frå fylkesrådmannen 18. mars 2016 med oppfølging av dei resterande tilrådingane i rapporten frå Dette gjeld tilrådingane 2 5. Fylkesrådmannen legg i notat fram kva som er gjort for å følgje opp desse tilrådingane. Implementeringa av nytt system utarbeidd av Fylkeskommunalt eigarforum (FEF) har teke litt lenger tid enn planlagt. Systemet kom på plass medio desember Fylkeskommunen fekk lagt inn alle prosjektleiarar med brukartilgang i byrjinga av januar i år. Etter kontrollsjefen si vurdering har fylkeskommunen, ved å ha teke i bruk KS-systemet for betre prosjektstyring, følgt opp tilrådingane 2 5 i rapporten frå Deloitte. Fylkesrådmannen viser i notatet kva systemet avhjelper i dei forskjellege tiltaka. Det er mellom anna utarbeidd ein SHA-plan som er i samsvar med «Forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø», økonomisk og fagleg risikostyring er ivareteke av systemet, avvik skal kontinuerleg følgjast opp av SHAkoordinator, systemet vert innarbeidd i bygg- og eigedom si oppfølging av eiga rolle i alle byggeprosjekt og det er i KS-plan sett opp rutinar for sakshandsaming ved dei ulike typar anbodskonkurransar i høve gjeldande regelverk. 3. Konklusjon Kontrollsjefen vurderer oppfølginga av vedtaket i FT-sak 2/11 til å vere fullført, og rår kontrollutvalet til å gjere vedtak om det.

16 Side 1 av 3 Bygge - og eigedomstenesta Notat Sakshandsamar: Jan Tore Rosenlund E - post: jan.tore.rosenlund@sfj.no Tlf. : Vår ref. Sak nr.: 16 / Gje alltid opp vår ref. ved kontakt Internt l.nr / 16 Dykkar ref. Dato LEIKANGER, Frå: Jan Tore Rosenlund Til: Einar Ulla, SEK Kopi til: Tore Eriksen, FRM Paal Fosdal, FRM Forvaltningsrevisjon (2010) - Byggeprosejekt - oppfylgjing av tilrådingar Det vert vist til kontrollutvalet sitt vedtak i sak 54/14 og 33/15. Bygge - og eigedomssjefen vil her gi melding om status for oppfylgjing av tilrådingane i pkt 2-5 i forvaltningsrevisjonen sin rapport knytt til gjennomføring av byggepro sjekt. Dei aktuelle punkta i rapporten var: 2. I større grad etablere system og prinsipp for risikovurdering og risikostyring av byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom. 3. Definere nærare kva type avvik og storleik på avvik som gjev grunnlag for avviksrapporte ring innanfor bygg og eigedom. 4. Vurdere om det i større grad er mogleg å nytte eit felles prosjektstyringssystem, og etablere meir formelle rutinar for prosjektstyringa. 5. Vurdere om samla rutineverk for anskaffingar innanfor bygg og eigedom i tilstrekkeleg g rad sikrar at anskaffingar blir gjennomførte og dokumenterte i samsvar med regelverket. Bygge - og eigedomssjefen gav i e - post til sekreteriatsleiar den 17.august i 2015 ei tilsvarande orientering. Slik det då vart orientert om hadde bygge - og eigedomstene sta starta eit arbeidet med å implementere eit felles KS system som betre kunne sikre prosjektgjennomføring i lys av dei tema som forvaltningsrapporten tilrådde i pkt 2-5. Systemet er utarbeida av Fylkeskommunalt eigedomsforum (FEF) og vert i dag nytta av fleire fylkeskommunar Arbeidet med implementeringa har gått seinare enn planlagt, noko som vesentleg skuldast at den sentrale omlegging av datasystemet frå leverandør vart forsenka. Det oppgraderte systemet var ikkje Fylkeshuset Askedalen LEIKANGER Tlf.: Bankgiro: postmottak.sentraladm@sfj.no Org.nr.: NO MVA

17 Side 2 av 3 klar på ny digital plattform til dei r espektive fylkeskommunar før medio desember 2015 og vi fekk først den lagt inn alle prosjektleiarar med brukartilgang til systemet. Etter dette har tenesta arbeidd aktivt med å gjennomgå systemet, tilpasse det våre eksisterande rutinar samt test køyre det på nokre prosjekt. Det er utpeika ein intern prosjektleiar som KS ansvarleg på systemet. Vedkommande har delteke på møte i FEF si nasjonale arbeidsgruppe for dette område og er no fast medlem av den arbeidsgruppa. Tenesta har vidare gjennomført felles møter med systemgjennomgangar for å oppnå felles forståing, kjennskap og drøftingar omkring innføring av systemet. Det nye KS systemet fungerer som ein databank der ein, med grunnlag i det einskilde prosjekt sin storleik og kompleksitet, utarbeid ar ein overordna kvalitetsplan for gjennomføring. Fleire av dei sentrale tema som pkt 2-5 i forvaltningsrevisjonen tilrår, vil etter vårt syn med dette få ei betre og sikrare handsaming. Som nokre døme relatert til dei einskilde punkta i revisjonsrapporte n kan vi nemne: 2. I større grad etablere system og prinsipp for risikovurdering og risikostyring av byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom. Det vert i kvart nytt prosjekt utarbeida ein SHA - plan ut frå mal til KS - plan. SHA - koordinator for dei ulike byggefasane vert utnemnt av prosjektleiar. Prosjektleiar er og ansvarleg for oppgåvefordeling i samsvar med Forskrift om sikkerhet, helse og arbeid smiljø på bygge - eller anleggsplasser (byggherreforskriften). SH! - koordinator har ansvar for gjennomføring av oppdraget i samsvar med ovan nemnte forskrift. I KS - planen blir det oppretta oversikt over byggeplass og sjekklister for SHA. Her skal aktuelle r isikofaktorar vurderast og tiltak beskrivast. SHA er fast punkt på møter i prosjektet og ev. avvik og ikkje ynskjelege hendingar vert rapportert med tiltak. Framdriftsplanen blir knytt til SHA - planen og naudsynte sikker jobb analysar vert utarbeida ut frå framdrifta på byggeplassen. KS - planen tek og føre seg rutinar for innmelding av feil og manglar når prosjektet skal overtakas og overførst til driftsfasen. Økonomisk og fagleg risikostyring er omhandla i KS - planen for både skissefase og prosjekteringsfase n. Dette t.d. med rutinar for utforming av kostnadsoverslag, byggebudsjett, evaluering av førre fase og sluttdokumentasjon av den einskilde fase i prosjektet. Endringar og tillegg i sjølve byggeperioden vert handtert i samsvar med gjeldande rutinar ( jf ko ntraktsvedtekter og norsk standard). 3. Definere nærare kva type avvik og storleik på avvik som gjev grunnlag for avviksrapportering innanfor bygg og eigedom. Revisjonsrapporten stadfestar at gjeldane rutinar i hovudsak sikrar tilstrekkeleg informasjon om utviklinga i prosjekta. Krav til avviksrapportering ligg i gjeldane regelverk og kan ikkje talfestast. Avvik som vert avdekka i byggeperioden blir kontinuerleg følgt opp av SHA - koordinator og rapportert vidare. Vidare vert naudsynte tiltak for å unngå fleir avvik av same type rapportert og følgt opp i byggemøter. KS - planen tek og føre seg rutinar for innmelding av feil og manglar når prosjektet skal overtakast o g overførast til driftsfasen. Økonomiske og framdriftsmessige avvik er knytt til vedtekne budsjettrammer og inngåtte kontraktar. Bygge - og eigedomstenesta har i dagens etablerte rutinar fleire system og dialogfora der ev avvik skal fangast opp. Dette er t. d. regulert i entreprisekontraktar med

18 Side 3 av 3 kontraktsvilkår, gjennom rapportering i prosjektmøter samt gjennom rapportering i interne budsjettgruppemøter og dialogmøter. 4. Vurdere om det i større grad er mogleg å nytte eit felles prosjektstyringssystem, og etab lere meir formelle rutinar for prosjektstyringa. Bygge - og eigedomstenesta har no ved innføringa av FEF KS - plan ( - kvalitetsplan.no/ ) supplert gjeldane internrutinar på ein måte som pr no vert v urdert som dekkande for sikker gjennomføring av byggeprosjekt i fylkeskommunal regi. Alle prosjekt vert rangert ut frå størrelse og type. - Full KS - plan for større og kompliserte byggeprosjekter - KS plan enklare tiltak utan rammeavtaler - KS plan vedlikehald stiltak med rammeavtalar KS - plan er nå innarbeida i BET sin oppfølging av eiga rolle i alle byggjeprosjekt og vert rapportert i kontormøter, samt ved intern gjennomgang og oppfølging av investeringsprosjekta. Prosjektleiar er ansvarleg for at KS - planen blir følgt opp. 5. Vurdere om samla rutineverk for anskaffingar innanfor bygg og eigedom i tilstrekkeleg grad sikrar at anskaffingar blir gjennomførte og dokumenterte i samsvar med regelverket. I KS - plan er det sett opp rutinar for sakshandsaming ved dei ulike typar anbodskonkurrans ar i høve gjeldane regelverk. I tillegg har bygge - og eigedomstenesta og innkjøpstenesta eigne malar for nokon av rutinane, t.d. protokoll for anskaffing og opningsprotokoll (sjå døme vedlagt). Vi har førebels vurdert eige malar som meir tenlege og nyttar desse som ein eigen tilpassa del av KS - planen. Bygge - og eigedomstenesta har og tett samarbeid med innkjøpstenesta når det gjeld å sikre at anskaffingar blir gjennomført og dokumentert i samsvar med regelverket. Dette er og regulert våre oppdragsbrev. Alle innkjøp vert dokumentet i arkivsystemet ESA. Samla rutineverk for anskaffingar vert derfor vurdert som tilfredsstillande for å sikre dokumenterte innkjøp i samsvar med regelverket. Bygge - og eigedomstenesta vil fortsette arbeidet med å implementere FEF KS - plan. Arbeidet er krevjande med omsyn til å vurdere rette og godt tilpassa rutinar i høve det einskilde prosjekt sin kompleksitet og risiko. Bygge - og eigedomssjefen meiner systemet tilfredsstiller dei tilrådde forbetringar forvaltningsrapporten i si tid peika på og at såleis denne revisjonssaka no kan lukkast.

19 Sogn og Fjordane fylkeskommune Forvaltningsrevisjon av gjennomføring av byggjeprosjekt Audit & Advisory Januar 2011

20 Innhald 1. Innleiing Bakgrunn Føremål og probl emstillingar Metode Dokumentan alyse Intervju Gjennomgang av ca se Verifisering og høyr ing Data Innleiing Byggjeprosjekt innanf or bygg og eigedom Retningslinjer og ruti nar Grunnlag for politi ske vedtak Iverksetjing av polit iske vedtak Roller og ansvar Brukarmedver knad Kapasitet og ko mpetanse Val av entrepriseform og innhenting av anbod Risikovurderingar og risikost yring Budsjett og fram driftsplan Oppfølging i prosjekt gjennomføri nga Avslutning og evalueri ng av pros jekt Vegprosje kt Organisering, rolle- og ansvarsfor hold Grunnlag for politi ske vedt ak Iverksetjing av polit iske vedtak Prosjektgjennom føring Risikovurderingar og risikost yring Anbodsinnhen ting Prosjektrekn eskap Avslutning og evalueri ng av pros jekt Vurderi ngar Innleiing Grunnlag for politiske vedtak og iver ksetjing av politi ske vedt ak Evaluering av avsl utta prosjekt Særskild om byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom Særskild om vegprosj ekt Forslag til tiltak Vedlegg 1: Revi sjonskriterium Vedlegg 2: Høyr ingsutta le... 30

21 1. Innleiing 1.1 Bakgrunn Deloitte har med utgangspunkt i bestilling frå kont rollutvalet 22. juni 201 0, saksnr 20/1 0, utarbeidd rapport for forvaltningsrevisjon av gjennomfø ring av byggjeprosjekt i Sogn og Fjordane fylkeskommune. Forvaltningsrevisjonsprosjektet omfattar fylkeskommunen si prosje ktstyring av veginvesteringar på fylkesvegar (vegprosjekt) og byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom. I rapporten nyttar vi nemninga byggjeprosjekt når vi omta lar dei to typane prosjekt samla. Oppdraget er utført i samsvar med gjeldande st andard for forvaltningsrevisjon (RSK 001 ). 1.2 Føremål og problemstillingar Hovudføremålet med forvaltni ngsrevisjonsprosjektet har vore å vurdere om Sogn og Fjordane fylkeskommune si prosjektstyring bidreg til at by ggjeprosjekt i fylkeskommunen blir gjennomført innanfor tids- og kostnadsrammer, og i samsvar med politiske vedtak. Følgjande problemstillingar er undersøkt: 1. I kva grad er grunnlaget for politiske vedtak om byggjeprosjekt tilstrekkeleg? 2. I kva grad blir byggjeprosjekt sett i verk i samsvar med politiske vedtak? 3. I kva grad er byggjeprosjekt organise rt med klåre rolle- og ansvarsforhold? 4. Er det etablert system for ri sikovurdering av byggjeprosjekt? 5. Blir det etablert budsjett og fr amdriftsplan for byggjeprosjekt? 6. Er det etablert rutinar for innhent ing av anbod i samband med byggjeprosjekt? 7. I kva grad er det etablert rutinar fo r å følgje opp framdriftsplanar, budsjett, avviksrapportering og iverksetting av tiltak i prosjektgjennomføringa? 8. I kva grad blir det gjennomført risikostyring i prosjektperioden? 9. I kva grad nyttar fylkeskommunen prosjektre kneskap som gjev grunnlag for styring, kontroll og budsjettoppfølging? 1 0. I kva grad er det gjennomført evaluering av gjennomførte byggjeprosjekt som grunnlag for læring og tiltak til forbetring? 1 1. I kva grad er dagens rutine med å føre byggjeprosjekta som notar i rekneskapen like god kontroll som å attestere det enkelte prosjekt? 1

22 2. Metode 2.1 Dokumentanalyse Dokument i form av mellom anna regelverk, fy lkeskommunale planar, vedtak, inngåtte avtalar, møtereferat, retningslinjer og rutinar er samla inn og gjennomgått. 2.2 Intervju Det er gjennomført intervju med seks leia rar/tilsette i Sogn og Fjordane fylkeskommune i samband med forvaltningsrevisjonen. Intervjureferat er verifisert av dei som har blitt intervjua. I till egg til intervju er e-postførespurnad nytta for å avklare spørsmål i samband med revisjonen. 2.3 Gjennomgang av case For å vurdere fylkeskommunen sin praksis innan prosjektstyring, har revisjonen gjennomgått sentral dokumentasjon knytt til tre utvalde byggjeprosjekt. In formasjon frå gjennomgangen av desse prosjekta er nytta til å kartleggje og vurdere generelle trekk ved prosjektstyringa i fylkeskommunen, og blir i rapporten vist til som døme der dette er relevant. Følgjande prosjekt blei valt ut: Eid Vidaregåande skule operahuset Nordfjord Sogndal Vidaregåande skule Fosshaugane Campus Gang- og sykkelveg langs fv 55 Håland Austreim. 2.4 Verifisering og høyring Rapportutkast med revisjonskriterium, datadel, vurder ingar og forslag til tilt ak er sendt til Sogn og Fjordane fylkeskommune ved fylkesrådmannen for høyring samt verifisering av datadelen. På bakgrunn av fylkesrådmannen sine kommentarar til datadelen er nokre faktafeil retta opp, og utdjupande informasjon er lagt til. Fylkesrådmannen sine kommentarar til revisjonen sine vurderingar er lagt ved rapporten (vedlegg 2). På bakgrunn av kommentarane er det gjort nokre mindre endringar i teksten i kapittel 4 Vurderingar og kapittel 5 Forslag til tiltak. Kva endringar som er gjort, går fram av fotnote til vedlegg 2. 2

23 3. Data 3.1 Innleiing I Sogn og Fjordane fylkeskommune er ansvaret for by ggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom lagt til Bygge- og eigedomstenesta, medan ansvaret for vegp rosjekt er lagt til Samferdsleavdelinga. Gjennomføring av byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom blir skildra i kapittel 3.2 under. I kapittel 3.3 skildrar vi fylkeskomm unen si gjennomføring av vegprosjekt. 3.2 Byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom Retningslinjer og rutinar Gjennom årlege oppdragsbrev til Bygge- og ei gedomstenesta, og gjennom fylkeskommunen sine Plan- og byggesaksrutinar 1, blir det gitt rammer og retningslinjer for gjennomføring av byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom. Plan- og byggesaksrutinane gjeld for planlegging og gjennomføring av fylkeskommunale bygg. Dei gjeld både for nye byggjeprosjekt og fo r større ombyggings- og utvidingsprosjekt. Oppdragsbrevet består av ein generell del som gjeld inntil anna blir avtalt, og ein del som gjeld for det enkelte år. 2 Det går fram av oppdragsbrev for 2009 (generell del) at: Bygge- og eigedomssjefen skal leie arbeidet med å skaffe, forvalte og utvikle den bygningsmassen/faste eigedomar som fylkeskommunen treng for sin aktivitet. Dette må skje innanfor tildelte ressursar og i god samhandling med brukarane. Det går vidare fram at ansvaret inneber utvikling, vedlikehald og oppdat ering av interne styringsog kvalitetssikringshandbøker som prosjekteri ngsmanual, kvalitetssikringsmanual o.l. Det går fram av plan- og byggesaksrutinane at: Ei byggesak skal gjennomførast på ein effektiv og rasjonell måte samstundes som brukarmedverknad og kvalitetssikring vert iv areteken. Fylkeskommunale bygg skal vera funksjonelle, fleksible, tilgjengelege og ein sk al legge vekt på god form knytt til lokale tradisjonar og stilartar. Alle bygg skal ha godt inneklima og det skal nyttast miljøvennlege byggemetodar. Byggesaksrutiner skal klargjer e ansvars- og rolledeling og gje rammer for gjennomføring av prosessane i ulike faser. 1 Plan- og byggesaksrutinar, vedteke i Fylkestinget, sak 08/04, 25. mars Oppdragsbrev 2009 bygge og eigedomstenesta, Fylkesrådmannen, Revi sjonen er ikkje blitt førelagt eit oppdragsbrev for

24 Bygge- og eigedomstenesta har ikkje formalisert andr e rutinar og retningslinjer for gjennomføring av byggjeprosjekt enn det som følgjer av Plan- og byggesaksrutinar og Oppdragsbrev. I intervju blir det vist til at plan- og byggesaksrutinane blir etterlevd i organisasjonen, men at rutinane, på grunn av at dei er generelle og gjeld for alle typar prosjekt, omfattar litt meir enn det som blir nytta i kvart einskild tilfelle. Ein av dei som er intervjua viser til at det er administrativt vedteke at Bygge- og eigedomstenesta skal nytte PLP 3 -metoden i samband med prosjektorganisering. I intervju med representantar for Bygge og eigedomstenesta kjem det fr am at bruk av PLP-metoden i kkje blir sett på som eit krav, men at det heller ikkje er store avvik me llom PLP-metoden og den måten dei arbeider på Grunnlag for politiske vedtak Dei fleste byggjeprosjekt som Bygge- og eigedomst enesta har hatt ansvar for fram til no, dreier seg om nybygg, ombygging og utviding av skulebygg for vidaregåande opplæring. Politiske vedtak om å gjennomfø re byggjeprosjekt følgjer av fylkeskommunen sitt vedtekne investeringsprogram 4. Fylkestinget gjer vedtak om priori teringar i investeringsprogrammet og vedtar gjennomføring av det enkelte prosje kt i samband med handsam ing av økonomiplan og årsbudsjett. Politiske vedtak omfa ttar ei økonomiske ramme for pr osjektet, samt tidsramme for når prosjektet skal bli gjennomført. Eit funksjonsprogram for kvart ei nskild skulebygg, med areal og kostnadsoverslag, er grunnlaget for innarbeiding i økonomiplan og årsbudsjett. Den øk onomiske ramma for kvart einskild prosjekt blir berekna på bakgrunn av erfaringstal og kalk ulerte kostnader per kvadratmeter multiplisert med behov for areal i skulebygget. Funksjonsprogrammet blir utarbeidd av ei brukargruppe som blir oppretta av Bygge- og eigedomstenesta. Funksjonskrav til bygget, kapasitet sutnytting og arealbehovsvurderingar er ein del av dette programmet. Ein arkitekt vil vi dare utarbeide og kvalitetssikre programmet som deretter blir lagt fram for Hovudutvalet for Opplæring 5. Bygge- og eigedomssjefen har ansvaret for å leie prosessen med utarbeiding av funksjons programmet. Ein av dei som er intervjua meiner at utarbeiding av funksjonsprogramma i for st or grad er brukarstyrt, og at ein ofte ser på behovssituasjonen i eit kortsiktig perspektiv. For skulebygg blir i kkje forventa utvikling i elevtal teke tilstrekkeleg omsyn til, og resu ltatet er at det blir bygd for stor e bygningar i forhold til forventa utvikling i elevtal Iverksetjing av politiske vedtak I intervju blir det gjeve uttrykk fo r at byggjeprosjekt blir sett i ve rk i samsvar med politiske vedtak, og at prosjekta alltid blir gjennomført innanfor ramm ene. Det blir vidare vist til at det frå politisk nivå blir gitt positive tilbakemel dingar om prosjektgjennomføringa. Det blir samstundes vist til at dei politiske vedtaka for byggjeprosjekt er på eit overordna nivå, ved at vedtak om økonomiplan og budsjett gjev rammer for kostnader og gjennomføri ngsperiode. Dei politiske vedtaka gjev i liten grad detaljar om prosjektet utover økonomiske rammer. Dette inneber at administrasjonen har 3 PLP er forkorting for p rosjektleiarprosessen. 4 Investeringsprogrammet blir i byggesaksr utinar definert som ei oppstilling av akt uelle og priorterte byggjeprosjekt frå fagsektoren som fylkestinget skal plassere i 4-årige planperiodar. Invest eringsprogram for bygg- og anlegg skal utarbeidast av fylkesrådmannen v/bygge- og eigedomssjefen som grunnlag for fylkes tinget si prioritering i fylk esplanen sitt handlingsprogram. Investeringsprogrammet inneheld både bruk arvurdering og byggfagleg vurdering. 5 Til dømes vedtak i hovudutval for opplæring, sak 0018/05, , Funksjonsprogram for Eid Vidaregåande skule, samt sak 9/06, , Funksjonsprogram for Sogndal Vidaregåande skule. 4

25 stor grad av spelerom til å avgjere detaljar i sa mband med gjennomføring av prosjektet. I intervju blir det formidla at dette bidrar til at By gge- og eigedomstenesta k an gjennomføre prosjekta effektivt og med god framdrift. Det blir opplyst i intervju at dersom Bygge- og eigedomstenesta ved utarbeiding av konkurransegrunnlag ser behov for endringar som inneber at prosjektet blir dyrare enn den vedtekne økonomiske ramma, vil tenesta or ientere fylkesrådmannen og melde inn til Finansutvalet at det er behov for å utvi de den økonomiske ramma. I samråd med fylkesrådmannen blir det vurdert om avvika er så vesentlege at det må leggjast fram sak for fylkestinget før utsending av konkurransegrunnlag. Ein av dei som er intervjua kommenterer at det i nokre tilfelle vil vere betre å vente m ed å leggje fram sak for fylkestinget til ein har forpliktande tilbod frå leverandør. Om det etter anbodsinnhenting vise r seg at prosjektet blir dyrare enn det som er den vedtekne økonomiske ramma, blir førespur nad om tilleggsløyvin gar handsama av fylkestinget. Det blir opplyst i intervju at før adminis trasjonen ber om tilleggsløyving, vurderer dei valde løysningar i prosjekt på nytt for å sjå om ein kan redusere in vesteringskostnaden. For begge prosjekta som er gjennomgått i samband med forvaltningsrevisj onen, blei det gi tt tilleggsløyvingar 6 i fylkestinget etter anbodsinnhenting. Det blir vi st til at utviklinga i løns- og prisnivået delvis var årsak til behovet for tilleggsløyving for Eid vidaregåande skule, men at ei mindre arealauke også bidrog til behovet for tilleggsløyving. I intervju blir det peika på at marknads prisane hadde endra seg vesentleg 7, og omfanget av prosjektet blei større enn Bygge- og eigedomstenesta hadde lagt opp til. Når det gjeld Sogndal vidaregåande skule, blir det vist til at saka er knytt til tilleggsløyving for å legge til rette for tribunedelen, og ikkje har noko med feilestimering å gjere, men med manglande finansiering frå ein samarbeidspart. I eit av intervjua blir det vist t il at miljøretta tiltak er ei anna po litisk føring for byggjeprosjekta. Det blir vist til at dette kan medføre at prosjekt kostnaden blir høgare som følgje av ein mogleg utviklingskostnad av miljøretta kons ept. Det blir formidla at det ligg føre eit politisk vedtak om at det er tillete at investeringskostnaden er inntil 1 0 % høgare om miljøgevinsten er stor. I intervjuet blir det formidla at slike kostnader ikkje blir skilt ut budsjettmessig og at desse blir belasta prosjektet. Det blir ikkje gjennomført noko måling av miljøeffekten over tid Roller og ansvar Plan- og byggesaksrutinane gjev føringar for organisering, rolle og ansvar. Frå prosjekteringsfasen til byggjeprosjektet er gjennomført, ligg ansvaret hos Bygge- og eigedomssjefen som organiserer prosjektarbeidet ut frå val av entrepriseform. Etter Plan- og byggesaksrutinane skal prosjekt a bli organisert med prosjektansvarleg og prosjektleiar. Prosjektansva rleg er Bygge- og eigedomssjefen eller den som han delegerer ansvaret til. Det blir opplyst i intervju at det er sjeldan ansvaret blir delegert vidare. Den som er prosjektansvarleg, har det overordna administr ative, faglege og økonomiske ansvaret for prosjektet, medan prosjektleiaren har det operative ans varet for prosjektet. I intervju blir det gjeve uttrykk for at ein opplever at prosjektorganisering a er klår når det gjeld rolle- og ansvarsdeling. I begge byggjeprosjekta som er gjennomgått i samband med forvaltningsrevisjonen, er entrepriseforma totalentreprise. Dette inneber at både prosjekteringsleiing og byggjeleiing blir 6 Fylkestinget, sak 2/07, , og sak 05/08, Det går fram av intervju at det i dei siste åra har vore ei auke i prisar. Nytta kvadratmeterpris i 2003 var kr ,-, med an nytta kvadratmeterpris i 2010 er kr ,-. 5

26 utført av totalentreprenør. Prosjektansvarleg fo r begge prosjekta var Bygge- og eigedomssjefen, medan prosjektleiar var frå eit eksternt selskap. I den grad fylkeskommunen vel anna entrepriseform enn totalentreprise, fyller fylk eskommunen desse rollane sjølv eller kjøper inn ressursar. Det blir opplyst at Bygge- og eigedomst enesta mellom anna leiger inn ressursar for å fylle prosjektleiarfunksjonen i periodar der det blir bygd mykje. Avdelinga kjøper i tillegg rådgjevande konsulenttenester eksternt i samband med pr osjektgjennomføringa. I begge prosjekta revisjonen har gjennomgått, har fylk eskommunen nytta tekniske rådgjevarar innan elektro og vvs. Desse følgjer prosjekta fr å utarbeiding av konkurransegrunnlag til oppfølgingsfasen (prøvefase og garantitid). Nokre byggjeprosjekt blir utført som sama rbeidsprosjekt mellom fylkeskommunen og kommunen der bygget blir oppført. I slike prosjekt etablerer Bygge- og eigedomstenesta ei koordineringsgruppe mellom prosjektleiar, prosje ktansvarleg og tenesteleiar for bygg og eigedom i den aktuelle kommunen. Dette gjeld mellom anna fo r prosjektet Eid vidaregåande skule. Det blir opplyst at slike samarbeidsprosjekt skaper nokre ekstra utfordringar reint administrativt, men at synergieffekten er stor. Slike sa marbeid er difor ønskja. Økonomifunksjonen i fylkesrådmannen sin stab har ei avgrensa rolle i samband med prosjekta. Økonomifunksjonen blir involvert ved utarbeiding av finansieringsplan, økonomiske avvik i prosjektet og ved fast e rapporteringstidspunkt Brukarmedverknad Av plan- og byggjesaksrutinane går det fram at Bygge- og eigedomstenesta skal I samråd med brukane legge til rette for at bygningar og eigedomar til ei kvar tid er tilpassa det behovet som brukarane har, og at dei er best mogeleg lagde til rette for framtidige endringar. I intervju blir det opplyst at Opplæringsavdelinga i samband med skul eprosjekt er representert i brukargruppa for å ivareta den skulefaglege heilskapen. For begge pros jekta revisjonen har gjennomgått har det blitt etablert brukargruppe. For prosjekt som er utført av Bygge- og eigedomstenesta blir det formidla i intervju at det har vore tilbakemeldingar frå enkeltbrukarar om at ein kunne ønskje seg andre løysingar på enkelte forhold, men at det er i eit lite omfang Kapasitet og kompetanse Bygge- og eigedomstenesta har fire årsverk som skal dekke alle typar prosjekt. I intervju blir det vist til at eininga har knappe re ssursar. Ved eininga er det tre ov eringeniørstillingar. Ei av desse er knytt til prosjektleiing av større nybyggprosje kt, medan dei andre i hovudsak er knytt til ulike prosjekt innanfor drift/vedlikehald. Utover dette leiger avdelinga i nn eksterne prosjektleiarar etter behov. Avdelinga har gjennomført store prosjekt si dan 2004, og ein av dei som er intervjua seier at desse er gjennomført med knappe ressursar samanlikna med tilsvarande avdelingar i andre fylkeskommunar og kommunar. Det har vist seg å vere vanskeleg å rekruttere kompetent arbeidskraft. Det blir formidla at ein ikkje oppl ever at eininga har driv e uansvarleg, men at behovet for fleire tilsette har vore tilstades. I intervju blir det gjeve uttr ykk for at dei som har eit pros jektstyringsansvar har svært god kompetanse og utfører god prosjektstyring. Det blir vist til at dei er kom petente, kostnadseffektive og har fortløpande kontroll med pros jekta. Samstundes blir det vi st til at kompetansen følgjer nøkkelpersonar og ikkje system, og at dette gjer fylkeskommunen sårbar. Det har også vist seg å vere vanskeleg å få tak i denne kompetansen. I intervju med representant frå Bygge- og eigedomstenesta blir det vist til at eininga tr eng meir kompetanse innan byggfag og tekniske installasjonar, til dømes el-fag og vvs-teknikk. 6

27 3.2.7 Val av entrepriseform og innhenting av anbod For begge prosjekta revisjonen har gjennomgått, har fylkesko mmunen valt totalentreprise 8. I intervju blir det forklart at det å velje tota lentreprise i stor grad handlar om at Bygge- og eigedomstenesta ønskjer å få fram totalkost naden så tidleg som mogleg. Dette gjev større tryggleik i forhold til politiske vedtak og at fylkeskommunen kjem i hamn med investeringa. Samtidig blir det peika på at fylkeskommunen som byggherre i stor grad er prisgjeve dei løysingane som blir presentert i anboda når dei vel to talentreprise. Ved delt entreprise er det ein risiko for store økonomiske endringar i prosje ktgjennomføringa, og fylkeskommunen veit dermed sjeldan totalkostnaden i ein tidleg fase av pros jektet. Av andre faktorar som avgjer val av entrepriseform, blir kompleksiteten i prosjektet, tidsfaktor, framdrift og to mtesituasjon trekt fram. Ved val av totalentreprise er gode prosessa r og dokument i form av kravsspesifikasjon og funksjonsprogram før utlysing svært sentralt. Av kravspesifikasjon går det fram kva kvalitets- og funksjonskrav som blir st ilt. I eit av intervjua b lir det formidla at kvalitetskrava kunne vore betre definert. Det går fram av Plan- og byggesaksrutinar at all kontrahering skal baserast på konkurranse i samsvar med lov om offentleg anskaffing. Ette r innkomne tilbod har bygge- og eigedomssjefen, i samsvar med oppdragsbrev, fullmakt til å avgjere val av konsulentar/ark itektar/leverandør så lenge desse ligg innanfor godkjend e finansieringsrammer gjeve av fylkestinget. Det er ikkje etablert andre skriftlege rutinar for anbodsinnhenti ng i Bygge- og eigedomstenesta. I intervju blir det formidla at fylkeskommunen legg til grunn og følgjer regelverket for offentleg anskaffing. Fylkesrådmannen meiner at fylkeskommunen etter kv art har tilstrekkeleg kompetanse og system for å sikre at anskaffingar i byggjeprosjekt blir utfø rt i samsvar med regelverke t. Det blir vist til at det er god samhandling mellom innkjøpstenesta og Bygge- og eigedomstenesta når det gjeld anskaffingar, og at fylkeskommunen i tillegg har juristar i stab som assisterer i slike anskaffingsprosessar. I intervju med representantar for Bygge- og eige domstenesta blir det vist til at anskaffingar føregår i tett samarbeid med innkjøpssjefen. Utlysingar blir iblant kvalitetssikra av innkjøpstenesta, men ikkje alltid i mindre saker. Ein av dei som er intervjua viser til at det skal førast protokollar for heile anskaffi ngsprosessen, og at dette er prosje ktleiar sitt ansvar. I intervju blir det vist til at det ligg føre eigne ei t eige skjema for protokollføring, som Bygge- og eigedomstenesta har mottek e frå innkjøpssjefen. I dei to prosjekta revisjonen har gjennomgått ligg det føre ein protokoll for opning av tilboda, men ikkje ein samla anskaffingsprotokoll for kvar av dei to anskaffingane. Anskaffingane blei først lyst ut som avgrensa anbodskonku rranse med prekvalifisering gjennom Doffin-databasen og Norsk lysingsblad, men blei avlyst gr unna for høg pris hos tilbydarane 9. Det blei i staden valt å invitere tilbydarane til konkurranse med forhandlingar. I intervju blir det forklart at årsaka til at det ikkje har vore ført komplett protokoll etter standardmal, er at begge konkurransane blei avlyst. Det blir samtidig vist til at interne arbeidsdokument blei skrivne, og at rutinane for gjennomføring av evaluering og kontraheringsprose ssen blei fylgde. Det blir opplyst at i den nye konkurransen med forhandlingar blei anskaffingane dokumentert ved evaluering i eige skjema og skjema for anbodsopning. 8 Plan- og byggesaksrutinar: Totalentreprise er ei form for tilbodsinnhenting der både prosjektering og produksjon vert utført av entreprenør. Tilbydarane gjev pris på grunnlag av funksjonss pesifikasjonar, evt. arealramme r og kvalitetsspesifikasjonar. Tilbydarane konkurrerar på gode løysningar, kvalitet og pris. 9 I anbodsinnbyding som revisjonen er førelagt går det fram at det er ein føresetnad for konkurransen at anbodssummen ligg innafor ei fastsett økonomisk ramme. 7

28 Det blir formidla at Bygge- og eigedomstenesta nyttar eit evalueringsskjema i evaluering av tilbydarar. Prosjektleiar, prosjektrådgjevarar og brukargruppe går igjennom innkomne tilbod og gjev tilråding til Bygge- og eigedomssjefen. I dette arbeidet kan også fylkeskommunen sin juridiske rådgjevar bli konsultert etter behov Risikovurderingar og risikostyring Bygge- og eigedomstenesta har ikkje etablert eit system eller prinsipp for risikovurdering av prosjektet i planleggingsfasen eller ri sikostyring i gjennomføringsfasen. Det blir formidla i intervju at det blir gjennomført risikovurderingar av prosjekta, men at ein ikkje nyttar ein eigen mal eller program for slike risiko vurderingar. Som oftast lager prosjektleiar ein kvalitetsplan, og risikovurderingane er knytt til mellom anna økonomi, framdrift og kvalitet i prosjektet. Dei som har blitt inte rvjua har likevel ulike oppfatning ar om kor systematiske desse risikovurderingane er. Eit av intervjuobjekta fo rmidlar at dei grundige planleggingsrutinane for byggjeprosjekt fører til at Bygge- og eigedomstenesta stort sett alltid vurderer at dei er på riktig spor, og at dei difor ikkje har sett behovet for y tterligare risikovurderingar. Eit anna moment som blir trekt fram er at Bygge- og eigedomstenes ta ikkje har kapasitet til å gjennomføre risikovurderingar av prosjekta, og at prosjektleiar alltid vil gjere vurderingar slik at ein føler seg trygg på at prosjektet blir gj ennomført innanfor gjevne rammer. I dei to prosjekta revisjonen har gjennomgått har ikkje Bygge- og eigedomstenesta gjennomført risikovurdering i planleggingsfasen ut over H MT ( Helse, miljø og tryggleik ) arbeidet i prosjekterings- og gjennomføringsfasen. I intervju blir det formidla at Bygge- og eigedomstenesta ikkje gjennomfører systematisk risikostyring i gjennomføringsfa sen. Det blir vist til at entreprenøren har eit HMT- ansvar for den aktivi teten som skjer på byggeplassen, og gjennom byggherreforskrifta 10 har fylkeskommunen eit ansvar for å følgje opp at entreprenøren tek i vare dette ansvaret. Slik risiko blir handtert gjennom mellom anna ein eigen HMT-plan som entreprenør har ansvar for å utarbeide, og som omhandlar mellom anna HMT- møte, sikker-jobbanalysar og vernerundar på byggjeplass. Fylk eskommunen tek i vare sitt ansvar gjennom prosjektleiar- og/eller byggherremøte. I prosje ktet Sogndal vidaregåande skule kjem det fram døme på avvik i høve til H MT 11. På bakgrunn av avvika sette byggherre krav om at det skulle gjennomførast systemkontroll og fl eire kontrollar av HMT-arbeidet på byggjeplassen. Ut over det som eventuelt går fram av møterefera t, blir det ikkje dokumentert risikovurderingar i prosjekta, og gjennomgangen av do kumentasjonen syner at det er eit fåtal risikovurderingar utover H MT- risiko som går fram av møtereferat Budsjett og framdriftsplan Det blir etablert budsjett og framdriftsplanar fo r alle byggeprosjekt gjennomført av Bygge- og eigedomstenesta. Det er prosjektleiar som utarbeide r detaljbudsjett, som så blir lagt fram for prosjektansvarleg i prosjektet. Det blir lagt inn ein post med nemninga marginar/uføresett i budsjettet for byggjeprosjekta. Uføresette kostnader blir fastsett til ein viss pr osentdel av dei totale kostnadene, og er basert på tidlegare erfaringar knytt til storleik en på prosjekta og risiko i prosjekt a. I tillegg blir det lagt inn ein eigen post med nemninga endringsarbeid/marginar på entreprisedelen. Det blir i intervju vist til at 10 Forskrift om sikkerhet, helse, og arbeidsmiljø på bygge- elle r anleggsplasser (byggherrefo rskriften), FOR nr Referat frå byggherremøte nr 15,

29 denne talstorleiken er knytt til vurderingar av event uelle manglar i høve til grunnlaget, eller om det er noko som ikkje er teke med i entreprisen. Ved totalentreprise er det totalentreprenør som utarbeider framdriftsplan for prosjektet, og prosjektansvarleg godkjenner tota lentreprenøren sin framdriftspl an som del av kontrakten. I dei to prosjekta som revisjonen har gjennom gått innanfor bygg og eigedom, er det utarbeidd både budsjett og framdriftsplanar Oppfølging i prosjektgjennomføringa Prosjektstyringssystem Sogn og Fjordane fylkeskommune nyttar ikkje eit fe lles elektronisk pros jektstyringssystem i oppfølginga av prosjekta. Kva system ein nyttar vil vere avhengig av kvar einskild prosjektleiar. Det blir i intervju vist til at Bygge- og eigedomst enesta har to prosjektleiarar, og at desse har tett samarbeid slik at erfaringar og arbeidsmetodar blir delt dei i mellom. Det blir i intervju peika på at når det gjeld dei to prosjekta som er gjennomgå tt i samband med forvaltningsrevisjonen, så har prosjektleiar nytta eigenutvikla system som er tilpassa dei to prosjekta. Nokre av dei som er intervjua, peiker på at fylkeskommunen har eit for betringspotensial når det gjeld systematikk og dokum entasjon i samband med Bygge - og eigedomstenesta si prosjektstyring. Møteplan I prosjektgjennomføringa er det etablert møt eplan for begge prosjekta som er gjennomgått i samband med forvaltningsrevisjonen. Det er sett opp møteplan for byggherremøte, teknisk byggherremøte, brukarmøte, prosjekteringsmø te, entreprenørmøte og tidspunkt for vernerunde på byggjeplass. Det blir formidla i intervju at det blir skrive refera t frå alle møta, og referata blir sendt til møtedeltakarar og andre i sa msvar med Prosjekt -Administrativ-bok 12. I intervju blir det vist til at møteplanen har blitt følgt i samband med begge prosjekta, sjøl v om det enkelte gonger har blitt gjort nokre mindre justeringar undervegs. Framdrift Framdriftsplan blir utarbeidd i samarbeid m ed entreprenør og Bygge- og eigedomstenesta på grunnlag av tilbod og rammeplan framdrift 13 i konkurransegrunnlaget. Pr osjektleiar følgjer opp at framdrifta er i samsvar med framdriftsplanen gjennom byggherremøte og dialog med totalentreprenør. I dei to prosjekta revisjonen har gjennomgått, har framdrift i prosjektet vore drøfta i alle byggeherremøte. Det blir også vist til at framdriftsplanen blir revidert undervegs i prosjektgjennomføringa. Milestolpar blir nytta i framdriftsplanane i ein del prosjekt. Til dømes ved prosjektet Sogndal vidaregåande skule, der det er sett milestolpar både til framlagt forprosjekt, ferdigstilling nybygg, driftstart, overtaking samt fristar for etterarbeid (riving og komplettering utomhus). 12 Prosjekt-Administrativ-bok ( PA-bok). Det er førel agt PA-bok for begge prosjekta Sogndal vidaregåande skule og Eid vidaregåande skule. PA-boka inneheld blant anna ov ersikt over organisering, kontak tliste, møteoversikt, endrings- og avviksbehandling, kontroll av prosjekter ing og teikningsadministrasjon. 13 Rammeplan framdrift er ein overor dna framdriftsplan utarbeidd av Sogn og Fjordane fylkeskommune i samband med utarbeiding av konkurransegrunnlaget. 9

