Den nordiske modellen mot Et nytt kapittel? Sammendrag. Sammendrag

Transkript

1 Den nordiske modellen mot Et nytt kapittel? Sammendrag Sammendrag

2

3 Jon Erik Dølvik, Tone Fløtten, Jon M. Hippe og Bård Jordfald Den nordiske modellen mot Et nytt kapittel? NordMod2030 Sluttrapport. Fafo-rapport 2014:46 Sammendrag «Forvitring eller fornying i Norden » i kortform NordMod er et nordisk forskningsprosjekt som har belyst hvordan nasjonale og internasjonale utviklingstrekk har påvirket landene, og hvilke utfordringer den nordiske modellen står overfor. Prosjektet er gjennomført på oppdrag fra SAMAK og FEPS. Formålet er å legge et kunnskapsgrunnlag for arbeiderbevegelsens debatt om videreutvikling og fornyelse av den nordiske modellen fram mot Den nordiske modellen har vært gjenstand for mye oppmerksomhet de seinere årene. Hva er forklaringen på at de nordiske landene målt ut fra økonomisk utvikling, sosiale forhold, fordeling og sysselsetting skårer bedre enn de fleste andre vestlige land? Vil de nordiske landene klare å opprettholde sine særtrekk i møte med ytre og indre endringskrefter og kriser fram mot 2030? Prosjektets sluttrapport sammenfatter resultater og innsikter fra NordMod-prosjektets sytten delrapporter. Del I «De lange linjene: Modellens bakgrunn og grunnpilarer» beskriver utviklingen av den nordiske modellen, og påpeker nasjonale likheter og særtrekk. De små, åpne nordiske markedsøkonomiene har tradisjonelt vært kjennetegnet av stabil økonomisk styring, et organisert arbeidsliv med koordinert lønnsdannelse og omfattende velferdsordninger. Sterke institusjoner har lagt grunnlag for samordning mellom ulike politikkfelt, og samarbeidet mellom organisasjonene i arbeidslivet og de politiske myndighetene har spilt en sentral rolle. Som følge av relativt jevnbyrdige maktforhold og høy tillit mellom aktørene, har kriser og konflikter i arbeidsliv og politikk gjerne blitt håndtert gjennom brede kompromiss. Dette «konfliktpartnerskapet» mellom organisasjoner og partier, er en nøkkel til å forstå den historiske utviklingen i Norden. Landene har klart å tilpasse seg ytre endringer og kriser, og investert i langsiktig kompetanseoppbygging og sosial sikkerhet. Dermed har de, i større grad enn andre europeiske land, klart å forene effektivitet og likhet. Del II «Ståstedsanalyse: Kriser, konsolidering og fornyelse » sammenfatter de siste 25 års utvikling. Dette har vært en turbulent periode. Den ble innledet av dype kriser, med bank- og boligkrakk og rekordhøy ledighet i flere av landene, og avsluttes i etterkant av den globale finanskrisen. Store omveltninger i Europa, globalisering, teknologiske nyvinninger, økende innvandring og endringer i næringsstruktur og befolkningssammensetning, ga støtet til omfattende tilpasninger i 1990-årene og utover på 2000-tallet. I del II analyseres utviklingen i økonomien, politikken, Nordens rolle i Europa og globalt, arbeidslivet, offentlig tjenesteyting, velferdsstaten, innvandring og integrering, og sentrale levekårskomponenter. Under 90-tallskrisen hevdet mange at den nordiske modellens tid var forbi. Gjennom omfattende reformer i institusjoner og virkemidler i alle de tre grunnpilarene økonomi, arbeidsliv og velferd har de nordiske landene gjort spådommene til skamme. De har lyktes med å takle de store ytre og indre endringene i denne perioden, og modellen er intakt. Samlet sett er Norden kommet ut av 1

