Sogn og Fjordane fylkeskommune Forvaltningsrevisjon av gjennomføring av byggjeprosjekt

Transkript

1 Sogn og Fjordane fylkeskommune Forvaltningsrevisjon av gjennomføring av byggjeprosjekt Audit & Advisory Januar 2011

2 Innhald 1. Innleiing Bakgrunn Føremål og probl emstillingar Metode Dokumentan alyse Intervju Gjennomgang av ca se Verifisering og høyr ing Data Innleiing Byggjeprosjekt innanf or bygg og eigedom Retningslinjer og ruti nar Grunnlag for politi ske vedtak Iverksetjing av polit iske vedtak Roller og ansvar Brukarmedver knad Kapasitet og ko mpetanse Val av entrepriseform og innhenting av anbod Risikovurderingar og risikost yring Budsjett og fram driftsplan Oppfølging i prosjekt gjennomføri nga Avslutning og evalueri ng av pros jekt Vegprosje kt Organisering, rolle- og ansvarsfor hold Grunnlag for politi ske vedt ak Iverksetjing av polit iske vedtak Prosjektgjennom føring Risikovurderingar og risikost yring Anbodsinnhen ting Prosjektrekn eskap Avslutning og evalueri ng av pros jekt Vurderi ngar Innleiing Grunnlag for politiske vedtak og iver ksetjing av politi ske vedt ak Evaluering av avsl utta prosjekt Særskild om byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom Særskild om vegprosj ekt Forslag til tiltak Vedlegg 1: Revi sjonskriterium Vedlegg 2: Høyr ingsutta le... 30

3 1. Innleiing 1.1 Bakgrunn Deloitte har med utgangspunkt i bestilling frå kont rollutvalet 22. juni 201 0, saksnr 20/1 0, utarbeidd rapport for forvaltningsrevisjon av gjennomfø ring av byggjeprosjekt i Sogn og Fjordane fylkeskommune. Forvaltningsrevisjonsprosjektet omfattar fylkeskommunen si prosje ktstyring av veginvesteringar på fylkesvegar (vegprosjekt) og byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom. I rapporten nyttar vi nemninga byggjeprosjekt når vi omta lar dei to typane prosjekt samla. Oppdraget er utført i samsvar med gjeldande st andard for forvaltningsrevisjon (RSK 001 ). 1.2 Føremål og problemstillingar Hovudføremålet med forvaltni ngsrevisjonsprosjektet har vore å vurdere om Sogn og Fjordane fylkeskommune si prosjektstyring bidreg til at by ggjeprosjekt i fylkeskommunen blir gjennomført innanfor tids- og kostnadsrammer, og i samsvar med politiske vedtak. Følgjande problemstillingar er undersøkt: 1. I kva grad er grunnlaget for politiske vedtak om byggjeprosjekt tilstrekkeleg? 2. I kva grad blir byggjeprosjekt sett i verk i samsvar med politiske vedtak? 3. I kva grad er byggjeprosjekt organise rt med klåre rolle- og ansvarsforhold? 4. Er det etablert system for ri sikovurdering av byggjeprosjekt? 5. Blir det etablert budsjett og fr amdriftsplan for byggjeprosjekt? 6. Er det etablert rutinar for innhent ing av anbod i samband med byggjeprosjekt? 7. I kva grad er det etablert rutinar fo r å følgje opp framdriftsplanar, budsjett, avviksrapportering og iverksetting av tiltak i prosjektgjennomføringa? 8. I kva grad blir det gjennomført risikostyring i prosjektperioden? 9. I kva grad nyttar fylkeskommunen prosjektre kneskap som gjev grunnlag for styring, kontroll og budsjettoppfølging? 1 0. I kva grad er det gjennomført evaluering av gjennomførte byggjeprosjekt som grunnlag for læring og tiltak til forbetring? 1 1. I kva grad er dagens rutine med å føre byggjeprosjekta som notar i rekneskapen like god kontroll som å attestere det enkelte prosjekt? 1

4 2. Metode 2.1 Dokumentanalyse Dokument i form av mellom anna regelverk, fy lkeskommunale planar, vedtak, inngåtte avtalar, møtereferat, retningslinjer og rutinar er samla inn og gjennomgått. 2.2 Intervju Det er gjennomført intervju med seks leia rar/tilsette i Sogn og Fjordane fylkeskommune i samband med forvaltningsrevisjonen. Intervjureferat er verifisert av dei som har blitt intervjua. I till egg til intervju er e-postførespurnad nytta for å avklare spørsmål i samband med revisjonen. 2.3 Gjennomgang av case For å vurdere fylkeskommunen sin praksis innan prosjektstyring, har revisjonen gjennomgått sentral dokumentasjon knytt til tre utvalde byggjeprosjekt. In formasjon frå gjennomgangen av desse prosjekta er nytta til å kartleggje og vurdere generelle trekk ved prosjektstyringa i fylkeskommunen, og blir i rapporten vist til som døme der dette er relevant. Følgjande prosjekt blei valt ut: Eid Vidaregåande skule operahuset Nordfjord Sogndal Vidaregåande skule Fosshaugane Campus Gang- og sykkelveg langs fv 55 Håland Austreim. 2.4 Verifisering og høyring Rapportutkast med revisjonskriterium, datadel, vurder ingar og forslag til tilt ak er sendt til Sogn og Fjordane fylkeskommune ved fylkesrådmannen for høyring samt verifisering av datadelen. På bakgrunn av fylkesrådmannen sine kommentarar til datadelen er nokre faktafeil retta opp, og utdjupande informasjon er lagt til. Fylkesrådmannen sine kommentarar til revisjonen sine vurderingar er lagt ved rapporten (vedlegg 2). På bakgrunn av kommentarane er det gjort nokre mindre endringar i teksten i kapittel 4 Vurderingar og kapittel 5 Forslag til tiltak. Kva endringar som er gjort, går fram av fotnote til vedlegg 2. 2

5 3. Data 3.1 Innleiing I Sogn og Fjordane fylkeskommune er ansvaret for by ggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom lagt til Bygge- og eigedomstenesta, medan ansvaret for vegp rosjekt er lagt til Samferdsleavdelinga. Gjennomføring av byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom blir skildra i kapittel 3.2 under. I kapittel 3.3 skildrar vi fylkeskomm unen si gjennomføring av vegprosjekt. 3.2 Byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom Retningslinjer og rutinar Gjennom årlege oppdragsbrev til Bygge- og ei gedomstenesta, og gjennom fylkeskommunen sine Plan- og byggesaksrutinar 1, blir det gitt rammer og retningslinjer for gjennomføring av byggjeprosjekt innanfor bygg og eigedom. Plan- og byggesaksrutinane gjeld for planlegging og gjennomføring av fylkeskommunale bygg. Dei gjeld både for nye byggjeprosjekt og fo r større ombyggings- og utvidingsprosjekt. Oppdragsbrevet består av ein generell del som gjeld inntil anna blir avtalt, og ein del som gjeld for det enkelte år. 2 Det går fram av oppdragsbrev for 2009 (generell del) at: Bygge- og eigedomssjefen skal leie arbeidet med å skaffe, forvalte og utvikle den bygningsmassen/faste eigedomar som fylkeskommunen treng for sin aktivitet. Dette må skje innanfor tildelte ressursar og i god samhandling med brukarane. Det går vidare fram at ansvaret inneber utvikling, vedlikehald og oppdat ering av interne styringsog kvalitetssikringshandbøker som prosjekteri ngsmanual, kvalitetssikringsmanual o.l. Det går fram av plan- og byggesaksrutinane at: Ei byggesak skal gjennomførast på ein effektiv og rasjonell måte samstundes som brukarmedverknad og kvalitetssikring vert iv areteken. Fylkeskommunale bygg skal vera funksjonelle, fleksible, tilgjengelege og ein sk al legge vekt på god form knytt til lokale tradisjonar og stilartar. Alle bygg skal ha godt inneklima og det skal nyttast miljøvennlege byggemetodar. Byggesaksrutiner skal klargjer e ansvars- og rolledeling og gje rammer for gjennomføring av prosessane i ulike faser. 1 Plan- og byggesaksrutinar, vedteke i Fylkestinget, sak 08/04, 25. mars Oppdragsbrev 2009 bygge og eigedomstenesta, Fylkesrådmannen, Revi sjonen er ikkje blitt førelagt eit oppdragsbrev for

