Rapport Revisjon av innkjøpsvirksomheten ved Sykehusprosjektet Nye Ahus

Transkript

1 Rapport Revisjon av innkjøpsvirksomheten ved Sykehusprosjektet Nye Ahus Internrevisjonen Helse Sør-Øst

2 Rapport nr. 6/2007 Revisjonsperiode Mai-juli 2007 Virksomhet Rapportmottaker Kopi (av endelig rapport) Rapportavsender Oppdragsgiver Revisor Sykehusprosjektet Nye Ahus Prosjektdirektør Nye Ahus Administrerende direktør Helse Sør-Øst RHF Styreleder Nye Ahus Kontrollkomiteen Helse Sør-Øst RHF Internrevisjonen Helse Sør-Øst Styret i Helse Sør-Øst RHF Karl-Helge Storhaug Liv Todnem Atle Brobakken Innhold 1 Innledning Bakgrunn, formål og målsettinger Metode, omfang og avgrensning Vurderingskriterier Resultatet fra revisjonen Oppsummering av sentrale funn Bekreftelse av tiltak iverksatt etter 2004-revisjonen Etterlevelse av interne retningslinjer, lov- og regelverk Internkontroll i innkjøpsvirksomheten Vedlegg Informasjonsgrunnlag Deltakere Saksgang og rapportbehandling... 9 Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 2 av 9

3 1 Innledning 1.1 Bakgrunn, formål og målsettinger Internrevisjonen Helse Øst (nå Helse Sør-Øst) har i tråd med revisjonsplan for 2006/2007 revidert innkjøpsvirksomheten ved Sykehusprosjektet Nye Ahus (Nye Ahus). Gjennomgangen fant sted i tiden fra 22. mai til 20. juli 2007, og ble utført av, Liv Todnem, Atle Brobakken og Karl-Helge Storhaug. Formålet med revisjonen har vært å se etter hvorvidt Nye Ahus har etablert og gjennomfører en tilstrekkelig og effektiv internkontroll for innkjøps- og fakturabehandlingsområdet (herunder avtaleforvaltning og arkiv) som bidrar til målrettet og effektiv drift, overholdelse av lov-/regelverk og pålitelig styringsinformasjon. Revisjonsmålsetningene har vært fastsatt på bakgrunn av en overordnet risikovurdering av innkjøpsområdet: 1 Internrevisjonen skal bekrefte om Nye Ahus har satt i verk tiltak i tråd med anbefalingene gitt etter revisjon av anskaffelser og fullmakter i 2004, og om disse virker som forutsatt. 2 Internrevisjonen skal vurdere om den interne kontrollen som Nye Ahus har etablert for å sikre styring og oppfølging med innkjøpsvirksomheten, er tilstrekkelig, hensiktsmessig og effektiv, slik at foretaket med rimelig sikkerhet etterlever lover, forskrifter, intern regelverk, retningslinjer og rutiner på området, samt oppnår egne og regionale målsetninger for innkjøpsvirksomheten. Nye Ahus ledelse og de personer som internrevisjonen har hatt kontakt med i under revisjonen, har gjennom god og åpen kommunikasjon bidratt til å belyse den faktiske situasjon for innkjøpsvirksomheten. Internrevisjonens kontaktpersoner har bidratt vesentlig til effektiv gjennomføring gjennom koordinering av informasjonsinnsamling og møteplanlegging. 1.2 Metode, omfang og avgrensning Gjennomgangen er basert på dokumentstudier, informasjon fra kartlegging rettet mot de områder som er valgt ut for test, samtaler med ledere og nøkkelpersoner (se kapittel 3 for oversikt), samt testing av grunnlagsdokumentasjon. Testingen har omfattet til sammen 32 anskaffelsesprosesser som enten er sluttførte eller er i prosess. Utvalgsperioden har vært 2004 juni Nærmere detaljer om utvalget følger av kapittel 2.3. Testingen har i tillegg omfattet til sammen 36 fakturaer som er gjennomgått for bekrefte om fakturabehandlingsprosessen i tilstrekkelig grad understøtter målet om gyldige og korrekte fakturaer i regnskapet. Fakturaene er valgt ut fra