4 finanskrisen med høyere sysselsetting, lavere ledighet, mer solide offentlige finanser, høyere velstand, mindre ulikheter og færre fattige enn alle sammenliknbare regioner og landgrupper i Europa. Dette er en suksesshistorie. Men ståstedsanalysen viser også en rekke uløste problemer. På mange områder er det markante forskjeller i resultater mellom de nordiske landene, og Norden samlet er i dag mindre forskjellig fra sammenliknbare europeiske land enn for 25 år siden. Norden er fortsatt i tet når det gjelder å kombinere effektivitet og likhet, men det er mange utviklingstrekk som gir grunn til bekymring for den nordiske modellens bærekraft: - De nordiske økonomiene er robuste, men produktivitetsveksten har stagnert, sysselsettingsratene er lavere enn for 25 år siden og den samlete arbeidsledigheten i Norden er høyere enn i Storbritannia og Tyskland. Nordisk ledighet er i 2014 høyere enn etter nedgangen i I Danmark, Finland og Island, som ble hardest rammet av finanskrisen, er BNP fortsatt lavere enn i 2008, og vekst- og investeringstakten er lav i alle landene. - De nordiske arbeidsmarkedene tok seg raskt opp etter 90-tallskrisen. Målt i årsverk er sysselsettingsraten høyere, og arbeidsmiljøet og jobbkvaliteten i Norden bedre, enn i andre europeiske land. Men ledigheten har bitt seg fast på et høyt nivå i Finland og Sverige, hvor også andelen atypiske, usikre ansettelser er høy i internasjonal målestokk. I alle landene er det tegn til nye skillelinjer, press på de laveste lønningene og større lønnsforskjeller, dårligere arbeidsmiljø og økt utstøting i deler av arbeidslivet. Disse tendensene forsterkes av den høye arbeidsinnvandringen etter EU-utvidelsene. Denne arbeidsinnvandringen har skjerpet konkurransen om de lavest lønte jobbene og gjort det vanskeligere for grupper med lav kompetanse eller yrkeserfaring å få fotfeste i arbeidsmarkedet. - De nordiske fagorganisasjonene har de høyeste organisasjonsgradene i verden, men andelen organiserte lønnstakere har falt jevnt siden 1990-tallet. Andelen har særlig falt blant ansatte i lavlønnsyrker som sogner til forbund i LO/SAK. Dette har sammenheng med økende sysselsettingsandeler i privat tjenesteyting, outsourcing, korttidsarbeid og atypiske ansettelser og med borgerlige reformer i A-kassene. Nedgangen skyldes også lavere nyrekruttering blant unge, høy gjennomtrekk i medlemsmassen og økende pensjonering av store medlemskull. I kombinasjon med større lavlønnskonkurranse over grensene, har slike utviklingstrekk svekket det lokale partssamarbeidet og skapt tendenser til omgåelse og uthuling av avtalesystemene i utsatte bransjer. Dette skaper kollektive handlingsproblemer både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, som minner om dem partene sto overfor for da avtalesystemene ble utviklet for over 100 år siden. - De nordiske velferdssystemene er de mest omfattende og inkluderende i verden, men står likevel overfor utfordringer knyttet til å ta vare på en økende gruppe svært gamle, og å bidra til bedre integrering for marginaliserte grupper og en raskt voksende innvandrerbefolkningen. Selv om Norden samlet har høyere sysselsetting blant eldre og innvandrere enn andre europeiske land, er det betydelige forskjeller mellom landene, og yrkesdeltakelsen i enkelte innvandrergrupper er langt lavere enn i majoritetsbefolkningen. Stagnasjon i sysselsettingsrater og et stabilt antall i yrkesaktiv alder som er avhengig av offentlige overføringer, skaper press på de nordiske velferdsstatene. I enkelte land, blant annet i Sverige, er også velferdsytelsene lagt om, og kompensasjonsnivåene i enkelte ordninger er nede på OECD-snitt. 2