6 Bygge- og eigedomstenesta har ikkje formalisert andr e rutinar og retningslinjer for gjennomføring av byggjeprosjekt enn det som følgjer av Plan- og byggesaksrutinar og Oppdragsbrev. I intervju blir det vist til at plan- og byggesaksrutinane blir etterlevd i organisasjonen, men at rutinane, på grunn av at dei er generelle og gjeld for alle typar prosjekt, omfattar litt meir enn det som blir nytta i kvart einskild tilfelle. Ein av dei som er intervjua viser til at det er administrativt vedteke at Bygge- og eigedomstenesta skal nytte PLP 3 -metoden i samband med prosjektorganisering. I intervju med representantar for Bygge og eigedomstenesta kjem det fr am at bruk av PLP-metoden i kkje blir sett på som eit krav, men at det heller ikkje er store avvik me llom PLP-metoden og den måten dei arbeider på Grunnlag for politiske vedtak Dei fleste byggjeprosjekt som Bygge- og eigedomst enesta har hatt ansvar for fram til no, dreier seg om nybygg, ombygging og utviding av skulebygg for vidaregåande opplæring. Politiske vedtak om å gjennomfø re byggjeprosjekt følgjer av fylkeskommunen sitt vedtekne investeringsprogram 4. Fylkestinget gjer vedtak om priori teringar i investeringsprogrammet og vedtar gjennomføring av det enkelte prosje kt i samband med handsam ing av økonomiplan og årsbudsjett. Politiske vedtak omfa ttar ei økonomiske ramme for pr osjektet, samt tidsramme for når prosjektet skal bli gjennomført. Eit funksjonsprogram for kvart ei nskild skulebygg, med areal og kostnadsoverslag, er grunnlaget for innarbeiding i økonomiplan og årsbudsjett. Den øk onomiske ramma for kvart einskild prosjekt blir berekna på bakgrunn av erfaringstal og kalk ulerte kostnader per kvadratmeter multiplisert med behov for areal i skulebygget. Funksjonsprogrammet blir utarbeidd av ei brukargruppe som blir oppretta av Bygge- og eigedomstenesta. Funksjonskrav til bygget, kapasitet sutnytting og arealbehovsvurderingar er ein del av dette programmet. Ein arkitekt vil vi dare utarbeide og kvalitetssikre programmet som deretter blir lagt fram for Hovudutvalet for Opplæring 5. Bygge- og eigedomssjefen har ansvaret for å leie prosessen med utarbeiding av funksjons programmet. Ein av dei som er intervjua meiner at utarbeiding av funksjonsprogramma i for st or grad er brukarstyrt, og at ein ofte ser på behovssituasjonen i eit kortsiktig perspektiv. For skulebygg blir i kkje forventa utvikling i elevtal teke tilstrekkeleg omsyn til, og resu ltatet er at det blir bygd for stor e bygningar i forhold til forventa utvikling i elevtal Iverksetjing av politiske vedtak I intervju blir det gjeve uttrykk fo r at byggjeprosjekt blir sett i ve rk i samsvar med politiske vedtak, og at prosjekta alltid blir gjennomført innanfor ramm ene. Det blir vidare vist til at det frå politisk nivå blir gitt positive tilbakemel dingar om prosjektgjennomføringa. Det blir samstundes vist til at dei politiske vedtaka for byggjeprosjekt er på eit overordna nivå, ved at vedtak om økonomiplan og budsjett gjev rammer for kostnader og gjennomføri ngsperiode. Dei politiske vedtaka gjev i liten grad detaljar om prosjektet utover økonomiske rammer. Dette inneber at administrasjonen har 3 PLP er forkorting for p rosjektleiarprosessen. 4 Investeringsprogrammet blir i byggesaksr utinar definert som ei oppstilling av akt uelle og priorterte byggjeprosjekt frå fagsektoren som fylkestinget skal plassere i 4-årige planperiodar. Invest eringsprogram for bygg- og anlegg skal utarbeidast av fylkesrådmannen v/bygge- og eigedomssjefen som grunnlag for fylkes tinget si prioritering i fylk esplanen sitt handlingsprogram. Investeringsprogrammet inneheld både bruk arvurdering og byggfagleg vurdering. 5 Til dømes vedtak i hovudutval for opplæring, sak 0018/05, , Funksjonsprogram for Eid Vidaregåande skule, samt sak 9/06, , Funksjonsprogram for Sogndal Vidaregåande skule. 4

7 stor grad av spelerom til å avgjere detaljar i sa mband med gjennomføring av prosjektet. I intervju blir det formidla at dette bidrar til at By gge- og eigedomstenesta k an gjennomføre prosjekta effektivt og med god framdrift. Det blir opplyst i intervju at dersom Bygge- og eigedomstenesta ved utarbeiding av konkurransegrunnlag ser behov for endringar som inneber at prosjektet blir dyrare enn den vedtekne økonomiske ramma, vil tenesta or ientere fylkesrådmannen og melde inn til Finansutvalet at det er behov for å utvi de den økonomiske ramma. I samråd med fylkesrådmannen blir det vurdert om avvika er så vesentlege at det må leggjast fram sak for fylkestinget før utsending av konkurransegrunnlag. Ein av dei som er intervjua kommenterer at det i nokre tilfelle vil vere betre å vente m ed å leggje fram sak for fylkestinget til ein har forpliktande tilbod frå leverandør. Om det etter anbodsinnhenting vise r seg at prosjektet blir dyrare enn det som er den vedtekne økonomiske ramma, blir førespur nad om tilleggsløyvin gar handsama av fylkestinget. Det blir opplyst i intervju at før adminis trasjonen ber om tilleggsløyving, vurderer dei valde løysningar i prosjekt på nytt for å sjå om ein kan redusere in vesteringskostnaden. For begge prosjekta som er gjennomgått i samband med forvaltningsrevisj onen, blei det gi tt tilleggsløyvingar 6 i fylkestinget etter anbodsinnhenting. Det blir vi st til at utviklinga i løns- og prisnivået delvis var årsak til behovet for tilleggsløyving for Eid vidaregåande skule, men at ei mindre arealauke også bidrog til behovet for tilleggsløyving. I intervju blir det peika på at marknads prisane hadde endra seg vesentleg 7, og omfanget av prosjektet blei større enn Bygge- og eigedomstenesta hadde lagt opp til. Når det gjeld Sogndal vidaregåande skule, blir det vist til at saka er knytt til tilleggsløyving for å legge til rette for tribunedelen, og ikkje har noko med feilestimering å gjere, men med manglande finansiering frå ein samarbeidspart. I eit av intervjua blir det vist t il at miljøretta tiltak er ei anna po litisk føring for byggjeprosjekta. Det blir vist til at dette kan medføre at prosjekt kostnaden blir høgare som følgje av ein mogleg utviklingskostnad av miljøretta kons ept. Det blir formidla at det ligg føre eit politisk vedtak om at det er tillete at investeringskostnaden er inntil 1 0 % høgare om miljøgevinsten er stor. I intervjuet blir det formidla at slike kostnader ikkje blir skilt ut budsjettmessig og at desse blir belasta prosjektet. Det blir ikkje gjennomført noko måling av miljøeffekten over tid Roller og ansvar Plan- og byggesaksrutinane gjev føringar for organisering, rolle og ansvar. Frå prosjekteringsfasen til byggjeprosjektet er gjennomført, ligg ansvaret hos Bygge- og eigedomssjefen som organiserer prosjektarbeidet ut frå val av entrepriseform. Etter Plan- og byggesaksrutinane skal prosjekt a bli organisert med prosjektansvarleg og prosjektleiar. Prosjektansva rleg er Bygge- og eigedomssjefen eller den som han delegerer ansvaret til. Det blir opplyst i intervju at det er sjeldan ansvaret blir delegert vidare. Den som er prosjektansvarleg, har det overordna administr ative, faglege og økonomiske ansvaret for prosjektet, medan prosjektleiaren har det operative ans varet for prosjektet. I intervju blir det gjeve uttrykk for at ein opplever at prosjektorganisering a er klår når det gjeld rolle- og ansvarsdeling. I begge byggjeprosjekta som er gjennomgått i samband med forvaltningsrevisjonen, er entrepriseforma totalentreprise. Dette inneber at både prosjekteringsleiing og byggjeleiing blir 6 Fylkestinget, sak 2/07, , og sak 05/08, Det går fram av intervju at det i dei siste åra har vore ei auke i prisar. Nytta kvadratmeterpris i 2003 var kr ,-, med an nytta kvadratmeterpris i 2010 er kr ,-. 5