30 I dei to prosjekta som er gjennomgått, er basis for kontraktsvilkår NS , og gjennom kontrakt med totalentreprenør har fylkeskommunen mogleg heit til sanksjonar (dagsmulkt) om avtalt ferdigstillingsdato ikkje blir halde. Økonomisk styring Det blir utarbeidd prosjektrekneskap for kvart ein skild prosjekt. Prosjektrekneskapen er integrert i fylkeskommunen sitt hovudrekneskap ssystem Masterpiece, og er sett opp med 6-siffersystem. Dei tre første sifra viser kva prosjekt det gjeld. Dei tre siste er tilgjengeleg for oppsplitting av kostnadstypar innanfor prosjektet. Det blir oppl yst at fylkeskommunen har lagt inn norsk standard for byggeprosjekt i kontoplanen så langt dette er praktisk. Ein står fritt til å nytte inntil 999 underpostar, og desse blir oppretta etter ønskj er frå Bygge- og eigedomstenesta slik at prosjektrekneskapen i størst mogleg grad er t ilpassa deira behov. Rekneskapen viser alle posteringar som er tilvist frå Bygge- og eigedomstenesta. Det blir opplyst i intervju at Bygge- og eigedom stenesta har ei kontinuerleg oppfølging av prosjektrekneskapen mot budsjett gjennom heile byggjeprosjektet, men at dei nyttar meir detaljerte rekneskap for byggeprosjekta enn det so m følgjer av rekneskapssystemet. Det blir formidla at dei ulike postane i rekneskapen frå re kneskapssystemet ikkje er godt nok koordinerte med det som er behovet hos Bygge- og eigedom stenesta. Dette gjer at rapportane frå rekneskapssystemet ikkje er så godt eigna til oppfølging og kontroll. By gge- og eigedomstenesta kontrollerer likevel at totalbeløpa er dei same på prosjektnivå. Det blir i intervju vist til at fylkeskommunen vil ta i bruk eit nytt løns- og rekneskapss ystem frå 1. april 2011, og at målsettinga er at prosjektorganisasjonen skal kunne nytte det nye systemet fullt ut, utan behov for å utarbeide eigne prosje ktrekneskapssystem. Endringsarbeid blir regulert gjennom kontrakt svilkåra i avtalen mellom totalentreprenør og Sogn og Fjordane fylkeskommune. Avtalen regulerer mell om anna entreprenøren si plikt til varsling, og fylkeskommunen si plikt til å gje svar. I intervju blir det vist til at eit endringsarbeid er eit resultat av avdekking av behov, førespurnad frå leve randør, fylkeskommunen si etterprøving av førespurnaden, endringsordre frå leverand ør med ei påfølgande endringsordre frå fylkeskommunen. Det kan gå ei tid frå eit endrings behov oppstår til det er godkjent og eventuelt skal settast i verk. I intervju blir det opplyst at pros jektleiar har fortløpande overvaking av PIB Planlagt arbeid som ikkje er bestilt - for å vere orientert om mogleg tilleggsarbeid og den økonomiske effekten. I prosjektet Eid vidaregåande skule bl ei det gjort tilleggsarbeid for kr. 17 mill. Det blir i intervju vist til at dette gjaldt ein scene, rigg og AV-utstyr som ikkje var med i kontrakten, og at det blei løyvd eigne midlar til dette. Ein av dei som er intervjua, og som ikkje repr esenterer Bygge- og eigedomstenesta, gjev uttrykk for at prosjektansvarleg og prosje ktleiar i prosjekta i praksis ident ifiserer avvik med ein gong. Det blir formidla at etter budsjettreglementet 15 skal vesentlege økonomiske avvi k bli varsla til budsjettog kontrollfunksjonen umiddelbart. Det er ikkje defi nert kva som er eit vesentleg økonomisk avvik for prosjekta, men opplevinga er at avvik alltid blir formidla tidsnok. Økonomifunksjonen gjev informasjon vidare til finansutvalet, og det blir form idla at det er eit tidleg varslings - prinsipp som blir lagt til grunn. Reelle økonomi ske avvik blir handsama politisk. 14 Norsk standard 3431 Alminnelige kontrakt sbestemmelser for totalentrepriser. 15 Budsjettreglementet, side 1 Dersom nettoutgiftene for eit programområde ikkje vil halde, pliktar ansvarleg for området å reise spørsmål om budsjettering. 10

31 Rapportering Rapportering til politisk nivå om byggjeprosjekt a skjer i all hovudsak gjennom fylkeskommunen si årsmelding og sektormelding. Det blir oppl yst at Bygge- og eigedomstenesta også gjev orienteringar til hovudutval for opplæring enkelte gonger, men at dette ikkje er sett i system. I tillegg blir det gjeve informasjon om byggjeprosjekt a til fylkesutvalet i form av orienteringssaker. Det blir også laga tertialrapportar som inkluderer investeringssida og belyser eventuelle avvik i prosjekta, men i desse inngår ikkj e byggfagleg innhald i prosjekta. De t blir formidla i intervju at informasjon til politisk nivå i prosjekt gjennomføringa kunne vore betre. Bygge- og eigedomstenesta har ikkje spesifis ert krav til innhald og detaljgrad i rapporteringa. Vidare blir det formidla at rapporteringa til politisk nivå kunne vore meir systematisk. Det b lir samstundes sagt at ein ikkje har opplevd kritikk frå det politiske nivå i forhold til informasjonstilfanget. I intervju blir det opplyst at det ikkje har vore noko systematisk r apportering til politisk nivå for dei to prosjekta revisjonen har gjennomgått, men at Bygge- og eigedomstenesta har hatt uformell kontakt med fylkesrådmann og fylkesordførar i samband med prosjekta. Ifølgje fylkesrådmannen rapporterer Bygge- og eigedom stenesta status for heile drifta i møte med fylkesrådmannen to gonger i året. I desse møta inngår også oppdateringar av status og eventuelle utfordringar i byggeprosjekta. Det blir i intervju vist til at ein også har avviksrapportering. Det er ikkje fastsett kriter ium for kva avvik som utløyser rapportering. Fylkesrådmannen opplever at han får tilstrekkel eg med informasjon om prosjekta frå Bygge- og eigedomstenesta, og viser til at informasjonen også o fte blir gitt gjennom meir uformelle kanalar som e-post og uformelle møte. Representant frå By gge- og eigedomstenesta viser vidare til at dei har løypande kontakt med assi sterande fylkesrådmann dersom det er forhold ein ønskjer å avklåre undervegs i prosjektet. Både prosjektansvarleg og prosjektleiar gjev uttrykk for at dei får tilstrekkeleg med styringsinformasjon i dei ulike fasane av prosjekta. Det blir vist til at eit unntak for prosjektleiar er økonomirapportane frå økonomisystemet, som ikkje blir vurderte som gode nok Avslutning og evaluering av prosjekt Det går fram av Plan- og byggesaksrutine at bygge- og eigedomssjef en ved avslutning av byggjeperioden skal sørgje for ferdigsynfaring og ov ertakingsforretning, samt utarbeide liste over eventuelle restarbeid. Det blir opplyst i intervju at når bygget er ferdig, blir det utført ei ferdigsynfaring og det blir sett ein frist for ut betring av eventuelle mangl ar, samt at det blir gjennomført overtakingssynfaring av bygget. Det er deretter 6 månader prøvedriftsperiode, og i denne perioden skal entreprenøren logge alle avvik. Prosjektrekneskap for avslutta byggjeprosjekt b lir ikkje lagt fram so m eigne saker for politisk handsaming. I gjeldande Plan- og byggesaksruti ne går det fram at byggjerekneskapen blir revidert og lagt fram for fylkesutvalet for godk jenning. Det blei gjort ei endring gjennom vedtak 16 i fylkesutvalet kor det går fram at desisjon av byggesaker vert frå og med 2005 gjennomført ved at det vert teke inn naudsynte notar t il det årlege investeringsoversynet. I note blir det gjeve informasjon om tal i prosjektrekneskapen førre år, midlar brukt i rekneskapsåret og totalforbruk ved utgangen av rekneskapsåret. I tillegg blir det teke med opplysningar om finansieringsordning for det enkelte prosjekt. Revisjon av byggjeprosjekt er inkludert i den ordinære revisjonen av fylkeskommunen sin årsrekneskap. Det blir ikkje utført særskild revisjon av avslutta byggjeprosjekt slik det blei før 16 Fylkesutvalet, , sak 0049/05. 11

32 overnemnde vedtak. Det blir i intervju gjeve uttry kk for at ein ikkje har hatt noko oppleving av at tidlegare ordning med revisorattestert prosjektrek neskap gav meirverdi, då det ikkje blei avdekkja vesentlege forhold. Det blir formidla at hovudskilnaden frå tidlegare ordning er at prosjektrekneskapen ikkje blir lagt fram som eiga sa k til politikarane, og ei mogleg følgje av dette er at eventuelle økonomiske avvik ikkje blir så synlege for fylkesutvalet og fylkestinget. Ved store avvik pliktar administrasjonen likevel å nemne avvike t i årsmeldinga. I eit anna intervju blir det formidla at det kunne vore ei bra avslutning på prosjekta at revidert byggjerekneskap blei handsama av fylkesutvalet eller fylkestinget. Bygge- og eigedomstenesta har ikkje etablert ein ruti ne for evaluering av prosjekt etter at dei er avslutta, og det blir ikkje gjennomført systematiske evalueringar av pros jekta. I intervju blir det vist til at erfaringar frå prosjekta frå tid til annan blir drøfta på avdelingsmøte i eininga. Til dømes blir det vist til at det for prosjekt et Stryn Vidaregåande skule blei gj ennomført ei evaluering der både entreprenør, Bygge- og eigedomstenesta og brukar va r representert. Det blir i intervju gjeve uttrykk for at dette va r veldig verdifullt. 3.3 Vegprosjekt Organisering, rolle- og ansvarsforhold Gjennom sams vegadministrasjon 17 er det Statens vegvesen som er utøvande byggherre på fylkesvegnettet. Ordninga med sams vegadministras jon er tydeleggjort gjennom rammeavtalar mellom Statens vegvesen og den enkelte fy lkeskommune. Dette inneber at staten og fylkeskommunane nyttar Statens vegvesen sin organisasjon som felles vegadministrasjon. Mellom Sogn og Fjordane fylkeskomm une og Statens vegvesen Region vest 18 er det inngått ein rammeavtale 19 med vedlegg og ein årleg leveranseavtale 20 med vedlegg. Rammeavtalen legg rammer og retningslinjer for samarbeidet mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen i samband med planlegging og gjennomføring av investeringsprosjekt, vedlikehald og drift av fylkesvegar og fylkesvegferjer. I intervju blir det vist til at det i avtalen går fram at Sogn og Fjordane fylkeskommune har ansvar for dei overordna avgjerdene og prosessane knytt til økonomi, styring, planlegging og priorite ring, medan Statens Vegvesen er utøvande organ. Føremålet med rammeavtalen er å definere partane sine rollar og plikter i samband med avtaleforholdet, og å sikre eit positivt og k onstruktivt samarbeid mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen. Som vedl egg til rammeavtalen følgjer mellom anna ei oppgåve- og ansvarsmatrise (vedlegg 1 til rammeavtalen), sa mt oversikt over fullmakter (vedlegg 2 til rammeavtalen). Av oppgåve- og ansvarsmatrisa går det mellom anna fram at Sogn og Fjordane fylkeskommune er vegeigar og ansvarlig for forvaltning og utvikling av fylkesvegnettet i tråd med overordna mål og vedtekne regionale strategiar. Statens vegvesen har ansvar for forvaltning, utbygging, vedlikehald og dri ft av fylkesvegnettet innanfor rammer fastsett av SFFK. Den 17 I NOU 2009: 3 På sikker veg, kapittel 3.2. går følgjande fram om sams vegadministrasjon: I tillegg til ansvaret Statens vegvesen har for riksvegane, er dei stat lege regionvegkontora gjennom veglova 10 stilt til disposisjon og underlagt fylkeskommunane for oppfølging av fylke svegane. For riksvegar er regionvegkontor a underlagt Vegdirektoratet. Sidan regionvegkontora tener både staten og fylkeskommunane, blir dette kalla «sams vegadministrasjon». 18 Heretter omtala som Statens vegvesen. 19 Rammeavtalen blei inngått i januar I notat frå Samferdsleavdelinga til revisjonen, i samband med oversending av dokumentasjon kny tt til forvaltningsrevisjonen, går det fram at Statens vegvesen frå endra organiseri nga si, og innførte fylkesvise avdelingar. Det går fram at avdeling Sogn og Fjordane no har ansvar for sams vegadministrasjon i heile Sogn og Fjordane. 12

33 operative oppfølginga som Statens vegvesen har ansvar for, er underordna fylkeskommunen, og basert på naudsynte fullmakter frå fylkeskommunen. Statens vegvesen har ifølgje oppgåve- og ansvarsmatrisa ansva r for å gjennomføre den daglege byggherreoppfølginga på investeringsprosjekt. Styr ing/oppfølging av prosjekt og tiltak når det gjeld framdrift, kvalitet og økonomi er dermed Statens vegves en sitt ansvar. Det blir opplyst at kontakt med kommunar, næringsliv, organi sasjonar, media o.s.b. for samtalar om behovsvurdering, planlegging, finansiering, priori tering m.m. for aktuelle investeringsprosjekt samt andre strategiske spørsmål knytt til fylkesvegane, er fylkes kommunen sitt ansvar. 21 I leveranseavtalen for går det fram kv a tenester Statens vegvesen skal levere til fylkeskommunen i løpet av året, med vedtekne bud sjettrammer. Føremålet med leveranseavtalen er mellom anna å sikre at investeringar blir gj ennomført innanfor fastlagte rammer i høve til kostnad, framdrift og kvalitet. Målet m ed avtalen er at Statens vegvesen skal gjennomføre Handlingsprogrammet for fylkesvegnettet ( 19), basert på dei rammene som vert lagt i denne avtalen gjennom vedteke budsjett. Leveranseavtalen er ein årleg avtale, og fylk eskommunen opplyser at det vil bli utarbeidd ny leveranseavtale for med vedtekne budsjettrammer. I samsvar med delegasjonsreglement et ligg ansvar knytt til samferds leområdet hos fylkesdirektør for samferdsle. I intervju blir det vist til at nes tleiar i Samferdsleavdelin ga har eit spesielt ansvar for å følgje opp fylkesvegane. I intervju blir det vidare vist til at det er litt tidleg å seie korleis det vil fungere for Sogn og Fjordane fylkeskommune å vere prosjektansvarlig for vegprosjekt. Per i dag har Samferdsleavdelinga ansvaret for to store prosjekt, som begge er overtatt frå staten. Det blir vist til at det også før iverksetting av forvaltningsreforma har vore eit samarbeid og ein dialog mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen, men at fo rvaltningsreforma innebar endringar i samarbeidet og dialogen. Gang- og sykkelveg langs Fv 55 Håland Austre m er eit døme på eit prosjekt fylkeskommunen har tatt over frå staten. I eit notat frå Samferdsl eavdelinga til revisor går det fram at prosjektet skulle starte opp i 2008, men at Sogn og Fjor dane fylkeskommune ikkje hadde ansvar eller styring med dette prosjektet før Grunnlag for politiske vedtak Av oppgåve- og ansvarsmatrisa (vedlegg 1 til ramm eavtalen) går det fram at Sogn og Fjordane fylkeskommune har ansvar for å initiere og koor dinere administrative og politiske prosessar. Samstundes går det fram at ogs å Statens vegvesen skal delta og vere initiativtakar i både administrative og politiske prosessar. Sogn og Fjordane fylkeskommune har ansvar for planlegging, medan Statens v egvesen sørgjer for det faglege underlaget etter nærare avtale/bestilling. Ifølgje oppgåve- og ansvarsmatrisa har Sogn og Fjordane fylkeskommune ansvar for å utarbeide og vedta budsjett og økonomiplan for investerin gar, medan Statens vegvesen skal utarbeide underlagsdata og andre faglege bidrag og innspel til budsjettarbeidet. 21 Notat frå Samferdsleavdelinga til revisjonen i samband med ov ersending av dokumentasjon kny tt til forvaltningsrevisjonen. 1 3

34 Fylkestinget vedtok i desember 2009 Handlingsprogram for fylkesvegnettet for (19). I intervju blir det forklart at handlingsprogra mmet er basert på behov spilt inn frå kommunane i fylket gjennom ein omfattande høyringsrunde som fylkeskommunen gjennomførte i På bakgrunn av innspela utarbeidde fylkeskomm unen eit handlingsprogram i samarbeid med Statens vegvesen. Det blir opplyst at handlingsprogrammet mellom anna inneheld eit investeringsprogram for på store prosjekt, mindre inve steringstiltak, gang og sykkelvegar, trafikktryggingstiltak, mi ljøtiltak og servicetiltak og kollekt ivtrafikktiltak. Vidare er det i tillegg til investeringsprogrammet lagt inn marginalli ster for nye tiltak i tilfelle rammene blir auka i perioden, eller det blir innsparingar på prosjekt som skal setjast i gang. I intervju blir det kommentert at handlingsprogrammet viser prio riteringane mellom prosjekt, medan løyvingane til enkeltprosjekt går fram av dei årlege budsjetta. Det er difor dei årleg budsjetta som legg dei klåraste føringane for prosjektgjennomføringa. Det b lir vist til at eit prosjekt blir fullfinansiert gjennom vedtak om investeri ngsplan, og at prosjektet då vil inngå i fylkeskommunen sin langsiktige økonomiplan, og bli fordel t over dei aktuelle årsbudsjetta. Det blir opplyst i intervju at kostnadsramma som ligg til grunn for politiske vedtak om gjennomføring av eit prosjekt, byggjer på Statens vegvesen si prosjektering av prosjektet. Kostnadsramma blir ifølgje intervju utarbeidd av Statens vegvesen med ulik grad av uvisse avhengig av kor i prosessen ein er. Uvissa i dei estimerte kostnadene for prosjekta varierer frå +/- 40 % (grove anslag med utgangspunkt i einingsprisar) til +/- 1 0 % når prosjekteringa er utført med utgangspunkt i vedteken regulerin gsplan. Det blir vist til at det er først på sistnemnde tidspunkt det vil vere aktuelt å få prosjektet inn i eit prioritert handlingsprogram. Ifølgje intervju er det staten si prosjekteri ngshandbok som ligg til grunn for Statens vegvesen si prosjektering, og det blir vist til at fylkesko mmunen har vurdert at det har vore gjort eit godt prosjekteringsarbeid. Når det gjeld store pros jekt, blir det vist til at prosessar som KVU/KS1 /KS2 22 er del av prosjekteringsarbeidet. I intervju blir det vidare vist til at det er ein innar beidd praksis at ein ikkje legg fram eit prosjekt til politisk godkjenning før risikoen er vesentleg redusert og reguler ingsplanen er gjennomført. Det går også fram av intervju at det ikkje er m ogleg å komme lengre ned i uvisse enn 1 0 % før ein har hatt anbodsinnhenting, sidan pris avheng t.d. av mark naden. Det blir også vist til at uvissa i kostnadskalkylane blir klårt kommunisert til po litisk nivå, og går tydeleg fram av budsjettet. Det blir opplyst at det er sjeldan det blir vedteke prosjekt som ikkje er ein del av Handlingsprogrammet. Ein av dei som er intervjua kommenterer likevel til at det også kan komme inn nye prosjekt i samband med hands aming av budsjettet i desember. Det blir vist til at dette til dømes kan dreie seg om tilsynelat ande enkle prosjekt som ein gang- og sykkelveg, men der det i ettertid kan vise seg at det er behov for rassikr ing mm. Prosjektet Naustdal Kai Sæle er eit døme på dette. Denne typen prosjekt har ikkje lik e grundig forprosjektering som dei prosjekta som inngår i handlingsprogrammet, og det blir peika på at det difor kan førekome ein del avvik og overskridingar i samband med gjennomføringa Iverksetjing av politiske vedtak Av leveranseavtale for 201 0, mellom Sogn og Fjordane fylkeskommune og Statens vegvesen, går det fram at føremålet med avtalen er å sikre at oppfølging av budsjettføresetnadene i forhold 22 På Statens vegvesen si heimeside er mellom anna følgjande sagt om KVU og KS1: Konsepvalgtutredning (KVU) er en utredning i tidlig fase for store prosjekter som analyserer trans portbehov og andre samfunnsbehov og vurderer ulike prinsipiell e måter og løse behovene på (konsepter). KS1 er en e kstern kvalitetssikring av konseptvalgutredningen. Det går vidare fram at KS2 er ei ekstern kvalitetssikring av kost nader, usikkerheit m.m., før det blir fremma sak om løyving til eit prosjektet. KVU, KS1 og KS2 skal gjennomførast for prosjekt med antatt kostnad over 500 mill. kr. inkl. mva. 1 4

35 til drift/vedlikehald, ferjedrift og investeringar ve rt gjennomført innanfor fastlagte rammer i forhold til kostnad, framdrift og kvalitet. Vidare går det fram av leveranseavtalen for 2010 at investeringsprosjekta skal gjennomførast i tråd med vedlagte investeringsprogram. Av leveranseavtalen går vedtekne budsjettrammer fram for året leveranseavtalen gjeld for. Det er ifølgje oppgåve- og ansvarsmatrisa (v edlegg 1 til rammeavtalen) Sogn og Fjordane fylkeskommune som har ansvar for å avgjer e endringar i vedteke handlingsprogram for fylkesvegar, budsjett og leveranseavt ale, på bakgrunn av rapportering. I intervju går det fram at representantar for fylkeskommunen me iner at Statens vegvesen loja lt følgjer opp vedtak som blir gjort av fylkestinget. Det blir også vist til at St atens vegvesen møter i alle møta til hovudutval for samferdsle. Ved avvik blir det lagd notat til orientering og drøfting. Om det er naudsynt med vedtak blir dette gjort anten i samf erdsleutvalet eller i fylkestinget. Fylkestinget handsamar ifølgje in tervju både tertialrapportane, årsr apport og budsjett. Det blir vist til at det også blir lagt fram sak for fylkesti nget dersom det er behov for å justere ramma opp eller ned, eller dersom det er endringar i framdrifta. Det går fram av leveranseavtale for 2010 at St atens vegvesen rekvirerer midlar i samsvar med framdrifta både innan drift, vedlikehald og investerin gar. Midlar blir som hovudregel rekvirert ein gong per månad på grunnlag av eit periodisert buds jett som blir utarbeidd innan ultimo februar kvart år. Det blir i intervju vist til at Fastlandssambandet Yt re Gulen er eit døme på eit prosjekt der det blei gjort vesentlege endringar undervegs i prosjektet, og at fylkeskommunen ikkje i tilstrekkeleg grad blei informert om desse endringane. Dette pros jektet blei gjennomført før rammeavtalen mellom Sogn og Fjordane fylkeskommune og St atens vegvesen blei inngått, og det blir vist til at erfaringar frå prosjektet blei nytta i samband med utarbeiding av rammeavtalen Prosjektgjennomføring System og rutinar knytt til gjennomføring av vegprosjekt Ifølgje oppgåve- og ansvarsmatrisa (vedlegg 1 til rammeavtalen) har Statens vegvesen ansvar for styring/oppfølging av prosjekt og tiltak når det gjeld framdrift, kvalitet og økonomi. Det går vidare fram at Statens vegvesen har ansvar for å gjennomføre den daglege byggherreoppfølginga på investeringsprosjekt, basert på godkjente rammer frå fylkeskommunen. Samferdsleavdelinga har ein tilsett som har spesielt ansvar for å fø lgje opp økonomi på fylkesvegbudsjettet, og ein annan tilsett som er planleggjar og som følg jer opp vegvesenet i tidleg planfase. Dei rutinar og retningslinjer Samferdsleavde linga har i samband med gjennomføring av vegprosjekt, går i hovudsak fram av rammeavtal en og leveranseavtalen m ed Statens vegvesen. I intervju blir det gitt uttrykk for at Samferdsleavde linga framleis er i ein fase der ikkje alle system, rutinar og organisering er ferdigstilt. Det blir vist til at det føregår ein prosess med å tilpasse rutinar og ansvarstilhøve mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen ytterlegare. Mellom anna blir det arbeidd med tilhøvet mellom vegvese net sine rutinar og språkbruk i prosjekthandboka som blir nytta, og Samferdsleavdelinga sin rolledefinis jon. Samtidig blir det i intervju gitt uttrykk for at Samferdsleavdelinga meiner at det ikkje bør vere naudsynt for Statens vegvesen å gjere store endringar i sin interne ordbruk (t.d. i prosjekt handboka) på bakgrunn av dei nye ansvarstilhøva. Det blir også vist til at Statens vegvesen blir st yrt av Vegdirektoratet med mykje rutinar, og at Sogn og Fjordane fylkeskommune har fokus på å ha ei n god dialog, samt oppfølging ut ifrå ei vesentlegvurdering. Det blir kommentert at behov for oppfølging i hovuds ak er innanfor HMT, 15

36 økonomi og framdrift, og at fylkeskommunen ved Samf erdsleavdelinga ikkje ønskjer å detaljstyre Statens vegvesen. Styringsdialog og rapportering Krav til dialog mellom partane, og rapporteri ng frå Statens vegves en til Sogn og Fjordane fylkeskommune, er nedfelt i rammeavtalen og årleg leveranseavtale. I leveranseavtalen blir det vist til at rapportering, oppfølging og dialog ska l gjennomførast i samsvar med rammeavtalen. Som vedlegg til leveranseavtalen for 2010 følgjer og så ein styrings-/dialogkalender for avtaleåret. Statens vegvesen skal utarbeide årsrapport og tertialrapportar. Årsrapport dannar grunnlag for årsmelding. Som ein del av tertialrapporter inga skal Sogn og Fjordane fylkeskommune bli halde orientert om status i pågåande prosjekt. Følgjande skal inngå i tertialrapportane: Grunnlag (rammer) Status (ressursforbruk og resultatoppnåing) Prognose for forbruk for året Avvik frå plan (+ eller -), forklaring, konsekvens Vurderingar Anbefalte prioriteringar og tiltak for vidare framdrift og/eller neste periode, konsekvens 23 Det går vidare fram av rammeavtalen at Sogn og Fjordane fylkeskommune skal gje tilbakemelding på tertialrapporteringa innan ei ve ke, og at naudsynte avklaringar med oppfølging skal vere del av tilbakemeldinga. Etter politisk handsaming av kvar tertialrapport, skal det haldast oppfølgingsmøte mellom Sogn og Fjordane fylkeskommune og Statens vegvesen. I intervju blir det vist til at det også skal r apporterast jamleg på HMT i samband med vegprosjekta. Vidare blir det vist til at Statens vegvesen si ne framdriftsplanar blir lagt fram skriftleg for fylkeskommunen, medan kostnadskalkylar/anbodsdo kument blir lagt fram i samandrag og gjennomgått i møte med fylkeskommunen. Statens vegvesen skal også le vere månadlege rekneskapsrapportar, som skal danne grunnlag for fylkeskommunen sitt krav om MVA-kompens asjon. I tillegg til desse styrings- og rapporteringsrutinane, blir det opplyst i intervju at Statens vegvesen møter fast i møta i hovudutval for samferdsle, og rapporterer på dei t iltak/prosjekt som hovudutvalet er oppteke av til ei kvar tid. Ved avvik blir det lagt fram notat til orientering og drøfting. Det blir også opplyst i intervju at det er to dialogmøte mellom Sogn og Fjordane fylkeskommune og Statens vegvesen per år. Ifølgje styrings- og dialogkalenderen skal det i tillegg vere tilnærma månadlege koordineringsmøte mellom Sogn og Fj ordane fylkeskommune og Statens vegvesen. Det går fram av styrings- og dialogkalenderen at te ma for møta er å avtale eventuelle leveransar, samt status / prognose for reknesk apen. Ifølgje ein av dei som er in tervjua, har ein så langt ikkje fått dei månadlege møta til å funger e heilt tilfredsstillande. I samband med fylkesrådmannen si verifisering av datadelen av rapporten, blir følgjande opplyst: Problemet har vore knytt til Styrings- og dialogkalendaren og møtedatoar, ikkje innhaldet i møta. Møtedatoane har ikkje vore godt nok samordna med den politiske møtekalendaren i 23 Rammeavtalen pkt

37 fylkeskommunen, og vi har måtta flytte møte og i nokre få tilfelle avlyse møte. Dette har vi teke følgjene av i Leveranseavtalen for (ferdig og underskriven 4.januar 2011). I Leveranseavtalen for 2011 har vi laga synk ronisert styrings-/dialogkalendar tilpassa styrings- og avgjerdsrytmen i fylkeskommunen og Statens vegvesen for avtaleåret (vedlegg 2 til Leveranseavtalen for 2011). Vi har også gruppert møta i Ordinære styringsmøte, Eigarstyringsmøte og Kontaktmøte. Innhaldet i dei Ordinære styringsmøta er fastlagt i Leveranseavtalen i høve til styr ings- og avgjerdsrytmen i SFFK. I intervju blir det vist til at leveranseavtalen fo r 2011 vil få meir detaljerte styringsrutinar og rapporteringsrutinar enn leveranseavtalen for Samtidig blir det gitt uttrykk for at rapporteringa frå Statens vegvesen både er hyppig nok og god nok til at Sogn og Fjordane fylkeskommune kan ivareta sitt ansvar som byggherre. I intervju blir det også kommentert at Sogn og Fjordane fylkeskommune ikkje har vore med på å avslutte eit prosjekt etter forvaltningsreforma, men at ein reknar med at fylkeskommunen vil få den endelege byggjerekneskapen, samt ein sluttrapport, e tter avslutta prosjekt. Det blir vist til at dette er ei rutine ein bør få på plass. Det blir også vist til at ein vent er på ein nasjonal norm for rapportering, både når det gjeld innhaldet i rapporteringa, og anbefalt møtefrekvens. Styring av store prosjekt For styring av store prosjekt blir det etablert eigne eigarstyringsgrupper. Det er ikkje definert konkret kva som er eit stort pros jekt, men det blir opplyst i interv ju at føringar for dette er under utarbeiding. Per i dag har prosjekta Bremangers ambandet og Dalsfjordsambandet fått etablert eigarstyringsgrupper. Det går fram av notat frå Samferdsleavdelinga at det også vil bli etablert eigarstyringsgruppe for utbet ringa av Fv. 60 Olden Innvik 24. Viktige milepelar i Statens vegv esen sine overordna framdriftspl anar/prosjektstyringsplanar for Bremangersambandet og Dalsfjordsambandet skal vere grunnlag for møte i eigarstyringsgruppene for desse to prosjekta. I in tervju blir det vist til at Statens vegvesen i samband med dei store prosjekta bruker sin eigen prosjektstyringsmodell, og at informasjon om mellom anna framdrift og økonomi blir formidla til Sogn og Fjordane fylkeskommune gjennom rapporteringar og møte som er fastsett i avtalane. Det går vidare fram av leveranseavtal en for 2010 at fylkeskommunen, i samband med eigarstyringsgruppemøte og ved tertial- og årsrapp ortering, ber om statusrapportering på risiko, økonomi og framdrift i samband med store prosjekt. Det går fram av intervju at Samferdsleavdelinga har tilsett ein person som har ansvar for å følgje opp Statens vegvesen og den pros jektansvarlige der, i samband med store prosjekt. Ifølgje rammeavtalen skal det også utviklast eit eige styri ngssystem for styring av store prosjekt, som tek vare på fylkeskommunen sine behov for styring og kontroll. Samferdsleav delinga opplyser i eit notat at styringssystemet i ut gangspunktet skulle utarbeidast som ei n del av leveranseavtalen for 2010, men på grunn av omorganiseringa og låg bemanning (vanskar med rekruttering) blei dette arbeidet utsett til hausten I følgje Samferds leavdelinga vil dette styringssystemet vere på plass innan utgangen av I intervju blir det vist til at det mellom anna er behov for rutinar som den oppfølgingsansvarlege i Samferdsleavde linga kan nytte for å følgje opp ut over eigarstyringsmøtet. I arbeidet med nye rutinar skal ein også mellom anna ta stilling til kven som 24 Notat frå Samferdsleavdelinga til revisjonen i samband med over sending av dokumentasjon knytt til forvaltningsrevisjonen. 25 Notat frå Samferdsleavdelinga til revisjonen i samband med over sending av dokumentasjon knytt til forvaltningsrevisjonen. 17

38 skal bli involvert, særleg i eigarstyrin gsmøta. Det blir vist til at pros jekt av ulike storleikar kan ha behov for ulike typar deltakarar. I samband med fylkesrådmannen si ve rifisering av datadelen av rappor ten, blir det opplyst at det er laga eit utkast til styringssystem, og at arbei det pågår og er venta ferdigstilt i februar Avviksrapportering Det går fram av rammeavtalen og leveranseavtale for 2010 at Statens vegvesen umiddelbart skal rapportere til Sogn og Fjordane fylkeskommune dersom det i løpet av avtaleperioden oppstår avvik i forhold til framdrift, kostnad eller kvalitet eller det er fare for at ramme- eller leveranseavtalen ikkje vil bli oppfylt. 26 Det går vidare fram at forslag til tiltak for å korrigere situasjonen skal leggjast fram i rapporten. I intervju blir det vist til at Statens vegvesen også varslar om fare for avvik. Det er presisert i rammeavtalen og i leveranseav talen at vesentlege avvik skal rapporterast umiddelbart til Sogn og Fjordane fylkeskommune 27. Det går ikkje fram av avtalane kva som blir definert som vesentlege avvik, og i intervju blir det opplyst at det ikkje er fastsett kriterium for kva avvik som skal rapporterast. Det går vidare fram av rammeavtalen at begge part ar har rett til å be om møte om forhold der dette blir vurdert som naudsynt, og at Sogn og Fjordane fylkeskommune skal varslast snarast dersom: Ein eller fleire av leveransane som går fram av denne avtalen ikkje kan følgjast SVV gjennom budsjettåret oppdager forhold ved le veranseavtalen som gi r uønska verknader m.o.t. optimal ressursbruk 28 Av vedlegg 2 til rammeavtalen går det fram at behov for mellombelse omdisponeringar på fylkesvegbudsjettet i Sogn og Fjordane skal handteras t gjennom tertialrapportering og årsoppgjer Risikovurderingar og risikostyring I intervju blir det vist til at Sogn og Fjordane fy lkeskommune per i dag ikkje har etablert rutinar for risikovurderingar og risikostyring knytt til vegpros jekt, men at rutinar for risikovurdering er noko som vil bli etablert for framtidige vegprosjekt. Per i dag blir dette i hovudsak overlate til Statens vegvesen. Dette gjeld både kont raktsrisiko, risiko for m anglande framdrift, kvalitet og kostnadssprekk, og risiko for avvik i høve HMT. De t blir vist til at det mellom anna ligg ei grundig risikovurdering i KS2-prosessen, og at Samferds leavdelinga vurderer at vegvesenet har høg grad av risikomedvit og -styring. Det blir i intervju vist til at fylkeskommunen ikkje etterspør elle r etterprøver Statens vegvesen sine risikovurderingar, utover det som kjem fram i tertialrapportane, og i eigarstyringsmøta når det gjeld dei store investeringsprosjekta. Her skal det rapporterast på risiko, økonomi og framdrift. Det blir vidare vist til at Sogn og Fjordane fylkeskommune i eigarstyringsmøta spør om risikofaktorar, til dømes om det er spesielle hø ve ein må vere merksam på, og om det har skjedd noko nytt som gir eit anna risikobilete. Denne dialogen er ikkje skriftleg ut over det som eventuelt kjem fram av referatet. 26 Pkt 7 i leveranseavtalen for Pkt 7.6 i rammeavtalen og pkt 6.5 i leveranseavtalen for Pkt 7.5 i rammeavtalen. 18

39 3.3.6 Anbodsinnhenting I vedlegg 1 til rammeavtalen går det fram at det er Statens vegvesen sitt ansvar å gjennomføre innkjøpsprosessar basert på godkj ente rammer frå fylkeskommunen. Det blir vidare vist til at for å sikre erfaringsoverføring og einskapleg praksis, ønskjer SFFK å bli halde orientert om arbeidet med kontraktgrunnlag og måten det vert kvalitetssikra på. I vedlegg 3 til rammeavtalen går det fram at regionvegsjefen er delegert mynde til å gjere dei kjøp og inngå dei avtaler som er naudsynt for gjennomføring av dei oppgåver som framgår av ramme- og leveranseavtalen eller av andre pålegg frå fylkeskommunen. Vidare går det fram at Regionvegsjefen har i samband med dette mynde til å utføre oppgåver og ta avgjerder etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser, herunder å stå som oppdragsgjevar, kunngjere konkurransar, avvise tilbod, avlyse konkurransar, tildele kontraktar og å inngå avtaler om kjøp av varer, tenester og bygge- og anleggsarbeid. I intervju går det fram at Samferdsleavdeli nga vurderer kompetansen på offentlege anskaffingar i Statens vegvesen som svært god, og at Statens vegvesen følgjer si ne eigne sentrale rutinar for anskaffingar. Det blir vist til at Statens ve gvesen både nyttar juristar og ei anbodsnemnd i samband med offentlege anskaffingar, og at fylke skommunen har tillit til at Statens vegvesen ivaretek ansvaret for å gjennomføre anskaffingar i tr åd med regelverket. Det blir i intervju opplyst at Fylkeskommunen får oversendt opningsprotokoll en som gir tilrådinga, og elles har tilgang til det dei måtte ønskje å sjå av dokumentasjon i samband med an bodsprosessen. I samband med nokre prosjekt har fylkeskommunen også delteke i møte i ulike fasar av anbodsprosessen, og gjennomgang av anbod er ein viktig del av eigar styringsmøta i denne fasen av prosjektet. I intervju blir det vist til at Samferdsleavdelinga sjølv verken har kompetanse eller kapasitet til å gå inn i Statens vegvesen si evalueringsma trise, og eventuelt overprøve avgjerder. Det blir vist til at det må vere sakleg grunn fo r å avlyse ein konkurranse, og at dette inneber at ein vanlegvis ikkje kan avlyse ein konkurrans e på grunn av for høge prisar i anboda som kjem inn. Det vanlege er at ein ber fylkestinget om tilleggsløyving dersom innkomne anbod er høgare enn vedteke budsjettramme for investeringa. Sogn og Fjordane fylkeskommune har ifølgje oppg åve- og ansvarsmatrisa (vedlegg 1 til rammeavtalen) ansvar for å godkjenne kontraktss trategi i samband med investeringssaker. Det går vidare fram at for store prosjekt med kostnadsoversl ag skal det vera ekstra kvalitetssikring av kostnadsoverslag og k ontraktsstrategi før arbeidet kan lysast ut. I intervju blir det vist til at kontraktsstr ategien var fastlagt av staten i dei prosjekta fylkeskommunen har overteke frå staten. Det blir opplyst at det framover vil bli vurdert i kvart einskild tilfelle kor mykje av risikoen knytt til gjennomføring av vegprosjekt som skal liggje hos entreprenør. Høgre risiko for entreprenør vil føre ti l høgre pristilbod, så ei risikovurdering i forhold til pris vil ifølgje intervju liggje til grunn for kontraktsstrategien Prosjektrekneskap I følgje intervju er det Statens vegvesen som fører prosjektrekneskap fo r investeringsprosjekt knytt til veg. Det blir vist til at det bør vere slik at midlar til prosjekta går fram av fylkeskommunen sin rekneskap, men at det ikkje er noko automatisk overføring. I intervju blir det vist til at det ikkje er teke ei endelig avgjerd om på kva detal jnivå slike investeringar skal gå fram av fylkeskommunen sin rekneskap, men at det frå vil gå fram fleire detaljar på prosjektrekneskapsnivå enn det har gjort tidlegare. Det blir vidare kommentert at både Statens vegvesen og Sogn og Fjordane fylkeskommune fører rekneskap for dei same prosjekta, og at desse skal vere samanfallande. 1 9

40 3.3.8 Avslutning og evaluering av prosjekt Det blir i intervju vist til at prosjektrekne skapen for store vegprosjekt vil bli lagt fram i eigarstyringsgruppa, og gå som meldingssak elle r sak til politikarane. Fylkeskommunen har per i dag ikkje utarbeidd rutinar for dette, då det ikkje har vo re aktuelle saker hittil. Det blir likevel peika på at storleiken på prosjektet vil avgjere kva politisk nivå som eventuel t får rekneskapen lagt fram. Riksrevisjonen har ansvar for revisjon av prosjektre kneskap knytt til vegprosje kt utført at Statens vegvesen. Det blir i intervju formidla at fy lkeskommunen ikkje har teke ei endeleg avgjerd om korleis prosjektrekneskapane for vegprosjekta skal bli presenterte i den fylkeskommunale rekneskapen. Dette skuldast at er første driftsår etter forvaltningsreforma. Då fylkeskommunen ikkje har avslu tta noko prosjekt etter forvaltn ingsreforma, er det så langt ikkje gjennomført sluttevalueringar. Det er ikkje etablert rutinar for evaluering av vegprosjekt, men det blir likevel vist til at ein i nokre tilfelle ev aluerer einskildprosjekt som ikkje har gått etter planen. I intervju blir det også vist til at Samferdsleav delinga ønskjer å etablere rutinar for evaluering av vegprosjekt. I intervju blir Fastlandssambandet Ytre Gulen trek t fram som eit døme på eit prosjekt som ikkje blei gjennomført i samsvar med planen, og som i etterk ant har blitt evaluert. Det blir vist til at ein rapport i den samanheng har blitt lagt fram for fylkestinget. Prosjektet blei gjennomført før iverksetting av forvaltningsreforma, og det blir i intervju vist til at erfaringane frå dette prosjektet blei aktivt nytta ved utforming av rammeavta le og leveranseavtale mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen. 20

41 4. Vurderingar 4.1 Innleiing Det er revisjonen sitt hovudinntrykk at Sogn og Fjordane fylkeskommune gjennom planlegging, organisering og gjennomføring, har fokus på at bygg jeprosjekt skal bli gjennomført i samsvar med politiske vedtak, framdriftsplanar og budsjett. Som det går fram under, vurderer revisjonen samtidig at fylkeskommunen på nokre om råde har eit forbetringspotensial. 4.2 Grunnlag for politiske vedtak og iverksetjing av politiske vedtak Undersøkinga avdekker ikkje forhold som tilseier at byggjeprosjekt ikkje blir sett i verk i samsvar med politiske vedtak. Det går fram av undersøkinga at det er rutinar for å informere om eventuelle avvik samt be om tilleggsløyvingar dersom dette viser seg å vere naudsynt. Undersøkinga viser at politiske vedtak gj ev prioriteringar og økonomiske rammer for byggjeprosjekt, men at dei ikkje gjev detaljerte føringar for gjennomføringa av prosjekta. På bakgrunn av detaljnivået i vedtak a, synest grunnlaget for dei polit iske vedtaka i hovudsak å vere tilstrekkeleg. Samtidig viser undersøkinga at det i begge prosjekta under bygg og eigedom som er gjennomgått i samband med revisjonen, va r naudsynt med till eggsløyvingar etter anbodsinnhenting. Revisjonen vil difor peike på vi ktigheita av at fylkeskommunen har fokus på å sikre at kostnadsestimat som ligg til grunn for b udsjettvedtak er tilstrekkeleg realistiske. På bakgrunn av det som kjem fram i undersøki nga, meiner revisjonen også at fylkeskommunen bør sjå om langsiktige behov for areal i større grad bør vere ein del av vurderingane i samband med utarbeiding av funksjonsprogram. 4.3 Evaluering av avslutta prosjekt Fylkeskommunen har ikkje etablert rutinar for eval uering av avslutta prosjekt. Dette gjeld både byggjeprosjekt innan bygg og eigedom, og vegprosje kt. Ei formalisert og systematisk evaluering av avslutta byggjeprosjekt vil kunne bidra til læri ng og innspel til forbetringar i dei ulike fasane av prosjekta. Revisjonen vurderer det som viktig at al le involverte instansar får moglegheit til å kome med innspel i ei slik evaluering. Dersom fylkeskommunen i samband med slik e evalueringar avdekker område med forbetringspotensial, er det viktig at ein sikr ar at evalueringa fører til naudsynte endringar og tilpassingar i avtaler, rutinar og praksis. 4.4 Særskild om byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom Gjennom undersøkinga er det ikkje avdekka svak heiter knytt til rolle- og ansvarsfordeling i samband med byggjeprosjekt. 21