ulike leverandører, herunder også fra reskontroen Tilfeldige leverandører. Nærmere detaljer følger av kapittel 2.3. Gjennomgangen har omfattet en generell kartlegging og vurdering av Nye Ahus overordnede organisering, styring og oppfølging av innkjøpsvirksomheten, herunder også fakturabehandlingen. Ved gjennomgangen er det særlig fokusert på utstyrsanskaffelser, dvs. anskaffelser organisert under delprosjekt U 5 i prosjektnedbrytningsstrukturen. Her er det foretatt en kartlegging og vurdering av måten Nye Ahus planlegger, gjennomfører, dokumenter og følger opp utstyrsanskaffelser på etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser (LOA/FOA) på. I tillegg har gjennomgangen omfattet kartlegging og vurdering av de deler av fakturabehandlingsprosessen som gjelder attestasjons- og anvisningsrutiner, samt manuelle kontroller som gjøres i Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 3 av 9

4 regnskapsseksjonen før bokføring og utbetaling av fakturaer. Til slutt har gjennomgangen omfattet en kartlegging av Nye Ahus praksis knyttet til å dokumentering og oppbevaring av anskaffelsesdokumentasjon og avtaler. Relevante observasjoner som har vesentlig betydning for å kunne besvare revisjonsmålsetningene, er gjennomgått i møter sammen med berørte prosjektledere/ledere. Revisjonen har ikke omfattet anskaffelser innenfor byggentreprisene eller bekreftelse av rutiner for vareleveranser. Den har heller ikke omfattet konkrete handlinger innrettet mot å kartlegge eventuelle uregelmessigheter eller misligheter. 1.3 Vurderingskriterier Kriterier for å vurdere internkontrollen i innkjøpsvirksomheten bygger på anerkjente rammeverk for internkontroll, slik dette bl.a. gjenspeiles i krav til internkontroll nedfelt i Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av (internkontrollforskriften). Et godt internkontrollsystem forutsetter at helseforetaket sørger for: Et effektivt internt miljø (kontrollmiljø) Et effektivt internt miljø kjennetegnes ved at ledere og ansatte har risikobevissthet og at det er fastsatt og kommunisert etiske retningslinjer som beskriver krav/forventninger til atferd hos foretakets ansatte som arbeider med innkjøpsvirksomhet. Videre kjennetegnes det ved at organiseringen av oppgavene er hensiktsmessig og at ansvars- og myndighetsfordeling innenfor innkjøpsområdet er tydelig definert og kommunisert. Risikovurderinger At det er fastsatt tydelige målsettinger på lang/mellomlang og årlig basis som er dekkende i forhold til det overordnede formål med innkjøpsvirksomheten, samt at det gjennomføres prosesser for å kartlegge, vurdere og håndtere risikoforhold som kan hindre foretaket å nå målsettingene. Tilstrekkelige og hensiktmessige tiltak for å ha styring og kontroll Det må være utformet og satt i verk tilstrekkelige tiltak som på en hensiktsmessig og effektiv måte bidrar til å forebygge, forhindre og avdekke situasjoner/hendelser som truer målsettingene som er satt for innkjøpsvirksomheten. Systematisk og løpende oppfølging Innkjøpsvirksomheten må løpende følges opp for å sørge for at denne gjennomføres som forutsatt og at eventuell uønsket praksis avdekkes og korrigeres. Informasjon og kommunikasjon Informasjon om mål og virkemidler må løpende kommuniseres på tvers av prosjektet slik at ledere og nøkkelpersoner har til enhver tid har grunnlag for å kunne utføre de arbeidsoppgavene de har ansvar for i innkjøpsvirksomheten. Prosjektet må ha systemer som sikrer at pålitelig styringsinformasjon kan hentes ut og nyttes som del av styring og oppfølging av området. Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 4 av 9