8 utført av totalentreprenør. Prosjektansvarleg fo r begge prosjekta var Bygge- og eigedomssjefen, medan prosjektleiar var frå eit eksternt selskap. I den grad fylkeskommunen vel anna entrepriseform enn totalentreprise, fyller fylk eskommunen desse rollane sjølv eller kjøper inn ressursar. Det blir opplyst at Bygge- og eigedomst enesta mellom anna leiger inn ressursar for å fylle prosjektleiarfunksjonen i periodar der det blir bygd mykje. Avdelinga kjøper i tillegg rådgjevande konsulenttenester eksternt i samband med pr osjektgjennomføringa. I begge prosjekta revisjonen har gjennomgått, har fylk eskommunen nytta tekniske rådgjevarar innan elektro og vvs. Desse følgjer prosjekta fr å utarbeiding av konkurransegrunnlag til oppfølgingsfasen (prøvefase og garantitid). Nokre byggjeprosjekt blir utført som sama rbeidsprosjekt mellom fylkeskommunen og kommunen der bygget blir oppført. I slike prosjekt etablerer Bygge- og eigedomstenesta ei koordineringsgruppe mellom prosjektleiar, prosje ktansvarleg og tenesteleiar for bygg og eigedom i den aktuelle kommunen. Dette gjeld mellom anna fo r prosjektet Eid vidaregåande skule. Det blir opplyst at slike samarbeidsprosjekt skaper nokre ekstra utfordringar reint administrativt, men at synergieffekten er stor. Slike sa marbeid er difor ønskja. Økonomifunksjonen i fylkesrådmannen sin stab har ei avgrensa rolle i samband med prosjekta. Økonomifunksjonen blir involvert ved utarbeiding av finansieringsplan, økonomiske avvik i prosjektet og ved fast e rapporteringstidspunkt Brukarmedverknad Av plan- og byggjesaksrutinane går det fram at Bygge- og eigedomstenesta skal I samråd med brukane legge til rette for at bygningar og eigedomar til ei kvar tid er tilpassa det behovet som brukarane har, og at dei er best mogeleg lagde til rette for framtidige endringar. I intervju blir det opplyst at Opplæringsavdelinga i samband med skul eprosjekt er representert i brukargruppa for å ivareta den skulefaglege heilskapen. For begge pros jekta revisjonen har gjennomgått har det blitt etablert brukargruppe. For prosjekt som er utført av Bygge- og eigedomstenesta blir det formidla i intervju at det har vore tilbakemeldingar frå enkeltbrukarar om at ein kunne ønskje seg andre løysingar på enkelte forhold, men at det er i eit lite omfang Kapasitet og kompetanse Bygge- og eigedomstenesta har fire årsverk som skal dekke alle typar prosjekt. I intervju blir det vist til at eininga har knappe re ssursar. Ved eininga er det tre ov eringeniørstillingar. Ei av desse er knytt til prosjektleiing av større nybyggprosje kt, medan dei andre i hovudsak er knytt til ulike prosjekt innanfor drift/vedlikehald. Utover dette leiger avdelinga i nn eksterne prosjektleiarar etter behov. Avdelinga har gjennomført store prosjekt si dan 2004, og ein av dei som er intervjua seier at desse er gjennomført med knappe ressursar samanlikna med tilsvarande avdelingar i andre fylkeskommunar og kommunar. Det har vist seg å vere vanskeleg å rekruttere kompetent arbeidskraft. Det blir formidla at ein ikkje oppl ever at eininga har driv e uansvarleg, men at behovet for fleire tilsette har vore tilstades. I intervju blir det gjeve uttr ykk for at dei som har eit pros jektstyringsansvar har svært god kompetanse og utfører god prosjektstyring. Det blir vist til at dei er kom petente, kostnadseffektive og har fortløpande kontroll med pros jekta. Samstundes blir det vi st til at kompetansen følgjer nøkkelpersonar og ikkje system, og at dette gjer fylkeskommunen sårbar. Det har også vist seg å vere vanskeleg å få tak i denne kompetansen. I intervju med representant frå Bygge- og eigedomstenesta blir det vist til at eininga tr eng meir kompetanse innan byggfag og tekniske installasjonar, til dømes el-fag og vvs-teknikk. 6

9 3.2.7 Val av entrepriseform og innhenting av anbod For begge prosjekta revisjonen har gjennomgått, har fylkesko mmunen valt totalentreprise 8. I intervju blir det forklart at det å velje tota lentreprise i stor grad handlar om at Bygge- og eigedomstenesta ønskjer å få fram totalkost naden så tidleg som mogleg. Dette gjev større tryggleik i forhold til politiske vedtak og at fylkeskommunen kjem i hamn med investeringa. Samtidig blir det peika på at fylkeskommunen som byggherre i stor grad er prisgjeve dei løysingane som blir presentert i anboda når dei vel to talentreprise. Ved delt entreprise er det ein risiko for store økonomiske endringar i prosje ktgjennomføringa, og fylkeskommunen veit dermed sjeldan totalkostnaden i ein tidleg fase av pros jektet. Av andre faktorar som avgjer val av entrepriseform, blir kompleksiteten i prosjektet, tidsfaktor, framdrift og to mtesituasjon trekt fram. Ved val av totalentreprise er gode prosessa r og dokument i form av kravsspesifikasjon og funksjonsprogram før utlysing svært sentralt. Av kravspesifikasjon går det fram kva kvalitets- og funksjonskrav som blir st ilt. I eit av intervjua b lir det formidla at kvalitetskrava kunne vore betre definert. Det går fram av Plan- og byggesaksrutinar at all kontrahering skal baserast på konkurranse i samsvar med lov om offentleg anskaffing. Ette r innkomne tilbod har bygge- og eigedomssjefen, i samsvar med oppdragsbrev, fullmakt til å avgjere val av konsulentar/ark itektar/leverandør så lenge desse ligg innanfor godkjend e finansieringsrammer gjeve av fylkestinget. Det er ikkje etablert andre skriftlege rutinar for anbodsinnhenti ng i Bygge- og eigedomstenesta. I intervju blir det formidla at fylkeskommunen legg til grunn og følgjer regelverket for offentleg anskaffing. Fylkesrådmannen meiner at fylkeskommunen etter kv art har tilstrekkeleg kompetanse og system for å sikre at anskaffingar i byggjeprosjekt blir utfø rt i samsvar med regelverke t. Det blir vist til at det er god samhandling mellom innkjøpstenesta og Bygge- og eigedomstenesta når det gjeld anskaffingar, og at fylkeskommunen i tillegg har juristar i stab som assisterer i slike anskaffingsprosessar. I intervju med representantar for Bygge- og eige domstenesta blir det vist til at anskaffingar føregår i tett samarbeid med innkjøpssjefen. Utlysingar blir iblant kvalitetssikra av innkjøpstenesta, men ikkje alltid i mindre saker. Ein av dei som er intervjua viser til at det skal førast protokollar for heile anskaffi ngsprosessen, og at dette er prosje ktleiar sitt ansvar. I intervju blir det vist til at det ligg føre eigne ei t eige skjema for protokollføring, som Bygge- og eigedomstenesta har mottek e frå innkjøpssjefen. I dei to prosjekta revisjonen har gjennomgått ligg det føre ein protokoll for opning av tilboda, men ikkje ein samla anskaffingsprotokoll for kvar av dei to anskaffingane. Anskaffingane blei først lyst ut som avgrensa anbodskonku rranse med prekvalifisering gjennom Doffin-databasen og Norsk lysingsblad, men blei avlyst gr unna for høg pris hos tilbydarane 9. Det blei i staden valt å invitere tilbydarane til konkurranse med forhandlingar. I intervju blir det forklart at årsaka til at det ikkje har vore ført komplett protokoll etter standardmal, er at begge konkurransane blei avlyst. Det blir samtidig vist til at interne arbeidsdokument blei skrivne, og at rutinane for gjennomføring av evaluering og kontraheringsprose ssen blei fylgde. Det blir opplyst at i den nye konkurransen med forhandlingar blei anskaffingane dokumentert ved evaluering i eige skjema og skjema for anbodsopning. 8 Plan- og byggesaksrutinar: Totalentreprise er ei form for tilbodsinnhenting der både prosjektering og produksjon vert utført av entreprenør. Tilbydarane gjev pris på grunnlag av funksjonss pesifikasjonar, evt. arealramme r og kvalitetsspesifikasjonar. Tilbydarane konkurrerar på gode løysningar, kvalitet og pris. 9 I anbodsinnbyding som revisjonen er førelagt går det fram at det er ein føresetnad for konkurransen at anbodssummen ligg innafor ei fastsett økonomisk ramme. 7