42 Undersøkinga viser at fylkeskommunen etablerer b udsjett og framdriftsplanar for byggjeprosjekt, og nyttar prosjektrekneskap som verktøy for budsjettoppfølging. Unders økinga viser også at prosjektleiar utarbeider eigne og meir detaljerte pros jektrekneskapar i tillegg til det som følgjer av rekneskapssystemet. Revisjonen meiner det er vi ktig at fylkeskommunen ved innføring av nytt rekneskapssystem sikrar at de tte også dekkjer prosjektorgani sasjonen sitt behov knytt til prosjektrekneskap. Dette vil bidra til meir kostnadseffektiv bruk av ressursar, samt at det vil sikre ei meir einsarta utformi ng av prosjektrekneskapar. Fylkeskommunen har ikkje etablert system for risikovurderingar av byggjeprosjekta i planleggingsfasen. Dette kan medføre at ikkje alle sentrale risikofor hold i prosjektet blir identifisert og at prinsipp og innhald i prosjektst yringa for det enkelte prosjekt ikkje i tilstre kkeleg grad tek omsyn til den risikoen som ligg i prosjektgjennom føringa. Slike risikovurderingar vil også danne grunnlag for ei heilskapleg risikostyring i gjennom føringsfasen. Det går fram av undersøkinga at det ikkje blir gjennomført systematisk risi kostyring i prosjektgj ennomføringa, men at risikoperspektivet i praksis blir teke omsyn til gjennom erfaring og risikomedvit hos den enkelte prosjektleiar. Revisjonen vurderer det som vi ktig at fylkeskommunen etablerer prinsipp for systematisk risikostyring i gjennomfø ringsfasen for å sikre at relevante risikoforhold blir handtert på ein tilfredsstillande måte. Undersøkinga viser at rutinar for rapportering i hov udsak sikrar at det b lir gitt tilstrekkeleg informasjon om utviklinga i pr osjekta. Revisjonen vurderer det likevel som viktig at fylkeskommunen definerer nærare kva type avvik og storleik på avvik som gjev grunnlag for avviksrapportering. Undersøkinga viser at aktivitet ane i Bygge- og eigedomstenesta si prosjektstyring i all hovudsak er basert på etablert praksis, og at det i liten grad er formalisert rutinar for å følgje opp framdriftsplanar, budsjett mv. Det operative ansvare t for å følgje opp prosjekta er lagt til prosjektleiar, og det blir vurdert at det er mykj e opp til den enkelte prosjektleiar kva system som blir nytta i oppfølginga. Fylkeskommunen bør vurder e om det i større grad er mogleg å nytte eit felles prosjektstyringssystem, og etablere meir formelle rutinar for prosjektstyringa. Dette vil kunne bidra til at aktivitetane blir meir syst ematiske, og at ein i større grad enn i dag dokumenterer dei aktivitetane som blir utført. Bygge- og eigedomstenesta har ikkje utarbeidd skr iftlege rutinar for anbodsinnhenting ut over det som går fram av delegeringsreglement og Plan- og byggesaksrutinar. Revisjonen har ikkje gjennomgått anskaffingar i samband med byggjeprosjekta, men har etterspurt anskaffingsprotokollar for dei utva lde prosjekta. På bakgrunn av framlagt dokumentasjon har ikkje revisjonen tryggleik for at anskaffingsprotokollar bl ir utarbeidd i samsvar med krava i forskrift om offentlege anskaffingar. Plan- og byggesaksrutinane er ikkje oppdaterte i sa msvar med vedtak om at prosjektrekneskapar ikkje lengre skal reviderast særskild og leggjas t fram for politisk godkjenning. Det er etter revisjonen si vurdering viktig at rutinane blir oppdaterte i samsvar med gjeldande vedtak. Det at prosjektrekneskapane blir presenterte i note til rekneskapen, inneber at kvar prosjektrekneskap ikkje blir lagt fram som eiga sak til politi sk handsaming. Ei eiga sak til politisk handsaming vil kunne medføre at prosjektet får større admin istrativ og politisk merksemd, og dermed auka kontroll. 22

43 4.5 Særskild om vegprosjekt Statens vegvesen har det operas jonelle byggherreansvaret i samband med vegprosjekt. Dette inneber at det er Statens vegv esen som utarbeider mellom anna fr amdriftsplanar og budsjett, har ansvar for den løpande oppfølginga av prosjekte t, samt innhentar anbod. Det går fram av undersøkinga at det er etablert ei t system for risikovurdering og risikostyring, men at dette ansvaret ligg hos Statens vegvesen. Gjennom rammeavtale og leveranseavtale er det etablert system for rapportering og møte mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen. Vurderingar og status knytt til risiko er blant dei forhold Statens vegvesen skal rapportere om både i møte og gjennom skriftleg rapportering. Vidare skal det mellom anna rapporterast om alle avvik. Etter revisjonen si vurdering sikrar rammeavta len og leveranseavtalen mellom Sogn og Fjordane fylkeskommune og Statens vegvesen i stor grad ei god gjennomføring av vegprosjekt. Ansvarsforhold, krav til rapportering m.m. går i hovudsak tydeleg fram av avtalane med vedlegg. Samtidig viser undersøkinga at fylkeskommunen fr amleis arbeider med ut vikling av enkelte system og rutinar, mellom anna knytt til oppfølging og rapportering. Revisor vurderer det som positivt at det blir gitt uttrykk for at fy lkeskommunen har fokus på vidareutvikling av avtalar, rutinar og samar beidsrelasjonar. I samband med dette arbeidet vurderer revisjonen at det bør definerast kva som er å rekne som store prosjekt, samt kva som ligg i omgrepet vesentlege avvik. Dette er etter re visjonen si vurdering viktig for å sikre at ulike partar har same forståing av omgrepa. Fylkeskommunen har per i dag ikkje endeleg fa stsett korleis prosjektrekneskapane for vegprosjekt skal bli presentert i fylkeskommunen sin rekneskap. Det er per i dag heller ikkje utarbeidd rutinar for politisk handsaming av prosjektrekneskapane knytt til vegprosjekt. Revisjonen vurderer det som viktig at det b lir utarbeidd retningslinjer for presentasjon og handsaming av prosjektrekneskapane. 23

44 5. Forslag til tiltak Sogn og Fjordane fylkeskommune bør: 1. Sikre at nytt rekneskapssystem tek om syn til prosjektorganisasjonen sitt behov for prosjektrekneskap som grunnlag for økonomisk styring av prosjekta. 2. I større grad etablere system og prinsi pp for risikovurdering og risikostyring av byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom. 3. Definere nærare kva type avvik og st orleik på avvik som gjev grunnlag for avviksrapportering innanfor bygg og eigedom. 4. Vurdere om det i større grad er mogleg å nytte eit felles prosjektstyringssystem, og etablere meir formelle rutinar for prosjektstyringa. 5. Vurdere om samla rutineverk for anskaffingar innanfor bygg og eigedom i tilstrekkeleg grad sikrar at anskaffingar blir gjennomført e og dokumenterte i samsvar med regelverket. 6. Oppdatere Plan- og byggesaksrutinar i fo rhold til endra praksis for handsaming av prosjektrekneskapane for avslutta byggjeprosjekt. 7. Definere klårare kva som ligg i omgrepa s tore prosjekt og vesentlege avvik innanfor vegprosjekt. 8. Utarbeide retningslinjer for presentas jon og handsaming av prosjektrekneskapane for vegprosjekt. 9. Etablere rutinar for evaluering av avslutta prosjekt som grunnlag fo r læring og tiltak til forbetring. 24

45 Vedlegg 1 : Revisjonskriterium Innsamla data er vurdert opp mot revisjonskriterium i form av lovar, regelverk, teori og standardar, samt relevante kommunale vedtak og retningsliner. Krit eria er utleia frå autoritative kjelder i samsvar med krava i gjeldande standard for forvaltningsrevisjon Kommunelova Vedtaksmynde Av kommunelova 6 går følgjande fram om Kommunestyre og fylkesting : Kommunestyret og fylkestinget er de øverst e kommunale og fylkeskommunale organer. De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkesko mmunen så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak. Av 8 (3) går følgjande fram om fylkesutvalet si rolle: 3. Formannskapet og fylkesutvalget behandler forslag til økonomiplan, årsbudsjett og skattevedtak. For øvrig fastsetter kommunestyret og fylkestinget selv området for formannskapets og fylkesutvalgets virksomhet. Formanns kapet og fylkesutvalget kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hv or ikke annet følger av lov. I kommunelova 10 (2) går det fram at fylkestinget sjølv fastset ( )området for de faste utvalgs virksomhet. Slike utvalg kan tildel es avgjørelsesmyndighet i alle sake r hvor ikke annet følger av lov Årsrekneskap og årsmelding Av kommunelova 48 går det fram at: 2. Årsregnskapet skal omfatte alle økonomiske midler som disponeres for året, og anvendelsen av midlene. Alle kjente utgifter og inntekter i år et skal tas med i årsregnskapet for vedkommende år, enten de er betalt eller ikke når årsregnska pet avsluttes. Årsregnskapet skal føres i overensstemmelse med god kommunal regnskapsskikk Administrasjonssjef en sine oppgåver og mynde Av kommunelova 23 går følgjande fram om A dministrasjonssjefens oppgaver og myndighet : 2. Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedt ak blir iverksatt. Administrasj onssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, fo rskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. 29 RSK 001, standard for forvaltningsrevisjon 30 Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), LOV

46 1.2 Delegeringsreglement og budsjettreglement Sogn og Fjordane fylkeskommune sitt delegeringsr eglementet omhandlar delegering av mynde frå fylkestinget til fylkesutvalet, hov udutvala og fylkesrådmannen. Deleger ingsreglementet blei revidert av Fylkestinget i sak 65/09, I saksfram stilling i samband med revidering av reglementet går følgjande fram: Det er eit gjennomgåande prinsipp i reglementet at myndet er lagt på lågast mogeleg nivå ut frå det som er forsvarleg. For saker som har sektor overgripande verknad eller er av prinsipiell betydning er myndet lagt til fylkesutvalet. For meir sektortypiske saker er myndet lagt til hovudutvala. For kurante enkeltsaker og saker som ikkje medfører inngrep overfor privatpersonar eller som ikkje er av prinsipiell betydni ng er myndet lagt til fylkesrådmannen. Av nytt delegeringsreglement (punkt Fylkesrådmannen) går det fram at fylkesrådmannen har ansvaret for å setje i verk vedtek e budsjett. Fylkesrådmannen har tilvis ingsfullmakt for alle utgifter og inntekter på budsjettet. I kapittel 2 i delegeringsreglem entet går det vidare fram at fylkesrådmannen har høve til å vidaredelegere delegert mynde dersom anna ikkje er bes temt i dette reglementet eller vedtak. Andre i administrasjonen har ikkje mynde til å vidaredelegere dersom dette ikkje uttrykkeleg er sagt i delegeringsvedtaket. Fylkesrådmannen har vedtek e vidaredelegering i høve til det nye delegeringsreglementet. Vidaredelegering er teke inn i gjeldande reglem ent og markert med understrekning av teksten som vedrører vidaredelegering. I høve til offent lege anskaffingar er følgjande vidaredelegert til fylkesdirektøren for samferdsle og til bygge- og eigedomssjefen: Fylkesrådmannen har delegert myndet til fylkesdire ktøren for samferdsle når det gjeld varer, tenester og byggje og anleggskontraktar i t ilknyting til fylkesvegar, med høve til vidaredelegering til regionvegsjefen. Fylkesrådmannen har delegert myndet til bygge og eigedomssjefen når det gjeld bygge og anleggskontraktar, jfr årlege oppdragsbrev frå fy lkesrådmannen. Innkjøpssjefen skal rådførast i kjøpsprosessen. Fylkesrådmannen er klageorg an etter FOA 13-3 og Bygg og eigedomssjefen er underinstans. Det går vidare fram av delegeringsreglementet at oppgåver og mynde etter fylkeskommunen sine byggesaksrutinar er fastsett av fylkestinget i sak 08/04. Fylkeskommunen sine byggesaksrutinar er omtala i kapittel I samband med det årlege budsjettvedtaket, vedtar fylkestinget i Sogn og Fjordane fylkeskommune også eit eige reglement for gjennomføringa av buds jettet (budsjettreglement). I budsjettreglement for Sogn og Fjordane fylkeskommune for 2010 går følgjande fram: Fylkesrådmannen har ansvaret for å iverksetje vedteke budsjett. Fylkesrådmannen har tilvisingsfullmakt for alle ut gifter og inntekter i budsjettet og har høve til å vidaredelegere tilvisinga til andre leiarar. Fylkesrådmannen sitt samla oppfølgingsansvar må formast slik at FT sine fastlagde produksjonsog aktivitetsmål blir realiserte Budsjett Økonomiplan Budsjettreglement pkt

47 1.3 Grunnleggjande prinsipp for prosjektgjennomføring Innleiing Grunnleggjande prinsipp for prosjektgjennomføring kan utleiast av teori og standardar. I forvaltningsrevisjonen blir ISO-st andarden Kvalitetsstyring i prosjekt 32 nytta som autoritativ kjelde. I tillegg blir føreliggjande nytta teori so m praktisk rettesnor. Ifølgje Westhagen 33 kan følgjande krav stillast til oppfølgings- og planleggingssystem: Planleggingen og koordineringen må omfatte hele prosjektet. - Veldefinerte og omforente styringsprinsipper må benyttes gjennom hele prosjektet. - Problemer i prosjektgjennomføringen må kunne identifiseres så tidlig som mulig. - Prosjektstyringssystemet må være slik utform et at det gir grunnlag for god kommunikasjon på alle nivåer i prosjektarbeidet. - Informasjonsmengden prosjektet produserer må være i tråd med det behov som eksisterer på ulike nivåer på informasjonsmottakersiden. - Rapportering av forbruk av ressurser må skje med den frekvens som er nødvendig etter hvert som prosjektet går fremover. - Avviksrapporteringen må være slik at den lett kan bidra til konkrete handlinger. Styring av byggjeprosjekt omfattar akti vitetar og prosessar både i den fylkeskommunale organisasjonen og i funksjonar eller grupper som blir spesielt oppretta for prosjektet. Dei ulike fasane i eit prosjekt kan delast inn i prosjektinitiering, planleggi ng, gjennomføring og avslutning. Eit prosjektstyringssystem bør innehalde retningslin er for oppfølging i dei ulik e fasane i prosjekta, og prosedyrar/rutinar og sjekklister for å sikre at aktivi tetar blir gjennomført som føresett. Vidare er det viktig at det blir lagt til rette for at tilsette få r opplæring i bruk av prosjekt styringssystemet, og at det blir sørga for at systemet gjennomgåande blir nytta ved gjennomføring av prosjekt. I følgje NS-ISO skal det ved oppstart av enk eltprosjekt utarbeidast ein kvalitetsplan for prosjektet som skildrar aktivitetar og ressursar som er naudsynte for å nå prosjektmåla Initiering/planlegging av prosjekt I forprosjektfasen er det viktig å klargjere målet med prosjektet. I byggjeprosjekt vil den overordna målsettinga vere å realisere byggjeprosjektet. Meir spesifikke mål for prosje kt kan vere knytt til kvalitet, teknikkar for utføring, tidsfrist, økonom isk ramme m. v. Økonomiske rammer må byggje på kostnadsoverslag som er realistiske, der det er tatt omsyn til alle kostnader og gjort påslag for uvisse knytt til prosjektføresetnader o.l. Det bør vere ein periodisk gjennomgang av fr amdriftsplanen for eit prosjekt, og avvik frå framdriftsplanen bør bli identifisert og vurdert. 34 Planlegginga bør innehalde ei risikovurdering, og det bør vere etablert system eller rutinar for å overvake risikoen i heile prosjektperioden. Av ISO-standarden går det fram at: Identifisering av risiko bør ikke bare ta i bet raktning risiko ved kostnader, tid og produkt, men også risiko på områder som produktkvalitet, trygghet, pålitelighet, profesjonelt ansvar, informasjonsteknologi, sikkerhet, helse og miljø. [...] All identifisert risiko bør vurderes. Ved denne vurderingen bør det tas hensyn til erfaringer og historiske data fra tidligere prosjekter. [...] Resultatene fra alle analyser og vurderinger bør registreres og kommuniseres til relevant personell NS-ISO :2003 Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekt. Dette er ein norsk utgåve av ein internasjonal standard so m er del av den overordna ramma Systemer for kvalitetsstyring. 33 Westhagen (2003), gjengitt i Jessen (2005): NS-ISO :2003, avsnitt NS-ISO :2003, avsnitt og 7.7.3

48 5.1.6 Gjennomføring av prosjekt Ved oppstart/gjennomføring av prosjekt bør det vere vedteken ei prosje ktorganisering med klåre ansvarsforhold og rapporteringslinjer. Det bør også vere gjort nødvendige avklaringar om framdriftsplan og vesentlege k ontrakts- og avtaleforhold. Ifølgje byggherreforskrifta 36 5 skal byggherren sørgje for at omsynet til sikkerheit, helse og arbeidsmiljø på byggje- eller anleggsplassen blir teke ivare. Før oppstart av arbeidet på byggje- eller anleggsplassen skal byggherren sjå til at det utar beidast ein skriftleg plan for sikkerheit, helse og arbeidsmiljø som skildrar korleis ri sikoforholda i prosjektet skal bli handtert ( 7). Planane for sikkerheit, helse og arbeidsmiljø skal bygge på risi kovurderingar, tilpassa den aktuelle bygge- og anleggsarbeidet ( 8). Vidare har prosjektleiinga ansvar for regelmessi g oppfølging av prosjektet, mellom anna ved å gjennomføra møter med leverandørar. Det bør også vere etablert rutinar for å handsama og godkjenne eventuelle tilleggs arbeid. Vidare skal prosjektleiinga ha oversyn over rekneskapen for prosjektet og overvake framdrift og kvalitet i pr osjektet. Som eit ledd i oppfølginga bør prosjektleiinga ha fokus på årsaker til avvik. Det bør også vere etablert rutinar for rapporteri ng av avvik i prosjekta frå prosjektleiinga til fylkeskommuneleiinga og til politiske organ Avslutning og evaluering av prosjekt Det bør utarbeidast prosedyrar som blir gjennomfø rt ved avslutning av byggjeprosjekt, i samband med overtaking/overlevering av bygg og avslutning av byggjerekneskapen. Prosjekt bør også evaluerast for å sikre konti nuerleg betring av prosjekt styringa. Fylkeskommunen bør i denne samanheng ha eit formelt system for pr osjektevaluering og lagring av informasjon om prosjekta. 1.4 Regelverket om offentlege anskaffingar 37 Regelverket skal sikre at alle potensielle leve randørar har dei same føresetnadene for å oppnå kontraktar med det offentlege. Sa mtidig skal regelverket medverke til at det offentlege gjennomfører effektive kjøp og nyttar offentlege midlar på ein øk onomisk fornuftig måte. I 5 i Lov om offentlige anskaffelser går grunnleggjande krav fram: Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forut beregnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom ansk affelsesprosessen. Likebehandling av leverandørane er eit grunnpr insipp. Under heile innkjøpsprosessen må fylkeskommunen leggje tilhøva til rette for at fles t mogleg av dei potensielle leverandørane får høve til å konkurrere om leveransen på same grunnlag. Leverandørane må difor bli gitt likeverdige føresetnader for å få sitt tilbod valt. I forskrift om offentlege anskaffingar l edd går det fram at oppdragsgivar skal føre protokoll for anskaffingar over kr ,- eksl. mva. Protok ollen skal skildre alle vesentlege forhold i viktige 36 Forskrift om sikkerhet, helse, og arbeidsmiljø på bygge- elle r anleggsplasser (byggherreforskriften), FOR nr Lov om offentlige anskaffelser, LOV nr. 69 og For skrift om offentlige anskaffelser. FOR nr. 402.

49 slutningar gjennom heile anskaffingsprosessen ( ledd). Kva opplysningar som protokollen minst skal innehalde går fram av vedlegg til forskrifta. Føremålet med plikta til protokollf øring er å gjere det mogleg å kontro llere i ettertid at konkurransen har vore gjennomført i tråd med regelverket. 38 Protokollen skal innehalde ei framstilling av alle vesentlige forhold og viktige avgjerder gjennom heile innkjøpsprosessen. If ølgje KOFA må regelen bli forstått slik at protokollen må førast fortløpande gjennom konkurransen NOU 1997 : 21 s. 139 og s KOFA si avgjerd 13. februar 2006 i sak 2005/286

50 Vedlegg 2: Høyringsuttale 40 Rådmannen sine kommentarar til vurderingar ( kap 4) og forslag til tiltak (kap 5): ( kap 4.2, s.19 ) Ein er samd i vurderingar omkring fokus på rette kostnadsestimat, slik det går farm av dette avsnittet. Det er likevel grunn til å peike på at ein i dei aktuelle prosjekta ikkje berre kan trekke fram estemeringsfeil som grunnlaget for dei aktuelle tilleggsløyvingane. Byggeprosjekta har heller ikkje hatt uføresette ov erskridingar etter at dei endelege rammene for prosjekt a er fastlagde og vedtatt på prosjektgjennomføringsnivå. Det er alltid knytt ein grad av usikkerheit til kalkylar i eit byggeprosjekt, og dette er avhengig av kva fase prosjektet er i. Dette er særs viktig å ta omsyn til når ein vurderer estimat og evt feil/usikkerheit/risiko knytt til dette. ( kap 4.4, s.20 ) Det er vår vurdering at risikovurdering vert tilpassast det einskilde prosjektet avhengig av omfang, kompleksitet, organisering mm. Det er i dei aktuelle prosjekta ikkje avdekka tilhøve som gjev grunnlag for å hevde at vi har gjort feilvurderingar på dette området. ( kap 4.4, s.20 ) Entreprisetilboda ved dei ak tuelle byggeprosjekta var gjennom ein særs omfattande vurdering, evaluering og kont rahering med grunnlag i lov om off. anskaffelsar. Det er og å merke at inge n av deltakande entreprenørar klaga på handsaminga av tilboda, avgjerda eller prosessen. ( kap 4.4 s.20 ) Ein er samd i vurderinga om at plan og byggesaksrutinane blir oppdaterte i samsvar med gjeldane vedtak. Rutine for re visjon fungerar i dag tilfredsstillande og det er i rapporten ikkje peika på avvik eller tilhøv e som gjev grunnlag for andre vurderingar. ( kap 4.5 s.21 ) På bakgrunn av dei suppleran de opplysningane som er gjeve over til kap 3.3.4, vurderer vi det slik at siste setning i 3 avsnitt s. 21, kan takast ut av teksten. 40 På grunn av at det i samband med verifisering og høyring er gj ort nokre endringar i teksten, vil ikkje alle fylkesrådmannen si ne sidehenvisingar stemme med sidetala i den endelege rapporten. På bakgrunn av fylkesrådmannen sine kommentarar til kapittel 4 Vurderingar og kapittel 5 Forslag til tiltak, er følgjande endringar gjort i teksten: I femte avsnitt under kapittel 4.5 er ei setning endra frå Fylkeskommunen bør vurdere om det i større grad er mogleg å nytte det prosjektstyringssystemet dei allereie har tilgang til, ( ) til Fylkeskommunen bør vurdere om det i større grad er mogleg å nytte eit felles prosjektstyringssystem, ( ). Tilsvarande endring som i punktet over er gjort også i kapittel 5, tiltak nr. 4 I fjerde avsnitt under kapittel 4.5 er siste setning ta tt ut i samsvar med fylkesrådmannen sine kommentarar og tilleggsopplysningar som er teke inn i datadelen. Setninga hadde følgjande ordlyd: Vidare er det viktig at fylkeskommunen har fokus på å sikre at møte mellom fylk eskommunen og Statens vegvesen fungerer etter intensjonen. I kapittel 5, tiltak nr 7, er ordlyden endra frå ( ) «vesentlege avvik» ved vidareut vikling av avtalar, rutinar og samarbeidsrelasjonar innan vegprosjekt til ( ) «vesentlege avvik» innanfor vegprosjekt.

51 Når det gjeld tiltak referert i kap 5, så bør desse revurderast ut frå dei kommentarane vi har gjeve over. Med helsing Bjørn Birger Bremer Ass. fylkesrådmann Jan Tore Rosenlund bygge- og eigedomssjef Kopi til: Velaug Veum

52 Deloitte refers to one or more of De loitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separat e and independent entity. Please see for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte provides audit, tax, consulti ng, and financial advisory services to public and private clients spanning mult iple industries. With a globally connected network of member firms in more than 1 40 countries, Deloitte brings world-class capabilities and deep local expertise to help clients succeed wherever they operate. Deloitte's approximately 170,000 professionals are committed to becom ing the standard of excellence Deloitte AS

53 Saksprotokoll Organ: Kontrollutvalet Møtedato: Sak nr.: 15 / Internt l.nr / 16 Sak: 21 / 16 Tittel: Forvaltningsrevisjon Byggeprosjekt i Sogn og Fjordane - oppfølging av tilrådingane 2-5 i rapport Behandling: Dette gir følgjande endeleg vedtak: 1. Kontrollutvalet tek notat frå fylkesrådmannen med oppfølging av tilrådingar, datert 18. mars 2016, til vitande. 2. Kontrollutvalet vurderer oppfølging av vedtaket i FT - sak 2/11 til å vere ferdig.

54 Side 1 av 5 Saksframlegg Saksbehandlar: Einar Ulla, Sekretariat for kontrollutvala Sak nr.: 16/ Forvaltningsrevisjon - Nasjonal digital læringsarena - NDLA Kontrollsjefen rår kontrollutvalet til å gjere slikt vedtak: 1. Kontrollutvalet i Sogn og Fjordane fylkeskommune er positive til å dekke 1/18 av kostnadane til «Forvaltningsrevisjon NDLA II» i regi av kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune. 2. Kontrollutvalet løyver inntil kr til dette føremålet. Sett inn saksutredningen under denne linja Vedlegg: Prosjektplan «Forvaltningsrevisjon NDLA II» Rapport etter gjennomført forvaltningsrevisjon av NDLA (nr. 1) Andre dokument som ikkje ligg ved: SAKSFRAMSTILLING 1. Bakgrunn for saka Alle fylkeskommunane i Noreg med unntak av Oslo er medeigarar i Nasjonal digital læringsarena, NDLA. NDLA er eit interfylkeskommunalt innkjøpssamarbeid, ein produsent, ein distributør og ein delingsarena som tilbyr fritt tilgjengelege digitale læringsressursar for vidaregåande opplæring. Visjonen til organisasjonen er «å lage gode, opne digitale læremiddel for alle fag i vidaregåande opplæring og støtte opp om elevar og lærarar i aktivt og deltakande læringsarbeid». Innkjøpssamarbeidet NDLA er organisert etter 27 i kommunelova. Frå og med 2013 har NDLA sitt styre bestått av ein representant frå kvar deltakande fylkeskommune, valt gjennom vedtak i dei respektive fylkestinga. Dei fleste fylkeskommunane har valt opplæringsdirektøren eller fylkesutdanningssjefen til styret. Dei 18 samarbeidsfylka har vurdert det som lite føremålstenleg med eit styre på 18 medlemmer for å leia den daglege drifta av NDLA. Det er difor etablert eit arbeidsutval (AU) for å leie samarbeidet mellom styret sine møte, på vegne av styret. NDLA har også ein kontaktperson i administrasjonen i kvar fylkeskommune, fylkeskontaktkollegiet. Hordaland fylkeskommune er juridisk ansvarleg eining for NDLA. Kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune gjennomførde i 2015 forvaltningsrevisjon av NDLA. Føremålet med forvaltningsrevisjonen var formulert slik:

55 Side 2 av 5 «Føremålet er å undersøke kva kontrollrutinar som er sett i verk for å sikre at regelverket for offentlege innkjøp blir følgt. Undersøkinga vil spesielt undersøkje regeletterleving, interne system og organisering av innkjøpsfunksjonen.» Med bakgrunn i prosjektet sitt føremål vart følgjande problemstillingar formulert: I kva grad vert føringar i føremål, vedtekter og organisering i høve til offentlege innkjøp etterlevd av NDLA? I kva grad er det etablert tilstrekkeleg internkontroll, tilpassa eininga si storleik og kompleksitet på innkjøpsområdet? I kva grad er det utarbeidd tenlege rutinar for innkjøpsarbeidet, og korleis er desse gjort kjend i eininga? I kva grad blir kjøp gjennomført i samsvar med regelverket om offentlige anskaffingar? I kva grad vert rettsreglar og interne rutinar knytt til habilitet etterlevd og dokumentert i innkjøp som eininga er ansvarleg for? I kva grad har eininga utarbeidd etiske retningslinjer knytt til innkjøpsarbeidet, og korleis vert desse etterlevd og gjort kjend i organisasjonen? I kva grad vert sentrale rettsreglar i arkivlov og offentleglov etterlevd, herunder spesielt arkivering og journalføring av dokument relatert til innkjøp? Revisor, Deloitte AS, sin konklusjon er å finne i rapporten pkt. 10, og er slik: «Revisjonen har identifisert fleire og etter revisjonen si meining alvorlege brott på regelverk og retningsliner knytt til innkjøpsarbeidet i NDLA. I undersøkinga blir det avdekt manglande etterleving av grunnleggjande prinsipp i lov om offentlege anskaffingar, under dette manglande konkurranseeksponering, etterprøvbarheit, likebehandling, samt det revisjonen meiner er ulovleg direkte anskaffing. Vidare kjem det fram manglar i NDLA sine rutinar knytt til habilitetshandtering, skjerming av dokument frå innsyn og rutinar for arkivering. Samla utgjer dette alvorlege forhold knytt til innkjøp og leverandørstyring i NDLA. Etter revisjonen si vurdering, har NDLA potensial til forbetring når det gjeld utarbeiding av innkjøpsrutinar, kontraktsoppfølging og internkontroll innanfor fleire deler av innkjøpsområdet. Vidare er det revisjonen si vurdering at NDLA i større grad kan betre kommunikasjon og informasjonsflyt mellom dagleg leiing og styret i organisasjonen.» På bakgrunn av dette har Deloitte tilrådd at Hordaland fylkeskommune vurderer følgjande tiltak: 1. Utarbeide ei oversikt over alle innkjøpsavtalar NDLA har med leverandørar. 2. Utarbeide rutinar for oppfølging og kontroll av alle innkjøp NDLA gjennomfører, som inneheld: a. Rutinar for kontroll av etterleving av regelverk for offentlege anskaffingar, og b. Rutinar for kontraktsoppfølging. 3. Etablere eit system for avvikshandtering. 4. Utarbeide ein kompetanseplan for innkjøpsaktivitet i NDLA. 5. Utbetre internkontrollen i NDLA, gjennom å sørge for: a. Systematisk kontroll av at innkjøpsprioriteringar og innkjøpsaktivitet samsvarar, og b. Sentralisert kontroll av om innkjøp er samstemt med føresegn i kontraktar og rammeavtalar. 6. Søke balansert leverandøruavhengigheit i samsvar med innkjøpsstrategi. 7. Gjennomføre risikovurdering og etablerer internkontroll knytt til ev. leverandøravhengighet. 8. Utarbeide rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret i NDLA. 9. Sikre at NDLA har ei fungerande styreform som sikrar kontroll og oppfølging av at organisasjonen blir drifta i samsvar med vedtekter.

56 Side 3 av Utarbeide rutinar for habilitet som er tilpassa innkjøpsaktiviteten i NDLA. 11. Sikre etterleving av innkjøpsstrategien sine etiske retningsliner for NDLA. 12. Sikre at dokumentasjon blir arkivert i samsvar med gjeldande lovverk og arkivrutinar. 13. Utarbeide rutinar som sikrar at det ikkje føreligg personlege interesser som kan innebere interessekonfliktar i anskaffingsprosessar som vert gjennomført av NDLA. 14. Etablere tydelege kanalar og rutinar for intern varsling. Kontrollutvalet handsama rapporten første gang 18. desember 2015 i sak 114/15, der utvalet vedtok å be Deloitte om å utarbeide ei kortfatta juridisk vurdering av alvorsgraden i rapporten. Saka vart utsett til neste møte. Den juridiske vurderinga vart handsama som eiga sak i kontrollutvalsmøtet 16. februar Rapporten vart behandla på nytt av kontrollutvalet 16. februar 2016, der utvalet vedtok følgjande tilråding til fylkestinget i Hordaland fylkeskommune: På bakgrunn av forvaltningsrevisjonsrapport av NDLA ber fylkestinget fylkesrådmannen og styret i NDLA syta for å: 1. Utarbeide ei oversikt over alle innkjøpsavtalar NDLA har med leverandørar. 2. Utarbeide rutinar for oppfølging og kontroll av alle innkjøp NDLA gjennomfører, som inneheld: a. Rutinar for kontroll av etterleving av regelverk for offentlege anskaffingar, og b. Rutinar for kontraktsoppfølging. 3. Etablere eit system for avvikshandtering. 4. Utarbeide ein kompetanseplan for innkjøpsaktivitet i NDLA. 5. Utbetre internkontrollen i NDLA, gjennom å sørge for: a. Systematisk kontroll av at innkjøpsprioriteringar og innkjøpsaktivitet samsvarar, og b. Sentralisert kontroll av om innkjøp er samstemt med føresegn i kontraktar og rammeavtalar. 6. Søke balansert leverandøruavhengigheit i samsvar med innkjøpsstrategi. 7. Gjennomføre risikovurdering og etablerer internkontroll knytt til ev. leverandøravhengighet. 8. Utarbeide rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret i NDLA. 9. Sikre at NDLA har ei fungerande styreform som sikrar kontroll og oppfølging av at organisasjonen blir drifta i samsvar med vedtekter. 10. Utarbeide rutinar for habilitet som er tilpassa innkjøpsaktiviteten i NDLA. 11. Sikre etterleving av innkjøpsstrategien sine etiske retningsliner for NDLA. 12. Sikre at dokumentasjon blir arkivert i samsvar med gjeldande lovverk og arkivrutinar. 13. Utarbeide rutinar som sikrar at det ikkje føreligg personlege interesser som kan innebere interessekonfliktar i anskaffingsprosessar som vert gjennomført av NDLA. 14. Etablere tydelege kanalar og rutinar for intern varsling. 15. Laga ein prioritert handlingsplan innan som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksetjinga. Fylkestinget vedtok tilrådinga frå kontrollutvalet samrøystes i møte 8. mars Kontrollutvalet handsama den juridiske vurderinga av alvorsgraden i rapporten i møte 16. februar Deloitte la fram vurderinga munnleg i møtet, og det kom fram opplysningar som gjorde at møtet vart lukka med heimel i kommunelova 31. Utvalet vedtok på bakgrunn av informasjonen som kom fram følgjande:

57 Side 4 av 5 1. Kontrollutvalet ønskjer å gå vidare inn i saka og ber Deloitte gjennomføre ein utvida forvaltningsrevisjon av NDLA. 2. Deloitte vert beden om å levera forslag til prosjektplan i tråd med dei føringar utvalet har gjeve i dette møte, inkl. føremål, problemstillingar, ev. avgrensingar og ressursbruk innan Leiar i kontrollutvalet, i samråd med sekretariatet, får fullmakt til å godkjenne prosjektplanen Prosjektplanen er lagt ved denne saka, og føremålet med prosjektet er å avdekke om NDLA sine innkjøp, samhandling med leverandører og arbeidsmiljø samsvarer med regelverk, interne rutinar og etiske retningslinjer. Med bakgrunn i føremålet er det formulert følgjande problemstillingar: 1. Er det etablert system, rutinar og kontrollar ( økonomisk internkontroll) som førebyggjer og hindrar at korrupsjon og mislegheiter kan førekomme? 2. I kva grad er NDLA sine innkjøp frå leverandør av tekniske tenester i tilstrekkeleg grad dokumenterte og etterprøvbare, med behovsvurdering, spesifisert faktura med tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.? 3. I kva grad er innkjøp frå andre leverandører NDLA har hatt avtalar med tilstrekkeleg dokumenterte og etterprøvbare gjennom behovsvurdering, spesifisert faktura med tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.? 4. I kva grad har samhandling /interaksjon med leverandør av tekniske tenester og andre utvalde aktørar blitt handtert på ein profesjonell og forretningsetisk måte, og i samsvar med regelverk og ev. interne rutinar og retningsliner? 5. Korleis og i kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester vore involvert i dagleg teknisk drift av NDLA? a. I kva grad har NDLA inngått databehandlaravtale med ekstern leverandør av tekniske tenester i dei tilfella der dette har vore aktuelt? b. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg vern av sensitiv informasjon knytt til innkjøp, leverandørinformasjon mv.? 6. I kva grad har NDLA sikra eit forsvarleg arbeidsmiljø? a. I kva grad er det etablert system og rutinar for å legge forhold til rette for varsling? b. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold i organisasjonen? c. I kva grad har det vore varsla om kritikkverdige forhold i organisasjonen? d. I kva grad er ev. varsling i NDLA gjennomført på ein forsvarleg måte? e. I kva grad har NDLA følgt opp og behandla tilsette som har meldt frå om kritikkverdige forhold i organisasjonen i samsvar med gjeldande regelverk? 3. Vurderingar og konsekvensar Kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune har valt å starte opp prosjektet, og er innstilt på å dekke kostnadane ved prosjektet der det er godkjend ei timeramme på inntil 452 timar. Utvalet ber likevel om at kontrollutvala i fylkeskommunane rundt om i landet er med på å dekke kostnadane. Kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune har kome med førespørjing til kontrollutvala i fylkeskommunane om å vere med å dekke 1/18-del av kostnadane til denne nye forvaltningsrevisjonen. Dette vil krevje ei løyving på inntil kr eks. mva. pr. fylkeskommune.