5 2 Resultatet fra revisjonen 2.1 Oppsummering Internrevisjonens gjennomgang av innkjøpsvirksomheten ved Nye Ahus har hatt til formål å bekrefte om tiltak etter 2004-revisjonen er satt i verk i tråd med styrets vedtak, og om tiltakene har virket etter sin hensikt. Videre har formålet vært å kartlegge og vurdere om den interne kontrollen for innkjøpsarbeidet for foretaket sett under ett, herunder anskaffelsesprosessene og de deler av fakturabehandlingen som er knyttet til attestasjon og anvisning, er tilstrekkelig, hensiktsmessig og effektiv. Gjennomgangen viste at tiltakene som styret besluttet etter 2004-revisjonen var satt i verk. Testing av anskaffelsesdokumentasjon, avtaler og fakturaer i utvalgsperioden viste to tilfeller hvor det ikke var utarbeidet anskaffelsesprotokoll for direktekjøp. Det ble ellers ikke funnet brudd på interne retningslinjer/rutiner og LOA/FOA i testutvalget. Gjennomgangen viste at internkontrollsystemet som omgir innkjøpsvirksomheten ved Nye Ahus er tilstrekkelig, hensiktsmessig og effektivt. Etter internrevisjonens vurdering er rimelig sikkerhet for at utstyrsanskaffelsene gjennomføres i samsvar interne innkjøps- og fakturabehandlingsrutiner og i tråd med bestemmelsene i lov- og forskrift om offentlige anskaffelser. 2.2 Bekreftelse av tiltak iverksatt etter 2004-revisjonen Bakgrunn I revisjonen fra 2004 ble rutiner og prosesser på de største anskaffelsene funnet tilfredsstillende, og det ble kun identifisert mindre avvik ved fire (mindre) anskaffelser. Det ble ikke avdekket eller påpekt svakheter i internkontrollsystemet. Anbefalingene som ble gitt i revisjonsrapporten ble behandlet av styret (sak 62/04) hvor prosjektstyret fattet følgende vedtak: 1. Prosjektstyret for Nye Ahus tar revisjonsrapporten fra Ernst & Young vedrørende overholdelse av regelverk for offentlig anskaffelser til etterretning. 2. Prosjektstyret for Nye Ahus konstaterer at det ikke er registrert klare brudd på regelverket. Når det gjelder de tilfellene som er klassifisert som ufullstendige oppfatter prosjektstyret at det er redegjort i tilstrekkelig grad for faktiske forhold knyttet til disse. Resultat fra gjennomgangen Gjennomgangen viste at systemene, retningslinjene og prosedyrene som innkjøpsvirksomheten styres etter, er de samme i dag som de var ved revisjonen i Resultatet fra kartleggingen av internkontrollsystemet sett i en helhet (jf. kapittel 2.4) og internrevisjonens testing av avtaler og fakturaer (jf. kapittel 2.3), viste at kvaliteten for innkjøpsarbeidet i alt det vesentligste er uendret og det er ikke avdekket brudd på interne retningslinjer og LOA/FOA. Internrevisjonen har etter dette ikke funnet det nødvendig å foreta ytterligere oppfølging av resultatet av revisjonen i Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 5 av 9