10 Det blir formidla at Bygge- og eigedomstenesta nyttar eit evalueringsskjema i evaluering av tilbydarar. Prosjektleiar, prosjektrådgjevarar og brukargruppe går igjennom innkomne tilbod og gjev tilråding til Bygge- og eigedomssjefen. I dette arbeidet kan også fylkeskommunen sin juridiske rådgjevar bli konsultert etter behov Risikovurderingar og risikostyring Bygge- og eigedomstenesta har ikkje etablert eit system eller prinsipp for risikovurdering av prosjektet i planleggingsfasen eller ri sikostyring i gjennomføringsfasen. Det blir formidla i intervju at det blir gjennomført risikovurderingar av prosjekta, men at ein ikkje nyttar ein eigen mal eller program for slike risiko vurderingar. Som oftast lager prosjektleiar ein kvalitetsplan, og risikovurderingane er knytt til mellom anna økonomi, framdrift og kvalitet i prosjektet. Dei som har blitt inte rvjua har likevel ulike oppfatning ar om kor systematiske desse risikovurderingane er. Eit av intervjuobjekta fo rmidlar at dei grundige planleggingsrutinane for byggjeprosjekt fører til at Bygge- og eigedomstenesta stort sett alltid vurderer at dei er på riktig spor, og at dei difor ikkje har sett behovet for y tterligare risikovurderingar. Eit anna moment som blir trekt fram er at Bygge- og eigedomstenes ta ikkje har kapasitet til å gjennomføre risikovurderingar av prosjekta, og at prosjektleiar alltid vil gjere vurderingar slik at ein føler seg trygg på at prosjektet blir gj ennomført innanfor gjevne rammer. I dei to prosjekta revisjonen har gjennomgått har ikkje Bygge- og eigedomstenesta gjennomført risikovurdering i planleggingsfasen ut over H MT ( Helse, miljø og tryggleik ) arbeidet i prosjekterings- og gjennomføringsfasen. I intervju blir det formidla at Bygge- og eigedomstenesta ikkje gjennomfører systematisk risikostyring i gjennomføringsfa sen. Det blir vist til at entreprenøren har eit HMT- ansvar for den aktivi teten som skjer på byggeplassen, og gjennom byggherreforskrifta 10 har fylkeskommunen eit ansvar for å følgje opp at entreprenøren tek i vare dette ansvaret. Slik risiko blir handtert gjennom mellom anna ein eigen HMT-plan som entreprenør har ansvar for å utarbeide, og som omhandlar mellom anna HMT- møte, sikker-jobbanalysar og vernerundar på byggjeplass. Fylk eskommunen tek i vare sitt ansvar gjennom prosjektleiar- og/eller byggherremøte. I prosje ktet Sogndal vidaregåande skule kjem det fram døme på avvik i høve til H MT 11. På bakgrunn av avvika sette byggherre krav om at det skulle gjennomførast systemkontroll og fl eire kontrollar av HMT-arbeidet på byggjeplassen. Ut over det som eventuelt går fram av møterefera t, blir det ikkje dokumentert risikovurderingar i prosjekta, og gjennomgangen av do kumentasjonen syner at det er eit fåtal risikovurderingar utover H MT- risiko som går fram av møtereferat Budsjett og framdriftsplan Det blir etablert budsjett og framdriftsplanar fo r alle byggeprosjekt gjennomført av Bygge- og eigedomstenesta. Det er prosjektleiar som utarbeide r detaljbudsjett, som så blir lagt fram for prosjektansvarleg i prosjektet. Det blir lagt inn ein post med nemninga marginar/uføresett i budsjettet for byggjeprosjekta. Uføresette kostnader blir fastsett til ein viss pr osentdel av dei totale kostnadene, og er basert på tidlegare erfaringar knytt til storleik en på prosjekta og risiko i prosjekt a. I tillegg blir det lagt inn ein eigen post med nemninga endringsarbeid/marginar på entreprisedelen. Det blir i intervju vist til at 10 Forskrift om sikkerhet, helse, og arbeidsmiljø på bygge- elle r anleggsplasser (byggherrefo rskriften), FOR nr Referat frå byggherremøte nr 15,

11 denne talstorleiken er knytt til vurderingar av event uelle manglar i høve til grunnlaget, eller om det er noko som ikkje er teke med i entreprisen. Ved totalentreprise er det totalentreprenør som utarbeider framdriftsplan for prosjektet, og prosjektansvarleg godkjenner tota lentreprenøren sin framdriftspl an som del av kontrakten. I dei to prosjekta som revisjonen har gjennom gått innanfor bygg og eigedom, er det utarbeidd både budsjett og framdriftsplanar Oppfølging i prosjektgjennomføringa Prosjektstyringssystem Sogn og Fjordane fylkeskommune nyttar ikkje eit fe lles elektronisk pros jektstyringssystem i oppfølginga av prosjekta. Kva system ein nyttar vil vere avhengig av kvar einskild prosjektleiar. Det blir i intervju vist til at Bygge- og eigedomst enesta har to prosjektleiarar, og at desse har tett samarbeid slik at erfaringar og arbeidsmetodar blir delt dei i mellom. Det blir i intervju peika på at når det gjeld dei to prosjekta som er gjennomgå tt i samband med forvaltningsrevisjonen, så har prosjektleiar nytta eigenutvikla system som er tilpassa dei to prosjekta. Nokre av dei som er intervjua, peiker på at fylkeskommunen har eit for betringspotensial når det gjeld systematikk og dokum entasjon i samband med Bygge - og eigedomstenesta si prosjektstyring. Møteplan I prosjektgjennomføringa er det etablert møt eplan for begge prosjekta som er gjennomgått i samband med forvaltningsrevisjonen. Det er sett opp møteplan for byggherremøte, teknisk byggherremøte, brukarmøte, prosjekteringsmø te, entreprenørmøte og tidspunkt for vernerunde på byggjeplass. Det blir formidla i intervju at det blir skrive refera t frå alle møta, og referata blir sendt til møtedeltakarar og andre i sa msvar med Prosjekt -Administrativ-bok 12. I intervju blir det vist til at møteplanen har blitt følgt i samband med begge prosjekta, sjøl v om det enkelte gonger har blitt gjort nokre mindre justeringar undervegs. Framdrift Framdriftsplan blir utarbeidd i samarbeid m ed entreprenør og Bygge- og eigedomstenesta på grunnlag av tilbod og rammeplan framdrift 13 i konkurransegrunnlaget. Pr osjektleiar følgjer opp at framdrifta er i samsvar med framdriftsplanen gjennom byggherremøte og dialog med totalentreprenør. I dei to prosjekta revisjonen har gjennomgått, har framdrift i prosjektet vore drøfta i alle byggeherremøte. Det blir også vist til at framdriftsplanen blir revidert undervegs i prosjektgjennomføringa. Milestolpar blir nytta i framdriftsplanane i ein del prosjekt. Til dømes ved prosjektet Sogndal vidaregåande skule, der det er sett milestolpar både til framlagt forprosjekt, ferdigstilling nybygg, driftstart, overtaking samt fristar for etterarbeid (riving og komplettering utomhus). 12 Prosjekt-Administrativ-bok ( PA-bok). Det er førel agt PA-bok for begge prosjekta Sogndal vidaregåande skule og Eid vidaregåande skule. PA-boka inneheld blant anna ov ersikt over organisering, kontak tliste, møteoversikt, endrings- og avviksbehandling, kontroll av prosjekter ing og teikningsadministrasjon. 13 Rammeplan framdrift er ein overor dna framdriftsplan utarbeidd av Sogn og Fjordane fylkeskommune i samband med utarbeiding av konkurransegrunnlaget. 9