58 Side 5 av 5 Alle fylkeskommunane utanom Oslo er med i NDLA. Det er ikkje unaturleg å vere med på ei deling av kostnadane i og med at fylkeskommunen er med i NDLA-samarbeidet, og at det dermed må vere i fylkeskommunen si interesse at NDLA vert drive etter gjeldande lover og regler. Kontrollsjefen rår kontrollutvalet til å gå inn for ei deling slik det er etterspurd frå Hordaland fylkeskommune si side. 4. Konklusjon Kontrollsjefen rår kontrollutvalet til å gå inn for å dekke inntil kr for gjennomføring av «Forvaltningsrevisjon NDLA II»

59 Forvaltningsrevisjon Hordaland fylkes kommune Nasjonal digital læringsarena (N DLA) Forvaltningsrevisjon 2015

60 Forvaltningsrevisjon av N DLA Oktober 2015 Rapporten er utarbeidd for Hordaland fylkes kommune av Deloitte AS. Deloitte AS Postboks 6013 Postterminalen, 5892 Bergen tlf: forvaltningsrevisjon@deloitte.no Member of Deloitte Touche Tohmatsu Limited

61 I n n h a l d 1 Samandrag 5 2 Innleiing Bakgrunn Føremål og problemstillingar Metode Revisjonskriterium 8 3 Om tenesteområdet Innleiing Organisering 9 4 Etterleving av regelverk for offentlege innkjøp Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurderin g 16 5 Internkontroll Revisjonskriterium Da tagrunnlag Vurdering 23 6 Innkjøpsrutinar Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering 26 7 Habilitet Revisjonskriterium Da tagrunnlag Vurdering 31 8 Etiske retningsliner Revisjonskriterium Datagrunnlag Vurdering 33 9 Arkivering og journalføring Revisjonskriterium Datagrunnlag 34 3

62 9.3 Vurdering Konklusjon og tilrådingar 37 Vedlegg 1: Høyringsuttale 38 Vedlegg 2: Tilbakemeldingar i samband med høyring 43 Vedlegg 3: Vurdering av dokumentasjonskrav knytt til opsjonsutøving 46 Vedlegg 4: Revisjonskriterium 51 Vedlegg 4: Sentrale dokumenter og litteratur 56 4

63 1 Sam a n drag Deloitte har gjennomført ein forvaltningsrevisjon av Nasjonal digital læringsarena (NDLA) i Hordaland fylkeskommune. Føremålet har vore å undersøkje kva kontrollrutinar som er sett i verk for å sikre at regelverket for offentlege innkjøp blir følgt. Forvaltningsrevisjonen viser at NDLA ikkje etterlev sentrale rettsreglar knytt til regelverk for offentlege anskaffingar. Ein stikkprøvegjennomgang av gjennomførte innkjøp avdekker ei rekke avvik frå regelverk for offentlege anskaffingar knytt til mellom anna manglande anskaffingsprotokoll, tilstrekkeleg eksponering for konkurranse og manglande dokumentert tilbodsevaluering. Forvaltningsrevisjonen avdekker i tillegg fleire større avvik knytt til innkjøp frå ein bestemt leverandør innanfor tekniske tenester, under dette innkjøp som overskrid dei økonomiske avtalerammene som føreligg i kontrakt mellom NDLA og leverandør, og kj øp av tenester til teknisk utvikling som ikkje er omfatta av skriftlege avtalar. Forvaltningsrevisjonen avdekker ei rekke forbetringspunkt når det gjeld system og rutinar for å sikre e tterleving av regelverk for offentlege anskaffingar. I undersøkinga kjem det fram at NDLA har utarbeidd skriftlege rutinar for innkjøp. R utinane er mangelfulle når det gjeld systematisk oppfølging og kontroll av innkjøp og kontraktar, og er ikkje optimalt eigna til å sikre at anskaffingar som blir gjort er i samsvar med vedteke budsjett og innkjøpsstrategi for organisasjonen. NDLA har heller ikkje utvikla ei n formalisert kompetanseplan for å sikre at dei som handterer innkjøp har tilstrekkele g kompetanse om innkjøpsfaget, leverandørmarknaden og gjeldande regelverk. Vidare viser forvaltningsrevisjonen at det er etablert internkontrolltiltak for enkelte delar av innkjøpsområdet i form av sjekklister for gjennomføring av innkjøp. Undersøkinga viser samstundes at det manglar konkrete internkontrolltiltak på fleire relevante område. NDLA har ikkje etablert systematisk og periodisk kontroll av at gjennomførte innkjøp samsvarar med prioriteringar i vedteke innkjøpsstrategi og med regelverk for offentlege anskaffingar, eller kontroll av at innkjøpsaktivitet skjer i samsvar med føresegn i kontraktar og rammeavtalar. Undersøkinga viser at NDLA gj e r o mlag 60 prosent av sine kjøp i marknaden frå ein leverandør, og at denne leverandøren har vore premissgjevar for ein stor del av dei tekniske løysingane som blir brukt av NDLA. Undersøkinga viser at NDLA ikkje har etablert naudsynte internkontrolltiltak kn ytt til organisasjonen sin leverandøravhengigheit og den risikoen dette kan utgj ere i forhold til verksemda. Forvaltningsrevisjonen viser at rapportering og oppfølging i relasjonen mellom dagleg leiing og styret når det gjeld vesentlege forhold knytt til innkjøp i NDLA er mangelfull og usystematisk. Tema som a vvik frå vedteke budsjett, einsidig leverandørforhold og andre sentrale forhold knytt til innkjøpsaktiviteten i NDLA har ikkje i tilstrekkel e g grad v ert formelt handsama i styret. Styret har i liten grad mottatt eller etterspurt rapportering på sentrale område i innkjøpsstrategien. Undersøkinga viser at måten styremøta i NDLA blir gjennomført på, bidreg til å gjere det vanskeleg å følgje opp innkjøpsar beidet på tilstrekkeleg vis. Forvaltningsrevisjonen avdekker mangelfull og ufullstendig handtering av habilitet i NDLA. Organisasjonen har over tid vore bemanna med personale frå ekstern leverandør i sentrale posisjonar i kjerneprosessane i verksemda, i strid med både egen innkjøpsstrategi og vedtak i styret om organisering. Det kjem fram at habilitet som tema ikkje har b litt tilstrekkeleg handtert i NDLA, og at det er naudsynt med ytterlegare oppfølging av utfordringane knytt til habilitet. NDLA har utvikla etiske retningsliner som er i tråd med eksisterande retningsliner i Hordaland fylkeskommune. Retningslinene blir l ikevel ikkje følgt på alle punkt. Forvaltningsrevisjonen avdekker m angelfull skjerming av potensielt konkurransesensitiv informasjon frå ein ekstern leverandør som er tungt involvert i NDLA, i strid med premiss gitt i dei etiske retningslinene som er vedte ke. Det kjem fram at NDLA har utfordringar knytt til at arkivering av dokumentasjon er delt mellom to arkivtenester. NDLA har ikkje har eigen direkte tilgang til arkivert materiale i det eine arkivet. Undersøkinga viser vidare at NDLA i hovudsak 5

64 følgjer g jeldande arkivrutinar for Hordaland fylkeskommune, men at sentral dokumentasjon knytt til bestemte anskaffingar innanfor tekniske tenester ikkje alltid blir arkivert i tråd med desse rutinane. På bakgrunn av våre observasjonar og vurderingar har revisjonen tilrådd at Hordaland fylkeskommune sett i verk einskilde tiltak som går fram av kapittel 10 Konklusjon og tilrådingar. 6

65 2 I n n l e i i n g 2.1 Bakgrunn Deloitte har gjennomført e i n forvaltningsrevisjon av Nasjonal digital læringsarena (NDLA) på vegne av Hordaland fylkes kommune. Prosjektet ble i vedtatt bestilt av kontrollutvalet i Hordaland fylkes kommune i sak 16/15, 23. mars Fø r e mål og problems tillinga r Føremålet er å undersøk j e kva kontrollrutinar som er sett i verk for å sikre at regelverket for offentlege innkjøp blir følgt. Undersøkinga vil spesielt undersøkje regeletterleving, interne system og organisering av innkjøpsfunksjonen. Med bakgrunn i prosjektet sitt føremål er følgjande problemstilli nga r undersøkt : 1. I kva grad vert føringar i føremål, vedtekter og organisering etterlevd av NDLA, i høve til offentlege innkjøp? 2. I kva grad har NDLA utarbeidd tenlege rutinar for innkjøpsarbeidet, og korleis er desse gjort kjend i organisasjonen? 3. I kva gra d har NDLA etablert tilstrekkeleg internkontroll på innkjøpsområdet, tilpassa organisasjonen si n storleik og kompleksitet? 4. I kva grad blir inn kjøp gjennomført i sam svar med regelverket om offentle ge innkjøp? 5. I kva grad vert rettsreglar og interne rutinar k nytt til habilitet etterlevd og dokumentert ved innkjøp som NDLA er ansvarleg for? 6. I kva grad har NDLA utarbeidd etiske retningsliner knytt til innkjøpsarbeidet, og korleis vert desse gjort kjend i organisasjonen og etterlevd? 7. I kva grad vert sentrale rettsreglar i arkivlov a og offentleglov a etterlevd av NDLA, under dette arkivering og journalføring av dokument relatert til innkjøp? 2.3 Metode Oppdrage t er utført i samsvar med gjelda nde standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Oppdraget er gjennomført i tidsrommet mars til august Dokumentanalyse Revisjonen har s amla inn og analysert relevante dokument knytt til gjennomføring av offentlege innkjøp i NDLA mellom anna i form av styrande dokument som innkjøpsstrategi og delegasjons - og budsjettansvarsmatriser, rutinar og malar f or innkjøpsarbeidet, årsrapportar over innkjøpsaktivitet og referat frå styre - og arbeidsutvalsmøter Intervju I samband med forvaltningsrevisjonen har det blitt gjennomf ørt ni intervju med sentrale personar knytt til leiinga og innkjøpsfunksjonen i NDLA. Blant dei som har blitt intervjua er dagleg leiar, styreleiar, representant frå arbeidsutvalet, pedagogisk leiar, leiarar for fagleg og teknisk utvikling, og personar som er involvert i administrative støttefunksjonar knytt til innkjøp, økonomioppfølging og arkiv. 7

66 2.3.3 Stikkprøvegjennomgang av innkjøp For å undersøke grad av etterleving av regelverk for offentlege anskaffingar, har re visjonen plukka ut 17 innkjøp frå totalt 1 3 leverandørar. Utvalet av stikkprøver har basert seg på ei risikovurdering knytt til mellom anna storleiken på utbetalingane og kva type anskaffingar som er gjort. For dei ulike innkjøp har revisjonen sett på mellom anna anskaffingsprotokoll, dokumentasjon på konkurranseeksponering, konkurransegrunnlag, tilbodsevaluering, kontraktar og dokumenterte habilitetsvurderingar Verifiseringsprosessa r Samandrag av intervju er sendt til de i som er intervjua for verifi sering og det er informasjon frå de i verifiserte intervju samandraga som er brukt i rapporten. Utkast til rapport har blitt sendt til NDLA for verifisering av datagrunnlag, og til fylkesrådmann, styret i NDLA og NDLA ved dagleg leiar for hø y ring. Føremålet med verifiseringa av datagrunnlag et er å sikre at eventuelle feil og misforståingar blir retta opp. Fylkesrådmann og styret i NDLA har blitt oppmoda til å kome med høyringsuttale knytt til revisjonen sine vurderingar og forslag til tiltak. Hø y ringsuttale frå fylkesrådmann og styret i NDLA går fram av vedlegg 1 til rapporten. I samband med høyring av rapporten, har styret i NDLA ved styreleiar og NDLA ved dagleg leiar i tillegg til høyringsuttaler kome med tilbakemeldingar på e - post. Desse tilbakemeldingane er lagt ved rapporten i vedlegg 2, med revisjonen sine m erknadar til dei p unkta det er vist til i e - post. 2.4 Revisjonskriterium Revisjonskriterium er de i krav og forventninga r som forvaltningsrevisjonsobjektet skal bli vurder t opp mot. Kriteri a er utleidd fr å autoritative kjelder i samsvar med krav a i gjelda nde standard for forvaltningsrevisjon. I dette prosjektet er revisjonskriteria i hovudsak henta fr å lov om offentlege anskaffingar, forvaltningslova, arkivlova og offentleglova, samt frå f ylkeskommunale krav og føringar som ved tekter og innkjøpsstrategi for NDLA. Kriteria er næra re presentert innleii ngsvis under kvart tema, og i vedlegg 4 til rapporten. 8

67 3 Om t en esteom rådet 3.1 Innlei ing NDLA er eit interfylkeskommunalt innkjøps samarbeid 1, ein produsent, ein distributør og ein delingsarena som tilbyr fritt tilgjengelege digitale læringsressursar for vidaregåande opplæring. Det er per i dag 18 fylkeskommunar involvert i NDLA. Visjonen til organisasjonen er «å lage gode, åpne digitale læremidler for alle fag i videregående opplæri ng og støtte opp om elever og lærere i aktivt og deltakende læringsarbeid» 2. Prosjektet NDLA blei etablert i 2007, og i skuleåret lanserte NDLA dei første læringsressursane. Hausten 2014 tilbydde NDLA læremidlar til vidaregåande opplæring for nær are 40 læreplanar. NDLA sitt langsiktige mål er å tilby komplette læremidlar i alle fag innan vidaregåande opplær ing. NDLA har vore samarbeidspart for nasjonale satsingar innanfor utdanningsområdet 3. Bakgrunnen for etableringa av NDLA var endringa i opplæringslova frå 2006 som gav elevar i vidaregåande opplæring rett til gratis læremiddel, i tillegg til at fylkeskommunane fekk ansvar for å sikre at elevane fekk tilgang til både trykte og digitale lærem iddel. Kunnskapsdepartementet utlyste prosjektmiddel på 50 millionar kronar for å stimulere til utvikling av digitale læremiddel. 18 av 19 fylkeskommunar avgjorde å gå saman om å søkje om prosjektmiddel til å utvikle felles læremiddel gjennom NDLA, og fekk tildelt 15 millionar kronar. I 2007, det første prosjektåret, var NDLA finansiert av Kunnskapsdepartementet, men frå 2008 tok fylkeskommunane over det finansielle ansvaret Organisering Frå og med 2013 har NDLA sitt styre bestått av ein representant fr å kvar deltakande fylkeskommune, valt gjennom vedtak i dei respektive fylkestinga. Dei fleste fylkeskommunane har valt opplæringsdirektøren eller fylkesutdanningssjefen til styret. Styret utnemner eit arbeidsutval på inntil fem medlem mer og fem varamedlem m er, der dei tre opplæringsregionane skal vere representert. Før 2013 hadde NDLA eit driftsstyre beståande av inntil fem medlem mer og fem varastyremedlem mer, der dei tre opplæringsregionane sk ulle vere representert. Driftsstyret blei oppnemnt av representan tskapet (Forum for fylkesutdanningssjefar (FFU)). Bakgrunnen for endringa av organiseringa frå eit driftsstyre med fem representantar oppnemnt av representantskapet til eit styre beståande av ein representant frå kvart av deltakarfylka, var ein juridisk gj ennomgang av advokatar frå KS. I gjennomgangen blei v edtektene for NDLA vurdert og det blei avdekka at organiseringa av styret ikkje var i tråd med kommunelova 27 sine føresegner om interfylkeskommunalt samarbeid. Etter KS si vurdering, utgjorde det NDLA i dei opphavlege vedtektene hadde kalla representantskapet i real iteten samarbeidet sitt styre. Dei 18 samarbeidsfylka har vurdert de t som lite føremålstenleg med eit styre på 18 medlem m er for å leia den daglege drifta av NDLA. Det er difor etablert eit arbeidsutval (AU) for å leie samarbeidet mellom styre t sine møte, på vegne av styret 5. Det går fram av vedtekt 8 for NDLA at styret har ansvar for ei tilfredsstillande organisering av verksemda i samarbeidet. Vidare seier 8 at «styret skal sjå til a t drifta av NDLA er i samsvar med føremålet for selskapet, selskapsavtalen, årsbudsjettet for selskapet og andre vedtak og retningsliner fastsett av styret». Arbeidsutvalet si oppgåve er i følgje 9 i vedtektene, å «ivareta styret sine interesser i den da glege drifta mellom møta i styret». Arbeidsutvalet skal i styremøter rapportere til styret om den daglege leiinga av samarbeidet. 1 I denne rapporten blir både «organisasjon» og «selskap» brukt om NDLA. Desse orda viser alltid til innkjøpssamarbeidet NDLA, organisert etter 27 i kommunelova. 2 Henta frå: 8.juni Henta frå: 8.juni Henta frå: - stilte - sporsmal, 8.juni NDLA Vedtektsendring, Hordaland fylkeskommune, fylkesrådmannen si utgreiing og vurdering, arkivsak

68 Frå fylkeskommunane tok over det finansielle ansvaret for NDLA i 2008 har deltakarane årleg betalt inn midlar til drifta av samarbeidet i samsvar med vedtak i styret og med bakgrunn i eigne samarbeidsavtalar mellom NDLA og den einskilde deltakarfylkeskommune. Styret fastsett ein fordelingsnøkkel som dannar grunnlaget for utrekning av driftstilskotet. Tilskotet skal årleg bli ju stert i tråd med utrekna lønns - og prisauke i statsbudsjett for året og det samla ambisjonsnivået styret er einige om. Av dei statlege midla til læremiddel som kvar fylkeskommune mottar, betaler dei 20 prosent til NDLA. 6 NDLA har ingen eigne tilsette. I kortare eller lengre periodar blir medarbeidarar frå relevante fagmiljø i fylkeskommunane, andre offentlege institusjonar og private verksemder nytta av N DLA. Dei fleste medarbeidarane i NDLA er tilsett i ein fylkeskommune og nyttar ein avtalt prosent av s i stilling til arbeid med NDLA, medan nokre er tilsett i private se lskap som NDLA har kontrakt med 7. Omkring 100 menneske er involvert i NDLA, inkludert fylkeskontaktane 8. Medarbeidarane i NDLA samarbeider til dagen gjennom digitale verktøy da dei arbeider frå mange ulike steder. NDLA er ein prosessorganisasjon, og medarbeidarane arbeider med styringsprosess, kjerneprosess eller administrasjon - og støtteprosess. Leiinga av NDLA er desentralisert og utan eit eiget hovudkontor. Dagleg leiar, har det formelle organisatoriske ansvaret for styringsprosessane i N DLA. Ansvaret inneberer mellom anna strategi og handlingsplanar, kommunikasjon og taktisk eller operativ leiing. Leiar for kjerneprosesser og leiar for støtteprosesser (og administrasjon) skal jam leg rapportere til dagleg leiar, som har overordna ansvar for styringsprosessa ne. Administrasjons - og støtteprosesser har som mål å handtere personalforvaltning, administrasjon og informasjon om NDLA. Prosessen har mellom anna ansvar for saks - og dokumenta r kiv, innkjøpsstøtte og kontrakt forvaltning og økonomi. Området som flest arbeidarar deltar i er kjerneprosess, det vil si produksjon og vedlikehald av læremidlar, tenester til bruk i opplæring i vi daregåande opplæring, samt tenester innanfor det tekniske området som teknisk utvikling, applikasjonsforvaltning og Desk 9. 6 Vedtekte r for NDLA, 6 Organisatorisk høve, henta 12. juni Henta frå: - for - ndla, 8.juni Henta frå: 10.juni Henta frå: 12.juni

69 4 E tterl evi n g av regel verk for offen tl ege i n n kjø p I kva grad blir innkjøp gjennomført i sam svar med regelverket om offentlege innkjøp? 4.1 Revisjonskriterium Eksisterande regelverk for offentlege innkjøp skal bidra til auka verdiskaping i samfunnet gjennom sikring av mest mogleg effektiv ressursbruk ved offentlege anskaffingar basert på forretningsmessigheit og likehandsaming. Regelverket gjev føringar for oppd ragsgjevar i samband med gjennomføring av offentlege innkjøp. Lov om offentlege anskaffingar stiller krav til mellom anna god forretningsskikk, høg forretningsmessig standard i intern sakshandsaming og sikring av likehandsaming av alle leverandørar. Det b lir og stilt krav til at oppdragsgjevar vel leverandørar og tildeler kontraktar på bakgrunn av obj ektive kriterium, samt til at oppdragsgjevar sikrar gjennomsiktigheit og etterprøvbarheit gjennom anskaffingsprosessen. Forskrift om offentlege anskaffingar slår fast at oppdragsgjevar skal føre protokoll for anskaffingar som overstig kr eks. mv a., og at protokollen skal innehalde alle vesentlege forhold og viktige avgjersler gjennom anskaffingsprosessen. I NDLA sin innkjøpsstrategi blir det også stilt fleire krav til korleis organisasjonen sin innkjøpsaktivitet skal være innretta. I strategien blir det mellom anna understreka at NDLA skal følgje regelverk for offentlege innkjøp, og at organisasjonen skal s øke å ha ein balansert leverandøravhengigheit som legg opp til å minimere negative forhold rundt leverandøravhengigheit. (Utfyllande revisjonskriterium ligg i vedlegg 4 til rapporten.) 4.2 Datagrunnlag Etterleving av regelverk om offentlege innkjøp Revisjo nen har gått gjennom 17 kjøp fordelt på 13 leverandørar i perioden 2012 og fram til i dag. I tilknyting til kjøpa er det innhenta dokumentas jon for å undersøke i kva grad regelverket for offentle ge anskaffingar er følgd når ein har inngådd avtale med lever andørane. Revisjonen har mellom anna tatt for seg om det er ført anskaffingsprotokoll og oversikt over dei involverte i anskaffingsprosessen, om innkjøpet er dokumentert eksponert for konkurranse, om det er gjennomført tilbodsevaluering på bakgrunn av obje ktive kriterium og om det er gjennomført eventuelle habilitetsvurderingar. Revisjonen har i gjennomgangen identifisert eit eller fleire brot t på regelverket i alle dei 17 anskaffingane. Resultata er summert opp i tabellen nedanfor: 11

70 Tabell 1 : Oversikt over identifiserte avvik p er anskaffing i samband med stikkprøvegjennomgang anskaffingar knytt til regelverk for offentlege Anskaffingsprotokoll A A A A A A A Konkurranseeksponering B A B A Tilbodsevaluering A A A A A A A A ( A = avvik, B = avvik med begrunnelse) Som det kjem fram av tabellen, er det identifisert fleire avvik knytt til anskaffingsprosessane revisjonen har gjennomgått. For mange av stikkprøvene av kjøpa manglar det dokumentert anskaffingsprotokoll, medan enkelte anskaffingar ikkje er dokumentert eks ponert for konkurranse. Vidare er det for åtte av stikkprøvene ikkje dokumentert noko form for tilbodsevaluering/ - vurdering. Det er ikkje dokumentert gjennomførte habilitetsvurderingar for nokon av dei 17 gjennomgåtte stikkprøvene. Utover informasjonen som er samanfatta i tabell 1, viser stikkprøvegjennomgangen fe il/manglar i anskaffingsprotokollane tilhøyrande to stikkprøver med omsyn til krav til protokoll i forskrift om offentlege anskaffingar. Den eine av desse stikkprøvene manglar anslått kontrakts verdi i anskaffingsprotokoll, medan den andre stikkprøva manglar dato og protokollfører sin signatur. Som det går fram av tabellen, er fire av kjøpa som er gjennomgått ikkje konkurranse eksponert i samsvar med krava i regelverket. For to av stikkprøvene, er det angitt årsak til avvik frå standard konkurranseform i anskaffingsprotokoll, i samsvar med krav til protokoll i forskrift om offentlege anskaffingar. I dei to protokollane går det fram at årsak til manglande konkurranseeksponering er at ingen andre k unne levere tenesta, og at NDLA ikkje fant andre potensielle leverandørar i marknaden. For dei to resterande stikkprøvene som ikkje er eksponert for konkurranse er det ikkje angitt grunn for avvik frå standard konkurranseform. Når det gjeld stikkprøve 3, der det som vist i tabell 1 blei avdekka avvik på alle punkt, blir det i samband med dokumentoversending trekt fram at kjøpet blei «registrert internt som brudd på våre retningslinjer. Her mangler avtale og annen dokumentasjon, og det er gjort mange mindre kjøp, noen med prisforespørsler pr mail.» Kjøp innanfor avtalene [appli kasjonsforvaltning] og [støttetenester], og kjøp av teknisk utvikling Som det kjem fram i kapittel 5.2 tidlegare i rapporten, har NDLA dei seinare åra hatt store kjøp knytt til teknisk utviklin g. Desse kjøpa har i all hovudsak blitt gjort frå éin leverandør. Dette er same leverandør som har avtale på applikasjonsforvaltning og teknisk støtte, stikkprøve nr. 15 og 16 i tabell 1 over. NDLA har ikkje noko eiga avtale på teknisk utvikling, men har s lik revisjonen har fått det framlagt nytta avtalen på applikasjonsforvaltning til kjøp av denne tenesta. Vidare i dette k apitlet ser ikkje revisjonen ytterlegare på konkurransegjennomføringa for applikasjonsforvaltning og støttetenester frå 2012, men foku serer nærare på i kva grad avtalane er nytta i samsva r med føresetnadene i konkurransen. Avtale om applikasjonsforvaltning (rammeavtale inngått i 2012) Av mottatt dokumentasjon kjem det fram at vald leverandør er same leverandør som NDLA har hatt avtale med på same område dei tre føregåande åra før rammeavtalen som blei inngått i I kravspesifikasjonen knytt til konkurransen (i 2012) om applikasjonsforvaltning er det om omfang skildra at avtalen inneheld oppgåver knytt til: Kvalitetssikring og driftssetting Drift og vedlikeha ld I kravspesifikasjon er det nærare operasjonalisert kva tema som ligg innanfor desse to områda. I tillegg er det i spesifikasjonen opplyst om at avtalen innehel d opsjon på rådgjevarteneste i inntil 100 prosent stilling. Det er i 12

71 kravspesifikasjon fastsett a t utviklingstenester ikkje er omfatta av avtalen, men at utlysninga «omfatter inkrementell tilpassing av eksisterende funksjonalitet opp mot endrede muligheter og krav». Om verdi av avtalen står det følgjande i konkurransegrunnlaget: «Anskaffelsens verdi og innhold Applikasjonsforvaltning utgjør i dag ca. 3 mnok årlig. Dette beløpet forventes å øke gradvis de kommende år. Opsjon rådgivning vil være inntil 1 årsverk.» I anskaffingsprotokollen revisjonen har fått sendt over, er verdien på avtalen berekna til MNOK totalt, inkludert opsjonar. Varigheten på avtalen er i anskaffingsprotokollen satt til år. Tilbodet frå leverandøren inneheld eit fas tprisforslag på NOK for applikasjonsforvaltninga ved bestilling for 12 kalendermånadar. Når det gjeld opsjon på rådgjevartenester, er det gitt eit pristilbod på NOK 1000, - /time ved bestilling av minimum 875 timar per år, alternativt NOK 1200, - /ti me ved bestilling etter behov. For tenester knytt til «inkrementell tilpassing» er det oppgitt ei pris på NOK 1000, - /time. Summert opp er det i avtalen eit fastpriselement på NOK , - per år, pluss eit op sjonselement på om lag NOK , - knytt til kjøp av rådgjevingsressurs. I tillegg kjem eventuell godtgje ring for «inkrementell tilpass ing». Kor mykje «inkrementell tilpassing» kan utgjere framstår som uklart for revisjonen, men oppgåver knytt til denne posten er ein liten del av kravspesifikasj onen. Ba sert på k onkurransegrunnlag, anskaffingsprotokoll og avtaledokument, synast avtalen om applikasjonsforvaltning, inkludert opsjon på rådgjevar, å ha ei verdiramme på NOK 4 7 millionar per år. I følge ko nkurransegrunnlaget er varigheita på avtalen år. I rammeavtalen er avtaleperiode for applikasjonsforvaltning set t til Av avtalen kjem det fra m at oppdragsgjevar har opsjon på å forlenge avtalen to gonger med eitt ( 1 ) nytt år. Det kjem fram av dokumentasjonen a t den opphavlege avtalen blei prolongert , med verking frå Revisjonen kan ikkje sjå at perioden mellom utløpsdato for opphavleg kontrakt og verkedato for nemnt prolongering er dokumentert forankra i endringsordre med eiga prolongering. A vtale om støttetenester (rammeavtale inngått i 2012) I kravspesifikasjonen knytt til avtalen om støttetenester er det på overordna nivå skildra følgjande om omfang: «Med denne anskaffelsen skal det derfor inngås rammeavtaler om levering av støttetjenester i produksjon for desktjenetester, kvalitetssikring og produksjonsledelse for digitalt innhold på NDLA. Det vil være likhetstrekk ved de tjenestene som her utlyses og oppgaver som ofte knyttes til digitale bibliotek og desk i nettaviser.» Om avtalen sin verdi står det følgjande i konkurransegrunnlaget: «Anskaffelsens verdi og innhold Totalt omfang for leveransene er beregnet til inntil 5 mnok per år.» I anskaffingsprotokoll for avtalen revisjonen har fått oversendt, er verdien på avtalen berekna til 5-10 MNOK per år, inkludert opsjonar. Kontrakten sin varighet er satt til år. I rammeavtalen er det fastsatt at avtalen gjelder fra avtaledato ( ) og i to år. NDLA har opsjon til å forlenge avtalen med 1+1 år, til saman maksimalt fire år. Ders om NDLA ønsker å forlenge avtale skal de gi melding om det seinast 2 månader før utløp av avtalen. Revisjonen har ikkje mottatt dokumentasjon av at avtalen blei forlenga i samsvar med avtaleføresetnadene ved utløp av avtalen etter to år. For kvart oppdrag under rammeavtalen, skal det ifølgje avtalen lagas egne signerte avrop. Revisjonen har ikkje mottatt signerte avrop eller tilsvarande dokumentasjon for NDLAs innkjøp av støttetenester på avtalen. Av eit vedlegg i tilbod frå leverandøren med tittel «Bilag 6 Pris og prisbestemmelser» står det at årlig kjøp av støttetenester vil vere om lag NOK 7 millionar (eks.mva.). 13

72 Kjøp av teknisk utvikling I tillegg til kjøp av applikasjonsforvaltning og støttetenester, har NDLA frå leverandøren kjøpt tenester knytt til teknisk utvikling. NDLA har ikkje eiga avtale på teknisk utvikling, men har slik revisjonen har fått det framlagt nytta avtalen på applikasjonsforvaltning til kjøp av denne tenesta. Som synleggjort i del kapitla over har NDLA sine avtalar med leverandøren ei ramme på NOK millionar per år. Dette er før eventuell inkrementell teknisk tilpassing, skildra i avtalen om applikasjonsforvaltning som «inkrementell ti lpassing av eksisterende funksjonalitet opp mot endrede muligheter og krav». I kravspesifikasjonen for rammeavtale om applikasjonsforvaltning er det skildra mellom anna følgjande om utviklingstenester: «1.2 Hva som ikke er del av leveransen NDLA sin tekniske løsning (CMS og produksjonssystem) er i dag basert på Drupal 6. Dette er d okumentert på //bak.ndla.no. På sikt vil NDLA ha behov for utviklingstjenester knyttet til å få på plass ny løsning. Dette omfattes ikke av denne utlysningen, og vil være tema for fremtidige utlysninger. Utlysningen omfatter heller ikke utvikling av nye læ ringsobjekter. Denne utlysningen omfatter derimot inkrementell tilpassing av eksisterende funksjonalitet opp mot endrede muligheter og krav.» Vidare kjem det fram mellom anna følgjande i same kravspesifikasjon (til applikasjonsforvaltning): «NDLA skal i løpet av våren 2012 kunngjøre konkurranse om leveranse av utviklingstjenester. Valgt leverandør for applikasjonsforvaltning vil bli del av teamet som utarbeider spesifikasjon f or denne anskaffelsen.» I intervju blir det opplyst at NDLA hadde ein intensjon om å gå ut på anbod for anskaffing av tenester til teknisk utvikling, men at dette ikkje blei gjennomført. Desse tenestene er i staden kjøpt frå leverandøren av applikasjonsfo rvalting. NDLA sine interne innkjøpsrapportar og leverandørreskontro viser at det frå den gjeldande leverandøren i 2013 er gjort kjøp for totalt om lag NOK 23 millionar, medan det i 2014 er gjort kjøpt for om lag NOK 27,5 millionar. Dette inkluderer kjøp på avtale om applikasjonsforvaltning, støttetenester og teknisk utvikling («ink rementell utvikling», jf. avtale om applikasjonsforvaltning). I samband med verifisering av datagrunnlaget, kommenterer dagleg leiar i e - post datert at «hele selskapets resultat, med alle resultat og avvik, i sum er dagli g leders ansvar». Vidare i same e - post opplyser d agleg leiar at det er han som har hatt ansvar for den operative oppfølginga av rammeavtalen for applikasjonsforvaltning. Dagleg leiar peiker på at det at ramma for avtalen blei overskrid e, i all hovudsak må grunngjevast ut frå manglande overgang til eit felles innkjøpsoppfølgingssystem. Vidare går det fram at dei kjøpa som har blitt gjennomført knytt til teknisk utvikling, har blitt vurdert av leiing a i NDLA til å ligge innanfor inkrementell tilpassing i avtalen. Dagleg leiar op plyser at han ikkje deler forståelsen av at NDLA har handla inn tenester utanfor kontrakt, men snarare utvida omfanget av eksisterande avtalar på ein lite heldig måte. NDLA har ifølge dagleg leiar mangla klare interne rutinar for kontraktsoppfølging. Det b lir og peikt på svikt i kommunikasjon mellom dagleg leiar og leiar for støtteprosesser rundt oppfølging og arkivering av avtalane med leverandøren. Samla sett meiner dagleg leiar at dette har resultert i at overskridinga av avtalen har blitt betydeleg. N år det gjeld forståing av kva som låg innanfor avtalen NDLA har med leverandør med omsyn til inkrementell utvikling, kommenterer dagleg leiar at NDLA utlyste sitt behov for teknisk utvikling ut frå dei føresetnadane som var kjent då avtalen blei inngått. D et var etter dagleg leiar si oppfatning ikkje forventa at NDLA skulle halde på det noverande teknologiske rammeverket så lenge som ein har gjort. Behovet for utvikling av det eksisterande teknologiske rammeverket i NDLA, har ført til overskriding av den to tale ramma i avtalen. Dagleg leiar meiner NDLA ikkje har kjøpt tenester som ikkje har vore lyst ut. 14

73 Revisjonen har bedt NDLA om alle avrop på avtalane med leverandøren av applikasjonsforvaltning og støttetenester. Det er ikkje samsvar mellom dei kjøp utov er basisram mene i kontrakten, og dei avrop re visjonen har motteke. Grunnlag for kjøpa frå leverandøren utover avtalerammer i 2013 og 2014 er ikkje sporbart for revisjonen. Dagleg leiar opplyser at alt arbeid knytt til teknisk utvikling er sp orbart i arbeidsverktøyet Jira. Jira 10 arbeidsverktøy som mellom anna blir nytta til hendingshandtering og leveranseoppfølging. er eit Fleire av respondentane i undersøkinga opplyser at mykje av dei kjøpa som er gjort frå leverandøren ligg utanfor rammene i avtalen, og at det har blitt varsla om dette til dagleg leiar ved fleire høve. Det kjem også fram at fleire respondentar har bedt dagleg leiar orientere styret om dei omfattande kjøpa frå ein enkelt leverandør, utan at dette har blitt gjort. Undersøkinga viser vidare at det ikkje er utløyst opsjonar i samsvar med fristane i kontrakt. Avtalen på applikasjonsforvaltning, som også er nytta til kjøp av «teknisk utvikling», utløp NDLA har hausten 2014 fortsatt å kjøpe på denne utløpte a vtalen. Dagleg leiar kommenterer at manglande system for å halde oversikt over kontraktar, er årsaka til at ein ikkje har fått lovlege kontraktar på plass i tide. NDLA si interne rapportering om anskaffingar i 2013 og 2014 I samband med undersøkinga har r evisjonen fått tilsendt fleire av NDLA sine interne innkjøpsrapportar for dei seinaste åra. I desse rapportane er det ved fleire tilhøve vist til at NDLA kjøper utover vedtekne innkjøpsrammer frå den leverandøren som er omtalt i dette kapitlet. I NDLA si n innkjøpsrapport for 2013 er det mellom anna skildra følgjande: «Applikasjonsforvaltning med opsjon på rådgiver (Leverandørnavn). Kontraktsramme stipulert til å øke fra et årlig utgangspunkt på kr 2-3 mill. Avrop 2013 fastprisavtale kr Støttetjenester med opsjon på produksjonsledelse. (Leverandørnavn as) Avrop på fastpristjenester, desktjenester, brukerstøtte, produksjonsleder. Noen mindre tjenester på timebasis Innkjøpsstøtte etterspør pr mail driftsrapportering i vedtatte maler og avklarin g av kontraktsgrunnlag for utviklingstjenester. Ikke besvart.» (-) «NDLA har mange registrerte leverandører. Av disse er mange små og noen få leverer for større volum. I 2013 leverte [leverandørnavn] applikasjonsforvaltning med utvikling stjenester og støt tetjenester ( kr 27,5 mill eks mva).» I innkjøpsrapport for 2014 kjem mellom anna følgjande fram: «NDLA inngikk i mars 2012 en 2 - årig rammeavtale med [Leverandørnavn] om leveranse av tjenesten applikasjonsforvaltning, med opsjon på rådgivningstjenster. Pr olongeres for ett år. Avrop gjort for året 2014, med en fastprisavtale på kr I tillegg har [leverandørnavn] levert utviklingstjenester innenfor denne avtalen på vel kr , og rådgivningstjenester på 4 mill. Produksjonsledelse er da inklu dert. Innkjøpsansvarlig sendte melding til daglig leder og pedagogisk leder (kontraktsansvarlige) ang denne kontrakten, både overforbruk og manglende tilgjengelig dokumentasjon på prolongering og tildeling av utviklingskontrakter. Ikke besvart. NDLA inngikk i juni 2012 en 2 - årig rammeavtale med [leverandørnavn] om leveranse av støttetjenester, med opsjon på tjenesten produksjonsleder, også disse tjenestene prolongert for ett år med en kostnadsramme på ca kr 6 mill. Produksjonsleder regskapsført u nder rådgivning.» (-) 10 h ttps://en.wikipedia.org/wiki/jira 15

74 «I 2014 leverte [leverandørnavn] applikasjonsforvaltning med utviklingstjenester og støttetjenester (kr 27,5 mill eks mva).» Noko av det første ny ansvarleg for tekniske tenester i NDLA gjorde då han blei tilsett i stillinga i NDLA i februar 2015, var å avvikle aktivitetar som låg utanfor avtalerammene i avtalene med aktuell leverandør. Vedkommande opplyser at nokre tenester som var heilt nødvendige for drifta av NDLA blei vidareført, men at alt utanom desse blei skalert ned og kutta. I samband med verifisering av datagrunnlaget i rapporten, opplyser dagleg leiar at avvik og overskridingar av avtalar blei avdekka gjennom arbeidet med å klargjere arbeidsområder for ny teknisk leiar. Det blir opplyst at overskridingane blei rapportert t il styreleiar og AU, og at leveransar som ikkje var kritiske for NDLA frå gjeldande avtalar blei terminert. Dagleg leiar opplyser samstundes om at NDLA har starta opp arbeid med å få på plass nye kontraktar med fleire leverandørar, og at dette arbeidet er planlagt ferdigstilt innan utgangen av Det blir opplyst at alle innkjøp NDLA gjer frå aktuell leverandør og deira dotterselskap blir handsama av dagleg leiar i NDLA og ein annan leiar, utanfor innkjøpssystemet til Hordaland fylkeskommune. Det ligg ikkje føre anskaffingsprotokoll for kjøp av teknisk utvikling. Dette gjer ifølge tilsett som har med innkjøp å gjere, at det er vanskeleg å få oversikt over kva kjøpa inkluderer. Det går fram i intervju at det også ved fleire høve har vore mangel full underlagsdokumentasjon eller spesifikasjon av faktura frå leverandøren av tekniske tenester, når denne har nytta underleverandør i leveransane. På fleire fakturaer står typisk tekst «Utvikling utført av underleverandør [leverandørnamn]» med totaltal på timar og beløp, utan at faktura eller timespesifikasjon frå underleverandøren ligg ved. Det har og mangla referanse til kva kontrakt fakturabeløpet gjeld. Ved eit høve hausten 2014 blei utbetaling til leverandøren halde tilbake i påvente av etterspurt f akturaspesifikasjon. I samband med denne episoden blei det ein dialog internt i NDLA og opp mot leverandøren for å få på plass betre faktureringsprosedyrar frå leverandøren. Dette resulterte mellom anna i rutine for at NDLA får kopi av faktura frå underlev erandører. Økonomi medarbeidar har vore involvert i arbeidet med å sikre at NDLA følgjer HFK sine rutinar for fakturabehandling. Det blir opplyst i undersøkinga at det tidvis har blitt brukt mykje ressursar for å sikre at NDLA får tilfredsstillande fakturad okumentasjon frå aktuell leverandør. I samband med verifisering av datagrunnlaget i rapporten, blir det frå dagleg leiar opplyst at gjeldande leverandør etter det dagleg leiar kjenner til, utan unntak har levert faktura med den informasjon som blei etters purt gjennom kontraktsoppfølging. 4.3 Vurdering Som det går fram av 4.2.1, blir det gjennom stikkprøvene avdekt ei rekke avvik frå grunnprinsippa i regelverk et som regulerer offentlege innkjøp. For sju stikkprøver manglar anskaffingsprotokoll, noko som bryt med krava til protokollføring jf. 5 i lov om offentlege anskaffingar og 3-2 i forskrift om offentlig e anskaffingar. F leire av dei vurderte anskaffingane er ikkje tilstrekkeleg eksponert for konkurranse jf. 5 i LOA jf. 3-1 i FOA om grunnleggjande krav til anskaffingar. Vidare er det avdekt fleire tilfelle der det manglar dokumentert tilbodsevaluering, og der det såleis ikkje er dokumentert tildeling av kontrakt på grunnlag av objektive og ikkje - diskriminerande kriteri um, jf. 5 i LOA. Dette er alvorlege brot t på LOA sitt krav om etterprøvbarheit. Revisjon en har i stikkprøvegjennomgangen også funnet brot t på krava til innhald i anskaffingsprotokollar jf. FOA med vedlegg. Vidare viser undersøkinga at NDLA ikkje alltid utarbeidar signerte avrop i samsvar med føresetnadene i hovudavtalen, mellom anna når det gjeld kjøp av støttetenester. I undersøkinga k jem det fram at det under avtale n med leverandøren av applikasjonsforva ltning ( og støttetenester ), er gj ort innkjøp som i stort omfang overskrid dei økonomiske avtalerammene som ligg føre i kontraktane mellom NDLA og leverandøren av tenestene, og som låg til grunn ved gjennomføring av konkurranse om avtalene. 16

75 Dette bryt med g runnleggande krav i LOA om forutsigbarheit og likebehandling. Undersøkinga viser også at avtalen om applikasjonsforvaltning ikkje blei forlenga skriftleg, i samsvar med alminnelege forvaltningsrettslege prinsipp. Etter revisjonen si vurdering kan ein still e spørsmål ved om det er gjort ulovle ge direkte anskaffingar i periodar kor det ikkje ligg føre skriftleg avtale. Etter revisjonen si vurdering er manglande dokumentasjon av forlenging av avtale, og dermed manglande etterprøvbarhet knytt til avtalen, i all e tilfelle kritikkverdig. Krav til dokumentasjon knytt til opsjonsutøvelse og avtaleforlening er nærare diskutert i vedlegg 3 til rapporten. Hordaland fylkeskommune må sikre at dei innkjøpa som blir gjort innan applikasjonsforvaltning og støttetenester, ligg innanfor dei rammene som er spesifisert i konkurransedokumenta og kontraktane med leverandør, for å hindre at det blir gjennomført anskaff ingar som er i strid med regelverket på innkjøpsområdet. Undersøkinga viser at ein stor del av dei kjøpa NDLA har gjort utover avtalerammene med leverandøren gjeld kjøp av tenester til teknisk utvikling der avtalen om applikasjonsforvaltning er nytta. I kravspesifikasjonen var det ein klar føresetnad at avtalen gjeld applikasjonsforvaltning, og at større kjøp av teknisk utvikling vil bli utlyst som ein egen konkurranse. Kor mykje inkrementell tilpassing ein kan kjøpe før det handlar om utviklingstenester som ligg utanfor avtalen tar ikkje revisjonen stilling til, men det te vil etter revisjonen si meining vere betydelig mindre enn dei beløp NDLA har kjøpt for i 2013 og 2014 (NOK i 2014 i følgje innkjøpsrapport for 2014). Fleire av kjøpa er ogs å gjort på tidspunkt der NDLA ikkje har hatt skriftleg avtale med leverandøren. Vidare ligg det ikkje føre anskaffingsprotokoll for innkjøpa av «inkrementell tilpassing»/utviklingstenester. Etter revisjonen si vurdering kan ein stille spørsmål ved om kjøpa av utviklingtenester frå denne leverandøren utgjer ei ulovleg direkte anskaffing etter FOA 4-1 bokstav q, der det tydeleg går fram at «en anskaffelse hvor oppdragsgiver i strid med reglene i denne forskrift ikke har kunngjort konkurransen» er ulovleg, j f. også krav i 5 i LOA om at ein anskaffing så langt det er mogleg skal vere basert på konkurranse. Revisjonen meiner det er spesielt alvorleg at leiinga har framhaldt kjøpa av utviklingstenestar frå leverandøren, sjølv om dei ved fleire høve er blitt varsla frå Innkjøp om at det truleg er snakk om ulovlege direkteanskaffingar. Det er og kritikkverdig og alvorleg at det over tid vert betalt ut beløp utan at det foreligg tilstrekkeleg underlagsdokumentasjon frå leverandør og underleverandør. Revisjonen har også merka seg at i det konkurransedokumentet er angitt ei maksimal ramme på NOK 5 millionar for kjøp av støttetenester per år, mens det i anskaffingsprot okollen er angitt ei ramme for kjøp på NOK 5-10 millionar per år. Så langt revisjonen kan sjå, kjøper NDLA støttetenester frå leverandøren utover skissert ramme i konkurransegrunnlag på maksimalt NOK 5 millionar per år. Revisjonen meiner derfor det kan sti llast spørsmål ved om innkjøp av støttetenester går utover konkurransevilkåra som låg til grunn for avtalen, og dermed bryt med krava til forutsigbarheit og likehandsaming i anskaffingslova. Etter revisjonen si vurdering, er innkjøpsgjennomføringa i NDL A i fleire tilfelle i liten grad i samsvar med regelverket om offentlege innkjøp. Dei avdekte avvika utgjer brot t på eksisterande lovar og reglar på området, og revisjonen vil understreke at det er svært viktig at fylkeskommunen sikrar at alle innkjøp som blir gjort i NDLA, vert gjennomført i samsvar med dei krava som blir stilt i lov og forskrift for offentlege anskaffingar. 17

76 5 I n tern kon trol l I kva grad har NDLA etablert tilstrekkeleg internkontroll, tilpassa organisasjonen si storleik og kompleksitet på innkjøpsområdet? I kva grad vert føringar i føremål, vedtekter og organisering etterlevd av NDLA i høve til offentlege innkjøp? 5.1 Revisjonskriterium For å sikre at aktivitetar blir planlagd, organisert, utført og haldt ved like i samsvar med rettsreglar fastsett i lov om offentlige an skaffingar, er det sentralt med tilstrekkeleg internkontroll. I vid forstand inneber dette prosessar og system som medverkar til å førebygge svikt og uheldige hendingar, og til læring av feil som blir gjort slik at de sse ikkj e blir gjentatt. Det er viktig at systemet er tilpassa risiko, relevans og eininga si storleik. Viktige element i internkontroll består normalt av følgjande element: Internt kontrollmiljø At det er sett mål for innkjøpsområdet At risiko for manglande etterleving av reglar og rutinar, blir kartlagt og vurdert At det blir sett i verk tiltak for eventuelt å redusere risiko for manglande mål - og regeletterleving At ovannemnde tiltak blir overvaka og følgt opp på ein god måte. I vedtektene for NDLA, 2, g år det fram at føremålet for samar beidet i NDLA er «å leggje til rette for: f ritt tilgjengelege digitale læremiddel, gratis for brukarane e i vidaregåande opplæring som er prega av samhandling og deling e levar og lærarar i aktivt og deltakande læringsarbeid f agmiljø og nettverk frå heile landet som drivkraft i utvikling av gode digitale læremiddel e in marknad som leverer innhald og tenester etter elevar og lærarar sine behov» Om styret sitt mynde, går det i vedtektene 8 fram at : «forvaltning av samarbeidet høyrer inn under styret, som har ansvar for ei tilfredsstillande organisering av verksemda i samarbeidet. Styret skal sjå til at drifta av NDLA er i samsvar med føremålet for selskapet, selskapsavtalen, årsbudsjettet for selskapet og andre vedtak og r etningsliner fastsett av styret». Vidare går det fram av vedtekt 9 at : «arbeidsutvalet får delegert sitt mynde frå styret og skal ivareta styret sine interesser i den daglege drifta mellom møta i styret. Arbeidsutvalet rapporterer til styret i styret sine møte om den daglege leiinga av samarbeidet. Arbeidsutvalet sin leiar ser til at det vert ført protokoll frå møta i arbeidsutvalet. Protokollen skal vere tilgjengeleg for styret.» Vedtekt 10, om dagleg leiar, slår fast at «den daglege leii nga omfattar ikkje saker som etter selskapet sine vilkår er av uvanleg art eller av stor interesse. Slike saker kan den daglege leiaren berre avgjere når styret i kvar einskild sak har gitt dagleg leiar mynde til det, eller når ein ikkje kan vente på styre t si avgjerd utan vesentleg ulempe for selskapet si verksemd. Styret skal i så fall underrettast om saka snarast mogeleg». Av kapittel 5 i NDLA sin innkjøpsstrategien for går det fram at NDLA skal søke balansert leverandøruavhengigheit, der dei negative førehalda rundt leverandøravhengigheit blir minimert. NDLA skal søke å gjere sine kjøp hos eit vidt spekter leverandørar. I innkjøpsstrategi frå 2008 går det under innkjøpsplanlegging, pkt. 18