5 - Den nordiske aktiverings- og integreringspolitikken har ikke gitt de resultatene man ønsket. Økende vekt på arbeidsinsentiver og press nedover på de laveste lønningene medfører samtidig usikkerhet for de som må leve av offentlige stønader. Utviklingen skaper dilemmaer for velferdspolitikken når det skal balansere mellom arbeidsinsentiver og sosial grunntrygghet. Dette skaper utfordringer for velferdsstatens bærekraft. - De offentlige tjenestene i Norden er blant de mest avanserte og omfattende i verden, og brukerne er ofte godt fornøyd med disse tjenestene. I møte med mer omfattende oppgaver, stigende forventninger og knappere ressurser har alle landene gjort store anstrengelser for å forbedre, fornye og effektivisere tjenestene. I mange av de tekniske nyttetjenestene har markedstilpasningen gitt gode resultater. Innen velferdsstatens kjernetjenester skole, helse og omsorg er derimot resultatene av reformene sprikende. Ulike forsøk, ofte bygd på mer bruk av interne og eksterne markedsmekanismer, har gitt usikre resultater. Markedsutsetting av velferdstjenestene har ikke gitt entydige kvalitets- og effektivitetsgevinster, og konkurransen mellom kommersielle og ideelle aktører er skjerpet. De nordiske landene har betydelige utfordringer knyttet til å utvikle modeller for politisk styring, ledelse og samarbeid i den nye offentlige tjenesteproduksjonen, og i styring og kontroll med private aktører. - Norden har de minste ulikhetene i verden, men de med de høyeste (kapital)inntektene rykker fra, og mange med lav inntekt har sakket akterut. Lønnsforskjellene mellom kvinner og menn ligger stabilt. Nordens relativt små forskjeller har sammenheng med det høye sysselsettingsnivået, den koordinerte lønnsdannelsen, bred tilgang til utdanning, en ganske heterogen befolkning, og skatte- og overføringssystemets omfordelingseffekter. De seinere årene har elementer i flere av disse utjevningsmekanismene blitt svekket, og ulikhetene har økt raskere enn i de fleste sammenliknbare europeiske land. Særlig grupper/hushold med lav utdanning og lav yrkesdeltakelse hvor innvandrerbefolkningen er overrepresentert blant dem med lavinntekt. - Den partipolitiske oppslutningen om den nordiske modellen er sterk, men det partipolitiske grunnlaget har vært basert på brede og skiftende allianser. Endringer i klassestrukturen, mindre partilojale velgere og skift i parti- og koalisjonsmønstrene har resultert i større pendelsvingninger og maktskifter i nordisk politikk. Medievridning, fokus på enkeltsaker og verdispørsmål, og nye (medie)kanaler for meningsdannelse, har svekket partienes rolle som agendasettere. Politikernes handlingsrom er dessuten i mange saker begrenset av regler fra EU og andre internasjonale organer. Som følge av at sosialdemokratiets oppslutning har sunket, de tradisjonelle konservative partiene har stagnert, og grønne partier og nye populistiske høyrepartier har vært i framgang, er grunnlaget for den tradisjonelle blokkpolitikken i oppløsning. Alliansebygging på tvers av gamle skillelinjer har blitt en forutsetning for å danne styringsdyktige regjeringskoalisjoner. I Del III rettes blikket framover mot I lys av modellens grunnleggende forutsetninger, ståstedsanalysen og antakelser om viktige endringsdrivere, drøftes utfordringene for modellens bærekraft og tilpasningsevne. Slike vurderinger avhenger av hvilke verdier og mål som legges til grunn. En rapport for Nordisk Ministerråd har konkludert med at de nordiske modellenes reformkapasitet gjør dem godt rustet til å takle framtidige utfordringer, men at man må akseptere økt ulikhet. Våre analyser bygger på at lav ulikhet både har vært et resultat av og en forutsetning for de nordiske landenes tilpasningsevne, og følgelig ikke kan gis opp uten konsekvenser for tillit, lønnsdannelse og andre viktige sider ved modellenes virkemåte. Den nordiske modellen er en politisk konstruksjon, og dens framtid avhenger 3