12 I dei to prosjekta som er gjennomgått, er basis for kontraktsvilkår NS , og gjennom kontrakt med totalentreprenør har fylkeskommunen mogleg heit til sanksjonar (dagsmulkt) om avtalt ferdigstillingsdato ikkje blir halde. Økonomisk styring Det blir utarbeidd prosjektrekneskap for kvart ein skild prosjekt. Prosjektrekneskapen er integrert i fylkeskommunen sitt hovudrekneskap ssystem Masterpiece, og er sett opp med 6-siffersystem. Dei tre første sifra viser kva prosjekt det gjeld. Dei tre siste er tilgjengeleg for oppsplitting av kostnadstypar innanfor prosjektet. Det blir oppl yst at fylkeskommunen har lagt inn norsk standard for byggeprosjekt i kontoplanen så langt dette er praktisk. Ein står fritt til å nytte inntil 999 underpostar, og desse blir oppretta etter ønskj er frå Bygge- og eigedomstenesta slik at prosjektrekneskapen i størst mogleg grad er t ilpassa deira behov. Rekneskapen viser alle posteringar som er tilvist frå Bygge- og eigedomstenesta. Det blir opplyst i intervju at Bygge- og eigedom stenesta har ei kontinuerleg oppfølging av prosjektrekneskapen mot budsjett gjennom heile byggjeprosjektet, men at dei nyttar meir detaljerte rekneskap for byggeprosjekta enn det so m følgjer av rekneskapssystemet. Det blir formidla at dei ulike postane i rekneskapen frå re kneskapssystemet ikkje er godt nok koordinerte med det som er behovet hos Bygge- og eigedom stenesta. Dette gjer at rapportane frå rekneskapssystemet ikkje er så godt eigna til oppfølging og kontroll. By gge- og eigedomstenesta kontrollerer likevel at totalbeløpa er dei same på prosjektnivå. Det blir i intervju vist til at fylkeskommunen vil ta i bruk eit nytt løns- og rekneskapss ystem frå 1. april 2011, og at målsettinga er at prosjektorganisasjonen skal kunne nytte det nye systemet fullt ut, utan behov for å utarbeide eigne prosje ktrekneskapssystem. Endringsarbeid blir regulert gjennom kontrakt svilkåra i avtalen mellom totalentreprenør og Sogn og Fjordane fylkeskommune. Avtalen regulerer mell om anna entreprenøren si plikt til varsling, og fylkeskommunen si plikt til å gje svar. I intervju blir det vist til at eit endringsarbeid er eit resultat av avdekking av behov, førespurnad frå leve randør, fylkeskommunen si etterprøving av førespurnaden, endringsordre frå leverand ør med ei påfølgande endringsordre frå fylkeskommunen. Det kan gå ei tid frå eit endrings behov oppstår til det er godkjent og eventuelt skal settast i verk. I intervju blir det opplyst at pros jektleiar har fortløpande overvaking av PIB Planlagt arbeid som ikkje er bestilt - for å vere orientert om mogleg tilleggsarbeid og den økonomiske effekten. I prosjektet Eid vidaregåande skule bl ei det gjort tilleggsarbeid for kr. 17 mill. Det blir i intervju vist til at dette gjaldt ein scene, rigg og AV-utstyr som ikkje var med i kontrakten, og at det blei løyvd eigne midlar til dette. Ein av dei som er intervjua, og som ikkje repr esenterer Bygge- og eigedomstenesta, gjev uttrykk for at prosjektansvarleg og prosje ktleiar i prosjekta i praksis ident ifiserer avvik med ein gong. Det blir formidla at etter budsjettreglementet 15 skal vesentlege økonomiske avvi k bli varsla til budsjettog kontrollfunksjonen umiddelbart. Det er ikkje defi nert kva som er eit vesentleg økonomisk avvik for prosjekta, men opplevinga er at avvik alltid blir formidla tidsnok. Økonomifunksjonen gjev informasjon vidare til finansutvalet, og det blir form idla at det er eit tidleg varslings - prinsipp som blir lagt til grunn. Reelle økonomi ske avvik blir handsama politisk. 14 Norsk standard 3431 Alminnelige kontrakt sbestemmelser for totalentrepriser. 15 Budsjettreglementet, side 1 Dersom nettoutgiftene for eit programområde ikkje vil halde, pliktar ansvarleg for området å reise spørsmål om budsjettering. 10

13 Rapportering Rapportering til politisk nivå om byggjeprosjekt a skjer i all hovudsak gjennom fylkeskommunen si årsmelding og sektormelding. Det blir oppl yst at Bygge- og eigedomstenesta også gjev orienteringar til hovudutval for opplæring enkelte gonger, men at dette ikkje er sett i system. I tillegg blir det gjeve informasjon om byggjeprosjekt a til fylkesutvalet i form av orienteringssaker. Det blir også laga tertialrapportar som inkluderer investeringssida og belyser eventuelle avvik i prosjekta, men i desse inngår ikkj e byggfagleg innhald i prosjekta. De t blir formidla i intervju at informasjon til politisk nivå i prosjekt gjennomføringa kunne vore betre. Bygge- og eigedomstenesta har ikkje spesifis ert krav til innhald og detaljgrad i rapporteringa. Vidare blir det formidla at rapporteringa til politisk nivå kunne vore meir systematisk. Det b lir samstundes sagt at ein ikkje har opplevd kritikk frå det politiske nivå i forhold til informasjonstilfanget. I intervju blir det opplyst at det ikkje har vore noko systematisk r apportering til politisk nivå for dei to prosjekta revisjonen har gjennomgått, men at Bygge- og eigedomstenesta har hatt uformell kontakt med fylkesrådmann og fylkesordførar i samband med prosjekta. Ifølgje fylkesrådmannen rapporterer Bygge- og eigedom stenesta status for heile drifta i møte med fylkesrådmannen to gonger i året. I desse møta inngår også oppdateringar av status og eventuelle utfordringar i byggeprosjekta. Det blir i intervju vist til at ein også har avviksrapportering. Det er ikkje fastsett kriter ium for kva avvik som utløyser rapportering. Fylkesrådmannen opplever at han får tilstrekkel eg med informasjon om prosjekta frå Bygge- og eigedomstenesta, og viser til at informasjonen også o fte blir gitt gjennom meir uformelle kanalar som e-post og uformelle møte. Representant frå By gge- og eigedomstenesta viser vidare til at dei har løypande kontakt med assi sterande fylkesrådmann dersom det er forhold ein ønskjer å avklåre undervegs i prosjektet. Både prosjektansvarleg og prosjektleiar gjev uttrykk for at dei får tilstrekkeleg med styringsinformasjon i dei ulike fasane av prosjekta. Det blir vist til at eit unntak for prosjektleiar er økonomirapportane frå økonomisystemet, som ikkje blir vurderte som gode nok Avslutning og evaluering av prosjekt Det går fram av Plan- og byggesaksrutine at bygge- og eigedomssjef en ved avslutning av byggjeperioden skal sørgje for ferdigsynfaring og ov ertakingsforretning, samt utarbeide liste over eventuelle restarbeid. Det blir opplyst i intervju at når bygget er ferdig, blir det utført ei ferdigsynfaring og det blir sett ein frist for ut betring av eventuelle mangl ar, samt at det blir gjennomført overtakingssynfaring av bygget. Det er deretter 6 månader prøvedriftsperiode, og i denne perioden skal entreprenøren logge alle avvik. Prosjektrekneskap for avslutta byggjeprosjekt b lir ikkje lagt fram so m eigne saker for politisk handsaming. I gjeldande Plan- og byggesaksruti ne går det fram at byggjerekneskapen blir revidert og lagt fram for fylkesutvalet for godk jenning. Det blei gjort ei endring gjennom vedtak 16 i fylkesutvalet kor det går fram at desisjon av byggesaker vert frå og med 2005 gjennomført ved at det vert teke inn naudsynte notar t il det årlege investeringsoversynet. I note blir det gjeve informasjon om tal i prosjektrekneskapen førre år, midlar brukt i rekneskapsåret og totalforbruk ved utgangen av rekneskapsåret. I tillegg blir det teke med opplysningar om finansieringsordning for det enkelte prosjekt. Revisjon av byggjeprosjekt er inkludert i den ordinære revisjonen av fylkeskommunen sin årsrekneskap. Det blir ikkje utført særskild revisjon av avslutta byggjeprosjekt slik det blei før 16 Fylkesutvalet, , sak 0049/05. 11