77 4, fram at NDLA skal leggje opp til eit mangfald av lever andørar, og at prosjektleiarar skal søke å inngå avtalar med fleire parallelle leverandørar med mindre ein finn det mest hensiktsmessig å inngå avtale med berre ein leverandør. (Utfyllande revisjonskriterium ligg i vedlegg 4 til rapporten.) 5.2 Datagrunnlag Etablert e internkontroll tiltak i NDLA NDLA har etablert internkontrolltiltak knytt til enkelte delar av innkjøpsområdet. For alle kjøp under NOK eks mva er det etablert ei eiga sjekkliste, som definerer fasar og arbeidsoppgåver for alle tilsette s om gj er innkjøp med delegert økonomifullmakt og med budsjettdekning innanfor kostnadssted. Sjekklista spesifiserer ei rekke kontrollpunkt, med avsjekk knytt til: Skriftleg behovsdefinering og verifisering Gjennomføring av marknads - og leverandørundersøki ngar, under dette kontroll av om NDLA har eksisterande rammeavtalar for varer/tenester som skal kjøpast Korrekt konkurransegjennomføring, under dette definering av kvalifikasjonskrav/tildelingskriterier, tilstrekkeleg konkurranseeksponering, tilbodsevaluer ing, utsending av tilbods - /avslagsbrev, kontraktutfylling og arkivering av dokumentasjon Bruk av tilrettelagte malar for tilbod, kontrakt, svarbrev og anskaffingsprotokoll Kontraktsignering Kontroll av mottatte varer/tenester før fakturagodkjenning Skriftl eggjering av eventuelle endringsavtalar Når det gjeld kontrollpunktet knytt til kontraktsignering, kjem det fram at dagleg leiar skal gjennomføre kontroll og avsjekk av signerte anskaffingsprotokollar før signering av kontrakt. Dagleg leiar er vidare ansvarleg for å signere alle kontraktar. Dette går også fram av delegasjon av budsjettansvar for NDLA, der det blir understreka at tilvisingsrett ikkje blir delegert i NDLA, og at alt tilvisingsansvar ligg hos dagleg leiar. I samband med oversending av do kumentasjon til revisjon en, blir det opplyst at sjekklista for kjøp under kr eks mva, også blir brukt for kjøp mellom NOK og NOK I sjølve sjekklista er det ikkje spesifisert at den også gjeld for kjøp mellom NOK og NOK Det blir opplyst i intervju med økonomimedarbeidar at for alle anskaffingar over NOK , skal innkjøpskoordinator/innkjøpsstøtte i Hordaland fylkeskommune involverast, noko som involverer bruk av Hordaland fylkeskommune sine system for innkjøp o g internkontroll. Som omtala i kapittel 4, manglar NDLA systematisk oppfølging og kontroll av innkjøp/avrop på rammeavtaler, under dette kontroll av at kjøp skjer i samsvar med avtalevilkåra, og revisjonen har identifisert anskaffingar som bryt med avtalevilkåra. Når det gjeld etterleving av internkontrolltiltak knytt til konkurransegjennomføring, viser stikkprøvegjennomgang en som revisjonen har gjennomført avvik og manglar knytt til fleire moment som inngår både i regelverk for offentlege anskaffingar og i den etablerte i nternkontrollen til NDLA. Desse avvika er gått nærare gjennom i kapittel Balansert leverandør u avhengigheit I NDLA sin innkjøpsstrategi for , kjem det fram at organisasjonen skal søke å ha ein balansert leverandør u avhengigheit. Av strategie n går det fram at NDLA gjennom ein balansert avhengigheit av sine leverandørar, skal legge opp til at dei negative forholda rundt leverandøravhengigheit minimerast. Vidare blir det trekt fram at NDLA skal foreta innkjøp hos eit vidt spekter av leverandørar, og stimuler e konkurranse i dei ulike marknadsegmenta. Forvaltningsrevisjonen viser at NDLA i 2014 hadde ein leverandør som stod for over 60 prosent av kjøpa NDLA gj orde i marknaden. For 2013 utgjorde kjøp frå den same leverandøren rett i underkant av 60 prosent av alle NDLA sine 19

78 kjøp i marknaden. Sak om omfattande kjøp frå ein enkeltleverandør er omtalt i NDLA sine innkjøpsrapportar, publisert på NDLA sitt intranett, båd e for 2013 og Fleire respondentar opplyser at dei ved fleire høve er tatt opp med daglig leder at leverandørforholdet burde vere ein sak i styret. Av styrereferat frå opprettinga av NDLA (2006) og fram til og med 2014 kan ikkje revisjonen sjå at fo rholdet knytt til leverandørskeivheit eller - uavhengighet er omtalt. F orholdet med ein sentral leverandør er omtalt i NDLA sin årsmelding for 2013, under pkt. 2.2, Arbeidsfellesskapet: «Største leverandør var [leverandørnavn] som har hatt omfattande lever anser innenfor to større kontrakter (-) Det arbeidet opp mot 15 ansatte i [leverandørnavn] daglig for NDLA (-) [Leverandørnavn] har videre kjøpt flere årsverk i teknisk utvikling fra underleverandører for å være leveringsdyktig i kontraktene ovenfor». Da gleg leiar opplyser at enkeltleverandøren si rolle i NDLA sin organisasjon har vore kjent for styret sidan oppstarten av NDLA. Dagleg leiar viser og til at størrelse og omfang på kjøp frå ein leverandør blei rapportert til styret gjennom utkast til årsmelding for 2013, oversendt styreleiar i e - post datert Ifølge dagleg leiar blei styret så gjort kjent med tematikken av s tyreleiar, gjennom saksdiskusjon som igjen leia opp til utarbeiding av ny innkjøpsstrategi for Styreleiar kommenterer at leverandørsk eivheita var noko av det første han tok opp med dagleg leiar då styreleiar tok vervet i april Ifølgje st yreleiar fekk han fornuftige forklaringar frå dagleg leiar på kvifor ei så stor del av kjøp innanfor teknisk utvikling blei føreteke frå denne leverandøren. Forholdet til leverandøren og leverandøren sin store del av omsetning, har i følgje styreleiar ikkj e vore tema for styrehandsaming. Dagleg leiar opplyser at NDLA etter innføringa av den nye innkjøpsstrategien, har sett i gong arbeid for å auke leverandøruavhengigheit, og at arbeidet med å få inn fleire nye leverandørar på teknisk bistand skal vere fer dig i løpet av NDLA sin avhengigheit av enkeltleverandør en I undersøkinga kjem det fram at fleire respondentar ser på det som ein stor risiko for NDLA at organisasjonen er for avhengig av ein leverandør. Det blir peikt på at leverandøren er premissgjevar for ein stor del av dei tekniske løysingane som blir brukt av NDLA, og at NDLA er sårbare i eit scenario der NDLA er avhengig av å vidareføre system og løysingar utan bistand frå leverandøren som har utvikla og bygd systema. Ny teknisk ansvar leg i NDLA, som tiltredde i NDLA i februar 2015 er av en annen oppfatning og pe i ker på at NDLA i all hov u dsak har full tilgang og kontroll over egen k jelde kode d å denne er underlagt e i n fri lisens og fritt tilgjengele g for nedlasting også for andre som ønsk j er å bruke den. Teknisk le iar opplyser at NDLA har tatt mange riktige og viktige grep for å unngå å bli leverandøravhengig. NDLA har helt sid an oppstarten vald å bruke e in fri lisens både for innha ld som utvikl ast og teknologi, no ko som i stor grad f orhindr a r leverandørbinding. For no kre sentrale lø y s inga r er det te imidlertid ikk j e gjennomført og dette kan utgjøre e i n risiko både når det kjem til kvalitet og leveransefleksibilitet innanfor det tekniske. Teknisk leiar opplyser at NDLA jobbar kontinue rleg med å sørge for balansert leverandøruavhengigheit, og i samband med nye anbodskonkurransar som det jobbast med i 2015 blir det lagt stor vekt på dette. Det blir opplyst at det ikkje er forhold ved leverandørmarknaden som tilseier at NDLA skal ha stor leverandøravhengigheit innanfor tekniske tenester. Dokumentasjonen på tidlegare levert arbeid og løysingar frå leverandøren har i nokon grad vore mangelfull. Det har i 2015 blitt gjennomført tiltak for å rette på dette. Prosessen rundt dette arbeidet blir skildra som god, med godt samarbeid med aktuell leverandør. Undersøkinga revisjonen har gjennomført viser at NDLA ikkje har gjennomført formaliserte risikovurderingar med tiltaksskildringar knytt til NDLA sin sårbarheit når det gjeld kor avhengig organi sasjonen er av enkeltleverandøren for 20

79 drift og vidareføring av NDLA sine system. Dagleg leiar opplyser at han og ein annan leiar som avgjer kjøpa frå aktuell leverandør er kjent med sårbarheita, men meiner at forholdet er innanfor akseptabel risiko Enkel tleverandøren sin avhengighet av NDLA Ifølgje NDLA sin interne innkjøpsrapport for 2014, kjøpte NDLA i 2014 tenester av den omtalte leverandøren for om lag NOK 27,5 millionar eks mva. Rekneskapstall frå leverandøren, som revisor har henta inn frå Ravninfo, vise r at NDLA sine kjøp av tenester utgjer opp mot 90 prosent av leverandøren si omsetning. I intervju blir det opplyst at leverandøren har bygd opp sin organisasjon rundt leveransar til NDLA når det kjem til bemanning. Det går fram av intervju at det ikk je har vore tema i styremøte eller AU - møte det faktum at NDLA utgjer ein vesentleg kunde for leverandøren. Intervjua styrerepresentant opplyser at han ikkje var kjent med dette faktum. I samband med verifisering av datagrunnlaget i forvaltningsrevisjonsr apporten, opplyser dagleg leiar i NDLA at styret har blitt informert om leverandøren sin størrelse og involvering i NDLA gjennom rapportering i til dømes årsmelding. Revisjon har blitt lagt føre eksempel på rapportering av denne typen, i form av e - post med vedlagt utkast til årsmelding for E - posten er datert , og er sendt frå dagleg leiar til styreleiar. Etter det revisjonen kan sjå, inneheld utkastet til årsmelding 2013 informasjon om leverandøren si dominerande rolle i NDLA, men ikkje opplys ningar om at størsteparten av leverandøren si omsetning kjem frå sal av tenester til NDLA. Etter det revisjonen kan sjå, utgjer dei årlege basisrammene (før eventuelle opsjonar/tilleggstenester er løyst ut) i avtalen mellom NDLA og leverandøren NOK millionar. Dette svare r til under halvparten av det totale beløpet NDLA kjøpte frå leverandøren i Økonomistyring og styreoppfølging i NDLA Ifølgje NDLA sine vedtekter skal styre t mellom anna sjå til at drifta av NDLA er i samsvar med årsbudsjett for organisasjonen. A v dette følgjer at styret har anledning til å gi føringar på NDLA sine innkjøpsprioriteringar gjennom årle g budsjettvedtak. I intervju blir det opplyst at s jølv om NDLA har årlege budsjett frå eigargruppa beståande av fylkeskommunar, arbeidar organisasjon en i praksis ut frå fleirårsbudsjett som handsamast av styret. Dette skuldast at NDLA gjer investeringar som fleirårige syklusar, ofte på tre år, der dei store kostnadane knytt til innkjøp ofte inntreff i år to. Dette gjer at det i nok re år kan vere naudsynt med underforbruk innanfor enkelte fagfelt, slik at ein har tilstrekkelege midlar til å dekke innkjøp i påfølgjande år av ein investeringssyklus. Det kjem fram i undersøkinga at styr et har vore informert om NDLA sin praksis med bruk av fleirårsbudsjett, utan at dette har vore gjenstand for systematisk oppfølging. Det blir opplyst at dagleg leiar i eit tilfelle blei spurt av eit styremedlem om kva praksis innebar og kvifor årlege rekneskap varierte som skildra i avsnittet over. Praksi sen blei gjort greie for overfor styret, og det har i seinare tid ikkje kome tilbakemeldingar frå styret knytt til løysinga med å underforbruke i einskilde år for å kunne handtere kostnadar i andre år. I samband med verifisering av datagrunnlaget i rapporten, opplyser dagleg leiar at fleirårsbudsjetta til NDLA kvart år blir handsama i styret i samband med handsaming av årsbudsjettet. I enkelte år har fleire alternative fleirårsbudsjett blitt lagt fram. Saker i tilknyting til fleirårsbudsjett blir ogs å diskutert i AU og på styret si årlege strategisamling. NDLA rapporterer periodisk til styret på økonomi gjennom halvårleg økonomirapportering i form av årsrapportering og halvårleg driftsrapport. Økonomirapporteringa ne blir handsama i styret. Utover det te er det ikkje i detalj fastsatt når administrasjonen skal involvere styret i økonomiske avgjersler i NDLA. Med omsyn til vedtektene skal styret bli involvert i saker som etter «selskapet sine vilkår er av uvanlig art eller av stor interesse». NDLA kan ikkje overskride totale budsjettrammer utan å involvere styret, men det er ikkje fastsatt når og om styret skal involverast for godkjenning av eventuelle avvik på spesifikke budsjettpostar. Det blir opplyst at administrasjonen i NDLA ikkje har bedt styret eller AU om løyve eller fullmakt til å avvike frå total budsjett eller budsjettposter, verken generelt eller i spesifikke saker. Vidare blei det informert at styret eller AU heller ikkje har gitt administrasjonen i NDLA løyve eller fullmakt til å avvike frå total budsjett eller budsjettposter, verken generelt eller i spesifikke saker. 21

80 Av NDLA sine budsjett går det fram at det f or 2013 var satt av NOK 6 millionar til teknisk utvikling. I halvårleg driftsrapport kjem det fram at dette beløpet allereie per juni (201 3) var påløpt. Det blei i same rapport kommentert at det for resten av året (2013) ikkje var venta stort forbruk på teknisk utvikling, og at NDLA ikkje forventa store avvik mot årsbudsjett et. Årsrekneskapet for 2013 v iser at det likevel påløp ytterlegare NOK 3 millionar, totalt NOK 9 millionar, til teknisk utvikling i 2013, totalt eit overforbruk på denne budsjettposten på om lag 50 prosent. I var det satt av NOK 7,5 millionar til teknisk utvikling i årsbudsjette t til NDLA. I dette året overheldt ikkje NDLA rapporteringsfristane til styret, og styret fekk ikkj e driftsrapport før i oktober På tidspunktet då driftsrapport blei levert var allereie budsjettet for teknisk utvikling overskride. Totalt enda årsforb ruket for teknisk utvikling på NOK , også for dette året om lag 50 prosent over budsjett. I rapporteringane til styret i 2013 og 2014 blir det kommentert at ein del av avvika skuldast kostnadar til forskingsprosjekt som er rekneskaps ført som teknisk utvikling. Av rapporteringa kjem det også fram at ramma for teknisk utvikling blei utvida med NOK gjennom intern handsaming i administrasjonen i NDLA i mars 2014, finansiert gjennom bruk av buffer for lønns - /prisjustering. I saks papir frå interne beslutningsmøte 11 i administrasjonen i NDLA som revisjonen har fått tilsendt, kjem det og fram at det i august 2014 blei vedteke å dekke inn eit meirforbruk på utviklinga av to prosjekt på til saman NOK gjennom omprioriterung av budsjettmidlar og gjennom at budsjettposten «Buffer/overskudd» blir redusert. Styreleiar opplyser at styret er heldt orientert om avvika i budsjettpostane, og at avvika etter hans meining ligg innanfor NDLA sitt handlingsrom utan at styret førehandsgodkj enner avvika. I intervju med ein styrerepresentant kjem det samstundes fram at vedkommande ikkje kjenner til at NDLA har rapportert til styret om overforbruk på einskilde budsjettpostar. Ifølge økonomi medarbeidar i NDLA eksisterer det ikkje eit tydeleg man dat i NDLA som tilseier at NDLA internt skal kunne handsame avvik frå interne budsjettpostar utan forhandsgodkjenning frå styret. Styreleiar kommenterer at NDLA før i lita grad rapportert e på måloppnåing i forhold til dei mål og føringar som følgjer av organisasjonen sin innkjøpsstrategi. I samband med verifisering av datagrunnlaget i rapporten, opplyser styreleiar at etter innføring av innkjøpsstrategi , har styret og AU vore kobl a tett på rapportering knytt til føringane gitt i innkjøpsstra te gien Det blir opplyst at mangelen på eit fysisk NDLA - miljø/lokalar gjer det vanskeleg for s tyret å vere tett på og følgje opp administrasjonen i NDLA. NDLA har ein svært krevjande konstruksjo n med eit styre på 1 8 repres entantar der 17 av styremedlemme ne innehar vervet i eigenskap av å vere opplæringsdirektørar, og ikkje fordi dei naudsynlegvis har kapasitet eller engasjement for å ha vervet. Intervjua styrerepresentant opplyser at det i einski lde tilfelle er vanskeleg å drive effektivt og ansvarleg styrearbeid i NDLA grunna talet på styremedlemmer. I intervju vert det opplyst at det er eit tydeleg betringsbehov når det gjeld førebuing av styresaker, styrereferat, interne arbeidsforhold i styre t, oppfølging av avtalar, og styret sin kontrollfunksjon. Det har vore positivt for styret i N DLA at ein fylkeskommune har valt ein person til NDLA - styrevervet som er politikar og ikkje opplæringsdirektør i fylket. Styremedlemmen som er politikar har hatt meir fokus på styrevervet enn opplæringsdirektørane har hatt tid til, og har etterlyst meir struktur på styrearbeidet og mellom anna vore kritisk til at det ikkje er ein møteplan for styret i N DLA. Styremøta for NDLA har vore arrangert i samband med «Forum for fylkesutdanningssjefer» (FFU). I intervju går det fram at det for tida vert utarbeidd ein møteplan for styret og AU for hausten 2015 og våren Dette er første gong styret utarbeider ein møteplan. FFU - møta er planlagt lang tid i forkant, men før 2015 har det ikkje vore bestemt på kva FFU - møte det skal vere NDLA - styremøte i tillegg. FFU har gjennom mange år hatt ein møtestruktur med tre årlege samlingar over to dagar, samt eitt til to eindagsmøte. Frå hausten 2014 har FFU starta implement eringa av Fylkeskommunalt kvalitetsnettverk (FKK). Det betyr at den eine dagen av ei todagarssamling blir brukt til FKK. Ifølge intervjua styrerepresentant vil dette gi enda kortare tid til avvikling av styremøte i NDLA. I tillegg har styremøta for NDLA vo re seint på dagsordenen i FFU, og det har ikkje alltid vore tilstrekkeleg tid til grundig handsaming av sakene me dan alle styremedlemmer framleis har vore til stades. Fleire av respondentane i undersøkinga meiner at styret for NDLA ikkje tilfredstillar for ventingar til eit profesjonelt styre, fordi opplæringsdirektørane har for lite tid til å gjennomføre styrevervet i tråd med forventingane til korleis eit slikt styre skal operere. Til dømes blei NDLA sitt budsjett for 2013 først behandla og vedtatt av styr et i april Sak 12/2014, handsama

81 Det kjem fram at AU ikkje har ei tett oppfølging av dagleg leiar sitt arbeid, men at utvalet har følgt opp dagleg leiar når styreleiar har bedt AU om dette fordi ein presserande sak har kome fram. AU førebur styremøta for NDLA og utarbeid er sakskart i samråd med styreleiar. Ein respondent meiner at det er for lite struktur på styret og AU sitt arbeid med NDLA, og legg til at det er ulike personlege oppfatningar blant styremedlemmene av kva vervet inneber. 5.3 Vurdering Undersøkinga viser at det for enkelte delar av innkjøpsområde er etablert internkontrolltiltak, i form av sjekkliste for gjennomføring av innkjøp. I tillegg blir ein del innkjøp i NDLA gjennomført med bistand frå HFK, og er dermed omfatta av HFK sin intern kontroll. Samstundes viser forvaltningsrevisjonen fleire relevante område der organisasjonen manglar konkrete internkontrolltiltak, eller der internkontrolltiltak som eksisterer er mangelfulle. I samband med stikkprøvegjennomgangen revisjonen har gjennomfø rt, blir det avdekt manglar og avvik knytt til både regelverk om offentlege anskaffingar og til NDLA sine eigne internkontrolltiltak. Til dømes blir det i gjennomgangen avdekt avvik i korrekt konkurransegjennomføring. Etter revisjonen si vurdering har ik kje NDLA etablert tilstrekkeleg internkontroll som i stor nok grad tek omsyn til kompleksiteten i organisasjonen sidan mange personar er involvert i innkjøp innanfor ei rekke ulike faglege og tekniske område. Revisjonen meiner NDLA manglar systematisk kont roll av at innkjøp blir gjennomført i tråd med innkjøpsstrategi, og at innkjøpsprioriteringar er i tråd med styrevedtatt budsjett. Vidare gjennomfører ikkje NDLA periodiske kontrollar for å avdekke om innkjøpsaktiviteten er i samsvar med gjeldande reglar f or innkjøp av ulik storleik og type. Revisjonen kan heller ikkje sjå at NDLA har tilrettelagt ein sentralisert kontroll for å avdekke om innkjøpsaktiviteten, under dette også avrop innanfor rammeavtalar, skjer i samsvar med føresegn i kontraktar og eventue lle andre føringar. Revisjonen meiner det er viktig at fylkeskommunen sørger for at NDLA etablerer desse kontrollane, for å sikre tilstrekkeleg oppfølging av innkjøpsaktiviteten i organisasjonen. Etter revisjonen si vurdering viser undersøkinga at NDLA ik kje tilfredsstillande har vurdert og handtert risiko knytt til leverandøravhengigheit, under dette sikra naudsynt tilgang til alle sentrale løysingar. Undersøkinga viser også at NDLA sin hovudleverandør får sin omsetting nesten utelukkande frå NDLA, og der med synast svært sårbar knytt til eit scenario med redusert kjøp frå NDLA. Etter revisjonens vurdering vil NDLA få ein utfordrande situasjon dersom deira hovudleverandør ikkje lengre er leveringsdyktig, og eit slikt scenario har ikkje NDLA tilstrekkeleg ri sikovurdert og følgd opp. NDLA si tilknyting til ein enkeltleverandør er heller ikkje samsvar med intensjonane i verken gamal eller ny innkjøpsstrategi. Revisjonen meiner det er viktig at fylkeskommunen sørger for at NDL A gjennomfører risikovurderingar kny tt til leverandøravhengigheit, og etablerer naudsynte internkontrolltiltak i samsvar med risiko som blir identifisert i vurderingane. Undersøkinga viser etter revisjonen si vurdering at det ikkje er tilstrekkeleg formalisert rapportering og oppfølging i relasjonen mellom daglig leiar og styret. Det er i liten grad etterprøvbart at eit samla styre er orientert når det kjem til sentrale førehald ved innkjøp i NDLA, og at styret ser til a t drifta av NDLA er i samsvar med føremålet for selskapet, jf. 8 i vedtektene. Revisjonen meiner at ei av utfordringane er at det ikkje er operasjonalisert kva som ligg innanfor den daglege drifta av NDLA, og kva som krev involvering av styret, jf. 10 i vedtektene. Til dømes er det ikkje definert terskelverdiar for kor store avvik frå spesifiserte budsjettposter som kan tillatast utan at styret skal vurdere saka og ev. gi dagleg leiar mynde til å avvike frå vedteke budsjett. Det er heller ikkje slått f ast korleis eventuelle avvik skal følgjast opp, under dette interaksjon mellom dagleg leiing og styre t. Revisjonen meiner fylkeskommunen må sjå til at NDLA tydeleggjer rapporteringsrutinar i relasjonen mellom daglig leiing og styret, og i større grad klarg jer kva som skal ligge innanfor myndet til dagleg leiing, og kva som ligg i formulering a «saker som etter selskapet sine vilkår er av uvanleg art eller av stor interesse». Revisjonen vil peike på at det er problematisk at styremøte i NDLA blir gjennomfør t som ein del av FFU, utan at det er satt av tilstrekkeleg med tid til sakshandsaming og utan at alle styremedlemmer framleis har vore til stades. Det er og uheldig at det fram til hausten 2015 ikkje har vore vanleg for styret og AU i NDLA å ha ei n fast mø teplan, og at styresaker som skal takast opp ikkje er godt nok førebudd. Dette bidreg til at s tyret ikkje klarer å følgje opp innkjøpsaktiviteten i NDLA i tilstrekkeleg grad. Etter revisjonen si vurdering må fylkeskommunen legge til rette for at det blir g jennomført styremøte for NDLA der det er set av tilstrekkeleg med tid, og der sakspapir er gjennomarbeidd 23

82 og tilsendt styremedlemmene i rimelig tid før styremøta. Revisjonen vil understreke at det er viktig at arbeidet som er starta opp med å nedsette ei n føreseieleg møteplan blir gjennomført, og at plan en blir følgt. 24

83 6 I n n kjø psru ti n ar I kva grad har NDLA utarbeidd tenlege rutinar for innkjøpsarbeidet, og korleis er desse gjort kjend i organisasjonen? 6.1 Revisjonskriterium I lov om offentlege anskaffingar, går det av 5 fram at oppdragsgjevar skal opptre i samsvar med god forretningsskikk og sikre høg forretningsetisk standard i den interne sakshandsaminga. Det går vidare fram at anskaffingar så langt det er mogleg s kal vere basert på konkurranse, og at d et ikkje skal finne stad forskjellhandsaming av leverandørar. I NDLA sin innkjøpsstrategi er det i kapittel 7 presisert at organisasjonen skal overhalde regelverket for offentlege anskaffingar og sikre effektiv anskaffingar ved bruk av kommersielle og innkjøpsfaglege verkemiddel. I kapittelet er det trekt fram ei rekke moment NDLA skal ha spesielt fokus på ved gjennomføring av innkjøp. Vidare går det fram av NDLA skal søke å gjennomføre innkjøp på ein effektiv og miljøvennleg måte ved å ta i bruk ele ktroniske støtteverktøy i alle delar av innkjøpsprosessen. I kapittel 8 av innkjøpsstrategien er det vist til at NDLA skal sikre at dei som handterer innkjøp har tilstrekkeleg kompetanse om innkjøpsfaget, leverandørmark naden og regelverket for offentle ge innkjøp. Det skal etablerast kompetanseprogram for å sørge for tilstrekkeleg kompetanse innanfor innkjøp. Kapittel 9 viser til at NDLA skal ha gode rutina r for kontraktsoppfølging, under dette teknisk og kvalitativ evaluering av innkjøp, med re gistrer ing av ev. feil/manglar. (Utfyllande revisjonskriterium ligg i vedlegg 4 til rapporten. ) 6.2 Datagrunnlag Rutina r innanfor innkjøpsarbeidet Av dokumentasjon revisjonen har gått gjennom i samband med undersøkinga, går det fram at det er utarbeidd interne retningsliner for korleis NDLA som offentleg aktør skal gjennomføre sine innkjøp. I r etningslin en e kjem det fram at personar med ansvar for eigne budsjett, jf. delegering av budsjettansvar for NDLA, kan gjere innkjøp med dekning innanfor eigne budsjettrammer. For alle innkjøp skal NDLA sine rutinar for innkjøp og vurdering av habilitet brukast. Gjen nomgangen revisjonen har gjort viser at rutinane som er i bruk i NDLA når det kjem til innkjøp, i hovudsak tar utgangspunkt i Hordaland fylkeskommune sine innkjøpsrutinar. Desse innkjøpsrutinane er tilpassa beløpsverdiar og krav i lov og forskrift for offe ntlege anskaffingar med rutinar og ma lar til bruk for kjøp under NOK , for kjøp mellom NOK og , og for anskaffingar over NOK NDLA har gjort enkelte justeringar i rutinane knytt til organisasjonsspesifikke for hold. I følgje in nkjøpsrutinane skal det skrivast anskaffingsprotokoll for alle kjøp over NOK For vurdering av habilitet i innkjøpsprosessar, blei det i november 2014 utarbeidd ei rutine for NDLA, som beskriv kven som har ansvar for gjennom føring av habilitetsvurde ringar og kva omsyn som må takast i uli ke tilhøve. I intervju kjem det fram at NDLA sine rutinar for innkjøp blir opplevd å fungere godt når det kjem til innkjøp som blir føretatt lokalt i organisasjonen, i samsvar med delegert budsjettmynd e. Det kjem og fram i intervju at alle innkjøp som blir gjort i NDLA på delegert budsjettmynd e innanfor fagleg utvikling, i hovudsak blir gjort v ed bruk av rutinane til Hordaland fylkeskommune og gjennom Hordaland fylkeskommune sitt innkjøpssystem og kontra kt styringsverktøy. 25

84 Fleire intervjuobjekt opplyser også at det har vore ei forbetring i innkjøpsrutinane og bruken av desse når det gjeld innkjøp på delegert budsjett mynde. Undersøkinga viser at rutinane for innkjøp i hovudsak blir gjort kjent for dei involverte i NDLA gjennom intranettet til organisasjonen. På skjermdumpar revisjonen har fått tilgang til går det fram at rutinane ligg tilgjengeleg på intranettsidene. Av under søkinga går det i tillegg fram at det har blitt gjennomført regelmessig opplæring for personar som har roller i innkjøpsprosessen i NDLA, gjennom presentasjonar i ulike inte rne samlingar. NDLA har etablert rutinar for driftsrapportering til styre t i organ isasjonen. Rutinane synleggjer mellom anna kva som er formålet med rapporteringa, kva den skal innehalde av informasjon og kven som står ansvarleg f or å bidra til rapporteringa. Av rutinane går det fram at rapporteringa skal skje halvårleg. Undersøkinga vi ser at dei halvårlege rapporteringsfristane ikkje blei heldt i 2014, og at det ikkje blei levert driftsrapport til styret før i oktober Det blir opplyst i intervju at NDLA ikkje har ein formalisert kompetanseplan med oversikt over kven som har fått kva opplæring og kven som har behov for ytterlegare kompetanseheving av tilsette med roller i innkjøpsprosessane. Det blir etterlyst meir balansert opplæring når det gjeld innkjøp. Forvaltningsr evisjonen viser at det på nokre felt innanfor innkjøpsområdet føreligg mangelfulle rutinar for innkjøp. NDLA har ikkje gjennomgåande rutinar for systematisk oppfølging og kontroll av innkjøp/avrop på rammeavtaler, under dette kontroll av om det førekjem overskriding av avtalebelø p, om det blir kjøpt vare/teneste utover avtalen sitt virkeo mråde eller leverandørar bryt avtalevilkår. Alle kontraktar har ein avtaleansvarleg som skal følgje opp kjøp innanfor sin avtale. Korleis dette blir gjort er opp til den enkelte avtaleansvarlege. Revisjonen viser at NDLA har gjort innkjøp på avtaler som er utlaupt og gjort kjøp utover beløpsrammar i avtaler. Detaljer rundt dette er nærare skildra i kapittel 6. I intervju blir det opplyst frå fleire at NDLA per i dag ikkje har gode system og rutinar for elektroniske innkjøp og bestillingar. Det kjem fram at nokre system har vore oppe til vurdering, men at det ikkje føreligg konkrete plan a r om å få på plass system for elektroniske innkjøp med det første Rutinar for melding og oppfølging av avvik Undersøkinga viser at NDLA har etablert rutinar for avvikshandtering. I rutinane kjem det fram kva forhold som er definert som avvik, korleis avvik skal meldast inn og korleis og av kven det enkelte avvik skal handsamast. NDLA har ikkje etablert ru tinar for systematisk oppfølging av meldte avvik, under dette rutinar for å kontrollere at alle avvik blir meldt, dokumentert og fø lgt opp. I samband med revisjonen si n gjennomgang kjem same avvik innanfor same område fram i NDLA sine innkjøpsrapportar for både 2013 og 2014, utan at det er spor av dokumentert oppfølging for å utbetre avvika. 6.3 Vurdering Etter revisjonen si vurdering har NDLA naudsynte skriftlege rutinar på dei fleste områda av innkjøpsprosessane, og desse er i hovudsak tilstrekkelig formidla i organisasjonen gjennom informasjon på intranett og i andre fora. Samstundes viser undersøkinga at de t manglar skriftlege ruti nar og planar på nokre område, og at rutinane på enkelte område er mangelfulle. Undersøkinga viser mellom anna at NDLA manglar gjennomgåande rutinar for systematisk oppfølging og kontroll av innkjøp/avrop på rammeavtale r. Manglande rutinar for kontraktsopp følging, aukar risikoen for in nkjøp som overskrid avtalebeløp, kjøp utover rammeavtalane sitt virkeområde, leverandørbrot t på avtalevilkår og andre avvik frå regelverk/kontrakt. Som det går fram av dei føregåande kapitla, er det gjort kjøp på utløpte avtaler og utover avtaler sine beløpsrammar. Ei årsak til dette kan være manglande rutineetterleving og manglande rutinar på sentrale område. Etter revisjonen si vurdering er det viktig at fylkeskommunen sørger for at NDLA utviklar dei områda der det i undersøkinga er avdekt manglande rutinar. Revisjonen meiner NDLA bør få på plass verktøy og rutinar som sikrar at dei tek i vare kontraktsoppfølginga. 26

85 Undersøkinga viser at NDLA ikkje har formalisert ei n kompetanseplan som skal sikre at dei som handterer innkjøp har tilstrekkeleg kompetanse om innkjøpsfaget, leverandørmarknaden og regelverket. Jf. kapittel 8 i NDLA sin eigen innkjøpsstrategi, skal eit kompetanseprogram som sørger for tilstrekkeleg kompetanse innanfor innkjøp etableras t. Revisjonen meiner fylkeskommunen må sikre at det vert etablert eit slikt program for NDLA, slikt at ein på ein enkel måte kan halde oversikt over kva kompetanse dei som er involvert i innkjøpsarbeid har, og kven som har behov for ytterlegare opplæring o g kurs. Når det gjeld avvikshandtering, kjem det fram at NDLA ikkje har etablert rutinar for systematisk oppfølging av meldte avvik, under dette kontroll av at alle avvik blir meldt, dokumentert og følgt opp. Revisjonen meiner fylkeskommunen må sikre at N DLA etablerer eit system for avvikshandtering, med periodisk oppfølging som kan hjelpe å identifisere og korrigere feil som blir gjort i innkjøpsprosessen. 27

86 7 H abi l i tet I kva grad vert rettsreglar og interne rutinar knytt til hab ilitet etterlevd og dokumentert ved innkjøp som NDLA er ansvarleg for? 7.1 Revisjonskriterium Alle saker som er omfatta av regelverk for offentl ege anskaffingar skal handsama st i tråd med reglane om habilitet i forvaltningslova kapittel II om ugildhet, 6 til 10. Av krava til habilitet i forvaltningslova, går det av 6e pkt. 2 fram at e in offentleg tenestemann er ugild til å legge til rette grunnlag for ei avgjersle eller til å treffe avgjersle i ein sak «når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for - 2. et selskap som er part i saken». Av fvl. 10 går det fram at «Foruten for offentlige tjenestemenn gjelder bestemmelsene i kapitlet her tilsvarende for enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forval tningsorgan» Det går vidare fra m av fvl. 8 og 9 korleis habilitets spørsmål skal avgjerast, og kva som inntreff dersom ein tenestemann finn grunn til å melde s eg inhabil. I NDLA sin innkjøpsstrategi er det i kapittel 10 inkludert eit eige avsnitt om habilitet. Her kjem det fram at NDLA mellom anna skal etablere gode rutin a r for å sikre habilitet hos sine innkjøper ar, og sikre at alle som handterer innkjøp har god kjennskap til habilitetsreglene slik d e sse går fram av forvaltningsloven og anskaff ings regelverket. Av innkjøpsstrategi går det og fram at NDLA i samband med innkjøp ikkje skal «søke eller motta råd som kan bli benyttet under utarbeidelsen av spesifikasjoner for en bestemt anskaffelse fra noen som kan ha økonomisk interesse i den aktuelle anskaffelsen, når dette skjer på en måte som vil kunne utelukke konkurranse.» (Utfyllande revisjonskriterium ligg i vedlegg 4 til rapporten.) 7.2 Datagrunnlag Leiings - og avgjerd smo dell for NDLA I referat frå styremøte , kjem det i sak 02/09 fram eit klart premiss om at det er styret sin intensjon at sentrale posisjonar i NDLA skal vere bemanna med personale med fylkeskommunal tilknyting, også innanfor eining for tilgang og støtte 12. I saksvedlegga blir det trekt fram at «det er en klar målsetning å inkludere fylkesk ommunalt ansatte i ETS så snart som dette er mulig og formålstjenelig». Av sakspapira går det fram at det har vore eit klart mål for styret at sentrale posisjonar i NDLA skal vere bemanna med personal e med fylkeskommunal tilkny t ing, også når det gjeld personale tilknytt eining i NDLA med ansvar for teknisk utvikling. Revisjon en har ikk j e identifisert nyare dokumentasjon der det går fram at denne premissen blir fr å vike. I intervju kjem det fram at s tyrele iar ikkje er kjent med om de nn e premissen er frå v ike. I samband med verifisering av datagrunnlaget i rapporten, opplyser styreleiar at styret er ansvarleg for å fatte vedtak og føre tilsyn innanfor vedtektene sine rammer. Styreleiar viser til at f øringar gjort av NDLA si prosjektstyringsgruppe ikkje utan vidare vil kunne verte sett på som gjeldande, utan fornya vedtak. NDLA har i fle i re år v ore bemanna med mange representantar fr å ei n ekstern leverandør i sentrale NDLA - posi sjona r. Dette inkluderer mellom anna produksjonsle iar, leiar for NDLA Desk og supportansvarleg. Det blir opplyst at NDLA 12 Tidlegare organisasjonsstruktur. Eining for tilgang og støtte er no ein del av teknisk utvikling under kjerneprosessar i NDLA. 28

87 per januar 2013 hadde fle ire personar frå den eksterne leverandøren plassert i teamleiarposisj onar. Fleire avgjersler i NDLA når det gjeld teknisk utvikling, har blitt teke på bakgrunn av råd og samarb eid med eksterne konsulentar frå denne leverandøren. L everandøren har sam stundes levert største parten av dei innkjøpa NDLA har gjort innanfor teknisk utvikling. I samband med verifisering av datagrunnlaget i rapporten, peiker dagleg leiar på at vedlegg til styresak 02/09 frå 2009 i bredde gjer greie for gjeldande leverandør sine dåverande oppgåver i NDLA. Det blir trekt fram av dagleg leiar at saka med tydelegheit utgjer eit eksempel på korleis eigarane av NDLA har vore informert og involvert i diskusjonen rundt organisering og innkjøp av teknisk bistand, og at styret dermed er gitt godt høve til å komme med vedtak rundt ev. ønskja endringar. D et blir frå dagleg leiar også peikt på at NDLA per august 2015 berre har fylkeskommunalt lønna personar som prosesseigarar og avgjersletakarar, også innanfor tekniske prosessar. I samband med verifisering av datagrunnlag opplyser styreleiar at han med ba kgrunn i informasjon om NDLA sin organisering, tok initiativ til at alle prosesseigarar i NDLA sin organisasjon skulle vere tilknytt fylkeskommunal verksemd. Ifølgje styreleiar er d ette implementert per september I styrevedtak av , kjem det fram at NDLA skal ha e i le iing som i tillegg til dagleg leia r skulle ha vore satt saman av leiarar for høvesvis styringsprosessar, kjerneprosessar og administrative prosessa r. I tillegg til dagle g le iar, var to av des se posisjonane på vedtakstidspunkte t bemanna med person ale som hadde sine tilsettings forhold i fylkeskommun ane. I undersøkinga peiker fleire respondentar på at dei vedtaka NDLA sitt styre har fatta om organisering, ikkje harmoniserer med korleis avgjersler har blitt tatt i NDLA. Det blir i intervju vist til at NDLA ikkje har hatt ei fungerande leiing som skissert i styrevedtaket av NDLA har sidan 2010 arbeid d med e i prosessorientering av organisasjonen. Prosessle iarar, a nten representert med eksterne eller interne ressursar, har i større grad v ore involvert i avgje rsler enn det personalet som var tiltenkt som del av e i leiargruppe. Opphavlege leiarar i le iinga me i ner avgjerds prosessa ne som har vore nytta i NDLA går på tvers av det som var intensjonen bak styrevedtak et frå Dagleg leiar opplyser at styret fortløpande har blitt informert om den avgjerdsmodellen som blir brukt i NDLA. Revisjonen har sett omtale av prosessmodellen i fle i re styresaker, men har ikk j e identifisert styrevedtak der det blir avgjort å fr å vike vedtaket i styremøtet om at NDLA skal ha e i leiing med samansett ing som skildra i vedtaket. I samband med verifisering av datagrunnlaget i rapporten, opplyser dagleg leiar at NDLA si leiing etter dagleg leiar si vurdering er organisert i høve til vedta k i styret av Habilitetskonfliktar knytt til innkjøp Blant respondentane i undersøkinga er det delte oppfatningar om det har vore habilitetskonfliktar i dei innkjøpsavgjersler som er tatt. Dei som meiner det har vore konfliktar peiker mellom anna på at leverandørens rolle i sentrale stillingar og fora, i tillegg til spisskompetanse om tekniske løysningar, har gitt ein forskyving der leverandøren, og ikkje NDLA, er premissgjevar for fleire innkjøp. Det blir også vist til det ein meiner e r kjøp av utviklingstenester som langt overstiger avtalerammar. Det blir og trekt fram at teamleiarar i NDLA har budsjettansvar, og at teaml eiarar fr å ekstern leverandør har deltatt i budsjettmøte og diskutert kor mykje midlar leverandøren k jem til å tren ge for oppgå vene de i s jølv utførte for NDLA. I løpet av forvaltnings revisjonen er det ingen som tilbakeviser at leverandøren har del teke i budsjettmøte og l iknande fora der innkjøp av teknisk e utvikling stenester har blitt diskutert. De i som i undersøkinga me iner at leverandørrelasjona ne har v ore handtert tilfredsstill ande og utan habilitetskonflikt, viser til at kjøps avgjersler blir formalisert i interne avgjerd smøte ut a n deltak ing frå leverandøren. Når det gjeld kompetanse, blir det frå dagleg leiar opplyst at det i 2014 blei identifisert eit tilstrekkeleg stort behov for å styrke NDLA sin tekniske kompetanse. Dagleg leiar tok difor in i tiativ til tilsetting av ny teknisk leiar. Ny teknisk ansvarle g i NDLA, kommenterer at før eiga tilsetting i NDLA var det leverandøren som hadde teknisk spisskompetanse i forhandlingsmøta. Vedkommande kjenner til at NDLA, på grunn av leverandøravhengighet og manglande løysings - /teknisk kompetanse internt, tidlegare har gjennomført kravspesifikasjon/k jøpsplanlegging som kan vurderast som problematisk i forhold til habilitet. Ny t eknisk ansvarleg mein er NDLA burde ha ei meir tydeleg arbeidsdeling i innkjøpsprosessar knytt til tekniske tenester. Etter tilsetting, har teknisk ansvarleg identifisert fleire punkt i avtalane som viser at det ville ha vore ein fordel om NDLA sjølv hadde hatt ein person med intern tilknyting med teknisk spisskompetanse i avtaleforhandlingane med leverandøren. 29