6 2.3 Etterlevelse av interne retningslinjer, lov- og regelverk Bakgrunn Som ledd i arbeidet med å bekrefte tilstanden for internkontrollen i systemer og rutiner, har internrevisjonen gjennomført en til dels omfattende testing av Nye Ahus sin etterlevelse av: Regelverk for offentlige anskaffelser Rammeavtaler (herunder avropsbestemmelser) Fakturabehandlingsrutiner (avgrenset til rutiner for attestasjon og anvisning) Testene har primært omfattet utstyrsanskaffelsene som styres av delprosjekt U5. I tillegg er det valgt ut enkelte leverandører fra reskontro uavhengig av kostnadssted og kostnadsart. Resultat fra testingen Anskaffelser under inngåelse Testen omfattet 6 anskaffelsesområder og 7 anskaffelser innenfor U5; Medisinsk utstyr, Laboratorieutstyr, Grunnutrustning, Medisinsk IKT, Inventar og Forsyningsutstyr. Gjennomgangen av dokumentasjonen viste at de utvalgte anskaffelsene så langt i prosessen hadde fulgt gjennomføringsprosedyrene som er utarbeidet for anskaffelsesvirksomheten. Fremlagt dokumentasjon var for øvrig fullstendig og oversiktlig. Gjennomførte anskaffelser av utstyr Testen omfattet 7 anskaffelsesområder, ett innenfor U0 (administrasjon) og 6 innenfor U5 og tilhørende 7 anskaffelser; Kontor og administrasjon, Rådgivertjenester, Medisinsk utstyr 1 og 2, Laboratorieutstyr, Grunnutrustning og Byggutstyr. Gjennomgangen viste at samtlige anskaffelser var gjennomført og dokumentert i samsvar med prosedyrene. En anskaffelse var opprinnelig avtale (inngått i 2002) brakt til opphør og erstattet med ny avtale mellom leverandøren og Nye Ahus som regulerer hvordan ressursene fra leverandøren praktisk skal nyttes og styres i prosjektet. Internrevisjonen har for denne anskaffelsen lagt til grunn at den kontraktsmessige endringen som er foretatt ikke har betinget krav om utlysning av ny konkurranse. Gjennomførte anskaffelser - øvrige deler av prosjektet. Testen omfattet 18 leverandører knyttet til anskaffelser for alle enheter ved Nye Ahus. Gjennomgangen viste at 17 av disse var gjennomført og dokumentert i samsvar med de interne prosedyrene. Fra èn av leverandørene var det foretatt 3 tjenestekjøp som lå utenfor omfanget av den inngåtte avtale, og hvor det ikke forelå dokumentasjon på lovligheten av direktekjøp. Internrevisjonen mottok en nærmere redegjørelse av disse innkjøpene fra Nye Ahus i e-post På bakgrunn av denne har internrevisjonen funnet lovligheten av innkjøpene tilfredsstillende dokumentert. Tilfeldige leverandører Dette er en leverandørkonto som ble opprettet for bokføring av enkeltvise fakturaer fra diverse mindre leverandører. Regnskapsavdelingen hadde satt opp en oversikt som viser alle belastningene og hvilke leverandører dette gjelder og det ble ikke funnet vesenlige brudd på LOA/FOA for disse. Imidlertid er denne form for reskontroføring ikke i henhold til Bokføringsloven. Sett i et styringsperspektiv hindrer denne form for samlekonto mulighet for fullstendighet i oppfølgingen av etterlevelse av LOA/FOA. Forholdet ble tatt opp med Nye Ahus i møte I Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 6 av 9

7 svar fra Nye Ahus samme dag ble det meddelt at reskontro Tilfeldige leverandører stenges, og at alle leverandører fra samme dag registreres som separate leverandører, uansett beløpsstørrelse. Fakturatest Testen omfattet 36 kjøp fra ulike leverandører. Det ble ikke funnet avvik fra interne rutiner og fullmakter. Konklusjon På grunnlag av testene konkluderes det at internkontrollsystemet som omgir innkjøpsvirksomheten ved foretaket, bidrar til at virksomheten hovedsakelig ivaretar både interne retningslinjer og LOA/FOA. 2.4 Internkontroll i innkjøpsvirksomheten Bakgrunn Nye Ahus er totalt sett et stort innkjøpsprosjekt og gjennomgangen har vist at prosjektets ledelse og nøkkelpersoner i innkjøpsarbeidet har kunnskap om og god oversikt over risiko knyttet til måloppnåelse i