14 overnemnde vedtak. Det blir i intervju gjeve uttry kk for at ein ikkje har hatt noko oppleving av at tidlegare ordning med revisorattestert prosjektrek neskap gav meirverdi, då det ikkje blei avdekkja vesentlege forhold. Det blir formidla at hovudskilnaden frå tidlegare ordning er at prosjektrekneskapen ikkje blir lagt fram som eiga sa k til politikarane, og ei mogleg følgje av dette er at eventuelle økonomiske avvik ikkje blir så synlege for fylkesutvalet og fylkestinget. Ved store avvik pliktar administrasjonen likevel å nemne avvike t i årsmeldinga. I eit anna intervju blir det formidla at det kunne vore ei bra avslutning på prosjekta at revidert byggjerekneskap blei handsama av fylkesutvalet eller fylkestinget. Bygge- og eigedomstenesta har ikkje etablert ein ruti ne for evaluering av prosjekt etter at dei er avslutta, og det blir ikkje gjennomført systematiske evalueringar av pros jekta. I intervju blir det vist til at erfaringar frå prosjekta frå tid til annan blir drøfta på avdelingsmøte i eininga. Til dømes blir det vist til at det for prosjekt et Stryn Vidaregåande skule blei gj ennomført ei evaluering der både entreprenør, Bygge- og eigedomstenesta og brukar va r representert. Det blir i intervju gjeve uttrykk for at dette va r veldig verdifullt. 3.3 Vegprosjekt Organisering, rolle- og ansvarsforhold Gjennom sams vegadministrasjon 17 er det Statens vegvesen som er utøvande byggherre på fylkesvegnettet. Ordninga med sams vegadministras jon er tydeleggjort gjennom rammeavtalar mellom Statens vegvesen og den enkelte fy lkeskommune. Dette inneber at staten og fylkeskommunane nyttar Statens vegvesen sin organisasjon som felles vegadministrasjon. Mellom Sogn og Fjordane fylkeskomm une og Statens vegvesen Region vest 18 er det inngått ein rammeavtale 19 med vedlegg og ein årleg leveranseavtale 20 med vedlegg. Rammeavtalen legg rammer og retningslinjer for samarbeidet mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen i samband med planlegging og gjennomføring av investeringsprosjekt, vedlikehald og drift av fylkesvegar og fylkesvegferjer. I intervju blir det vist til at det i avtalen går fram at Sogn og Fjordane fylkeskommune har ansvar for dei overordna avgjerdene og prosessane knytt til økonomi, styring, planlegging og priorite ring, medan Statens Vegvesen er utøvande organ. Føremålet med rammeavtalen er å definere partane sine rollar og plikter i samband med avtaleforholdet, og å sikre eit positivt og k onstruktivt samarbeid mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen. Som vedl egg til rammeavtalen følgjer mellom anna ei oppgåve- og ansvarsmatrise (vedlegg 1 til rammeavtalen), sa mt oversikt over fullmakter (vedlegg 2 til rammeavtalen). Av oppgåve- og ansvarsmatrisa går det mellom anna fram at Sogn og Fjordane fylkeskommune er vegeigar og ansvarlig for forvaltning og utvikling av fylkesvegnettet i tråd med overordna mål og vedtekne regionale strategiar. Statens vegvesen har ansvar for forvaltning, utbygging, vedlikehald og dri ft av fylkesvegnettet innanfor rammer fastsett av SFFK. Den 17 I NOU 2009: 3 På sikker veg, kapittel 3.2. går følgjande fram om sams vegadministrasjon: I tillegg til ansvaret Statens vegvesen har for riksvegane, er dei stat lege regionvegkontora gjennom veglova 10 stilt til disposisjon og underlagt fylkeskommunane for oppfølging av fylke svegane. For riksvegar er regionvegkontor a underlagt Vegdirektoratet. Sidan regionvegkontora tener både staten og fylkeskommunane, blir dette kalla «sams vegadministrasjon». 18 Heretter omtala som Statens vegvesen. 19 Rammeavtalen blei inngått i januar I notat frå Samferdsleavdelinga til revisjonen, i samband med oversending av dokumentasjon kny tt til forvaltningsrevisjonen, går det fram at Statens vegvesen frå endra organiseri nga si, og innførte fylkesvise avdelingar. Det går fram at avdeling Sogn og Fjordane no har ansvar for sams vegadministrasjon i heile Sogn og Fjordane. 12

15 operative oppfølginga som Statens vegvesen har ansvar for, er underordna fylkeskommunen, og basert på naudsynte fullmakter frå fylkeskommunen. Statens vegvesen har ifølgje oppgåve- og ansvarsmatrisa ansva r for å gjennomføre den daglege byggherreoppfølginga på investeringsprosjekt. Styr ing/oppfølging av prosjekt og tiltak når det gjeld framdrift, kvalitet og økonomi er dermed Statens vegves en sitt ansvar. Det blir opplyst at kontakt med kommunar, næringsliv, organi sasjonar, media o.s.b. for samtalar om behovsvurdering, planlegging, finansiering, priori tering m.m. for aktuelle investeringsprosjekt samt andre strategiske spørsmål knytt til fylkesvegane, er fylkes kommunen sitt ansvar. 21 I leveranseavtalen for går det fram kv a tenester Statens vegvesen skal levere til fylkeskommunen i løpet av året, med vedtekne bud sjettrammer. Føremålet med leveranseavtalen er mellom anna å sikre at investeringar blir gj ennomført innanfor fastlagte rammer i høve til kostnad, framdrift og kvalitet. Målet m ed avtalen er at Statens vegvesen skal gjennomføre Handlingsprogrammet for fylkesvegnettet ( 19), basert på dei rammene som vert lagt i denne avtalen gjennom vedteke budsjett. Leveranseavtalen er ein årleg avtale, og fylk eskommunen opplyser at det vil bli utarbeidd ny leveranseavtale for med vedtekne budsjettrammer. I samsvar med delegasjonsreglement et ligg ansvar knytt til samferds leområdet hos fylkesdirektør for samferdsle. I intervju blir det vist til at nes tleiar i Samferdsleavdelin ga har eit spesielt ansvar for å følgje opp fylkesvegane. I intervju blir det vidare vist til at det er litt tidleg å seie korleis det vil fungere for Sogn og Fjordane fylkeskommune å vere prosjektansvarlig for vegprosjekt. Per i dag har Samferdsleavdelinga ansvaret for to store prosjekt, som begge er overtatt frå staten. Det blir vist til at det også før iverksetting av forvaltningsreforma har vore eit samarbeid og ein dialog mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen, men at fo rvaltningsreforma innebar endringar i samarbeidet og dialogen. Gang- og sykkelveg langs Fv 55 Håland Austre m er eit døme på eit prosjekt fylkeskommunen har tatt over frå staten. I eit notat frå Samferdsl eavdelinga til revisor går det fram at prosjektet skulle starte opp i 2008, men at Sogn og Fjor dane fylkeskommune ikkje hadde ansvar eller styring med dette prosjektet før Grunnlag for politiske vedtak Av oppgåve- og ansvarsmatrisa (vedlegg 1 til ramm eavtalen) går det fram at Sogn og Fjordane fylkeskommune har ansvar for å initiere og koor dinere administrative og politiske prosessar. Samstundes går det fram at ogs å Statens vegvesen skal delta og vere initiativtakar i både administrative og politiske prosessar. Sogn og Fjordane fylkeskommune har ansvar for planlegging, medan Statens v egvesen sørgjer for det faglege underlaget etter nærare avtale/bestilling. Ifølgje oppgåve- og ansvarsmatrisa har Sogn og Fjordane fylkeskommune ansvar for å utarbeide og vedta budsjett og økonomiplan for investerin gar, medan Statens vegvesen skal utarbeide underlagsdata og andre faglege bidrag og innspel til budsjettarbeidet. 21 Notat frå Samferdsleavdelinga til revisjonen i samband med ov ersending av dokumentasjon kny tt til forvaltningsrevisjonen. 1 3

16 Fylkestinget vedtok i desember 2009 Handlingsprogram for fylkesvegnettet for (19). I intervju blir det forklart at handlingsprogra mmet er basert på behov spilt inn frå kommunane i fylket gjennom ein omfattande høyringsrunde som fylkeskommunen gjennomførte i På bakgrunn av innspela utarbeidde fylkeskomm unen eit handlingsprogram i samarbeid med Statens vegvesen. Det blir opplyst at handlingsprogrammet mellom anna inneheld eit investeringsprogram for på store prosjekt, mindre inve steringstiltak, gang og sykkelvegar, trafikktryggingstiltak, mi ljøtiltak og servicetiltak og kollekt ivtrafikktiltak. Vidare er det i tillegg til investeringsprogrammet lagt inn marginalli ster for nye tiltak i tilfelle rammene blir auka i perioden, eller det blir innsparingar på prosjekt som skal setjast i gang. I intervju blir det kommentert at handlingsprogrammet viser prio riteringane mellom prosjekt, medan løyvingane til enkeltprosjekt går fram av dei årlege budsjetta. Det er difor dei årleg budsjetta som legg dei klåraste føringane for prosjektgjennomføringa. Det b lir vist til at eit prosjekt blir fullfinansiert gjennom vedtak om investeri ngsplan, og at prosjektet då vil inngå i fylkeskommunen sin langsiktige økonomiplan, og bli fordel t over dei aktuelle årsbudsjetta. Det blir opplyst i intervju at kostnadsramma som ligg til grunn for politiske vedtak om gjennomføring av eit prosjekt, byggjer på Statens vegvesen si prosjektering av prosjektet. Kostnadsramma blir ifølgje intervju utarbeidd av Statens vegvesen med ulik grad av uvisse avhengig av kor i prosessen ein er. Uvissa i dei estimerte kostnadene for prosjekta varierer frå +/- 40 % (grove anslag med utgangspunkt i einingsprisar) til +/- 1 0 % når prosjekteringa er utført med utgangspunkt i vedteken regulerin gsplan. Det blir vist til at det er først på sistnemnde tidspunkt det vil vere aktuelt å få prosjektet inn i eit prioritert handlingsprogram. Ifølgje intervju er det staten si prosjekteri ngshandbok som ligg til grunn for Statens vegvesen si prosjektering, og det blir vist til at fylkesko mmunen har vurdert at det har vore gjort eit godt prosjekteringsarbeid. Når det gjeld store pros jekt, blir det vist til at prosessar som KVU/KS1 /KS2 22 er del av prosjekteringsarbeidet. I intervju blir det vidare vist til at det er ein innar beidd praksis at ein ikkje legg fram eit prosjekt til politisk godkjenning før risikoen er vesentleg redusert og reguler ingsplanen er gjennomført. Det går også fram av intervju at det ikkje er m ogleg å komme lengre ned i uvisse enn 1 0 % før ein har hatt anbodsinnhenting, sidan pris avheng t.d. av mark naden. Det blir også vist til at uvissa i kostnadskalkylane blir klårt kommunisert til po litisk nivå, og går tydeleg fram av budsjettet. Det blir opplyst at det er sjeldan det blir vedteke prosjekt som ikkje er ein del av Handlingsprogrammet. Ein av dei som er intervjua kommenterer likevel til at det også kan komme inn nye prosjekt i samband med hands aming av budsjettet i desember. Det blir vist til at dette til dømes kan dreie seg om tilsynelat ande enkle prosjekt som ein gang- og sykkelveg, men der det i ettertid kan vise seg at det er behov for rassikr ing mm. Prosjektet Naustdal Kai Sæle er eit døme på dette. Denne typen prosjekt har ikkje lik e grundig forprosjektering som dei prosjekta som inngår i handlingsprogrammet, og det blir peika på at det difor kan førekome ein del avvik og overskridingar i samband med gjennomføringa Iverksetjing av politiske vedtak Av leveranseavtale for 201 0, mellom Sogn og Fjordane fylkeskommune og Statens vegvesen, går det fram at føremålet med avtalen er å sikre at oppfølging av budsjettføresetnadene i forhold 22 På Statens vegvesen si heimeside er mellom anna følgjande sagt om KVU og KS1: Konsepvalgtutredning (KVU) er en utredning i tidlig fase for store prosjekter som analyserer trans portbehov og andre samfunnsbehov og vurderer ulike prinsipiell e måter og løse behovene på (konsepter). KS1 er en e kstern kvalitetssikring av konseptvalgutredningen. Det går vidare fram at KS2 er ei ekstern kvalitetssikring av kost nader, usikkerheit m.m., før det blir fremma sak om løyving til eit prosjektet. KVU, KS1 og KS2 skal gjennomførast for prosjekt med antatt kostnad over 500 mill. kr. inkl. mva. 1 4