88 Dagleg leiar kommenterer i samband med oversend ing av dokumentasjon til stikkprøvegjennomgang av innkjøp at det har variert i tidlegare år kor flinke NDLA har vore til å dokumentere vurdering ar knytt til habilitet, men at dette har blitt utbetra det siste året. Fram til slutten av 2014 har NDLA ikkje hatt skriftl e ge rutin a r for vurdering av habilitet i innkjøpsprosessa r. Dagleg leiar opplyser at NDLA i dag har etablert eit rutinebasert system for dokumentasjon av habilitetsvurderingar i innkjøpsarbeidet Interne prosessar knytt til habilitet I undersøk inga kjem det fram at det h austen 2013 ble i kommunisert interne bekymringsmelding a r i NDLA knytt til habilitet ved kjøp f rå leverandøren av app likasjonsforvaltning og støttet enester. I NDLA sin interne innkjøpsrapport for 2013 går følgjande fram : «Innkjøpsstøtte meldte (nov 2013) skriftlig til daglig leder bekymring for inhabilitet og brudd på etiske retningslinjer knyttet til [Leverandørnavn] sine lederroller i organisasjonen. Forholdet var tatt opp muntlig tidligere. [Navn på leverandør av innkjø pstjenester] ble bedt om å utarbeide et notat og pekte da på områder som burde forbedres. Ba om at styret ble gjort kjent med notatet.» På oppfordring frå NDLA sin innkjøpskoordinator, bestilte dagl eg leiar se inhausten 2013 e i habilitetsvurdering frå NDLA sin ekstern e leverandør av innkjøpstenester. I notatet frå h abilitets vurderinga (datert 14. januar 2014), som er utforma av jurist/partna r i aktuelt selskap, kjem det fram at habilitetsvurdering a er basert på samtal ar med dagle g le iar og to andre internt tilse tte i NDLA, samt på gjennomgang av avtal a ne med den gjeldande leverandøren og NDLA si årsmelding for I notatet blir det gjort greie for at leverandøren sin p osisjon i NDLA kan være utfordran d e når det gjeld habilitet: «Det er åpenbart at de løpe nde faktisk kan befinne seg i posisjoner hvor de kan påvirke. Og at de på et gitt tidspunkt kan være inhabile til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse, for eksempel på bestilling av ytterligere utvikling.» I notatet blir det konkludert med at det ikk j e er identifisert br ot t på habilitetsregelverk i NDLA : «(-) har jeg ikke kunne oppfatte at [leverandørnavn] i en konkret situasjon har påvirket slik at en eller flere hos [leverandørnavn] skulle være inhabile». Juristen som har gjort vurderinga tek atterhald om at konklusjonen baserer seg på samtal ar, og at vedkomma nde ikk je har oppfatta at det skulle gj erast fleire dybdeundersøk ingar «for eksempel av tidsforløp forut for en konkret bestilling av utvikling». Fle i re respondent a r i undersøk inga stiller spørsmål ved konklusjon a ne i notatet, da de i sjølv meiner det har vore o penbare hab ilitets konflikta r når det gjeld bestil lingar og innkjøp frå leverandøren. Habilitetsnotatet inneh eld samstundes anbefaling a r om at NDLA må styrke interne kontrollprosess ar knytt til habilitetsproblematikk, under dette utarbeiding av skriftlege rutinar knytt til vurdering av habilitet. I tillegg blir det i notatet anbefalt at NDLA styrker kontraktsoppfølginga og internkontrolle n knytt til leveransa ne fr å den aktuell e lever andør en. Etter det r evisjonen kan sjå, har ikk j e endeleg habilitetsnotat blitt omtalt i styresaker. Det blir opplyst i intervju med eit styremedlem at vedkommande ikkje har sett habilitetsnotatet. Tilsette i NDLA opplyser om at det blei formidla eit ønske til dagleg leiar om å informere styret om den pågåa nde prosessen, men at dagl e g le iar valte å ikkje informere styret. I samband med verifisering av datagrunnlaget i rapporten, kjem det fram at det eksternt utarbeidde habilitetsnotatet b lei sendt til styreleiar og AU frå dagleg leiar som vedlegg til ein e - post, datert , om lag ti månader etter at notatet låg føre. I e - posten orienterer dagleg leiar kort om bakgrunn for kvifor habilitetsnotatet blei utarbeidd i januar Vedlagt e - posten er også utkast til retningsliner for habilitet. NDLA har med bistand frå ekstern innkjøpsrådg jevar fått utarbeidd forslag til retningslin er for habilitet i NDLA sine innkjøpsprosess a r (datert ). I retningslin ene er det etablert at spørsmål om habilitet skal rett ast til dagl eg leiar for vurdering. I forslaget til retningsliner for habilitet som revisjonen har fått f ramlag t, er det ikk j e lagt inn krav til dokumentasjon av habilitetsvurdering a r. Retningslin ene står vida re fram som veldig generelle, med attergjeving av de i viktig aste føresegna i regelverket. Det blir sagt lite om kv a som er viktig å fokusere på for NDLA i samband med dei leverandørrelasjona ne organisasjonen har. 30

89 I samband med verifiseringa av datagrunnlaget i rappo rten, opplyser styreleiar at det var ein god og open dialog mellom dagleg leiar og styreleiar om utfordringane rundt habilitet. Styreleiar opplyser at han presiserte fleire gong e r etter at han tiltredde som styreleiar viktigheita av gode og opne anskaffingsprosessar innafor rammene som blir gitt i LOA. Styreleiar sitt inntrykk var at NDLA hadde fokus på dette, og han fekk grundige gjennomg a ng a r av dagleg leiar om korleis habilitetsvurderingane var ivaretatt og korleis NDLA hadde kopla kompetansemi ljø inn for å vere trygge på at dette gjekk for seg på ein god og riktig måte. Habilitets vurderinga det er vist til blei sett i gang mot slutten av 2013, etter at noverande styreleiar hadde blitt val t til styreleiar i april I NDLA sin (interne) inn kjøpsrapport for 2013 er det i tillegg til omtale av bekymring a r knytt til habilitet, vist til at det frå den omtalte leverandøren i 2013 er gjennomført innkjøp som går utover avtalerammene. Innkjøpsrapporten for 2014 viser, som tidlegare nemnt, at NDLA og så i 2014 har overskr id e avtalerammene og det i enda større grad enn året før. 7.3 Vurdering I undersøkinga kjem det fram at NDLA over tid har vore bemanna med personale frå ekstern leverandør i sentrale posisjoner innanfor teknisk utvikling, som er ein sentral del av NDLA sine kjerneprosessar. Den same leverandøren står samstundes for tekniske leveransar til NDLA. Etter revisjonen si vurdering, gir denne bemanningsstrukturen risiko for brot t med dei interne habilitetsrutinane som er nedfelt i organisas jonen s in innkjøpsstrategi kapittel 10. Her går det mellom anna går fram at NDLA i sam band med innkjøp ikkje skal «søke eller motta råd som kan bli benyttet under utarbeidelsen av spesifikasjoner for en bestemt anskaffelse fra noen som kan ha økonomisk int eresse i den aktuelle anskaffelsen, når dette skjer på en måte som vil kunne utelukke konkurranse». Revisjonen meiner fylkeskommunen bør endre organiseringa som ligg i grensesn ittet mellom NDLA og leverandøren, for å sikre at NDLA overheld habilitetskrav nedfelt i eigen innkjøpsstrategi og lovkrav til habilitet som definert i fvl. 6e pkt. 2 om ugildheit. Revisjonen meiner vidare at bemanningsstrukturen ikkje har vore i tråd med premiss som er gitt gjennom st yre sak 02/09 frå 2009 og vedtak i styremøtet , om bemanning av sentrale posisjonar innanfor det tekniske området og strukturen på leiinga i NDLA. Revisjonen kan ikkje sjå av styrereferat eller - vedtak etter 2009 at premiss ane er endra på ein slik må te som skulle tillate ei organisering som avdekt i forvaltningsrevisjonen. Fylkeskommunen må følgje opp NDLA med omsyn til korleis sentrale posisjonar i organisasjonen er bemanna, for å sikre at styret sin intensjon om auka fylkeskommunal tilknyting også omfattar den tekniske utviklinga i NDLA. Det k jem fram i undersøkinga at det har blitt kommunisert interne bekymringsmeldingar i NDLA knytt til habilitet. I etterkant av bekymringsmeldinga blei det bestilt ei habilitetsvurdering av dagleg leiar, og det blei utvikla eit sett retningsliner for vurdering av habilitet i innkjøpsprosessar i NDLA. Revisjonen meiner det er positivt at leiinga i NDLA har følgt opp bekymringsmeldinga knytt til habilitet. Samstundes er det revisjonen si vurdering at habilitet sspørsmåla som har blitt reist i NDLA, med oppfølging og utvikling av retningsliner for habilitet, burde vore rapportert tidlegare til styret for handsaming, jf. 8 i NDLA sine vedtekter der det går fram at styret har ansvaret for ei tilfredsstillande org anisering av verksemda i selskapet. Slik revisjonen vurderer det, er denne saka av ei så uvanleg art og stor interesse at den fell utanfor dagleg leiar sitt mynde, og følgeleg berre kan avgjerast av styret, jf. 10 i vedtektene. Revisjonen meiner at fylke skommunen må sørge for at spørsmåla knytt til organisering og bemanning av NDLA, samt potensielle habilitetskonfliktar i høve innkjøp, blir handsama i styret i organisasjonen. Med omsyn til sjølve retningslinene for habilitet som revisjonen har blitt førelagt i undersøkinga, meiner revisjonen at desse står fram som svært generelle, og at dei i liten grad tar føre seg kva NDLA må fokusere på når det kjem til leverandørrelasjonar eller kva personale med innkjøpsansvar må ta omsyn til i høve gjennomføring av ei anskaffing. Dette kjem også til syne gjennom stikkprøvene revisjonen har gjennomført. Som det går fram av kapittel 4.2.1, er det ikkje i nokon av anskaffingane revisjonen har sett på dokumentert vurderingar knytt til innkjøper sin habilitet, og det er ikkje mogleg å etterprøve kva habilitetsvurderingar som har blitt gjennomført i høve den einskilde a nskaffinga. Etter revisjonen si vurdering, bør fylkeskommunen sørge for at det blir utarbeidd rutinar for habilitetsvurdering som tydeleggjer kva omsyn personar med roller i innkjøp må ta i høve anskaffingar. 31

90 8 E ti ske retn i n gsl i n er I kva grad har NDLA utarbeidd etiske retningsliner knytt til innkjøpsarbeidet, og korleis vert desse gjort kjend og etterlevd i organisasjonen? 8.1 Revisjonskriteri um I NDLA sin innkjøpsstrategi 13, kapittel 10, er det etablert etiske retningsliner for organisasjon en. I desse kjem følgjande moment fram: NDLA og den enkelte medarbeidar skal opptre med stor integritet slik at tilliten til verksemda blir teke vare på. Relasjonar og samhandling med leverandørar skal vere upartisk og profesjonell, i tråd med internt og eksternt regelverk. Det skal bli lagt ti l rette for openheit, gjensidigheit og likeverd slik vedtaksprosessen knytt til innkjøp blir gjennomført på ein rettferdig og forretningsmessig måte. Opplysningar knytt til ein leverandør si verksemd/avtale skal handsamast konfidensielt og skal ikkje delas t med tredjepart. Tilsette skal ikkje motta eller legge til rette for å motta ytingar eller fordelar som er egna til eller meint å påverke tenestehandlingar. Tilsette skal heller ikkje bruke si stilling til å skaffe seg urettmessige fordelar. Dei tilsett e skal legge sine faglege kunnskapar og skjønn til grunn gjennom heile tenesteutøvinga. (Utfyllande revisjonskriterium ligg i vedlegg 4 til rapporten.) 8.2 Datagrunnlag NDLA har ikkje utarbeidd e it eige dokument med etiske retningsliner knytt til innkjøpsarbeidet i organisasjonen. Dei etiske retningslinene som eksisterer i NDLA inngår i innkjøpsstrategien for , som ein del av kapittel 10 Etikk og habilitet. Innkjøpsstrategien ligg fritt tilgjengele g på NDLA sine nettsider for nedlasting, samt på NDLA sitt intranett. Undersøkinga viser vidare at innkjøpsstrategien, under dette kapittelet om etikk og habilitet, har blitt presentert og gått gjennom munnleg på interne samlingar i NDLA. I dokumentasjon revisjonen har mottatt, går det fram at det er ein ekstern leverandør og innkjøpsseksjonen i Hordaland fylkeskommunen som har stått for desse gjennomgangane. Det går ikkje tydeleg fram av undersøkinga kven frå N DLA som har deltatt på desse internsamlingane, eller kva roller og ansvar deltakarane på samlingane har hatt. Undersøkinga viser at NDLA ikkje har operasjonalisert og formalisert etiske retningslin er utover det som finst i innkjøpsstrategien for Vidare viser undersøkinga at innkjøper a r opplever at sjølve innkjøpsstrategien og kor ein kan finne denne, ikkje er spesielt godt kommunisert ut i organisasjonen. Revisjonen får opplyst i intervju med ein styrerepresentant at innkjøpsstrategien har vore presentert for dei tilsette gjennom ei intern samling i NDLA. Vidare går det fram at innkjøpsstrategien som blei v edteken av styret i 2015 er betre forankra i styret enn den førre strategien var. Ifølgje styrerepresentant er f orankringa i styret sikra gje nnom prosessen fram mot vedtaket ved at styret mellom anna har drøfta innkjøpsstrategien grundig, diskutert bakgrunnen for kvifor ein tydeleg innkjøpsstrategi er naudsynt, og drøf ta kven som skal ha fullmakter. 13 Innkjøpsstrategi Vedteke i styremøte 3. desember 2014, sak 21/14. 32

91 I samband med verifisering av datagrunnlaget opplyser styreleiar at s tyremedlemmar har eit sjølvstendig ansvar for å holde seg orientert om NDLA sine vedtekne etiske retningsliner og sjå til at dette vert følgt. Med omsyn til etterleving av etisk standard, kjem det fram at dagleg leiar berre er kjent med eitt bro t t på NDLA sin etiske standard. Det blir opplyst at det blei levert avviksmelding på dette bro t tet, og at det blei følgt opp i tråd med NDLA sine rutinar for handtering av avvik. Når det gjeld konfidensiell handsaming av opplysningar knytt til leverandørar si verksemd og/eller avtale og skjerming av informasjon frå tredjepart, kjem det i undersøkinga fram at ein leverandør som har rammeavtale med NDLA har etterspurt og fått tilgang til kontraktar NDLA med andre leverandørar. Undersøkin ga viser vidare at den s ame leverandøren har tilgang til pum - skjema der informasjon knytt til enkeltkontraktar med andre leverandørar blir lagt inn. Det blir i undersøkinga peikt på av fleire at leverandøren det gjeld sitt med tilgang til potensielt konkurransesensitiv informasjon, og at NDLA i liten grad har avskjerma slik informasjon frå innsyn. 8.3 Vurdering Etter re visjonen si vurdering har NDLA utarbei dd etiske retningsliner for innkjøpsarbeidet i organisasjonen som er tydeleg forankra i dei etiske retningslinene som blir brukt hos Hordaland fylkeskommune, som er juridisk eigar av NDLA og som fungerer som innkjøpss tøtte for organisasjonen. Dei etiske re tningslinene som ligg føre i innkjøpsstrategien til NDLA er etter revisjonen si vurdering dekkande med omsyn til det innkjøpsarbeidet som blir gjort i organisasjonen. Det kjem fram i undersøkinga at leiinga i NDLA de t siste året har lagt stor vekt på viktigheten av integritet ved innkjøp, særleg i samband med nye tilsettingar. Samstundes kjem det fram at det er innkjøperar som meiner innkjøpsstrategien, der dei etiske retningslinene for innkjøp er presentert, ikkje e r godt nok kommunisert i organisasjon. På bakgrunn av dette, meiner revisjonen at fylkeskommunen bør vurdere i kva grad det er naudsynt med tydelegare kommunikasjon av kva som er NDLA sine gjeldande etiske retningsliner for innkjøp, og kor desse kan bli fun net av tilsette med ansvar for gjennomføring av innkjøp. Undersøkinga viser etter revisjonen si vurdering manglande etterleving av punktet i dei etiske retningslinene om konfidensiell handsaming av opplysningar knytt til ein leverandør si verksemd/avtale. Fylkeskommunen må sørge for at informasjonstilgangen tredjepart har til andre leverandørar sine kontraktar og avtalar er avgrensa i samsvar med regelverk og etiske retningslinjer. 33

92 9 Arki verin g og jou rn al føri n g I kva grad vert sentrale rettsreglar i arkivlov a og offentleglov a etterlevd av NDLA, under dette arkivering og journalføring av dokument relatert til innkjøp? 9.1 Re visjonskriterium Forskrift om offentlege anskaffingar (FOA 3-2) stiller krav til protokollføring for alle offentlege innkjøp av kr eks. mva. Føremålet med plikta til protokollføring er å gjere det mogleg å kontrollere i ettertid at konkurransen har vore gjennomført i tråd med regelverket. Av forskrifta går de t fram at protokollen skal beskrive alle vesentlege forhold og viktige avgjersler gjennom heile anskaffingsprosessen, og at protokollen som eit minimum skal omfatte dei opplysningane som går fram at forskrifta sine vedlegg 3 eller 4. Lov om offentlege ar kiv har som føremål å «tryggja arkiv som har monaleg kulturelt eller forskingsmessig verde eller som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon» jf. arkivlova ( 1). Av arkiv lova 6 går det mellom anna fram at offentlege organ pliktar å ha arkiv, og at desse skal vere innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjons kjelder for samtid og ettertid. Forskrift om offentlege arkiv 2-1 slår fast at arkivarbeidet i eit offentleg or gan skal som hovudregel utførast av ei eiga eining, ei arkivteneste, under dagleg leiing av ein arkivansvarleg, og at arkivtenesta skal vere felles for organet. Dersom ikkj e særlege omsyn tilseier noko anna, skal ho vere underlagd den administrasjonseining a som har ansvaret for organets fellessaker. Av 2-6 i forskrifta går det fram at «eit offentleg organ skal ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon.» (Utfyllande revisjonskriterium ligg i vedleg g 4 til rapporten.) 9.2 Datagrunnlag Tidlegare og eksisterande arkivløysingar Undersøkinga viser at NDLA fram til 2011 brukte BTV Innkjøp sin arkivteneste til arkivering av all dokumentasjon relatert til innkjøp i organisasjonen. Frå og med 2011 blei imidlertid arkivering i NDLA flytta til arkiv avdelinga til Hordaland fylkeskommune, som er juridisk eigar av NDLA. NDLA har sitt eige område i arkivet til Hordaland fylkeskommune, som berre arkiv - og økonomi medarbeidar og dagleg leiar har tilgang til. I samband med undersøking a, opplyser dagleg leiar at den informasjonen og dokumentasjonen NDLA hadde liggjande i arkiva til BTV, blei verande i BTV - systemet då NDLA skifta til Hordaland fylkeskommune som støtte for innkjøp, kontraktsoppfølging og arkivering. Som følgje av dette, h ar NDLA i dag ei form for todelt arkivløysing, med dokumentasjon av innkjøp liggjande både i arkiv hos BTV og hos Hordaland fylkeskommune. NDLA har ikkje direkte tilgang til det gamle arkivet hos BTV, og må be om å få tilsendt dokumentasjon herfrå dersom n audsynt. Dagleg leiar er usikker på om denne løysinga er i samsvar med regelverk. Dagleg leiar opplyser at NDLA ikkje har hatt innsynsførespurnadar knytt til kontraktar og dokume ntasjon som ligg i BTV - arkivet. 34

93 Det kjem fram i referat frå møte i AU at det i 2014 blei satt av midlar til innkjøp av arkivløysingar som kunne rydde opp i problematikken knytt til todelt arkiv mellom BTV og Hordaland fylkeskommune 14. I intervju kjem det fram at arbeidet med å rydde opp i utfordringane knytt til todelt arkiv per ultimo mai 2015 ikkje er starta opp. I samband med gjennomføri ng av stikkprøvegjennomgang, bad revisjon om dokumentasjon som låg lagra i arkiv hos BTV. Fleire av dei etterspurte dokumenta let seg ikkje oppdrive. I intervju blir det opplyser leiar for administrasjon og støtte at det nok er ein del feil og manglar knytt til den delen av NDLA - arkivet som ligg hos BTV. I intervju blir det opplyst at NDLA per i dag har eit betre arkivsystem enn tidligare, gjennom bruk av Hordaland fylkeskommune sitt kontraktstyringsverktøy og oppretting av eit eiget område for arkivering hos Hordaland fylkeskommune. Det blir peikt på at løysingane ikkje er optimale med omsyn til arkiv i Hordaland fylkeskommune heller, men at ein har fått redusert risikoen som tidlegare fanst for mangelfull arkivering og journalføring som følge av manglande system Arkivrutinar i NDLA Det går fram av undersøkinga at NDLA følgjer Hordaland fylkeskommune sine rutinar for handtering og arkivering av dokumentasjon i samband med innkjøp og konkurransegjennomføring. Dette inkluderer dokumentasjon av konkurransegjennomføring i konktraktsstyringsverktøy (KSV), samt dokumentasjon i arkivsystemet e Phorte for alle konkurransar over kr Rutinane spesifiserer mellom anna at endringsavtalar og avrop i rammeavtalar skal arkiverast. Samstundes går det fram at mindre bestillingar blir arkivert lokalt i PUM - skjema. Når det gjeld mindre kjøp som blir gjort utan bistand frå in nkjøpsstøtta i Hordaland fylkeskommune, har NDLA interne retningsliner som skildrar kva innkjøpsrutinar og - malar som skal brukast, og kva dokument som skal sendast til arkiv i Hordaland fylkeskommune for arkivering. Det kjem fram i undersøkinga at NDLA si dan januar 2015 har hatt ein avtale med innkjøpsseksjonen i Hordaland fylkeskommune om bruk av KSV også for konkurransar som er mindre enn kr Det kjem fram av undersøkinga at enkelte større konkurransar, knytt til kjøp av applikasjonsforvaltning, støttetenester og sikring/lagring av drift er blitt gjennomført av dagleg leiar med innkjøpsstøtte frå ein anna n leverandør enn innkjøpsseksjonen i Hordaland fylkeskommune. I desse tilfella blir ikkje dokument knytt til anskaffingane naudsynleg arkivert i NDLA sitt arkiv hos fylkeskommunen. I intervju blir det opplyst av fleire at dei meiner arkivrutinane som no er etablert for NDLA gjennom innkjøpsstøtta frå Hordaland fylkeskommune i hovudsak fungerer godt, og at arkivering knytt til innkjøp der Hordaland fylkeskommune har vore involvert er tilstrekkeleg. Når det gjeld kjøp som blir gjennomført utan at Hordaland fylkeskommune er involvert som innkjøpstøtte (mindre kjøp, samt kjøp knytt til applikasjonsforvaltning, støttetenester og sikring/lagring av drift), blir det opplyst frå arkivansvarleg at det kan vere utfordrande å få samla inn og arkivert all dokumentasjon som skal arkiverast. I undersøkinga kjem det fram at personar med delegert budsjettansvar til å gjere innkjøp innanfor fagleg utvikli ng, opplever det som ei utfordring å koordinere innkjøp i ein desentralisert organisasjon som ikkje har felles administrasjon og som manglar felles tekniske innkjøpsløysingar og felles elektronisk kontraktarkiv. I samband med dette blir det opplyst at det innanfor fagleg utvikling blir nytta eigne prosjektstyringsskjema innanfor dei fagområde med budsjett til å gjere innkjøp. I desse prosjektstyringsskjemaa blir det mellom anna ført skuggerekneskap for innkjøp, sa mt oversikt over budsjett og framdriftsplanar. For personar som er involvert i NDLA rundt om i landet utan fysisk tilgang til Hordaland fylkeskommune si arkivløysing, er det tungvint og tidkrevjande å få tilgang til dokumentasjon knytt til innkjøp. Det er difor praktisk å ha sku ggeoversikt over innkjøp i ulike prosjekt Etterleving av regelverk og rutinar knytt til arkivering Stikkprøvegjennomgangen revisjonen har gjennomført viser ein del manglar og avvik knytt til etterleving av arkiv - og offentleglov, samt interne rutinar, når det kjem til arkivering av dokument knytt til innkjøp. Den fulle o versikt a over kva 14 R eferat Arbeidsutvalsmøte,

94 avvik som er av dekt for dei ulike stikkprøvene er presentert i kap Her går det mellom anna fram fleire tilhøve der arkivverdig materiale som anskaffingsprotoko ll, dokumentasjon av konkurranseeksponering (kunngjering/ konkurransegrunnlag) og tilbodsevaluering ikkj e eksisterer og/eller ikkje er arkivert. 9.3 Vurdering Etter revisjonens vurdering, fører todelinga av arkiv t il at NDLA ikkje sjølv har kontroll på eiget arkivmateriale, og dermed ikkje kan kontrollere at arkiverte dokument er tryggja som informasjonskjelder for ettertida, jf. krav i arkivlova. Etter revisjonen sitt syn er det viktig at fylkeskommunen sørger for at det planlagde arbeidet med å rydde opp i problematikken knytt til todelt arkiv, som det også er satt av midlar til å få gjennom ført, blir set i gang og ferdigstilt. Undersøkinga viser at sentral dokumentasjon knytt til kjøp av applikasjonsforvaltning, støttetenester og sikring/lagring av drift, samt ein del mindre kjøp, ikkje alltid blir arkivert i samsvar med rutinane til Hordaland fylkeskommune. Slik det er skildra i kapittel og 6.2.2, avdekker også stikkprøve gjennomgangen manglande arkivering av fleire sentrale og arkivverdige dokument knytt til innkjøp. Etter revisjonen si vurdering bryt denne praksisen med ufull stendig arkivering med krava til offentlege arkiv etter 2-6 i forskrift om offentlege arkiv av dokument etter offentleglova 4. Fylkeskommunen må sikre at eksisterande rutinar for arkivering blir brukt i alle tilfelle av anskaffingar, og at alle arkivve rdige dokument knytt til gjennomførte anskaffingar blir arkivert. Dette er viktig både for å sikre at NDLA oppfyller krav i arkivlov og at dei gjennomførte anskaffingsprosessane er gjennomsiktig og etterprøvbare. 36

95 1 0 Kon kl u sjon og ti l rådi n gar Revisjonen har identifisert fleire og etter revisjonen si meining alvorl e ge brot t på regelverk og retningsliner knytt til innkjøpsarbeidet i NDLA. I undersøkinga blir det avdekt manglande etterleving av grunnleggjande prinsipp i lov om offentlege anskaffin gar, under dette manglande konkurranseeksponering, etterprøvbarheit, likebehandling, samt det revisjonen meiner er ulovleg direkt e anskaffing. Vidare kjem det fram manglar i NDLA sine rutinar knytt til habilitetshandtering, skjerming av dokument frå innsyn og rutinar for arkivering. Samla utgjer dette alvorlege forhold knytt til innkjøp og leverandørstyring i NDLA. Etter revisjonen si vurdering, har NDLA potensial til forbetring når det gjeld utarbeiding av innkjøpsrutinar, kontraktsoppfølging og internkon troll innanfor fleire deler av innkjøpsområdet. Vidare er det revisjonen si vurdering at NDLA i større grad kan betre kommunikasjon og informasjonsflyt mellom dagleg leiing og styret i organisasjonen. Revisjonen vil derfor anbefale at Hordaland fylkeskom mune vurderer følgjande tiltak: 1. Utarbeide ei oversikt over alle innkjøpsavtalar NDLA har med leverandørar. 2. Utarbeide rutinar for oppfølging og kontroll av alle innkjøp NDLA gjennomfører, som inneheld: a) Rutinar for kontroll av etterleving av regelverk for offentlege anskaffingar, og b) Rutinar for kontraktsoppfølging. 3. E tablere eit system for avvikshandtering. 4. Utarbeide ei n kompetanseplan for innkjøpsaktivitet i NDLA. 5. Utbetre internkontrollen i NDLA, gjennom å sørge for: a) Systematisk kontroll av at innkjøpsprio riteringar og innkjøpsaktivitet samsvarar, og b) Sentralisert kontroll av om innkjøp er samstemt med føresegn i kontraktar og rammeavtalar. 6. Søke balansert leverandøruavhengigheit i samsvar med innkjøpsstrategi. 7. Gjennomføre risikovurdering og etablerer internk ontroll knytt til ev. leverandøravhengighet. 8. Utarbeide rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret i NDLA. 9. Sikre at NDLA har ei fungerande styreform som sikrar kontroll og oppfølging av at organisasjonen blir drifta i samsvar m ed vedtekter. 10. Utarbeide rutinar for habilitet som er tilpassa innkjøpsaktiviteten i NDLA. 11. Sikre etterleving av innkjøpsstrategien sine etiske retningsliner for NDLA. 12. Sikre at dokumentasjon blir arkivert i samsvar med gjeldande lovverk og arkivrutinar. 13. Utarbeide rutinar som sikrar at det ikkje føreligg personlege interesser som kan innebere interessekonfliktar i anskaffingsprosessar som vert gjennomført av NDLA. 14. Etablere tydelege kanalar og rutinar for intern varsling. 37

96 Vedlegg 1: Hø y ringsuttale 38

97 3 9

98 40

99 41

100 42

101 Vedl egg 2: Til bakemel dingar i samband med høyring I samband med at rapporten blei sendt til høyring hos Hordaland fylkeskommune v/fylkesrådmann, styret i NDLA v/styreleiar og NDLA v/dagleg leiar, har revisjonen i tillegg til høyringssvara også motteke tilbakemeldin gar på e - post knytt til enkelte deler av rapporten. Revisjonen har motteke tilbakemeldingar på e - post frå både NDLA v/dagleg leiar og styret i NDLA v/styreleiar. Tilbakemeldingane er gjengitt under, med merknad frå revisjonen til kvart punkt. Tilbakemelding frå NDLA v/dagleg leiar i e - post datert ) «I kapitel fremholder dere «Det blir opplyst at NDLA per januar 2013 hadde fleire teamleiarar frå den eksterne leverandøren enn frå dei ulike fylkeskommunane». Dette er helt galt og må strykes. Punktet kan enkelt verifiseres av dere. Per januar 2013 var det tre teamledere fra [Leverandørnavn] 15 som møtte i det som ble kalt temaledermøte. Det var åtte personer innkalt til disse møtene og fire var fra [Leverandørnavn], og tre av disse fire var altså teamledere. Møtene er ellers et eksempel på en arena der man operativt fulgte opp samarbeidet. Per Januar 2013 hadde NDLA femtisju medarbeidere fra fylkeskommunale rekker (årsmelding 2013). De fleste av disse deltok i fagredaksjonelle team og redaksjoner. Fagredakjoner var, som dere er gjort kjent med, ansvarlig for faglig produksjon i sitt fag og ledet av en fylkeskommunal medarbeider. Fagredaksj onen var i 2013 det viktigste organisatoriske teamet i NDLA. Av de som hadde faglig oppfølgingsansvar for medarbeidere i NDLA var det totalt fire personer fra [Leverandørnavn]. Det totale antallet på personer med ansvar for å følge opp team i januar 2013 v ar etter min oversikt 17. Uansett hvordan man regner på dette var [Leverandørnavn] i mindretall mht å bekle roller der man ledet team. Jeg forventer at dette gjenspeiles i rapporten.» Merknad frå revisjonen: Formulering i rapporten er justert med bakgrunn i informasjonen det er vist til i tilbakemeldinga (sjå s. 28 ). 2) «Videre står det i kapittelet at tekniske «avgjørelser» er tatt i samarbeid med leverandøren. Dette er ikke riktig, og jeg må ta avstand fra formuleringen slik den nå står. Tekniske avgjørelser og beslutninger er tatt av personer med fylkeskommunal tilhørighet. Teksten må endres slik at dette kommer frem.» Merknad frå revisjonen: Formulering i rapporten er justert med bakgrunn i informasjonen det er vist til i tilbakemeldinga (sjå s. 29 ). 3) «Det neste er et innspill vi har fått fra [NDLA sin eksterne leverandør av innkjøpsstøtte] 16, som bistår oss ift innkjøpsjus. Han har lest utkastet deres og gitt en rekke innspill. Det meste er kjent, men han hadde også nye moment. Han skriver blant annet: 15 Na m net på leverandøren, som var inkludert i tilbake meldinga frå NDLA v/dagleg leiar, er tatt bort av revisjonen. 16 Namnet på ekstern leverandør av innkjøpsstøtte, som var inkludert i tilbakemeldinga frå NDLA v/dagleg leiar, er tatt bort av revisjonen. 43

102 «Det bør imidlertid påpekes at applikasjonsavtalens punkt 17 ikke stiller noen formkrav til NDLAs tilbakemelding til [Levera ndørnavn] om at forlengelse aksepteres. Ut i fra avtalens ordlyd vil en muntlig tilbakemelding også innebære en korrekt utløsning av opsjonen(e).» At ikke NDLA har oppfylt krav ift oppføling av denne rammeavtalen har i dag en sentral plass i revisjonsrapp orten. Flere sider av revisjonens analyse som viser til NDLAs evne til å etterleve krav i tråd med den aktuelle avtaletekst, mht opsjoner tilknyttet denne avtalen, vil bli berørt av dette punktet. Jeg forventer at dere gjennomgår rapporten på alle berørte områder.» Merknad frå revisjonen: Revisjonen har fått gjennomført ei juridisk vurdering av dokumentasjonskrav knytt til opsjonsutøving og avtaleforlenging, s jå vedlegg 3 til rapporten. I vurderinga blir det konkludert med at gode grunner taler for å tolke anskaffingsregelverket slik at det må stillast krav om skriftleg dokumentasjon ved utøving av opsjonar under kontrakt. I alle tilfelle er det klart at slike forhold bør kunne dokumenter ast skriftleg, mellom anna av om syn til dei alvorlige konsekvensane det kan få dersom det ikkje kan dokumenterast. Formuleringar i rapporten er justert med bakgrunn i konklusjonen i den juridiske vurderinga (sjå s. 17 ). 4) «Vider e fremholder [NDLA sin eks terne leverandør av innkjøpsstøtte] at selv om det foreligger et klart brudd på regelverket, vil det kunne trekkes i en formildende retning at alle avtalene er inngått etter det strengeste regelsettet for offentlige anskaffelser (FOA del III). Selve konkur ransen ville med andre ord blitt utført likt, uavhengig av om Avtalenes omfang var blitt estimert til NOK 4 millioner eller NOK 50 millioner. Det er heller ikke åpenbart at leverandørutvalget i konkurransene ville vært vesentlig annerledes, hadde verdien p å avtalene vært korrekt estimert. For at en objektivt skal kunne vurdere alvorlighetsgraden av bruddet blir det riktig at dette momentet tydeliggjøres for leser.» Merknad frå revisjonen: I rapporten kjem det fram kva regelverk som regulerer anskaffinga, kva rammar som ligg i avtalen og NDLA sitt kjøpsomfang på avtalen. [NDLA sin eksterne leverandør av innkjøpsstøtte] konstaterer sjølv at det ligg føre «klart brudd på regelverket». Det er etter revisjon si vurdering alvorlig for fylkeskommunen og NDLA at d et ligg føre klare brott på regelverket, uavhengig av kva regelset t som er nytta for anskaffinga. Rapporten er ikkje endra. 5) «Videre ser jeg at dere ikke vektlegger at vi har tilbudt sporbar dokumentasjon i Jira på alle op pdrag utført under denne avtale n. Dette gir leser et helt feilaktig bilde av situasjonen. Dere skriver i kap tvert imot at oppdrag utført og fakturert under denne kontrakten ikke er sporbart for revisjonen. Jeg må kreve at dette synligjøres i rapporten; at dokumentasjon på alle ut viklingsoppdrag finnes, og er gjort tilgjengelig for revisjonen.» Merknad frå revisjonen: Revisjonen kan ikkje sjå tydeleg kva punkt i rapporten dagleg leiar viser til. Dagleg leiar viser til sporbar dokumentasjon i Jira. Jira er sånn revisjonen oppfattar det eit arbeidsverktøy, og gir ikkje dokumentasjon som kan samanliknast med anskaffingsprotokoll, formalisert bestilling, eller tilsvarande dokumentasjon som viser samanhengen mellom arbeidet som blir utført, og tilhøyrande avtalegrunnlag. Derfor er det f or ein del kjøp knytt til teknisk utvikling ikkje sporbart for revisjonen at kjøp a er gjennomført med bakgrunn i ein gyldig avtale /bestilling. Rapporten er likevel justert ved at det er tatt inn eit avsnitt om at Jira er nytta til å følgje opp teknisk utvi kling (s. 15). 6) «I kapittel skriver du «Det kjem fram i undersøkinga at for alle anskaffingar over NOK , skal innkjøpskoordinator/innkjøpsstøtte i Hordaland fylkeskommune involverast, noko som involverer bruk av Hordaland fylkeskommune sine system for innkjøp og internkontroll.» Jeg ber om at du dobbeltsjekker at dette punktet er riktig slik det nå står formulert. Hvis det er riktig bør dere vise til hvor dette står som krav. Jeg kan ikke 44

103 finne denne regelen eller rutinen i mine papirer. Hvis det ikke er rikti g at dette har vært en rutine i NDLA må dette strykes.» Merknad frå revisjonen: Formulering ar i rapporten er justert med bakgrunn i informasjonen det er vist til i tilbakemeldinga (sjå s. 19 ). Tilbakemelding frå styret i NDLA v/ styreleiar i e - post datert ) «Som eg nemnde til deg i telefonen i førre veke, setninga: «Det framstår som uklart--. Osv, teiknar ikkje for meg det riktige biletet av det som skjedde i min dialog med dagleg leiar i NDLA. (Øvst side 31) I rapporten kunne det til døm es stått: «I samband med verifiseringa av datagrunnlaget---.osv, opplyser styreleiar at det var ein god og open dialog mellom dagleg leiar og styreleiar om utfordringane rundt habilitet. Styreleiar opplyser at han presiserte fleire gongar etter at han tilt redde som styreleiar viktigheita av gode og opne anskaffingsprosessar innafor rammene som blir gitt i LOA. Styreleiar sitt inntrykk var at NDLA hadde fokus på dette, og han fekk grundige gjennomgangar av dagleg leiar om korleis habilitetsvurderingane var i varetatt og korleis NDLA hadde kopla kompetansemiljø inn for å vere trygge på at dette gjekk for seg på ein god og riktig måte. Habilitetsvurderinga det blir vist til ---osv.» Merknad frå revisjonen: Formulering ar i rapporten er justert med bakgrunn i informasjonen det er vist til i tilbakemeldinga (sjå s. 31 ). 45

104 V edl egg 3 : Vu rderi ng av doku m en tasjon skrav knytt til opsjon su tøvin g Deloitte Advokatfirma AS har gjennomført ei vurdering av dokumentasjonskrav knytt til op sjonsutøving ved forlenging av kontraktar. 1. Innledning Det er avdekket at flere opsjoner i kontrakter inngått etter anskaffelsesregelverket er utøvet uten at det foreligger dokumentasjon for utøvelse av opsjonen. NDLA har ved gjennomgang av utkast til forvaltnings revisjonsrapport vist til at de aktuelle kontraktene ikke inneholder krav til at utøvelse av opsjon skal skje skriftlig. Deloittes konklusjon er at gode grunner taler for å tolke anskaffelsesregelverket slik at det må stilles krav om dokumen tasjon v ed utøvelse av opsjoner under kontakt. I alle tilfeller er det klart at slike forhold bør kunne dokumenteres, bl.a. av hensyn til hvilke alvorlige konsekvensene det kan få dersom det ikke kan dokumenteres. Videre er Deloitte av den oppfatning at krav til dokumentasjon og skriftlighet i alle tilfeller følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. 2. Kontraktenes krav til utøvelse av opsjon Problemstillingene knytter seg til to kontrakter. Den ene gjelder applikasjonsforvaltning og den andre gjelder støttetjenester. Om opsjonsbestemmelsene i de to kontraktene er det henholdsvis forelagt følgende: Senest 3 måneder før utløpet av avtalen skal [leverandørnavn] rette spørsmål til NDLA om de ønsker å forlenge avtalen. Dersom NDLA ønsker å forleng e denne [kontrakten] skal de gi melding om dette senest 2 måneder før utløpet av avtalen. Oppdrag som er startet før utløpet av avtaleperioden, skal sluttføres. Dersom NDLA ønsker å forlenge avtale skal de gi melding om det seinast 2 månader før utløp av avtalen. Som NDLA har anført er det ikke et uttrykkelig formkrav vedrørende utøvelse av opsjonene. Kontraktsrettslig er det derfor ikke grunnlag for å stille opp et krav om skriftlighet. En muntlig forlengelse av opsjonen vil være bindende. Imidlertid b ør, i et kontraktsrettslig perspektiv, utøvelse av opsjoner uansett kunne dokumenteres skriftlig. Skriftlig dokumentasjon er viktig for å unngå eventuelle tvister om hva som har skjedd eller er avtalt, og ved en eventuell tvist er det også viktig å kunne d okumentere slike forhold. Uavhengig av hvile formkrav kontrakten stiller, kan formkrav følge av andre lover eller regler. I det videre skal vi se nærmere på hvilke krav som kan utledes av henholdsvis regelverket for offentlige anskaffelser, forvaltningslo ven og god forvaltningsskikk og offentlighetsloven. 3. Formkrav etter regelverket for offentlig anskaffelser o Gjennomgang av aktuelle regler i Loven og Forskriften Kravet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet skriftlighetskravet 46

105 Lov om offentlige anskaffelser (heretter «Loven») fastsetter i 5 grunnleggende krav som gjelder ved offentlige anskaffelser. I NOU 1997: 21 Offentlige anskaffelser kapittel 21, legges det til grunn at de grunnleggende kravene allerede følger av alminnelige prinsipper om f orsvarlig saksbehandling, anbudsrettslige prinsipper og prinsipper som følger av EØS - avtalen. Sentralt for herværende problemstilling er kravet i lovens 5 vedrørende etterprøvbarhet og gjennomsiktighet: «Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutb eregnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen.» Kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet henger sammen. Dersom en skal kunne etterprøve anbudsprosessen, må det foreligge dokumentasjon som viser hva som har foregått og for å kunne vurdere denne dokumentasjonen må det gis innsyn i denne dokumentasjonen. I NOU en uttales det i samsvar med dette: «At hensynet til etterprøvbarhet skal sikres vil si at deltakerne i en konkurranse i ettertid skal ha mulighet til å forvisse seg om at anskaffelsesprosessen har skjedd i henhold til anskaffelsesprosedyrene i regelverket. Dette vil si at det i størst mulig grad bør tas referater fra møter og at alle innstillinger og vurderinger bør foreligge skriftlig.» Kravet til sk riftlighet følger altså av kravet til etterprøvbarhet. Formålet med kravet til etterprøvbarhet er å kunne dokumentere at anskaffelsesreglene er fulgt. Reglene i forskrift om offentlige anskaffelser («Forskriften») er gjennomgående et utslag av de grunnleggende kravene som fremgår av Loven, og kravet til etterprøvbarhet kommer bl.a. til utrykk i Forskriften 3-2 om protokollføring og 3-1 Grunnleggende krav for alle anskaffelser. 3-1 syvende ledd lyder: «Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet». Kravene til skriftlighet er også omtalt i forenklingsutvalgets forslag til nye særnorske anskaffelsesregler NOU 2014: 4 Enklere regler bedre anskaffelser. I punkt Gjeldend e rett uttales det (våre uthevninger): «Etter anskaffelsesforskriften 3-1 syvende ledd er alle oppdragsgivere underlagt følgende skriftlighetskrav: Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjen nomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. Oppdragsgiver skal med dette sørge for at alle vurderinger og all dokumentasjon som h ar betydning for gjennomføringen av konkurransen, nedfelles skriftlig. Plikten er med på å sikre leverandørene muligheten til å etterprøve om oppdragsgiver har fulgt anskaffelsesregelverket, og er således en utpensling av det grunnleggende gjennomsiktighet sprinsippet. Skriftlighetskravet gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av deres verdi. Med andre ord gjelder skriftlighetskravet i utgangspunktet også for anskaffelser av liten verdi. Forholdsmessighetsprinsippet vil imidlertid kunne tilsi at oppdrags givers plikt til å nedfelle sine vurderinger og andre forhold skriftlig, er meget begrenset ved små anskaffelser.» 4. Nærmere vurdering av rettigheter og plikter i foreliggende situasjon Som det fremgår ovenfor stiller anskaffelsesregelverket et overordnet k rav om at anskaffelsesprosessen skal være etterprøvbar og gjennomsiktig. I kravet om etterprøvbarhet ligger at krav om at viktige forhold ved anskaffelsesprosessen skal kunne dokumenteres. Kravet til etterprøvbarhet i Loven 5 gjelder i «anskaffelsespros essen», mens forskriftens 3-1 fastsetter at: 47