prosjektet. Planlegging, gjennomføring og oppfølging av anskaffelser inngår som sentrale elementer i prosjektstyringen. Det planlegges hvilke anskaffelser som skal utføres når og hvordan. Hoveddelen av kvalitetssystemet er bygget opp for å ivareta dette styringsbehovet. Internrevisjonen har i tillegg til test av utvalgte innkjøp, foretatt en kartlegging og vurdering av internkontrollsystemet som omgir innkjøpsvirksomheten ved foretaket, jf. de kriterier som er nedfelt i kapittel 1.3. Resultat fra gjennomgangen Internt miljø Risikobevissthet og etiske retningslinjer De etiske retningslinjene var gjort tilgjengelig for de ansatte i prosjektet gjennom foretakets kvalitetssystem. Gjennomgangen viste at retningslinjene hadde vært tatt opp som eget tema på ledelsesmøter/avdelingsmøter. Gjennomgangen viste også at det var etablert systemer og rutiner for å følge opp om retningslinjene etterleves. Organisering, ansvars- og myndighetsfordeling Gjennomgangen viste at Nye Ahus har organisert innkjøpsvirksomheten etter en linje-/stabsmodell. Innkjøpsansvaret følger utbyggingsansvaret. Ansvaret for å støtte avdelingene og bidra til å sikre etterlevelse av LOA/FOA og interne retningslinjer ligger hos enhet for prosjektstøtte. Innen hver utbyggingsenhet er det prosjektledere med ansvar for den enkelte kontrakt som er definert inn under det enkelte delprosjekt. Gjennomgangen viste at ansvars- og myndighetsfordelingen mellom utbyggeransvarlig og støttefunksjonene var klart definert og kommunisert ut i organisasjonen gjennom det elektroniske kvalitetssystemet. Risikovurderinger Gjennomgangen av prosjektstyringsdokumentasjonen viste at det var konsistens mellom prosjektets overordnede målsetninger og de konkrete målsetningene for innkjøpsvirksomheten i det enkelte delprosjekt. Overordnede risikoforhold som kan hindre måloppnåelse var identifisert og det Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 7 av 9

8 var lagt opp systemer for å følge opp eventuelle avvik i prosessene for planlegging og gjennomføring av anskaffelsene. Tiltak for å ha styring og kontroll Retningslinjer, prosedyrer og rutiner Retningslinjer, prosedyrer og rutiner for innkjøpsarbeidet var utarbeidet og godt dokumentert. Alle personer som internrevisjonen hadde samtaler med som ledd i gjennomgangen hadde god kjennskap til disse. Fullmakter Gjennomgangen viste at prosjektledelsen hadde definert de ulike fullmaktsrollene på en hensiktsmessig måte og at fullmaktenes innhold og omfang var relatert til type stilling i prosjektet. Etablering og vedlikehold av fullmaktene skjedde etter de prosedyrene som er beskrevet i e- håndbok. For innkjøpsprosesser og fakturaer som var omfattet av testen var det ingen avvik, og det er etter internrevisjonens vurdering rimelig sikkerhet for etterlevelse av fullmaktene. Fakturabehandling Nye Ahus har manuell fakturabehandling. Gjennomgangen viste at det var etablert rutiner for sentralt fakturamottak (Økonomi/kostnadskontroll) hvor alle fakturaer ankomstregistreres og forhåndskonteres (dvs. det gis konteringsforslag) før utsendelse til attestering og anvisning. Det manuelle systemet fremsto som godt innkjørt og bilagsarkivet var velorganisert og lett oversiktelig. Gjennomgangen viste ingen vesentlige svakheter i behandlingskjeden. Imidlertid var det noen uklarheter knyttet til tilgang regnskapssystem og rutiner relatert til bruken av tilgangene. Det forelå ingen skriftlige rutiner