17 til drift/vedlikehald, ferjedrift og investeringar ve rt gjennomført innanfor fastlagte rammer i forhold til kostnad, framdrift og kvalitet. Vidare går det fram av leveranseavtalen for 2010 at investeringsprosjekta skal gjennomførast i tråd med vedlagte investeringsprogram. Av leveranseavtalen går vedtekne budsjettrammer fram for året leveranseavtalen gjeld for. Det er ifølgje oppgåve- og ansvarsmatrisa (v edlegg 1 til rammeavtalen) Sogn og Fjordane fylkeskommune som har ansvar for å avgjer e endringar i vedteke handlingsprogram for fylkesvegar, budsjett og leveranseavt ale, på bakgrunn av rapportering. I intervju går det fram at representantar for fylkeskommunen me iner at Statens vegvesen loja lt følgjer opp vedtak som blir gjort av fylkestinget. Det blir også vist til at St atens vegvesen møter i alle møta til hovudutval for samferdsle. Ved avvik blir det lagd notat til orientering og drøfting. Om det er naudsynt med vedtak blir dette gjort anten i samf erdsleutvalet eller i fylkestinget. Fylkestinget handsamar ifølgje in tervju både tertialrapportane, årsr apport og budsjett. Det blir vist til at det også blir lagt fram sak for fylkesti nget dersom det er behov for å justere ramma opp eller ned, eller dersom det er endringar i framdrifta. Det går fram av leveranseavtale for 2010 at St atens vegvesen rekvirerer midlar i samsvar med framdrifta både innan drift, vedlikehald og investerin gar. Midlar blir som hovudregel rekvirert ein gong per månad på grunnlag av eit periodisert buds jett som blir utarbeidd innan ultimo februar kvart år. Det blir i intervju vist til at Fastlandssambandet Yt re Gulen er eit døme på eit prosjekt der det blei gjort vesentlege endringar undervegs i prosjektet, og at fylkeskommunen ikkje i tilstrekkeleg grad blei informert om desse endringane. Dette pros jektet blei gjennomført før rammeavtalen mellom Sogn og Fjordane fylkeskommune og St atens vegvesen blei inngått, og det blir vist til at erfaringar frå prosjektet blei nytta i samband med utarbeiding av rammeavtalen Prosjektgjennomføring System og rutinar knytt til gjennomføring av vegprosjekt Ifølgje oppgåve- og ansvarsmatrisa (vedlegg 1 til rammeavtalen) har Statens vegvesen ansvar for styring/oppfølging av prosjekt og tiltak når det gjeld framdrift, kvalitet og økonomi. Det går vidare fram at Statens vegvesen har ansvar for å gjennomføre den daglege byggherreoppfølginga på investeringsprosjekt, basert på godkjente rammer frå fylkeskommunen. Samferdsleavdelinga har ein tilsett som har spesielt ansvar for å fø lgje opp økonomi på fylkesvegbudsjettet, og ein annan tilsett som er planleggjar og som følg jer opp vegvesenet i tidleg planfase. Dei rutinar og retningslinjer Samferdsleavde linga har i samband med gjennomføring av vegprosjekt, går i hovudsak fram av rammeavtal en og leveranseavtalen m ed Statens vegvesen. I intervju blir det gitt uttrykk for at Samferdsleavde linga framleis er i ein fase der ikkje alle system, rutinar og organisering er ferdigstilt. Det blir vist til at det føregår ein prosess med å tilpasse rutinar og ansvarstilhøve mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen ytterlegare. Mellom anna blir det arbeidd med tilhøvet mellom vegvese net sine rutinar og språkbruk i prosjekthandboka som blir nytta, og Samferdsleavdelinga sin rolledefinis jon. Samtidig blir det i intervju gitt uttrykk for at Samferdsleavdelinga meiner at det ikkje bør vere naudsynt for Statens vegvesen å gjere store endringar i sin interne ordbruk (t.d. i prosjekt handboka) på bakgrunn av dei nye ansvarstilhøva. Det blir også vist til at Statens vegvesen blir st yrt av Vegdirektoratet med mykje rutinar, og at Sogn og Fjordane fylkeskommune har fokus på å ha ei n god dialog, samt oppfølging ut ifrå ei vesentlegvurdering. Det blir kommentert at behov for oppfølging i hovuds ak er innanfor HMT, 15

18 økonomi og framdrift, og at fylkeskommunen ved Samf erdsleavdelinga ikkje ønskjer å detaljstyre Statens vegvesen. Styringsdialog og rapportering Krav til dialog mellom partane, og rapporteri ng frå Statens vegves en til Sogn og Fjordane fylkeskommune, er nedfelt i rammeavtalen og årleg leveranseavtale. I leveranseavtalen blir det vist til at rapportering, oppfølging og dialog ska l gjennomførast i samsvar med rammeavtalen. Som vedlegg til leveranseavtalen for 2010 følgjer og så ein styrings-/dialogkalender for avtaleåret. Statens vegvesen skal utarbeide årsrapport og tertialrapportar. Årsrapport dannar grunnlag for årsmelding. Som ein del av tertialrapporter inga skal Sogn og Fjordane fylkeskommune bli halde orientert om status i pågåande prosjekt. Følgjande skal inngå i tertialrapportane: Grunnlag (rammer) Status (ressursforbruk og resultatoppnåing) Prognose for forbruk for året Avvik frå plan (+ eller -), forklaring, konsekvens Vurderingar Anbefalte prioriteringar og tiltak for vidare framdrift og/eller neste periode, konsekvens 23 Det går vidare fram av rammeavtalen at Sogn og Fjordane fylkeskommune skal gje tilbakemelding på tertialrapporteringa innan ei ve ke, og at naudsynte avklaringar med oppfølging skal vere del av tilbakemeldinga. Etter politisk handsaming av kvar tertialrapport, skal det haldast oppfølgingsmøte mellom Sogn og Fjordane fylkeskommune og Statens vegvesen. I intervju blir det vist til at det også skal r apporterast jamleg på HMT i samband med vegprosjekta. Vidare blir det vist til at Statens vegvesen si ne framdriftsplanar blir lagt fram skriftleg for fylkeskommunen, medan kostnadskalkylar/anbodsdo kument blir lagt fram i samandrag og gjennomgått i møte med fylkeskommunen. Statens vegvesen skal også le vere månadlege rekneskapsrapportar, som skal danne grunnlag for fylkeskommunen sitt krav om MVA-kompens asjon. I tillegg til desse styrings- og rapporteringsrutinane, blir det opplyst i intervju at Statens vegvesen møter fast i møta i hovudutval for samferdsle, og rapporterer på dei t iltak/prosjekt som hovudutvalet er oppteke av til ei kvar tid. Ved avvik blir det lagt fram notat til orientering og drøfting. Det blir også opplyst i intervju at det er to dialogmøte mellom Sogn og Fjordane fylkeskommune og Statens vegvesen per år. Ifølgje styrings- og dialogkalenderen skal det i tillegg vere tilnærma månadlege koordineringsmøte mellom Sogn og Fj ordane fylkeskommune og Statens vegvesen. Det går fram av styrings- og dialogkalenderen at te ma for møta er å avtale eventuelle leveransar, samt status / prognose for reknesk apen. Ifølgje ein av dei som er in tervjua, har ein så langt ikkje fått dei månadlege møta til å funger e heilt tilfredsstillande. I samband med fylkesrådmannen si verifisering av datadelen av rapporten, blir følgjande opplyst: Problemet har vore knytt til Styrings- og dialogkalendaren og møtedatoar, ikkje innhaldet i møta. Møtedatoane har ikkje vore godt nok samordna med den politiske møtekalendaren i 23 Rammeavtalen pkt