6 av den politiske kapasiteten til å fornye den. Siden det gjelder å ha et realistisk bilde av hva som ligger foran, har vi laget noen enkle regneeksempler: Dersom de seinere tiårenes endringstakt videreføres, vil Norden samlet i 2030 ha lavere andel fagorganiserte enn det Norge har i dag, og lavere sysselsettingsgrad og høyere inntektsulikhet enn det Tyskland har i dag. Hvis utviklingen fortsetter som i de nordiske landene med dårligst resultater, vil sysselsettingsgraden og ulikheten i 2030 være omtrent som i Frankrike i dag. Den nordiske modellen kan forvitre og nordiske særtrekk svekkes. Det er ikke lenge til 2030 i praksis tre parlamentsperioder men spennet i utfallsrommet er betydelig: Hvis hele Norden skal opp på det gjennomsnittlige sysselsettingsnivået Norge og Island hadde i perioden , trengs det minst 1,3 millioner flere nye jobber innen Hvis organisasjonsgraden skal løftes til svensk og finsk gjennomsnittsnivå fra , må det rekrutteres flere millioner nye medlemmer til fagbevegelsen. Med de utviklingstrekkene som er beskrevet for perioden 1990 til 2014, skal det etter alt å dømme kraftfulle politiske grep til for å opprettholde den nordiske modellen slik vi har kjent den til nå. Videre er det grunn til å regne med at omlegging til en lavutslippsøkonomi i en situasjon med utsikt til lav vekst, større ustabilitet og høy migrasjon internasjonalt vil stille strengere krav til landenes omstillingsevne. Tilpasningsevnen og de resultatene man kan oppnå, vil avhenge av hvilke institusjonelle forutsetninger som finnes, ikke minst når det gjelder arbeidslivets organisasjoners evne til å bidra. Kapasiteten til å takle framtidige utfordringer avhenger av politikernes evne til å fornye offentlige virkemidler og utvikle koalisjoner med kraft til å inngå strategiske kompromisser og handle langsiktig konsistent. Hvis man dermed lykkes i å vedlikeholde «gode sirkler», hvor effektivitet og likhet virker gjensidig forsterkende og evnen til tilpasning holdes ved like, vil de nordiske modellene være godt rustet til å takle framtidens utfordringer. Men, det er fullt mulig å se for seg «onde sirkler», hvor politikerne krangler, sentrale institusjoner forvitrer, offentlige virkemidler ikke gir de ønskede resultater, for eksempel i integrasjons- og arbeidsmarkedspolitikken, og konsekvensen blir fortsatt høy ledighet, lavere sysselsetting, voksende ulikhet og økt press på velferdsordningene. For å svare på oppdragsgivers bestilling hva skal til for å videreføre og fornye den nordiske modellen har prosjektet på denne bakgrunn identifisert seks utfordringer til den nordiske arbeiderbevegelsen. Utfordringene er betydelige og forutsetter «en stor nordisk omstillingsdugnad»: Å skape overgang til en lavutslippsøkonomi, store endringer i befolkningens sammensetting og utsikt til lavere internasjonal vekst og hardere global konkurranse, krever innovasjon, nyskaping og nye vekststrategier i nærings- og arbeidslivet. Å jobbe snu nedgangen i sysselsettingsrater er kritisk for å motvirke økt ulikhet og trygge velferdens bærekraft. Dette krever kraftfulle integreringstiltak fra myndighetene, partene og arbeidsgiverne. Å organisere samarbeid mellom sterke parter er avgjørende for koordinerings- og tilpasningsevnen i arbeidslivet. Dette krever sterk rekruttering til fagbevegelsen. Å dele små forskjeller er et vilkår for høy tillit, for oppslutning om fellesløsningene og for få alle med i en nordisk omstillingsdugnad. Å ta vare på for at alle som ikke kan forsørge seg selv gjennom eget arbeid kan være likeverdige deltakere i samfunnslivet, trengs sikring og fornyelse av velferdsordningene. 4

7 Å mobilisere videreføring av modellen forutsetter at man klarer å sikre oppslutning om verdigrunnlaget, og bygge styringsdyktige koalisjoner med evne til å ta vanskelige valg. 5

8 Den nordiske modellen mot Et nytt kapittel? Sammendrag Landene i Norden har klare likhetstrekk. Med sine små åpne økonomier, velutviklede velferdsstater og organiserte arbeidsliv, har de gitt opphav til begrepet «den nordiske modellen». NordMod2030 er et nordisk forskningsprosjekt som analyserer utviklingen de siste 25 årene og belyser hvilke utfordringer de nordiske landene står overfor i årene fram mot Denne sluttrapporten sammenfatter innsikter og resultater fra prosjektets 17 delrapporter. Hensikten er å legge et kunnskapsgrunnlag for debattene om hvordan de nordiske modellenes kan videreutvikles og fornyes. Prosjektets oppdragsgiver er SAMAK i samarbeid med FEPS. Borggata 2B/P.O.Box 2947 Tøyen N-0608 Oslo