106 Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. Bestemmelsene knytter seg til «anskaffelsesprosessen» og «konkurransen». I foreliggende tilfelle er det reist spørsmål om krav til skriftlighet ved utøvelse av en opsjon. Opsjonen har et kont raktsrettslig grunnlag og det løper ingen anskaffelsesprosess eller konkurranse på det tidspunkt hvor opsjonene kan utløses. Ut i fra dette kan det være nærliggende å konkludere med at kravet til etterprøvbarhet og skriftlighet ikke gjelder ved utøvelse av opsjoner. Dette vil også være i samsvar med det alminnelige utgangspunktet om at anskaffelsesregelverket kun gjelder i anskaffelsesprosessen frem til kontrakt er endelig inngått, og at anskaffelsesregelverket ikke gjelder i kontraktsgjennomføringsfase n. Det kan også nevnes at Kofa i sak 2006/148 la til grunn at en avgjørelse av om en opsjon skulle utløses eller ikke, ikke var omfattet av anskaffelsesregelverket. Kofa la til grunn at: Spørsmålet er om innklagedes beslutning om å drive vannrenseanleg get i egenregi, samt beslutningen om ikke å utløse driftsopsjonen omfattes av regelverket for offentlige anskaffelser og dermed klagenemndas kompetanse. Bakgrunnen for spørsmålet var at vannverket hadde besluttet ikke å utløse en opsjon da vannverket hell er ville utføre arbeidet i egenregi. Kofa uttalte videre at: (12) Opsjonene i denne saken gir oppdragsgiver en mulighet for, men ikke plikt til å utvide en avtale som er inngått. Anskaffelsesregelverket regulerer prosedyren frem til kontrakt er inngått. Spørsmål om utløsning av opsjon oppstår etter at kontrakt er inngått. Hvorvidt en opsjon skal utløses eller ikke reguleres som et klart utgangspunkt således ikke av regelverket for offentlige anskaffelser. Kofas uttalelser kan synes å støtte det syn et det ikke gjelder krav til skriftlighet i kontraktsfasen. På den annen side reiste ikke Kofa - saken de samme problemstillinger som i foreliggende sak og Kofa behandler normalt saker kun med utgangspunkt i hva partene har anført. Selv om ovennevnte taler fo r at det ikke gjelder et krav til etterprøvbarhet i kontraktsfasen, finnes det også holdepunkter for motsatt konklusjon. Det fremgår av forskriften 3-1 at formålet med kravet til skriftlighet er at tredjepersoner eller et klageorgan i ettertid skal kun ne ettergå oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. Dette for å kunne vurdere om anskaffelsesregelverket er fulgt. Etter vår oppfatning taler formålet med kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet for at kravene gjør seg gjeldende for alle forhold, av en viss art, som vil kunne ha betydning for om anskaffelsesregelverket er overholdt, selv om selve konkurransen for den aktuelle kontrakten er avsluttet. I foreliggende tilfelle vil det være viktig at oppdragsgiver kan dokumentere at opsjonen er utløst innenfor kontaktes rammer. Dersom opsjonen ikke er utløst innenfor kontraktens rammer, vil også anskaffelsesregelverket kunne være overtrådt. Dersom en opsjon er utløst etter kontraktens frist for utøvelse av den aktuelle opsjonen, vil dette for eks empel kunne medføre at oppdragsgiver har foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. 17 Et kravet til etterprøvbarhet også gjelder i kontaktsfasen synes også forutsatt av Kofa i sak 201 3/1 28. Det var spørsmål om det forelå tilstrekkelig dokumentasjon knyttet til en anskaffelse/endring oppdragsgiver hadde foretatt. Kofa la til grunn at etterprøvbarhet var sikret ved utstedt endringsordre i kontraktsfasen. Avgjørelsen er imidlertid ikke tilstrekkelig klar til å trekke sikre konklusjoner. Generelt sett er det vi dere klart at hovedregelen om at anskaffelsesregelverket kun gjelder frem til kontrakt er inngått har viktige unntak. Et sentralt unntak i så måte er læren om vesentlige endringer som ble utviklet av EU - domstolen 17 Se for eksempel Difi veileder for kontraktsoppfølgni ng versjon 2, punkt

107 gjennom pressetext - avgjørelsen. EU - domstole n fastslo i avgjørelsen at de grunnleggende kravene til gjennomsiktighet og likebehandling medfører at det ikke kan gjøres vesentlige endringer i en inngått kontrakten. Det er altså ikke slik at anskaffelsesregelverket er uten betydning så snart kontakt er signert. Etter vår oppfatning taler gode grunner for kravet til etterprøvbarhet også gjelder i kontraktsfasen hvor det foretas endringer eller annet som er av relevans for anskaffelsesregelverket. I alle tilfeller mener vi det er klart at slike forhold bør kunne dokumenteres skriftlig. Dersom oppdragsgiver utløser en opsjon og en tredjepart tar rettslige skritt og anfører at opsjonen for eksempel ble utløst for sent og at opsjonskontrakten er en ulovlig direkteanskaffelse, risikerer oppdragsgiver at dom stolene dømmer kontrakten uten virkning, avkorter kontrakten og/eller idømmer oppdragsgiver et gebyr på opptil 1 0 % av kontraktsverdien, så sant oppdragsgiver ikke kan dokumentere at opsjonen er utløst i samsvar med kontaktens bestemmelser. Det kan derfor, uavhengig av om anskaffelsesregelverket direkte stiller krav om det, være svæt viktig for oppdragsgiver å kunne dokumentere at opsjon er utløst på riktig måte til riktig tid. 5. Forvaltningsrettslige aspekter Som nevnt innledningsvis i kapitel 3 ovenfor e r det i forarbeidende til lov om offentlige anskaffelser lagt til grunn unn at de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven allerede følger av alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling, anbudsrettslige prinsipper, m.v. Det kan derfor være at det må oppstilles et krav om skriftlighet uavhengig av anskaffelsesregelverket. I «Alminnelige forvaltningsrett», 4. utgave, behandler Hans Petter Graver («Graver») uskrevne krav til saksbehandlingen i forvaltningen i kapitel 1 7. Innledningsvis skriver han: Som behandlet ovenfor i kapittel 6, er prinsippet om forsvarlig saksbehandling et av de grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper. De krav som følger av dette prinsippet, er i det alt vesentlige lovfestet gjennom forvaltningsloven og offentleglova. E t ytterligere grunnlag for generelle krav til forvaltningens saksbehandling er det som følger av alminnelige rettsprinsipper. Forvaltningslovens og offentleglovas regler er ikke uttømmende. De er minimumsregler. Strengere krav kan følge både av annen lovgi vning og av uskreven rett. Vi deler gjerne de uskrevne krav i to grupper: kravene til god forvaltningsskikk og de grunnleggende prinsipper for forsvarlig behandling. Disse kravene gjelder generelt for forvaltningen uavhengig av om den utøver myndighet, yte r tjenester eller disponerer i krav av privatautonomien, se Rt s I Rt s , som Graver viser til, uttales det bl.a.: Før jeg går nærmere inn på disse tema, nevner jeg at det hører under statens såkalte private autonomi å frafalle foreldelse av pengekrav. Staten er da underlagt, og kan også gjøre rett gjeldende etter, de aktuelle privatrettslige regler. Handlefriheten for staten vil i tillegg være begrenset av en del offentligrettslige skranker, både når det gjelder kompetanse, saksbehandling og innhold. Jeg nevner - som eksempler - de alminnelige regler om habilitet og veiledningsplikt, det ulovfestede kravet om forsvarli g saksbehandling, og myndighetsmisbrukslærens forbud mot usaklig forskjellsbehandling og vilkårlighet. I det hele har jeg som utgangspunkt at staten forventes å utøve også sin private autonomi i tråd med god forvaltningsskikk. Ut fra mitt syn på saken har jeg ikke foranledning til å utvikle dette ytterligere. Den klare hovedregel er altså at forvaltningen også når den disponerer i medhold av privatautonomien, for eksempel inngår privatrettslige avtaler etc, er underlagt alminnelig krav om god forvaltningss kikk. I kapitel 28 behandler Graver spørsmålet om hvilke krav som gjelder for vedtak. I den forbindelse uttaler han i punkt 28.1 «Krav til skriftlighet»: Fvl. 23 inneholder et formkrav til avgjørelsen: «Et enkeltvedtak skal være skriftlig om ikke dett av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet.» Regelen gjelder etter sin ordlyd bare enkeltvedtak, men må også ses på som et utslag av reglene om god forvaltningsskikk om krav til skriftlighet og dokumentasjon av det forvaltninge n foretar seg. Vi legger følgelig til grunn at det gjelder et generelt forvaltningsrettslig prinsipp om forvaltningen skal dokumentere det forvaltningen foretar seg, også når forvaltningen handler i kraft av sin privatautonomi. Étt overordet hensyn bak 49

108 de tte kravet er allmennhetens tillitt til forvaltningen. Forvaltningen skal kunne kontrolleres og forvaltningen skal kunne dokumentere at de har handlet korrekt, ikke lagt vekt på utenforliggende hensyn, etc. Vi er derfor av den oppfatning at alminnelige fo rvaltningsrettslige prinsipper tilsier at NDLA skulle sørget for å kunne dokumentere bl.a. når de aktuelle opsjonen ble utløst. 50

109 Vedl egg 4: Revisjonskriteri u m Regelverk for offentlege innkjøp I lov om offentlige anskaffelser 1 går det fram at: «Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptre r med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.» I omgrepet forretningsmessighet ligg det at oppdragsgjevar til einkvar tid skal vurdere korleis han kan oppnå eit mest mogleg fordel aktig kjøp. Vidare inneheld omgrepet eit prinsipp om at ein ikkje skal ta utanforliggjande omsyn i prosessen. Kravet til forretningsmessighet gjeld gjennom heile prosessen, frå avgjerda om å starte ein innkjøpsprosedyre til tildeling av kontrakt. Krav ti l god forretningsskikk og høg forretningsetisk standard inneber at o ppdragsgjevar skal opptre som ein aktsam og profesjonell innkjøper på alle stadium av innkjøpsprosessen, innanfor ramma av regelverket om offentlige innkjøp. Sakshandsaminga skal vere sakl eg, forsvarleg og ikkje vilkårleg. Regelverket skal sikre at alle potensielle leverandørar har dei same føresetnadane for å oppnå kontraktar med det offentlege. Samstundes skal regelverket medverke til at det offentlege gjennomfører effektive kjøp, og nyt tar offentlege midlar på ein økonomisk fornuftig måte. 1 må sjåast i samanheng med dei grunnleggande prinsippa i 5 i same lov som stadfestar at: «Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den i nterne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprø vbarheit ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke - diskriminerende kriterier. Oppdragsgiver skal ikke a. diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet, b. bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse, eller c. dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov kommer til anvendelse». Likebehandling av leverandørane er eit grunnprinsipp. Under heile innkjøpsprosessen må einingen som gjer innkjøp leggje tilhøva til rette for at flest mogleg av dei potensielle leverandørane får høve til å konkurrere om leveransen på same grunnlag. Leveran dørane må difor bli gitt likeverdige føresetnader for å få sitt tilbod va lt. Eit overordna prinsipp er at offentlege kjøp skal skje på grunnlag av konkurranse, utan omsyn til kva for ein innkjøpsprosedyre som blir nytta. Både ut frå samfunnsøkonomiske og forretningsmessige omsyn, samt forvaltningsrettslege prinsipp om likebeh andling, er det ønskeleg at offentlege innkjøp skjer etter konkurranse mellom potensielle leverandørar. 51

110 Kravet om etterprøvbarheit medfører at oppdragsgjevar skal sikre at dei handl ingar som blir gjennomført i innkjøpsprosessen kan dokumenterast. Oppdragsgjevar sine vurderingar og avgjerder med vidare bør gjerast skriftleg. Omsynet til etterprøvbarheit skal dessutan sikre at deltakarane i ein konkurranse i ettertid skal ha høve til å forvisse seg om at innkjøpsprosessen har skjedd i samsvar med innkjøpsprosedyrane i regelverket. Dette vil seie at det i størst mogleg grad bør takast referat frå møte, og at alle innstillingar og vurderingar bør ligge føre skriftleg. Ein må kunne føreset te at ein slik praksis vil kunne førebyggje tvil, ettersom det enkelt kan k ontrollerast at prosessen har gått riktig føre seg. Avgjerd i KOFA sak 2003/60 18 viser at tvitydig og inkonsekvent dokumentasjon i seg sjølv kan takast til inntekt for at oppdragsgje var si sakshandsaming ikkje har vore forsvarleg. I forskrifta står det at oppdragsgjevar skal føre protokoll frå konkurransar, jamfør forskrift om offentlige anskaffelser. Kravet om protokollføring er eit utslag av generelle prinsipp knytt til rettstryggleik og gjennomsiktige prosessar, og skal trygge omsynet til etterprøving. Føremålet med plikta til protokollføring er å gjere det mogleg å kontrollere i ettertid at konkurransen har vore gjennomført i tråd med regelverket. 19 Protokollen skal innehalde ei framstilling av alle vesentlige forhold og viktige avgjerder gjennom heile innkjøpsprosessen. Etter KOFA si oppfatning må bestemminga bli forstått slik at protokollen må førast fortløpande gjennom konkurransen Protokollføring Oppdragsgiver skal føre protokoll for anskaffels er som overstiger kroner eksl. mva. Pro tokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av forskriftens vedlegg 3 eller 4. Kravet om objektive og ikkje - diskriminerande kriterium skal sikre at alle potensielle leverandørar har same føresetnadar i konkurransen, og det er ikkje lov å handsame leverandørar ulikt, basert på statsborgarskap eller kor ein leverandør er etablert. Det er forbod mot å bruke standardar og tekniske spesifika s jonar som eit verkemiddel for å hindre konkurranse. Det er vidare eit generelt forbod mot å dele opp eit kjøp for å unngå at regelverket skal gjelde. I forskrift om offentlege anskaffingar blir rettsreglar knytt til m.a. protokollføring, parallelle rammeavtalar, tildelingskriteria, berekning av kontraktsverdi s ynleggjort og bruk av rådgjevarar Bruk av rådgivere ved utarbeidelse av spesifikasjoner Oppdragsgiver skal ikke søke eller motta råd som kan bli benyttet under utarbeidelsen av spesifi kasjoner for en bestemt anskaffelse fra noen som kan ha økonomisk interesse i anskaffelsen, når dette skjer på en måte som vil kunne utelukke konkurranse. Internkontroll Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at aktivitetar blir planlagd, or ganisert, utført og haldt ved like i samsvar med rettsreglar fastsett i lov om offentlige anskaffingar. Internkontroll er i vid forstand ein prosess som er sett i verk og drive av verksemda sitt styre, daglege leiing og tilsette, og som har til føremål å gje rimeleg tryggleik for at mål, rutinar og regelverk blir etterlevd. Internkontroll skal medverke til å førebygge svikt og uheldige hendingar, og medverke til at ei eining lærer av dei feil som blir gjort slik at dei ikkje blir gjentatt. Viktige elemen t i internkontroll består normalt av følgjande element: Internt kontrollmiljø 18 Klagenemnda si avgjerd 4. august NOU 1997 : 21 s. 139 og s KOFA si avgjerd 13. februar 2006 i sak 2005/286 52

111 At det er sett mål for innkjøpsområdet At risiko for manglande etterleving av reglar og rutinar, blir kartlagt og vurdert At det blir sett i verk tiltak for eventuelt å reduser e risiko for manglande mål - og regeletterleving At ovannemnde tiltak blir overvaka og følgt opp på ein god måte. Systemet skal tilpassast risiko, relevans og eininga si storleik. Habilitet Ved behandling av saker som omfattes av forskrift om offentlige anskaffelser gjelder reglene om habilitet i forvaltningsloven 6 til 10. Av krava til habilitet i forval tningslova, går det av 6e pkt. 2 fram at ein offentleg tenestemann er ugild til å legge til rette grunnlag for ei avgjersle eller til å treffe avgj ersle i ein sak «når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for..2. et selskap som er part i saken». Av fvl. 10 går det fram at «Foruten for offentlige tjenestemenn gjelder bestemmelsene i kapitlet her tilsvarende for enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» Det går vidare fram av fvl. 8 og 9 korleis habilitetsspørsmål skal avgjerast, og kva som inntreff dersom ein tenestemann finn grunn til å melde seg inhabil. I ND LA sin innkjøpsstrategi er det i kapittel 10 inkludert eit eige av snitt om habilitet. Her kjem det fram at «NDLA skal etablere gode rutiner for å sikre habilitet hos sine innkjøpere. Det skal herunder sikres at alle som håndterer innkjøp har god kjennskap til habilitetsreglene slik disse fremgår av forvaltningsloven så vel som av anskaffelsesregelverket.» Vidare går det fram av innkjøpsstrategien sin habilitetsskildringar at NDLA ikk j e skal «søke eller motta råd som kan bli benyttet under utarbeidelsen av spesifikasjoner for en bestemt anskaffelse fra noen som kan ha økonomisk interesse i den aktuelle anskaffelsen, når dette skjer på en måte som vil kunne utelukke konkurranse.» Etiske retningsliner Hordaland fylkeskommune, som juridisk eigar av NDLA, har utarbeidd eit sett etiske retningsliner for folkevalde og tilsette. I retningslinene sitt kapittel 2.4 er innkjøp og forretningsdrift dekt 21. Av retningslin ene går det fram at fylkeskommunen si forretningsdrift skal vere basert på god forretningsskikk, sikre at ein følgjer gjeldande lover og reglar, og bidra til at fylkeskommunen når sine mål. Det kjem vidare fram at alle fylkeskommunale innkjøp skal gjennomføras t i samsvar med lov og forskrift om offentlege innkjøp og fylkeskommunen sine retningsliner for innkjøp. Det kjem og fram i dei etiske retningslinene at folkevalde og tilsette ikkje skal nytte rammeavtalar med leverandørar til privat bruk med mindre de ss e er rabattordningar som er ålment tilgjengelege for alle i fylkeskommunen på like vilkår. Lov og forskrift om offentlege arkiv Lov om offentlege arkiv har som føremål å «tryggja arkiv som har monaleg kulturelt eller forskingsmessig verde eller som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon» jf. arkivlova ( 1). I forskrifta 2-2 vert det sett krav til arkivplan. Eit offentleg organ skal til kvar tid ha ein ajourført samleplan, ein arkivplan, som viser kva arkivet omfattar og k orleis det er organisert. Arkivplanen skal også vise kva slags instruksar, reglar, planar m.v. som gjeld for arkivarbeidet. 21 Hordaland fylkeskommune: Etiske retningslinjer for folkevalde og tilsette i Hordaland fylkeskommune. Gjeldande frå etter vedtak i FT. 53

112 I 3-23 (behandling av overført arkiv) i forskrifta heiter det: Dersom eit offentleg organ har teke på seg å oppbevare arkivmateri ale for eit anna organ, må det ikkje skje no ka samanblanding av arkiva. Dersom eit offentleg organ tek over eit saksområde og det tilhøyrande arkivmaterialet frå eit anna organ, skal dette arkivmaterialet oppbevarast for seg. [ ]. Journalføring består i å føre register over saksdokument. Det går fr am av arkivforskrifta 2-6 at offentlege organar har plikt til å føre ein eller fleire journaler som gir systematiske opplysninger og fortløpende registrering av inn - og utgåande dokument, dersom dokumentet oppf yller kriteria: dokumentet regnes som saksdokument for organet etter offl. 4 (d okumenter som er kommet inn til eller lagt fram for et organ, eller som organet selv har opprettet, og som gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til organet) dokumentet er gjenstand for saksbehandling dokumentet har verdi som dokumentasjon I tillegg til inn - og utgående dokumenter er det ei gruppe dokument som vert omtala som «organinterne dokumenter». Dette er dokument som er utarbeidd av organet for eigen saksførebuing (offl. 14). Av arkivforskriften 2-6 frem går det at organinterne dokument skal førast i journalen så langt organet finn det tenleg. Paragrafen stiller likevel krav om at enkelte typer organinterne dokument alltid skal journalførast,. 22 Dokumenter som i nnh entes utenfra for den interne saksforberedelsen kjem ikkje inn under omgrepet organintern, men skal registrerast som inngåande dokument. Vedtekter for NDLA I vedtektene for NDLA går det av 8 fram at «styret skal sjå til at drifta av NDLA er i samsvar m ed føremålet for selskapet, selskapsavtalen, årsbudsjettet for selskapet og andre vedtak og retningsliner fastsett av styret». Det går vidare fram av 10 at selskapet skal ha ein dagleg leiar tilsett av styret, med ansvar for den daglege leiin ga av selskapet. Dagleg leiar skal følgje dei retningslinene og pålegg som styret har gitt. I 10 kjem det fram at «den daglege leiinga omfattar ikkje saker som etter selskapet sine vilkår er av uvanleg art eller av stor interesse. Slike saker kan den dag lege leia ren berre avgjere når styret i kvar einsk ild sak har gitt dagleg leiar mynde til det, eller når ein ikkje kan vente på styret si avgjerd utan vesentleg ulempe for selskapet si verksemd.» NDLA sine innkjøpsstrategiar NDLA har sidan 2008 hatt ein egen i nnkjøpsstrategi 23, med det formål å sette rammer for alt innkjøpsarbeid i det fylkeskommunale samarbeidet, og for å sikre at NDLA ved sine innkjøp følgjer lov og forskrift om offentlege anskaffingar. Innkjøpsstrategien for perioden fram til 2015 blei vedteke av tidligare prosjektstyringsgruppe for NDLA, mens innkjøpsstrategien for er vedteke av det sittande styre. Av kapittel 5 i innkjøpsstrategien for går det fram at NDLA skal søke balansert leverandør uavhengigheit, der dei negative førehalda rundt leverandøravhengigheit blir minimert. NDLA skal søke å gjere sine kjøp hos eit vidt spekter leverandørar. I innkjøpsstrategi 2008 går det under innkjøpsplanlegging, pkt. 4, fram at NDLA skal leggje opp til ei t mangfald av leverandørar, og at prosjektleiarar skal søke å inngå avtalar med fleire parallelle leverandørar med mindre ein finn det mest hensiktsmessig å inngå avtale med berre ein leverandør. Av kapittel 7 i innkjøpsstrategien for går det fr am at NDLA skal overhalde regelverket for offentlege a nskaffingar og sikre effektiv anskaffingar ved bruk av kommersielle og innkjøpsfaglege verkemiddel. I kapittelet er vidare det trekt fram ei rekke moment NDLA skal ha spesielt fokus p å ved gjennomføring av innkjøp, under dette 22 Se forskrift om offentlege arkiv 2-6 første ledd. 23 Innkjøpsstrategi 2008 Sak 45/08 og Innkjøpsstrategi

113 mellom anna nøye behovsvurdering, utvikling av gode spesifikasjonar, val av riktig anskaffingsprosedyre, kartlegging av leverandørar i marknaden, utarbeiding av kunngjering og konkurransegrunnlag som sikrar likeh andsaming og forutberegnlegheit for leverandørane og utarbeiding av gode evalueringskriterium for innkomne tilbod. I kapittel 7 går det også fram at NDLA skal søke å gjennomføre innkjøp på ein effektiv og miljøvennleg måte ved å ta i bruk elektroniske stø tteverktøy i alle delar av innkjøpsprosessen. I kapittel 8 av innkjøpsst rategien er det vist til at NDLA skal sikre at dei som handterer innkjøp har tilstrekkeleg kompetanse om innkjøpsfaget, leverandørmarkedet og regelverket for offentlige innkjøp. Det skal etablerast kompetanseprogram for å sørge for tilstrekkeleg kompetanse innanfor innkjøp. Det kjem fram at det der det er hensiktsmessig, skal etablerast elektroniske varekataloger, og etablerast rutinar for elektroniske bestillingar av tenester. Kapittel 9 i innkjøpsstrategien viser til at NDLA skal ha gode ruti na r for kon traktsoppfølging, under dette teknisk og kvalitativ evaluering av innkjøp, med registrering av ev. feil/manglar. I kapittel 1 0 er det etablert etiske retningsliner for organisasjonen. I desse kjem følgjande moment fram: NDLA og den enkelte medarbeidar skal opptre med stor integritet slik at tilliten til verksemda blir teke vare på. Relasjonar og samhandling med leverandørar skal vere upartisk og profesjonell, i tråd med internt og eksternt regelverk. Det skal bli lagt ti l rette for openheit, gjensidigheit og likeverd slik vedtaksprosessen knytt til innkjøp blir gjennomført på ein rettferdig og forretningsmessig måte. Opplysningar knytt til ein leverandør si verksemd/avtale skal handsamast konfidensielt og skal ikkje delas t med tredjepart. Tilsette skal ikkje motta eller legge til rette for å motta ytingar eller fordelar som er egna til eller meint å påverke tenestehandlingar. Tilsette skal heller ikkje bruke si stilling til å skaffe seg urettmessige fordelar. Dei tilsett e skal legge sine faglege kunnskapar og skjønn til grunn gjennom heile tenesteutøvinga. 55

114 Vedl egg 4 : Sen tral e doku m en ter og l i tteratu r Regelverk Nærings - og fiskeridepartementet: Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven). LOV Nærings - og fiskeridepartementet: Forskrift om offentlige anskaffelser (med vedlegg). FOR Justis - og beredskapsdepartementet: Lom om behandlingsmåten i forvaltningsssaker (forvaltningsloven). LOV Kulturdepartementet: Lov om arki v (arkivlova). LOV Kulturdepartementet: Forskrift om offentlege arkiv. FOR Justis - og beredskapsdepartementet: Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova). LOV Dokument frå NDLA og Hordaland fylkeskommune Nasjonal digital læringsarena: Vedtekter for det fylkeskommunale samarbeidet Nasjonal digital læringsarena NDLA. Sist oppdatert 23. mars Nasjonal digital læringsarena: Vedtektsendring, Hordaland fylkeskommune, fylkesrådmannen si utgreiing og vurdering, arkivsak Nasjonal digital læringsarena : Innkjøpsstrategi Vedteke i styremøte 3. desember 2014, sak 21/14. Nasjonal digital læringsarena : Innkjøpsstrategi Vedteke i styremøte 24. juni 2008, sak 45/08. Nasjonal digital læringsarena: Referat frå styremøte i NDLA, Nasjonal digital læringsarena: Referat frå møte i Arbeidsutvalet, Nasjonal digital læringsarena: Årsmeldingar Hordaland fylkeskommune: Etisk e retningslinjer for folkevalde og tilsette i Hordaland fylkeskommune. Gjeldande frå etter vedtak i FT. Andre dokument Fornyings - og administrasjonsdepartementet: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser. Desember Utvalget for revidering av det statlige anskaffelsesregelverket: NOU 1997: 21. Juni

115 Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see for a detailed descriptio n of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte Norway conducts business through two legally separate and independent limited liability companies; Deloitte AS, providing audit, consulting, financial advisory and risk management services, and Deloitte Advokatfirma AS, providing tax and legal services Deloitte AS

116 Forvaltningsrevisjon Hordaland fylkes kommune Forvaltningsrevisjon av NDLA II Prosjektplan/engagement letter Mars 2016

117 I nn h a ld 1. Føremål og problemstillingar Bakgrunn Føremål og p roblemstillingar Revisjonskriterium Regelverk om offentlege anskaffingar Arbeidsmiljølova Personopplysningslova Internkontroll og etikk Metode Intervju Spørjeundersøking Stikkprøvegjennomgang Analyse av rekneskap Verifiseringsprosessar Tid og ressursbruk Nø kkelpersonell Tidsbruk

118 1. Førem ål og problemstil lingar 1.1 Bakgrunn Deloitte har med utgangspunkt i bestilling frå kontrollutvalet 16. februar 2016 i sak PS 4/16 utarbeidd prosjektplan for ein ekstra forvaltningsrevisjon av verksemda norsk digital læringsarena (NDLA). Deloitte har gjennomført e i n forvaltningsrevisjon av NDLA (2015/2016) som har avdekka fleire avvik knytt til etterleving av regelverk for offentlege anskaffingar. 1 Dette gjeld avvik knytt til både manglande anskaffingsprotokollar, tilstrekkeleg eksponering av konkurranse og manglande dokumentert tilbodsev aluering. Forvaltningsrevisjonen har også avdek ka fleire større avvik knytt til innkjøp frå ein leverandør av tekniske tenester, under dette innkjøp som overskrid dei økonomiske avtalerammene i kontrakt mellom NDLA og leverandøren, samt kjøp av tenester so m ikkje er omfatta av skriftlege avtalar. I samband med handsaminga av rapporten ønskte k o ntr ollutvalet at revisjonen gjorde ein ekstra forvaltningsrevisjon av NDLA for å få tryggleik for at det ikkje føreligg ytterl ega re forhold som bør avdekk ast for å gj e re e i tilstrekkeleg vurdering av drift a til NDLA. Både innkjøp, samhandling med leverandørar og arbeidsmiljø er tema for denne forvaltningsrevisjonen. 1.2 Føremål og problemstillingar Føremålet med prosjektet er å avdekke om NDLA sine innkjøp, sam handling med leverandører og arbeidsmiljø samsvarer med regelverk, interne rutiner og etiske retningslinjer. Med bakgrunn i føremålet er det formulert følgjande problemstillingar: 1. E r det etablert system, rutinar og kontrollar ( økonomisk internkontroll) som førebyggjer og hindrar at korrupsjon og mislegheiter kan førekomme? 2. I kva grad er NDLA sine innkjøp frå leverandør av tekniske tenester i tilstrekkeleg grad dokumenterte og etterprøvbare, med behovsvurdering, spesifisert faktura med ti lhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.? 3. I kva grad er innkjøp frå andre leverandører NDLA har hatt avtala r med tilstrekkeleg dokumentert e og etterprøvbare gjennom behovsvurdering, spesifisert faktura med tilhøyrande bilag, fakturad okumentasjon frå underleverandør mm.? 4. I kva grad har s amhandling /interaksjon med leverandør av tekniske ten ester og andre utvalde aktørar blitt handtert på ein profesjonell og forretningsetisk måte, og i s amsvar med regelverk og ev. interne rutinar og retningsliner? 5. Korleis og i kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester vore involvert i dagleg teknisk drift av NDLA? a. I kva grad har NDLA inngått databehandla ravtale med ekstern leverandør av tekniske tenester i dei tilfell a der dette har vore aktuelt? b. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg vern av sensitiv informasjon knytt til innkjøp, leverandørinformasjon mv.? 6. I kva grad har NDLA sikra eit forsvarleg arbeidsmiljø? a. I kva grad er det etablert system og rutinar for å legge forhold til rette for varsling? b. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold i organisasjonen? 1 Rapport blei handsama i kontrollutvalet i HFK i sak PS5/16,

119 c. I kva grad har det vore varsla om kritikkverdige forhold i organisasjonen? d. I kva grad er ev. varsling i NDLA gjennomført på ein forsvarleg måte? e. I kva grad har NDLA følgt opp og behandla tilsette som har meldt frå om kritikkverdige forhold i organisasjonen i samsvar med gjeldande regelverk? 4

120 2. Revisjonskriterium Innsamla data vil bli vurdert opp mot r evisjonskriterium i form av love r, re ttsregler og andre relevante fylkes kommunale vedtak og retningsliner. Lista med kriterium under er ikkje utømmande for det som kan vere relevant for prosjektet. Andre kriterium vil kunne kome til dersom det skulle vere naudsynt for å få ei fullstendig undersøking og vurdering av problemstillingane. 2.1 Regelverk om offentlege anskaffingar I lov om offentlige anskaffelser 1 går det fram at: «Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige ansk affelser skjer på en samfunnstjenlig måte.» I omgrepet forretningsmessighet ligg det at oppdragsgjevar til einkvar tid skal vurdere korleis han kan oppnå eit mest mogleg fordelaktig kjøp. Vidare inneheld omgrepet eit prinsipp om at ein ikkje skal ta utanforliggjande omsyn i prosessen. Kravet til forretningsmessighet gjeld gjennom heile prosessen, frå avgjerda om å sta rte ein innkjøpsprosedyre til tildeling av kontrakt. Krav til god forretningsskikk og høg forretningsetisk standard inneber at oppdragsgjevar skal opptre som ein aktsam og profesjonell innkjøper på alle stadium av innkjøpsprosessen, innanfor ramma av reg elverket om offentlige innkjøp. Sakshandsaminga skal vere sakleg, forsvarleg og ikkje vilkårleg. Regelverket skal sikre at alle potensielle leverandørar har dei same føresetnadane for å oppnå kontraktar med det offentlege. Samstundes skal regelverket medv erke til at det offentlege gjennomfører effektive kjøp, og nyttar offentlege midlar på ein økonomisk fornuftig måte. 1 må sjåast i samanheng med dei grunnleggande prinsippa i 5 i same lov som stadfestar at: «Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarheit ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke - diskriminerende kriterier. Oppdragsgive r skal ikke a. diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet, b. bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse, eller c. dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov kommer til anvendelse». Likebehandling av leverandørane er eit grunnprinsipp. Under heile innkjøpsprosessen må einingen som gjer innkjøp leggje tilhøva til rette for at flest mogleg av dei potensielle leverandørane får høve til å konkurrere om leveransen på same grunnlag. Leverandørane må difor bli gitt likeverdige føresetnader for å få sitt tilbod valt. Eit overordna pr insipp er at offentlege kjøp skal skje på grunnlag av konkurranse, utan omsyn til kva for ein innkjøpsprosedyre som blir nytta. Både ut frå samfunnsøkonomiske og forretningsmessige omsyn, samt 5

121 forvaltningsrettslege prinsipp om likebehandling, er det ønskel eg at offentlege innkjøp skjer etter konkurranse mellom potensielle leverandørar. Kravet om etterprøvbarheit medfører at oppdragsgjevar skal sikre at dei handlingar som blir gjennomført i innkjøpsprosessen kan dokumenterast. Oppdragsgjevar sine vurdering ar og avgjerder med vidare bør gjerast skriftleg. Omsynet til etterprøvbarheit skal dessutan sikre at deltakarane i ein konkurranse i ettertid skal ha høve til å forvisse seg om at innkjøpsprosessen har skjedd i samsvar med innkjøpsprosedyrane i regelverke t. Dette vil seie at det i størst mogleg grad bør takast referat frå møte, og at alle innstillingar og vurderingar bør ligge føre skriftleg. Ein må kunne føresette at ein slik praksis vil kunne førebyggje tvil, ettersom det enkelt kan kontrollerast at pros essen har gått riktig føre seg. Avgjerd i KOFA sak 2003/60 2 viser at tvitydig og inkonsekvent dokumentasjon i seg sjølv kan takast til inntekt for at oppdragsgjevar si sakshandsaming ikkje har vore forsvarleg. I forskrifta står det at oppdragsgjevar skal føre protokoll frå konkurransar, jamfør forskrift om offentlige anskaff ingar. Kravet om protokollføring er eit utslag av generelle prinsipp knytt til rettstryggleik og gjennomsiktige prosessar, og skal trygge omsynet til etterprøving. Føremålet med plikt a til protokollføring er å gjere det mogleg å kontrollere i ettertid at konkurransen har vore gjennomført i tråd med regelverket. 3 Protokollen skal innehalde ei framstilling av alle vesentlige forhold og viktige avgjerder gjennom heile innkjøpsprosessen. E tter KOFA si oppfatning må bestemminga bli forstått slik at protokollen må førast fortløpande gjennom konkurransen Protokollføring Oppdragsgjevar skal f øre protokoll for anskaffingar som overstiger kroner eksl. mva. Protokollen skal skild re alle vesentlige forhold og viktige beslut ningar gjennom hele anskaffings prosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysning a ne som går fram av vedlegg 3 eller 4 til forskrifta. Kravet om objektive og ikkje - diskriminerande kriterium skal sikre at alle potensielle leverandørar har same føresetnadar i konkurransen, og det er ikkje lov å handsame leverandørar ulikt, basert på statsborgarskap eller kor ein leverandør er etablert. Det er forbod mot å bruke standardar og tekniske spesifikasjonar som eit ver kemiddel for å hindre konkurranse. Det er vidare eit generelt forbod mot å dele opp eit kjøp for å unngå at regelverket skal gjelde. I forskrift om offentlege anskaffingar blir rettsreglar knytt til m.a. protokollføring, parallelle rammeavtalar, tildelingskriteria, berekning av kontraktsverdi synleggjort og bruk av rådgjevarar Bruk av rådgivere ved utarbeidelse av spesifikasjoner Oppdragsgiver skal ikke søke eller motta råd som kan bli benyttet under utarbeidelsen av spesifikasjoner for e n bestemt anskaffelse fra noen som kan ha økonomisk interesse i anskaffelsen, når dette skjer på en måte som vil kunne utelukke konkurranse. I Riksrevisjonen sin revisjonsrettleiar «Supplerende retningslinjer om forebygging og avdekking av misligheter 5» gå r det fram at «klare brudd på anskaffelsesregelverket kan være et "rødt flagg" om at det foreligger misligheter». Ifølgje KS er velfungerande internkontroll avgjerande i arbeidet mot korrupsjon. Å førebyggje uønskte hendingar er eksplisitte mål med kontro llverksemda. Internkontrollen har ein viktig førebyggjande funksjon, dels gjennom kontrollar som reduserer moglegheita til å begå korrupte handlingar, dels ved at kontroll aukar faren for å bli oppdaga. Vidare vil velfungerande internkontroll avdekke event uelle mislegheiter, feil eller 2 Klagenemnda si avgjerd 4. august NOU 1997 : 21 s. 139 og s KOFA si avgjerd 13. februar 2006 i sak 2005/ g/revisjonsmetodikk/misligheter_supplerende_retningslinjer_pr_ pdf 6

122 korrupte handlingar som er begått. Svakheiter i internkontrollen aukar faren for mislegheiter og korrupsjon. Slike svakheiter gjer det også vanskelegare å oppdage feil, mislegheiter eller korrupsjon som er blitt begått Arbeidsmiljølova Arbeidstilsynet definerer varsling som å si frå om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen 7. Retten til å varsle er regulert av arbeidsmiljølova 8, som skal gjere det mogleg for arbeidstakarar å seie frå om kritikkverdige forhold ein blir kjend med gjennom arbeidsforholdet og som er eller kan vere i strid med lover og reglar, interne retningsliner eller alminneleg oppfatning av kva som er forsvarleg eller etisk akseptabelt. Arbeidsmiljølova 2-4 omhandlar varsling om kritikkverdige forho ld i verksemder. Av lova går følgjande fram: «(1) Arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. (2) Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig. Arbeidstaker har uansett rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner for varsling. Det samme gjelder varsling til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter. (3) Arbeidsgiver har bevisbyrden for at varsling har skjedd i strid med denne bestemmelsen.» Forsvarleg varslin g inneber ifølgje Arbeidstilsynet mellom anna å ta i bruk verksemda sine rutinar for intern varsling eller ev. andre tiltak verksemda har sett i verk for å legge til rette for varsling. Bruk av interne rutinar for varsling eller å gå tenestevei for å melde frå om kritikkverdige forhold, vil vere riktig og lovleg måte å gå fram på med omsyn til å varsle forsvarleg 9. For å sikre forsvarleg varsling er det også viktig at arbeidstakaren før kritikkverdige forhold blir bringa vidare spør seg sjølv om det er grun nlag for kritikken, samt vurderer korleis ein bør gå fram med kritikken og kven ein bør seie frå til. Av 3-6 i arbeidsmiljølova går det fram at arbeidsgjevar har plikt til å legge forholda til rette for varsling. I lova blir det vist til at det skal utarbeidast rutinar for intern varsling eller settast i verk andre tiltak som legg forholda til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i verksemda i samsvar med 2-4 dersom forholda i verksemda tilseier det. Arbeidstilsynet peikar på at arbeidsgjevar har ansvar for å sørge for openheit og god intern kommunikasjon i verksemda. Arbeidsgjevar skal a ktivt bidra til at varsling blir ein naturleg del av verksemda sitt arbeidsmiljø, og sikre at det blir utarbeidd rutinar eller andre tiltak for forsvarleg varsling. 2-5 i arbeidsmiljølova tar for seg vern mot gjengjelding ved varsling. Følgjande går fr am av lova: «(1) Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med 2-4 er forbudt. Dersom arbeidstaker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted gjengjeldelse i strid med første punktum, skal det legges til grunn at slik gjengjeldelse har funnet sted hvis ikke arbeidsgiveren sannsynliggjør noe annet. (2) Første ledd gjelder tilsvarende ved gjengjeldelse mot arbeidstaker som gir til kjenne at retten til å varsle etter 2-4 vil bli brukt, for eksempel ved å fremskaffe opplysninger. (3) Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse i strid med første eller andre ledd, kan kreve oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Oppreisningen fastsettes til det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig. Erstatning for økonomisk tap kan kreves etter alminnelige regler.» I Arbeidstilsynet sin rettleiar om varsling blir det peika på at arbeidsgjevar ikkje kan besvare varsling med «oppsigelse, avskjed, suspensjon, ordensstraff, tjenestelig tilrettevisning, trakassering, utstøting, fratakelse av arbeidsoppgaver, forflytning eller andre negative reaksjoner som har karakter av straff eller sanksjon.» Samtidig blir det i rettleiaren vist til at arbeidstakar må tåle saklege motargume nt og bevis knytt til dei kritikkverdige forholda. Vernet mot gjengjelding gjeld så langt arbeidstakar sin framgangsmåte ved varsel var forsvarlig. 6 Beskytt kommunen. Håndbok i antikorrupsjon. - til - hvert - fagomrader/samfunn - og - demokrati/etikk/beskytt - kommunen - handbok - i - antikorrupsjon pdf? id= Arbeids - og inkluderingsdepartementet/arbeidstilsynet: Rettleiar om varsling om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen Arbeids - og sosialdepartementet: Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven). LOV Arbeids - og inkluderingsdepartementet/arbeidstilsynet: Rettleiar om varsling om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen

123 2.3 Personopplysningslova Dersom ei verksemd sett ut he ile eller dela r av handsaming av personopplysninga r til andre v erksemder, blir det brukt såkalla databehandlarar. Forholdet mellom ei behandlingsansvarle g v erksemd og databehandla ren skal ifølge personopplysningslova 13, jf. 15 vere regulert gjennom ein databehandlaravtale. I personopplysningalova 13 fø rste ledd går det fram at den behandlingsansvarlege og databehandlaren gjennom planlagte og systematiske tiltak skal sørge for tilfredsstillande informasjonssikkerhet med omsyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelegheit ved handsaming av personop plysningar. Av 13 andre ledd går det fram at informasjonssystemet og sikkerheitstiltak skal vere dokumentert, og at dokumentasjonen skal vere tilgjengeleg for dei tilsette, samt for Datatilsynet og Personvernnemnda. Av 15 i personopplysningslova går d et fram at ein databehandlar ikkje kan handsame personopplysningar på nokon annan måte enn det som er skriftleg avtalt med behandlingsansvarleg, og at opplysningane ikkje kan overlatast til andre for lagring eller bearbeiding. I databehandlaravtalen mellom behandlingsansvarl eg og databehandlar skal det gå fram at databehandlar plikter å gjennomføre sikringstiltak som følgjer av 13 i lova. 2.4 Internkontroll og e tikk Eit godt kontrollmiljø, gode system og rutinar, samt merksemd kring etikk er sentrale punkt knytt til god internkontroll i ei verksemd. God internkontroll er viktig både for å sikre at proessar slik som innkjøp blir handsama i samsvar med regelverk, og for å forebygge, avdekke og følgje uønskte hendingar som korrupsjon og mislegheiter. Svakheiter i internkontrollen aukar faren for mislegheiter og korrupsjon. Slike svakheiter gjer det også vanskelegare å oppdage feil, mislegheiter eller korrupsjon som er bl itt begått. 10 Riksrevisjonen definerer mislegheiter som «handlinger som innebærer uredelighet for å oppnå en urettmessig fordel for seg selv, virksomheten eller andre. Misligheter skilles fra feil ved at den underliggende handlingen er tilsiktet». For å vurdere kor godt rammeverk kommunen har for internkontroll legg vi gjerne til grunn COSO sitt rammeverk for internkontroll. 11 Dette er det same rammeverket som også KS bygger på i sine tilrådingar til kommune om internkontroll. Hovudelementa i COSO - modellen er felles for fleire av dei ulike rammeverka for internkontroll. Dei viktigaste elementa er: kontrollmiljø risikovurdering kontrollaktivitetar kommunikasjon og informasjon leiinga si oppfølging Figur 1: Illustrasjon av COSO - modellen 10 Beskytt kommunen. Håndbok i antikorrupsjon. - til - hvert - fagomrader /samfunn- og - demokrati/etikk/beskytt - kommunen - handbok - i - antikorrupsjon pdf?id= Sjå norsk oversetting i Internkontroll et integrert rammeverk. Norges interne revisorers forening (1996), Oslo: Norges interne revisorers forening (NIRF). 8

124 Kontrollmiljøet er grunnmuren i internkontrollsystemet, og består av medarbeidarane sine haldningar, etiske verdiar og kompetanse. Kontrollmiljøet blir påverka av korleis verksemda er organisert, kva leiingsfilosofi som er gjeldande og korleis leiarskapen blir praktisert. Vidare skal risikovurderingar sikre at dei arbeidsprosessane som har høgast sannsynlegheit for, og konsekvens av, svikt, feil eller manglar blir identifiserte. Det er eit mål at leiinga skal ta omsyn til risikovurderinga i utforming av i nternkontrollen, ved at ein fokuserer og avgrensar internkontrollen til dei arbeidsprosessane som har høgast risiko. Kontrollaktivitetane er dei tiltak som blir sett i verk for å sikre etterleving av regelverk, retningsliner og krav til tenesteutføring, o g for handtere risiko avdekka i risikovurderingar. Føremålet med kontrollaktivitetane er å medverke til at rutinar og system skal fungere slik som bestemt. For å oppnå god internkontroll er det i følgje COSO - modellen vidare viktig med effektiv og tidsrikt ig informasjon og kommunikasjon, både horisontalt og vertikalt i organisasjonen. Dette er naudsynt for at den enkelte skal kunne utføre det ansvaret dei er tildelt. For å sikre gjennomføring av handlingar eller endringar som er naudsynte for å oppnå ein god internkontroll er også leiinga si oppfølging viktig. Resultat skal bli følgt opp for å avdekke om dei er i samsvar med verksemda sine strategiar og planar. 9

125 3. M eto de Oppdraget vil bli u tført i samsvar med gjeldande standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 3.1 Intervju Revisjonen ønskjer å gjennomføre intervju med utvalde personar har arbeidd med innkjøp og innkjøpsstøtte i NDLA og HFK og ev andre tilsette i NDLA. Vi reknar med å gjere eit utval på opp mot 10 personar. I alle intervju som blir gjennomført som ein del av forvaltningsrevisjonen vil intervjuobjekta ha anledning til å la seg bistå av ein tillitsperson gjennom alle fasar av inter vjuprosessen. 3.2 Spørjeundersøking Revisjonen vil gjennomføre ei spørjeundersøking til tilsette som har arbeidd med innkjøp og in nkjøpsretta arbeid i NDLA for å kartlegge system og rutinar for internkontroll. 3.3 Stikkprøvegjennomgang Revisjonen vil gjennomføre s tikkprøver av utbetalinga r og tilhø yra nde bilag knytt til innkjøp frå ekstern leverandør av tekniske tenester, samt av ev. utbetalingar og tilhøyrande bilag knytt til innkjøp frå andre leverandørar. Det vil også bli vur d ert andre stikkprøver ved behov etter avtale med kontrollutvalet. 3.4 Analyse av rekneskap Ved hjelp av ACL kan vi gjennomføre e i n transaksjonsa nalyse. Det inneber å vurdere e i verksemd spesifikt knytt til risiko for mislighe i ter og økonomisk kriminalitet. I e i n transaksjonsanalyse vil vi analyse re økonomidata (slik som rekneskap, leverandørreskontro o.l.). Vi vil deretter velj e ut n okre transaksjonar for vida re undersøk ing. Transaksjon a ne blir valt ut e tter fag lig skjønn og med e i målsetting om å identifisere mistenkele ge transaksjon a r og/eller utilstrekkelig internkontroll. Dersom det blir avdekka transaksjona r so m blir ansett for å vere mistenkelige på e in eller anna måte, vil desse bli følgt opp ved å innhente informasjon både frå opne og lukka kjelder. Dette kan medverke til å fjerne, eller i alle fall redusere mistanken. I andre tilfelle kan det g je grunnlag f or å undersøke nærare. Figuren nedanfor viser typiske informasjonsk jelder i e i n transaksjonsanalyse Maria Pu hr (2011) Bruk av transaksjonsanalyse i vurdering av risiko for misligheter. 10

126 Kilde: 11/artikkel2.html A vhengighet mellom verksemda og ein leverandør er eit typisk eksempel på e i t mogleg raudt flagg (Ibid). I e i n transaksjonsanalys e med fokus på anskaffelsa r, er det leverandørfak turaer og kreditnotaer som utgje r datagrunnlaget. Indikatorar på avhengighe it kan primært visast i se kvensielle fakturanummer og låge fakturanummer, men også i uttrekk som viser leveranse - og betalingsbetingelser utanom det vanle ge. I e i t misl e ghe i tsperspektiv er den viktig a ste risikoen ved avhengige leverandører a t forholdet til kunden er tettare sama nlikna med øvrige leverandør - kunde forhold. I n okre tilfelle senker dette terskelen for uakseptabel atferd og omgå ing av gjelda nde regelverk. Avhengighetsforhold kan i denne sam anhengen skape risiko for: Kunstig høge pr isar sett i forhold til marknaden Anskaffelsa r som ikk j e blir konkurranseutsatt Misbru k av sensitiv informasjon i anbo dskonkurranser Sårbarhe i t ved at kj ernekompetanse ligg ut a nfor den offentlige verksemda Mindre oppfølging og kontroll av leveransar (timebruk, oppgåver, behovsdekning) "Konsulentstyrte" verksemder. Leverandørene skaper e it behov for varer/ t enester som blir tilbudd, og legger i større elle r mindre grad premissa ne for leveransane (Ibid). 3.5 Verifiseringsprosess ar Oppsummering av intervju vil bli sendt til dei intervjua for verifisering. D et er informasjon frå de i verifiserte intervjua som vil bli nytta i rapporten. Vidare vil opplysningar som kjem fram i intervju og i andre kjelde bli gjort til gjenstand for kontradiksjon av berørte partar. Faktadelen i rapporten vil bli sendt til NDLA ved styreleiar og dagleg leiar for verifisering. Deretter vil heile rapporten, inkludert vurderingsdel og forslag til tiltak, bli sendt til NDLA og fylkes rådmannen for uttale. Hø y ringsuttalane vil leggjast ved rapporten. 11

127 4. Tid og ressursbruk 4.1 Nøkkelpersonell Prosjektleiar for prosjektet vil vere Iver Fiksdal. I tillegg vil Birte Bjørkelo, Anders Dugstad, Viktor Doak og Merete Solheim Larsen delta i prosjektet. Stein Ove Songstad vil vere ansvarleg partner på oppdraget. I tillegg vil teamet få støtte frå advokat Bjørn Ofstad og Arnt Angell ved behov. 4.2 Tidsbruk Med utgangspu nkt i prosjektet sin art og planen som er lagt for korleis det skal bli gjennomført, er d et stipulert at det vil ta inntil 45 2 timar å gjennomføre prosjektet. Dette in kluderer førebuing, utarbeiding av problemstillingar og prosjektplan, førebuing og gjennomføring av datainnsamling, analyse av data i høve til revisjonskriterium, utarbeiding av rapport og kvalitetssikring. Det kan er noko usikkerheit knytt til kor mykje tid som vil gå med til enkelte delar av prosjektet. Dersom revisjonen ser at det er behov for å ekstra timar utover det som er føreslått i prosjektplanen vil vi ta dette opp for g odkjenning i kontrollutvalet før ekstraarbeid blir utført. Tidsestimatet inkluderer ikkje førebuing og presentasjon av rapport i fylkestinget. Ein slik presentasjon vil bli fakturert per forbruk, opptil 8 timar. Prosjektet kan startast opp i slutten av mars 2016 og kan sendast til kontrollutvalet ved sekretariatet innan 31 august For å kunne gjennomføre prosjektet innan denne fristen og med stipulert timebruk er det naudsynt at NDLA og fylkes kommunen innan rimeleg tid sti ller dokumentasjon tilg jengeleg, at utvalde personar stil ler til og verifiserer intervju, og at revisjonen får tidsriktig tilgang til naudsynte system for gjennomføring av dataanalyse. Fakturering av kostnadane ved prosje ktet vil skje i høve til avtale. Bergen, Stein Ove Songstad, ansvarl e g partn a r 12

128 Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee, and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its member firms. Deloitte Norway conducts business through two legall y separate and independent limited liability companies; Deloitte AS, providing audit, consulting, financial advisory and risk management services, and Deloitte Advokatfirma AS, providing tax and legal services Deloitte AS

129 Saksprotokoll Organ: Kontrollutvalet Møtedato: Sak nr.: 16 / Internt l.nr / 16 Sak: 22 / 16 Tittel: Forvaltningsrevisjon - Nasjonal digital læringsarena - N DLA Behandling: Dette gir følgjande endeleg vedtak: 1. Kontrollutvalet i Sogn og Fjordane fylkeskommune er positive til å dekke 1/18 av kostnadane til «Forvaltningsrevisjon N DLA II» i regi av kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune. 2. Kontrollutvalet løyver inntil kr til dette føremålet.

130 Side 1 av 3 Saksframlegg Saksbehandlar: Einar Ulla, Sekretariat for kontrollutvala Sak nr.: 16/ Forvaltningsrevisjon - Læringsmiljø og PP-tenesta - oppfølging av vedtak Kontrollsjefen rår kontrollutvalet til å gjere slikt vedtak: 1. Notat frå fylkesrådmannen oppfølging av vedtak, vert teken til vitande 2. Kontrollutvalet ber om tilbakemelding om ny status for oppfølging av tilråding nr. 1 i rapporten frå Deloitte innan 1. september Vedlegg: Notat frå fylkesrådmannen oppfølging av vedtak datert Rapport etter gjennomført forvaltningsrevisjon Læringsmiljø og PP-tenesta Andre dokument som ikkje ligg ved: SAKSFRAMSTILLING 1. Bakgrunn for saka Kontrollutvalet gjennomførde forvaltningsrevisjon av læringsmiljø og PP-tenesta i Rapporten vart lagt fram for fylkestinget 13. oktober 2015 i FT-sak 30/15. Fylkestinget vedtok følgjande: 1. Rapport etter gjennomført forvaltningsrevisjon av læringsmiljøet i vidaregåande skule vert teken til etterretning 2. Fylkestinget ber fylkesrådmannen følgje opp revisor sine tiltak i kapittel 7 i rapporten. 3. Fylkestinget ber fylkesrådmannen melde status på oppfølginga, og eventuell plan for vidare oppfølging, til kontrollutvalet innan 31. mars Revisor konkluderte i rapporten med at skuleeigar har eit tydeleg fokus i arbeidet med å sikre eit godt læringsmiljø ved skulane. Undersøkinga som vart gjort i samband med prosjektet viste også ei positiv utvikling i PPT sin bistand med det systemretta arbeidet. Revisor konkluderte også med at det er behov for at fylkeskommunen som skuleeigar må få på plass eit system som sikrar at alle skulane etterlever krava til internkontroll etter opplæringslova 9a-4. Revisor presenterte 5 tilrådingar i kapittel 7 i rapporten som fylkestinget ba fylkesrådmannen om å følgje opp at Sogn og Fjordane fylkeskommune:

131 Side 2 av 3 1. Etablerer system som sikrar at alle vidaregåande skular i Sogn og Fjordane fylkeskommune driv eit kontinuerleg og systematisk arbeid etter oppll. 9a-4, og har system og rutinar som oppfyller krav til internkontroll slik desse er presisert i rundskriv Udir Etablerer system for å sikre at beste praksis og gode rutinar knytt til læringsmiljøarbeidet blir delt, og vurdere å i større grad etablere felles rutinar på området. 3. Sikrar at alle vidaregåande skular i Sogn og Fjordane fylkeskommune har skulemiljøutval der representantar for elevane er i fleirtal, jf. oppll. 11a Vurderer i kva grad og eventuelt korleis elevane i enno større grad kan involverast i læringsmiljøarbeidet ved skulane. 5. Følgjer opp både skulane og PP-tenestene når det gjeld i kva grad og korleis PPT bistår skulane med systemretta arbeid, samt etablerer system for auka grad av erfaringsdeling når det gjeld PPT sitt systemretta arbeid. 2. Vurderingar Kontrollutvalet v/sekretariatet mottok notat med oppfølging av prosjektet frå fylkesrådmannen 30. mars. Kontrollsjefen har gått gjennom notatet i lag med Deloitte sin prosjektleiar for forvaltningsrevisjonen. I notatet gjer fylkesrådmannen greie for oppfølginga av dei fem tilrådingane i rapporten. 1. Etablering av system som sikrar at alle skulane driv eit kontinuerleg og systematisk arbeid. Fylkesrådmannen peikar i notatet mellom anna på gjennomgang og revisjon av «kvalitets- og rutinehandbok for opplæringssektoren» i. Revisor etterlyser i rapporten system som sikrar kontinuerleg og systematisk arbeid med læringsmiljøet i form av overordna retningsliner, dokument der krava i opplæringslova kapittel 9a er operasjonalisert, eller malar som til dømes viser korleis skulane kan arbeide for å operasjonalisere desse krava og setje mål for læringsmiljøet. Kontrollsjef og revisor kan ikkje finne dette i kvalitets- og rutinehandboka, slik vi forstår notatet frå fylkesrådmannen. Det er uklart kva om er kome på plass av system som sikrar at skuleeigar har tryggleik for at det systematiske arbeidet med læringsmiljøet er på plass på alle dei vidaregåande skulane. 2. Etablering av system for å sikre at beste praksis og gode rutinar blir delt. Fylkesrådmannen peikar på at kvalitets- og rutinehandboka sikrar at skulane nyttar felles malar. Det er også oppretta eit eige fellesrom i Fronter for deling av erfaringar og «beste praksis». i. Fellesrommet i Fronter for deling av erfaringar og praksis, vil kunne gje grunnlag for etablering av fellesrutinar knytt til læringsmiljøet i vidaregåande opplæring. Punktet vert vurdert til å vere oppfølgt. 3. Sikre at alle vg skular i fylket har rett samansette skulemiljøutval. I notatet frå fylkesrådmannen står det at dette er følgt opp, og at alle dei vidaregåande skulane har skulemiljøutval der elevrepresentantane er i fleirtal. i. Punktet vert vurdert til å vere oppfølgt. 4. Vurdering av korleis ein skal få auka elevinvolvering i læringsmiljøarbeidet i vidaregåande skule. Fylkesrådmannen peikar på god opplæring av elevar i skulemiljøutvalet og elevrådet i tillegg til gode prosessar ved val av representantar som vesentlege punkt for å få auka elevinvolveringa i dette viktige arbeidet. I tillegg er det viktig med styrking av klasseleiingsarbeidet. i. Fylkesrådmannen har vurdert kva som skal til for å få på plass auka elevinvolvering i læringsmiljøarbeidet. Punktet vert vurdert som oppfølgt. 5. Samarbeid skule og PPT om systemretta arbeid Systemretta arbeid er ein del av avtalen fylkeskommunen har med PP tenesta. PPT har stor merksemd om arbeidet. Fylkesrådmannen peikar på styrings- og

132 Side 3 av 3 dialogmøta med PP-tenesta og møta med rektorane som arenaer der PP-tenesta sin bistand i det systemretta arbeidet er tema. i. Fylkesrådmannen peikar på oppfølging mot PPT og skulane når det gjeld i kva grad og korleis PP-tenesta bistår skulane med systemretta arbeid. Vi vurderer punktet til å vere oppfølgt. 3. Konklusjon Fylkesrådmannen har i sitt notat med status på oppfølginga av fylkestingsvedtak 30/15 omtala mykje godt arbeid med betring av læringsmiljøet, men kontrollsjef og revisor kan ikkje sjå at retningslinjer og rutinar er på plass i tilråding nr. 1. Kontrollsjefen rår kontrollutvalet til å be om tilbakemelding der fylkesrådmannen viser til oppfølging av tilråding nr. 1 i rapporten.

133 Opplæringsavdelinga Side 1 av 4 Notat Sakshandsamar: Kenth Rune T. Måren E - post: kenth.rune.maren@sfj.no Tlf. : Vår ref. Sak nr.: 15 / Gje alltid opp vår ref. ved kontakt Internt l.nr / 16 Dykkar ref. Dato LEIKANGER, Til: Frå: Kontrollutvalet Fylkesrådmannen Forvaltningsrevisjon - Læringsmiljø og PP - tenesta Oppfølging av vedtak Kontrollutvalet gjorde i møte , sak 43/15 slikt vedtak: 1. Rapport etter gjennomført forvaltningsrevisjon av læringsmiljøet i vidaregåande skule vert teken til etterretning 2. Fylkestinget ber fylkesrådmannen følgje opp revisor sine tiltak i kapittel 7 i rapporten. 3. Fylkestinget ber fylkesråd mannen melde status på oppfølginga, og eventuell plan for vidare oppfølging, til kontrollutvalet innan 31. mars I kapittel 7 i rapporten anbefaler revisjonen at Sogn og Fjordane fylkeskommune som skuleeigar sett i verk følgjande 5 tiltak: 1. Etablere r system som sikrar at alle vidaregåande skular i Sogn og Fjordane fylkeskommune driv eit kontinuerleg og systematisk arbeid etter oppll. 9a - 4, og har system og rutinar som oppfyller krav til internkontroll slik desse er presisert i rundskriv Udir Etablerer system for å sikre at beste praksis og gode rutinar knytt til læringsmiljøarbeidet blir delt, og vurdere å i større grad etablere felles rutinar på området. 3. Sikrar at alle vidaregåande skular i Sogn og Fjordane fylkeskommune har skulemiljøutval der representantar for elevane er i fleirtal, jf. oppll. 11a Vurderer i kva grad og eventuelt korleis elevane i enno større grad kan involverast i læringsmiljøarb eidet ved skulane. 5. Følgjer opp både skulane og PP - tenestene når det gjeld i kva grad og korleis PPT bistår skulane med systemretta arbeid, samt etablerer system for auka grad av erfaringsdeling når det gjeld PPT sitt systemretta arbeid. Fylkeshuset Askedalen LEIKANGER Tlf.: Bankgiro: postmottak.sentraladm@sfj.no Org.nr.: NO MVA

134 Side 2 av 4 Fylkesrådmannen si oppfølging av tilrådde tiltak. 1. Etablerer system som sikrar at alle vidaregåande skular i Sogn og Fjordane fylkeskommune driv eit kontinuerleg o g systematisk arbeid etter oppl. 9a - 4, og har system og rutinar som oppfyller krav til inte rnkontroll slik desse er presisert i rundskriv Udir Med utgangspunkt i rundskriv Udir «Systemrettet arbeid etter opplæringsloven kapittel 9a» har fylkesrådmannen gått i gjennom og revidert «kvalitets - og rutinehandbok for opplærings - sektoren». Handboka inneheld rutineskildringar for dei områda 9a i opplæringslova omhandlar. Kvalitets - og rutinehandboka ligg ute på Portalen/intranett, og er tilgjengeleg for alle tilsette. Handboka blir oppdatert fortløpande i samsvar med endringar i lov og forskrift. Skulane har i tillegg utarbeidd eigne kriseplanar etter ein felles mal. Desse planane inneheld rutinar for handtering av uønskte hendingar. Alle dei vidaregåande skulane har skulemiljøutval der elevane har fleirtal, jf. oppfølgingspunkt tre. Skulane arbeider kontinuerleg med læringsmiljøet til elevane, m.a. gjennom opplegg kring psykisk helse, M OT, tobakksfrie skular, skulehelseteneste, open skule, miljøkoordinator og PPT. Alle elevar på vg1 deltek i elevundersøkinga kvart år. Undersøking a kartlegg m.a. tilhøve som går på elevane sitt læringsmiljø, trivsel, elevmedverknad, mobbing, støtte frå lærar og felles hand - tering av reglar. Resultata frå elevundersøkinga kan samanliknast med nasjonalt nivå, fylkesnivå og med andre skular, men det vi ktigaste er likevel å sjå utviklinga ved eigen skule over tid. Fylkes - direktøren set krav om at resultata ved kvar skule vert presenterte og følgde opp i samarbeid med elevar og tilsette. Elevundersøkinga er tema i dei årlege skulebesøka og i styringsdialo gen mellom fylkesdirektør og rektor. I handlingsprogram for vidaregåande opplæ ring for perioden (H O - sak 3/16) er eitt av tiltaka: Styrka relasjonsbygging - Etablere arena for relasjonsbygging mellom elev - elev, lærer - elev, mellom anna gjennom følg jeforsking på elevane sitt psykososiale læringsmiljø. Dette er eit tiltak som vil støtte opp om arbeidet med elevane sitt læringsmiljø. Vidare har alle dei vidaregåande skulane miljøkoordinator som arbeider kontinuerleg med trivsel og læringsmiljø for elev ane både i og utanom skuletida. Sogn og Fjordane fylkeskommune er deltakar i eit forskingsprosjekt som er initiert av Kunnskaps - departementet «Drømmeskolen og nærværsteam». Prosjektet har som mål å styrke arbeidet med det psykososiale læringsmiljøet, god e overgangar og auka gjennomføring. Fire vidaregåande skular er med i prosjektet. Resultata vil ha stor overføringsverdi til dei andre skulane. Prosjektet har oppstart hausten 2018 og skal vare ut Etablerer system for å sikre at beste praksis og go de rutinar knytt til læringsmiljøarbeidet blir delt, og vurdere å i større grad etablere felles rutinar på området. Kvalitets - og rutinehandboka sikar at skulane nytta r felles malar og rutinar i arbeidet med lærings - miljøet. Det er oppretta eit eige felle srom i læringspla ttforma F ronter for deling av erfaringar og «beste praksis».

135 Side 3 av 4 Prosjektet «Drømmeskolen og nærværsteam» vil ha systematisk oppfølging og følgjeforsking. Arbeidet og resultata i prosjektet vil bli gjort tilgjengeleg og i tillegg bli formidla til dei skulane som ikkje er direkte involvert i prosjektet på rektormøte og skuleleiarsamlingar. Resultata frå elevundersøkinga er tilgjengeleg for alle skulane, og ein kan samanlikne seg med andre skular i og utanfor fylket, fylkessnittet og nasjonalt ni vå. 3. Sikrar at alle vidaregåande skular i Sogn og Fjordane fylkeskommune har skulemiljøutval der representantar for elev ane er i fleirtal, jf. oppl. 11a - 5. Fylkesrådmannen har fulgt opp dette. Allereie før forvaltningsrevisjonen var ferdig med sitt arbe id var det sikra at alle dei vidaregåande skulane har skulemiljøutval der elevrepresentantane er i fleirtal. 4. Vurderer i kva grad og eventuelt korleis elevane i enno større grad kan involverast i læringsmiljøarbeidet ved skulane. Det er viktig at elevane engasjerer seg i saker i skulemiljøutvalet og at elevrådet arbeider systematisk og godt. Ein føresetnad for dette er at elevar i desse organa får god opplæring, men det er også viktig med gode prosessar når elevane skal velje sin representantar til elevråd og skulemiljøutval. Alle skulane har kontaktperson for elevrådet, og miljøkoordinator deltek ofte i skolering og samarbeid med elevrådet. Å styrke arbeidet med klasseleiing vil vera viktig får å involvere elevane meir i læringsmiljø - arbeidet. Oppfølging a v resultata av elevundersøkinga heilt ned på klassenivå er nødvendig for bevisstgjeringa av elevane sine rolle og ansvar for eige læringsmiljø, og deira deltaking i å utvikle eit godt læringsmiljø. Fylkesrådmannen føl opp korleis PPT kan nyttast meir akti vt i arbeidet med å skape godt lærings - miljø for alle (det systemretta arbeidet til PPT jf. pkt. 5). 5. Følgjer opp både skulane og PP - tenestene når det gjeld i kva grad og korleis PPT bistår skulane med systemretta arbeid, samt etablerer system for auka grad av erfaringsdeling når det gjeld PPT sitt systemretta arbeid. Det systemretta arbeidet er ein del av avtalane fylkeskommunen har med den enkelte PP tenesta. I fylkesrådmannen sine styrin gs - og dialogmøte med PP - tenesta er systemretta arbeid tema. Like - eins i møte med rektorane og på skulebesøka. PPT har sjølve stor merksemd kring det systemtretta arbeidet, men skulane kan i større grad etterspørje denne kompetansen frå PPT. I kompetansepl anen for vidaregåande opplæring ( ) er etter - og vidareutdanning for tilsette i PPT omtala slik: Formålet med Strategi for etter - og vidareutdanning i PPT (SEVU - PPT, ), er å styrke dei tilsette sin kompetanse, og å bidra til å auke merksemda på systemretta arbeid i PPT. Fylkeskommunen samarbeider med Fylkesmannen, Statped og kommunane i den vidare utviklinga av PP - tenesta. God rekruttering og gode rammevilkår for kompetanseutvikling er viktige suksessfaktorar her.

136 Side 4 av 4 Område som skal prioriterast i perioden: Organisasjonsutvikling/endringsarbeid Læringsmiljø og gruppeleiing Rettleiing og rådgjeving Leiarutdanning Studietilboda har eit omfang på 30 studiepoeng og går over to semester. Tilboda er stort sett nettbaserte, med 2-3 samlingar per semester. Studia skal vere praksisnære og imøtekome behovet for fleksible løysingar for kompetanseutvikling. Målgruppa er tilsette som arbeider i kommunal eller fylkeskommunal PPT. Arbeidet med å styrke den tilpassa opplæringa og å få ned talet på enkeltvedtak om spesial - undervisning, gjer at merksemda kring det systemretta arbeidet aukar både frå skulane si side og i PPT.

137 Sogn og Fjordane fylkeskommune Læringsmiljø i vidaregåande skular Forvaltningsrevisjon 2015

138 Læringsmiljø i vidaregåande skular September 2015 Rapporten er utarbeidd for Sogn og Fjordane fylkeskommune av Deloitte AS. Deloitte AS Postboks 6013 Postterminalen, 5892 Bergen tlf: Member of Deloitte Touche Tohmatsu Limited

139 Innhald 1 Samandrag 4 2 Innleiing Bakgrunn Føremål og problemstillingar Avgrensing Metode Revisjonskriterium 7 3 Om tenesteområdet Organisering Resultat i Elevundersøkinga 9 4 Skuleeigar sitt arbeid med læringsmiljø Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Revisjonen si vurdering 16 5 Skulane sitt arbeid for å sikre godt læringsmiljø Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Revisjonen si vurdering 27 6 Samarbeid mellom skulane og PPT Problemstilling Revisjonskriterium Datagrunnlag Revisjonen si vurdering 34 7 Konklusjon og anbefalingar 35 Vedlegg 1: Høyringsuttale 36 Vedlegg 2: Revisjonskriterium 38 Vedlegg 3: Sentrale dokument og litteratur 42 3

140 1 Samandrag I samsvar med bestilling frå kontrollutvalet i Sogn og Fjordane fylkeskommune har Deloitte gjennomført ein forvaltningsrevisjon av læringsmiljø i vidaregåande skular i fylkeskommunen. Føremålet med forvaltningsrevisjonen har vore å undersøkje om skuleeigar og den enkelte skule arbeider systematisk for å sikre eit godt læringsmiljø ved dei vidaregåande skulane i Sogn og Fjordane. Vidare har det vore eit føremål å undersøkje i kva grad PPT bistår skulane med systemretta arbeid, og i kva grad PPT bidrar i skulane sitt arbeid med læringsmiljøet. Revisjonen har gått gjennom aktuell dokumentasjon frå fylkeskommunen, og det er gjennomført intervju med til saman åtte personar i samband med forvaltningsrevisjonen. Vidare er det gjennomført ei elektronisk spørjeundersøking til rektorar ved alle dei vidaregåande skulane i fylkeskommunen, samt ei spørjeundersøking retta mot elevråda ved dei vidaregåande skulane. Undersøkinga viser at det frå skuleeigar si side er tydeleg fokus på viktigheita av å arbeide for å sikre eit godt læringsmiljø ved skulane. Det har dei siste åra også blitt eit tydelegare fokus på viktigheita av at PPT bistår skulane med systemretta arbeid, og undersøkinga viser ei positiv utvikling på dette området. Når det gjeld arbeidet med læringsmiljø, går det samtidig fram at det i stor grad er opp til den enkelte skule å etablere system og rutinar for å ivareta krava til systematisk og kontinuerleg arbeid med elevane sitt læringsmiljø, og at det er store forskjellar mellom systema som er etablert og kva desse inneheld. Undersøkinga viser at krava til internkontroll etter oppll. 9a-4 ikkje er tilstrekkeleg ivareteke ved alle skulane, og revisjonen meiner fylkeskommunen som skuleeigar må etablere system som sikrar at alle skulane etterlever krava til internkontroll etter oppll. 9a-4. Revisjonen meiner mellom anna at det kan vere føremålstenleg å i større grad enn i dag sørgje for at beste praksis og gode rutinar blir delt og gjort til felles rutinar. Fylkeskommunen må også sikre at alle skulane etablerer skulemiljøutval i samsvar med krav i opplæringslova. Vidare registrerer revisjonen at det framleis er forskjellar både mellom skulane og mellom dei ulike PPT-kontora når det gjeld det systemretta arbeidet. Revisjonen meiner at fokuset på systemretta arbeid bør oppretthaldast, og at både skulane og PPT bør følgjast opp når det gjeld i kva grad og korleis PPT bistår skulane med systemretta arbeid. Også her meiner revisjonen det kan vere føremålstenleg med auka grad av deling av beste praksis. Basert på undersøkinga anbefaler revisjonen at Sogn og Fjordane fylkeskommune som skuleeigar sett i verk følgjande tiltak: 1. Etablerer system som sikrar at alle vidaregåande skular i Sogn og Fjordane fylkeskommune driv eit kontinuerleg og systematisk arbeid etter oppll. 9a-4, og har system og rutinar som oppfyller krav til internkontroll slik desse er presisert i rundskriv Udir Etablerer system for å sikre at beste praksis og gode rutinar knytt til læringsmiljøarbeidet blir delt, og vurdere å i større grad etablere felles rutinar på området. 3. Sikrar at alle vidaregåande skular i Sogn og Fjordane fylkeskommune har skulemiljøutval der representantar for elevane er i fleirtal, jf. oppll. 11a Vurderer i kva grad og eventuelt korleis elevane i enno større grad kan involverast i læringsmiljøarbeidet ved skulane. 5. Følgjer opp både skulane og PP-tenestene når det gjeld i kva grad og korleis PPT bistår skulane med systemretta arbeid, samt etablerer system for auka grad av erfaringsdeling når det gjeld PPT sitt systemretta arbeid. 4

141 2 Innleiing 2.1 Bakgrunn Deloitte har i samsvar med bestilling frå kontrollutvalet i Sogn og Fjordane fylkeskommune, datert , gjennomført ein forvaltningsrevisjon av læringsmiljø i vidaregåande skular. Prosjektet omfattar det som opphavleg var planlagt som to prosjekt i revidert plan for forvaltningsrevisjon ; læringsmiljøet i vidaregåande skule og PP-tenesta. Prosjektet tar difor utgangspunkt i skildringa av desse to prioriterte prosjekta, og dei utfordringar og risikoar som er skildra i overordna analyse og som låg til grunn for prioritering av dei to prosjekta i revidert plan for forvaltningsrevisjon. 2.2 Føremål og problemstillingar Føremålet med forvaltningsrevisjonen har vore å undersøke om skuleeigar og den enkelte skule arbeider systematisk for å sikre eit godt læringsmiljø ved dei vidaregåande skulane i Sogn og Fjordane. Vidare har det vore eit føremål å undersøkje i kva grad PPT bistår skulane med systemretta arbeid, og i kva grad PPT bidrar i skulane sitt arbeid med læringsmiljøet. I samsvar med føremålet med prosjektet er det utarbeidd følgjande problemstillingar : 1. I kva grad sikrar skuleeigar at dei vidaregåande skulane i fylket arbeider systematisk med å sikre eit godt læringsmiljø for elevane? 2. I kva grad driv skulane eit systematisk og kontinuerleg arbeid for å sikre eit godt læringsmiljø for elevane? 3. I kva grad bistår den pedagogisk psykologiske tenesta (PPT) dei vidaregåande skulane med systemretta arbeid? Under problemstilling 1 er det fokus på i kva grad skuleeigar har gitt føringar for skulane sitt arbeid med å sikre eit godt læringsmiljø, og om det eventuelt er formulert nokre felles mål for arbeidet med læringsmiljøet ved skulane. Vidare har vi under denne problemstillinga hatt fokus på i kva grad skuleeigar følgjer opp skulane sitt arbeid for å sikre eit godt læringsmiljø. Under problemstilling 2 er fokus på om skulane sitt arbeid for å sikre eit godt læringsmiljø for elevane er systematisk og kontinuerleg, slik det blir stilt krav om i opplæringslova. For å belyse denne problemstillinga, har revisjonen undersøkt i kva grad skulane arbeider aktivt med å kartleggje og vurdere kva faktorar det er viktig å ha fokus på for å sikre eit godt læringsmiljø, om det ved den enkelte skule er formulert mål, laga planar og sett i verk tiltak for å sikre eit godt læringsmiljø, samt om det er gjort ei tydeleg fordeling av ansvar og oppgåver. Vidare har det blitt undersøkt om det er etablert rutinar for jamleg å gjennomgå og evaluere skulen sitt arbeid for å sikre eit godt læringsmiljø. Det er krav om at elevane skal engasjerast i det systematiske skulemiljøarbeidet, og vi har difor også undersøkt i kva grad elevane deltar i desse prosessane. Vi vil også undersøkje i kva grad skulane har skriftlege rutinar som sikrar at arbeidet med elevane sitt læringsmiljø er målretta og systematisk. Under problemstilling 3 er fokus på i kva grad fylkeskommunen og/eller den enkelte skule har etablert avtalar med dei aktuelle PP-tenestene, der det går fram i kva grad og korleis PPT skal bistå skulane med systemretta arbeid. Vidare har det blitt undersøkt i kva grad skulane opplever at dei i tilstrekkeleg grad får systemretta bistand frå PPT, og i kva grad PPT er ein aktiv samarbeidspart i skulane sitt arbeid med å sikre eit godt læringsmiljø for elevane. 5

142 2.3 Avgrensing I dette forvaltningsrevisjonsprosjektet har hovudfokuset vore på i kva grad og korleis skuleeigar og skulane arbeider systematisk for å fremje eit godt læringsmiljø. Prosjektet har difor ikkje i detalj undersøkt i kva grad dei spesifikke krava knytt til høvesvis psykososialt og fysisk skulemiljø, som går fram av opplæringslova kapittel 9a, blir etterlevd ved skulane. Prosjektet har derimot undersøkt om det er etablert system som skal sikre at desse krava blir etterlevd. Når det gjeld PPT, har fokus i dette prosjektet vore på PPT sitt systemretta arbeid, og i kva grad PPT blir involvert i skulane sitt arbeid med å sikre eit godt læringsmiljø for elevane. 2.4 Metode Oppdraget er utført i samsvar med gjeldande standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Oppdraget er gjennomført i tidsrommet februar til august Dokumentanalyse Revisjonen har gjennomgått regelverk med tilhøyrande førearbeid, rundskriv mv., og brukt desse som revisjonskriterium. Vidare har revisjonen samla inn og analysert informasjon om system og rutinar, samarbeidsavtalar med PPT og dokumentasjon på arbeidet med elevane sitt læringsmiljø. Innsamla dokumentasjon har blitt vurdert opp mot revisjonskriteria Spørjeundersøking For å få kjennskap til arbeidet med læringsmiljø og samarbeidet med PPT ved alle dei vidaregåande skulane i fylkeskommunen, har revisjonen sendt ut ei elektronisk spørjeundersøking til rektorane ved alle dei vidaregåande skulane. Spørsmåla i undersøkinga omhandla sentrale forhold knytt til det å arbeide systematisk og kontinuerlig med elevane sitt læringsmiljø, korleis arbeidet er organisert, kven som deltar i arbeidet mv. Vidare inneheldt undersøkinga spørsmål knytt til PPT sitt systemretta arbeid ved skulen. Spørjeundersøkinga blant rektorane hadde ein svarprosent på 100 prosent (12 av 12 rektorar). Revisjonen har også sendt ut ei kort elektronisk spørjeundersøking til elevråda ved alle dei vidaregåande skulane i fylkeskommunen, for å undersøkje i kva grad elevrepresentantane opplever at skulen har eit systematisk og kontinuerleg arbeid på dette området, samt i kva grad elevane blir involverte i dette arbeidet. Undersøkinga blei sendt til elevrådsleiar, men med oppmoding om at elevrådet i fellesskap burde svare på spørsmåla. 58 prosent av elevråda (7 av 12 elevråd) svarte på undersøkinga Intervju Revisjonen har gjennomført intervju med to personar i Opplæringsavdelinga som mellom anna har ansvar for og god kjennskap til arbeid med læringsmiljø, oppfølging av skulane og samhandling med og oppfølging av PPT. Dei som blei intervjua var ein teamleiar og ein rådgjevar i Opplæringsavdelinga. For å få nærare kjennskap til skulane sin praksis når det gjelder arbeidet med elevane sitt læringsmiljø og samarbeid med PPT, har revisjonen gjennomført intervju med rektorar ved tre utvalde vidaregåande skular i fylket. Dei tre utvalde skulane, som omfattar skular av ulik storleik og i ulike delar av fylket er: Dale vidaregåande skule Firda vidaregåande skule Sogndal vidaregåande skule. 1 Gjennom svara på spørjeundersøkinga blir det opplyst at elevrådet i fellesskap svarte på undersøkinga ved fire av skulane. Ved to av skulane var det elevrådsleiar som svarte på undersøkinga, medan det er ein skule der nokre spørsmål blei besvart av elevrådsleiar og andre spørsmål blei besvart av elevrådet i fellesskap. 6

143 Ved dei utvalde skulane har revisjonen også henta inn dokumentasjon på arbeidet med elevane sitt læringsmiljø. Vidare har revisjonen intervjua anten kontorleiar eller skulen sin kontaktperson frå dei PPT-kontora som dei utvalde skulane er tilknytt, for å få ytterlegare informasjon om PPT sitt systemretta arbeid ved dei aktuelle skulane og andre skular i dei ulike regionane. Det har til saman blitt gjennomført intervju med åtte personar i samband med prosjektet Verifiseringsprosessar Oppsummering av intervju er sendt til dei som er intervjua for verifisering og det er informasjon frå dei verifiserte intervjureferata som er brukt i rapporten. Rapportutkast er sendt til fylkesrådmannen for verifisering og høyring. Faktafeil som blei påpeikt i samband med verifiseringa er retta opp i den endelege rapporten. Rådmannen sin høringsuttale er vedlagt rapporten som vedlegg Revisjonskriterium Revisjonskriterium er dei krav og forventingar som forvaltningsrevisjonsobjektet skal bli vurdert opp mot. Kriteria er utleda frå autoritative kjelder i samsvar med krava i gjeldande standard for forvaltningsrevisjon. I dette prosjektet er revisjonskriteria i hovudsak henta frå opplæringslova. Kriteria er nærare presentert i innleiinga til kvart tema, og i vedlegg 2 til rapporten. 7

144 3 Om tenesteområdet 3.1 Organisering Opplæringsavdelinga i fylkeskommunen Sogn og Fjordane fylkeskommune har ei opplæringsavdeling med 35 tilsette, som er leia av fylkesdirektør for opplæring. Opplæringsavdelinga utgjer bindeleddet mellom fylkeskommunen som skuleeigar og dei vidaregåande skulane i fylket, og rektor ved kvar skule rapporterer til fylkesdirektør for opplæring. Fylkesdirektør for opplæring har også overordna ansvar for å sikre at fylkeskommunen har ei pedagogisk-psykologisk teneste i samsvar med krav i opplæringslova. Også leiarane for dei fylkeskommunale PPT-kontora rapporterer til fylkesdirektør for opplæring. Figuren under viser organiseringa av opplæringssektoren i fylkeskommunen. 2 Figur 1: Organisasjonskart opplæringssektoren i Sogn og Fjordane fylkeskommune per Kjelde: Sogn og Fjordane fylkeskommune. Dei ulike teama i Opplæringsavdelinga har ansvar for utviklingsarbeid, rettleiing og oppfølging av skulane, i tillegg til enkelte sentraliserte oppgåver innan sine definerte ansvarsområde. Team for skule arbeider til dømes med oppfølging av skulane, under dette arbeid med kompetanseutvikling, læringsmiljø, oppfølging av elevundersøkinga mm. Teamet har også ansvar for å førebu og delta i gjennomføringa av fylkesdirektøren sin årlege kvalitetsdialog med dei vidaregåande skulane Dei vidaregåande skulane Det er totalt 12 fylkeskommunalt eigde vidaregåande skular i Sogn og Fjordane 3. Av desse tilbyr to skular berre yrkesfaglege utdanningsprogram, ein skule berre studiespesialiserande utdanningsprogram og dei resterande ni skulane både yrkesfaglege og studiespesialiserande studieprogram. Skulane varierer når det gjeld tal elevar, frå 52 elevar ved Sogn jord- og hagebruksskule, til om lag 800 elevar ved Sogndal vidaregåande skule. 2 Fagskulen i Sogn og Fjordane rapporterer til eit eige styre, og inngår difor ikkje i organisasjonskartet. 3 Dale, Eid, Firda, Flora, Hafstad, Høyanger, Mo og Øyrane, Måløy, Sogn jord- og hagebruksskule, Sogndal, Stryn og Årdal. 8