19 fylkeskommunen, og vi har måtta flytte møte og i nokre få tilfelle avlyse møte. Dette har vi teke følgjene av i Leveranseavtalen for (ferdig og underskriven 4.januar 2011). I Leveranseavtalen for 2011 har vi laga synk ronisert styrings-/dialogkalendar tilpassa styrings- og avgjerdsrytmen i fylkeskommunen og Statens vegvesen for avtaleåret (vedlegg 2 til Leveranseavtalen for 2011). Vi har også gruppert møta i Ordinære styringsmøte, Eigarstyringsmøte og Kontaktmøte. Innhaldet i dei Ordinære styringsmøta er fastlagt i Leveranseavtalen i høve til styr ings- og avgjerdsrytmen i SFFK. I intervju blir det vist til at leveranseavtalen fo r 2011 vil få meir detaljerte styringsrutinar og rapporteringsrutinar enn leveranseavtalen for Samtidig blir det gitt uttrykk for at rapporteringa frå Statens vegvesen både er hyppig nok og god nok til at Sogn og Fjordane fylkeskommune kan ivareta sitt ansvar som byggherre. I intervju blir det også kommentert at Sogn og Fjordane fylkeskommune ikkje har vore med på å avslutte eit prosjekt etter forvaltningsreforma, men at ein reknar med at fylkeskommunen vil få den endelege byggjerekneskapen, samt ein sluttrapport, e tter avslutta prosjekt. Det blir vist til at dette er ei rutine ein bør få på plass. Det blir også vist til at ein vent er på ein nasjonal norm for rapportering, både når det gjeld innhaldet i rapporteringa, og anbefalt møtefrekvens. Styring av store prosjekt For styring av store prosjekt blir det etablert eigne eigarstyringsgrupper. Det er ikkje definert konkret kva som er eit stort pros jekt, men det blir opplyst i interv ju at føringar for dette er under utarbeiding. Per i dag har prosjekta Bremangers ambandet og Dalsfjordsambandet fått etablert eigarstyringsgrupper. Det går fram av notat frå Samferdsleavdelinga at det også vil bli etablert eigarstyringsgruppe for utbet ringa av Fv. 60 Olden Innvik 24. Viktige milepelar i Statens vegv esen sine overordna framdriftspl anar/prosjektstyringsplanar for Bremangersambandet og Dalsfjordsambandet skal vere grunnlag for møte i eigarstyringsgruppene for desse to prosjekta. I in tervju blir det vist til at Statens vegvesen i samband med dei store prosjekta bruker sin eigen prosjektstyringsmodell, og at informasjon om mellom anna framdrift og økonomi blir formidla til Sogn og Fjordane fylkeskommune gjennom rapporteringar og møte som er fastsett i avtalane. Det går vidare fram av leveranseavtal en for 2010 at fylkeskommunen, i samband med eigarstyringsgruppemøte og ved tertial- og årsrapp ortering, ber om statusrapportering på risiko, økonomi og framdrift i samband med store prosjekt. Det går fram av intervju at Samferdsleavdelinga har tilsett ein person som har ansvar for å følgje opp Statens vegvesen og den pros jektansvarlige der, i samband med store prosjekt. Ifølgje rammeavtalen skal det også utviklast eit eige styri ngssystem for styring av store prosjekt, som tek vare på fylkeskommunen sine behov for styring og kontroll. Samferdsleav delinga opplyser i eit notat at styringssystemet i ut gangspunktet skulle utarbeidast som ei n del av leveranseavtalen for 2010, men på grunn av omorganiseringa og låg bemanning (vanskar med rekruttering) blei dette arbeidet utsett til hausten I følgje Samferds leavdelinga vil dette styringssystemet vere på plass innan utgangen av I intervju blir det vist til at det mellom anna er behov for rutinar som den oppfølgingsansvarlege i Samferdsleavde linga kan nytte for å følgje opp ut over eigarstyringsmøtet. I arbeidet med nye rutinar skal ein også mellom anna ta stilling til kven som 24 Notat frå Samferdsleavdelinga til revisjonen i samband med over sending av dokumentasjon knytt til forvaltningsrevisjonen. 25 Notat frå Samferdsleavdelinga til revisjonen i samband med over sending av dokumentasjon knytt til forvaltningsrevisjonen. 17

20 skal bli involvert, særleg i eigarstyrin gsmøta. Det blir vist til at pros jekt av ulike storleikar kan ha behov for ulike typar deltakarar. I samband med fylkesrådmannen si ve rifisering av datadelen av rappor ten, blir det opplyst at det er laga eit utkast til styringssystem, og at arbei det pågår og er venta ferdigstilt i februar Avviksrapportering Det går fram av rammeavtalen og leveranseavtale for 2010 at Statens vegvesen umiddelbart skal rapportere til Sogn og Fjordane fylkeskommune dersom det i løpet av avtaleperioden oppstår avvik i forhold til framdrift, kostnad eller kvalitet eller det er fare for at ramme- eller leveranseavtalen ikkje vil bli oppfylt. 26 Det går vidare fram at forslag til tiltak for å korrigere situasjonen skal leggjast fram i rapporten. I intervju blir det vist til at Statens vegvesen også varslar om fare for avvik. Det er presisert i rammeavtalen og i leveranseav talen at vesentlege avvik skal rapporterast umiddelbart til Sogn og Fjordane fylkeskommune 27. Det går ikkje fram av avtalane kva som blir definert som vesentlege avvik, og i intervju blir det opplyst at det ikkje er fastsett kriterium for kva avvik som skal rapporterast. Det går vidare fram av rammeavtalen at begge part ar har rett til å be om møte om forhold der dette blir vurdert som naudsynt, og at Sogn og Fjordane fylkeskommune skal varslast snarast dersom: Ein eller fleire av leveransane som går fram av denne avtalen ikkje kan følgjast SVV gjennom budsjettåret oppdager forhold ved le veranseavtalen som gi r uønska verknader m.o.t. optimal ressursbruk 28 Av vedlegg 2 til rammeavtalen går det fram at behov for mellombelse omdisponeringar på fylkesvegbudsjettet i Sogn og Fjordane skal handteras t gjennom tertialrapportering og årsoppgjer Risikovurderingar og risikostyring I intervju blir det vist til at Sogn og Fjordane fy lkeskommune per i dag ikkje har etablert rutinar for risikovurderingar og risikostyring knytt til vegpros jekt, men at rutinar for risikovurdering er noko som vil bli etablert for framtidige vegprosjekt. Per i dag blir dette i hovudsak overlate til Statens vegvesen. Dette gjeld både kont raktsrisiko, risiko for m anglande framdrift, kvalitet og kostnadssprekk, og risiko for avvik i høve HMT. De t blir vist til at det mellom anna ligg ei grundig risikovurdering i KS2-prosessen, og at Samferds leavdelinga vurderer at vegvesenet har høg grad av risikomedvit og -styring. Det blir i intervju vist til at fylkeskommunen ikkje etterspør elle r etterprøver Statens vegvesen sine risikovurderingar, utover det som kjem fram i tertialrapportane, og i eigarstyringsmøta når det gjeld dei store investeringsprosjekta. Her skal det rapporterast på risiko, økonomi og framdrift. Det blir vidare vist til at Sogn og Fjordane fylkeskommune i eigarstyringsmøta spør om risikofaktorar, til dømes om det er spesielle hø ve ein må vere merksam på, og om det har skjedd noko nytt som gir eit anna risikobilete. Denne dialogen er ikkje skriftleg ut over det som eventuelt kjem fram av referatet. 26 Pkt 7 i leveranseavtalen for Pkt 7.6 i rammeavtalen og pkt 6.5 i leveranseavtalen for Pkt 7.5 i rammeavtalen. 18