for dette området hos økonomi/kostnadskontroll. Internrevisjonen tok opp dette forhold med Nye Ahus i e-post av I svar av , ble det oversendt ny prosedyre for Administrasjon av AGRESSO (regnskapssystemet), som beskriver rutinene rundt tilgang og bruk av regnskapssystemet. Nye Ahus har bekreftet at prosedyren ble implementert i prosjektet samme dag. Systematisk og løpende oppfølging Gjennomgangen viste at det både for den enkelte anskaffelse, hver enkelt delprosjekt og prosjektvirksomheten som helhet var systematisk og løpende oppfølging av virksomheten. Avvik ble fortløpende registrert og behandlet. Etter internrevisjonens vurdering er oppfølgingen tilstrekkelig, hensiktsmessig og effektiv. Vurderinger/konklusjon Gjennomgangen har vist at prosjektets ledelse og nøkkelpersonene i U5 har klar bevissthet om risiko og at det er etablert tilstrekkelig kompetanse i forhold til oppgaveløsningen. Innkjøpsprosessene fra behovsdefinering, gjennomføring av anbudskonkurranser til kontraktsinngåelse og varemottak er godt planlagt og de gjennomføres på en målrettet og systematisk måte. Oppfølging og avvikskorrigering skjer systematisk og løpende. Prosessene, herunder avgjørelser som tas gjennom disse, er tilstrekkelig dokumenterte. Etter internrevisjonens vurdering er det tilfredsstillende styring og kontroll med at Nye Ahus som helhet etterlever innkjøpsregelverket. Selv om det ble funnet tre tilfeller av direktekjøp som ikke var tilfredsstillende begrunnet og dokumentert, er det etter internrevisjonens oppfatning lav risiko for manglende måloppnåelse og derfor ikke behov for spesielle tiltak for å styrke den interne kontrollen som omgir innkjøpsvirksomheten. Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 8 av 9

9 3 Vedlegg 3.1 Informasjonsgrunnlag Dokumentasjon fra 2004-revisjonen (styresaker, handlingsplaner, statusrapporter m.v.) Avtaleoversikter Interne retningslinjer, prosedyrer, rutiner for innkjøp (både for anskaffelser etter LOA/FOA og for avrop på avtaler, herunder også etiske retningslinjer) Interne retningslinjer, prosedyrer, rutiner for fakturabehandling (herunder varemottak, attestasjon og anvisning) Interne retningslinjer, prosedyrer, rutiner for journalføring/arkiv Fullmaktsoversikter Kontoplan Leverandøroversikter Reskontro/regnskapsdata for Deltakere Prosjektdirektør Bjørn Sund Direktør prosjektstøtte Thormod Rogstad Økonomisjef Fredrik Liltvedt Kostkontroller Anne Seeberg Prosjektleder Peter Anker Kvalitetssikring Terje Hannisdal Direktør med.utstyr Elisabeth Broberg Mottakskoordinering v/ Roald Solbakken og Erik Henriksen Prosjektleder utstyr, MTU II, Hans E. Nielsen Prosjektleder utstyr, Laboratorieutstyr, Sølvi Andersen Innkjøper Jonas Schanche Olsen 3.3 Saksgang og rapportbehandling Saksgang Mottaker Dato Sluttmøte/presentasjon Prosjektdirektør Bjørn Sund av funn fra revisjonen Utsendelse av Prosjektdirektør Bjørn Sund rapportutkast Tilbakemelding fra Nye Internrevisjonen Helse Sør-Øst Ahus på utkastet Endelig revisjonsrapport til besvarelse og styrebehandling Orientering til KK Helse Sør-Øst RHF Orientering til styret Helse Sør-Øst RHF Prosjektdirektør Bjørn Sund Kopi til: Styreleder for sykehusprosjektet Nye Ahus Steinar Frydenlund Administrerende direktør Helse Sør-Øst RHF Bente Mikkelsen Endelig styremøtebehandling Kontrollkomiteen Helse Sør-Øst RHF Styret Helse Sør-Øst RHF Ikke fastsatt Utformet av Internrevisjonen Helse Sør-Øst Side 9 av 9