Nygårdstangen og parkeringsanlegg under Smålungeren. Klargjøring av premisser for gjennomføring.

Transkript

1 Byrådssak 1292 /13 Nygårdstangen og parkeringsanlegg under Smålungeren. Klargjøring av premisser for gjennomføring. GHA ESARK Hva saken gjelder: Byrådet behandlet høsten 2012 to store saker vedr. utviklingen av Bergen sentrum; henholdsvis 1. gangs behandling av plansak for Nygårdstangen, byrådssak , og oppstart og forslag til planprogram for Smålungeren, byrådssak Den fremlagte plansaken om Nygårdstangen omhandler en omfattende utvidelse av bykjernen. For å utløse planens fulle potensial er det forutsatt at Bygarasjen skal fjernes (men kollektivterminalen kan bestå), og erstattes med parkeringsplasser annet sted; fortrinnsvis under Smålungeren. Byrådet ønsket, jf byrådssak , at en parallelt med planarbeidet startet et arbeid med å klargjøre premissene for gjennomføring. Det ble nedsatt en tverrfaglig prosjektgruppe for dette arbeidet. Gruppen ble gitt i oppgave å kartlegge relevante problemstillinger for gjennomføring. Prosjektgruppen skulle være ferdig med sitt arbeid innen sommeren Rapporten ligger ved saken som vedlegg. Rapportens oppsummering er i sin helhet lagt inn i saksutredningen. I rapporten har en fokusert på planer med en sammenheng til Nygårdstangen og Smålungeren, tekniske forhold, juridiske problemstillinger og økonomi. Byråden tar rapporten til orientering, og mener den gir et godt grunnlag for videre arbeid. Det videre arbeidet med gjennomføring handler grunnleggende om hvordan kommunen best kan realisere byutvikling på Nygårdstangen, og de eiendommene kommunen har i området. I tiden fremover er det mange oppgaver som må avklares, også mot andre myndigheter. Nygårdstangen og Smålungeren er viktig for utviklingen av sentrum. Prosjektene har idag mange usikkerhetsmomenter, og behov for flere avklaringer herunder spørsmålet om en fremtidig plassering av kollektivterminalen skal være på Nygårdstangen. I nåværende situasjon er det derfor mest formålstjenlig at kommunen innhenter erfaringer fra andre store sentrale byutviklingsprosjekt, slik som eksempelvis Tjuvholmen og Bjørvika og utvikler prosjektet selv i en periode fremover. Når prosjektet blir mer avklart kan kommunen vurdere nærmere om det skal inngås samarbeid med private om å utvikle hele eller deler av prosjektet, eller om hele eller deler skal avhendes. For å møte disse utfordringene foreslår byråden at det arbeides videre med blant annet: Det må foretas en samlet gjennomgang av relevante planer, og om enkelte planer bør få rekkefølgekrav som følge av sammenhengene til Nygårdstangen og Smålungeren. Reguleringsplanen om Smålungeren må også vurdere om nærliggende område (eks. areal under Festplassen) kan utnyttes på andre måter. Vurdere alternative løsninger til etablering av ett stort p-anlegg til bygarasjen Reguleringsplanen for Nygårdstangen må vurdere potensialet for økt utnyttelse. Det må vurderes om «trekanttomten» på Nygårdstangen kan utvikles alt nå med tanke på etablering av ny legevakt, og en terminal for boss-sug. Kommunen må avklare sin juridiske posisjon. 1

2 Avklare finansieringsgrunnlaget for realisering. Kommunen må vurdere nærmere hvordan kostnadene ved å utvikle den tekniske infrastrukturen skal dekkes. For at kommunen skal kunne byutvikle Nygårdstangen må det videre arbeidet tilstås tilstrekkelig med ressurser, og byråden ser behovet for å etablere en prosjektorganisasjon. Byrådsavdeling for byutvikling, klima og miljø tar ansvaret for å etablere dette. Vedtakskompetanse: I tråd med byrådets vedtak i sak , legges rapporten frem for byrådet Byråden for byutvikling, klima og miljø innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådet slutter seg til premissene for det videre arbeidet, og tar for øvrig saken til orientering, 2. Byrådet ber om at byrådsavdeling for byutvikling, klima og miljø fortsetter arbeidet med gjennomføring av Nygårdstangen og Smålungeren, i tråd med sakens premisser. Dato: 18. jun 2013 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Filip Rygg byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: Nygårdstangen og parkeringsanlegg under Smålungeren. Klargjøring av premisser for gjennomføring. Juni

3 Saksutredning: Prosjektgruppen har utarbeidet en omfattende rapport. Denne følger saken som vedlegg. I saksfremstillingen gjengis oppsummeringen fra rapporten Fra rapportens oppsummering: 1. «Oppsummering Rapporten er bygget opp av tre delutredninger. Hovedkonklusjonene er oppsummert i kapittel 1. I kap. 2 er relevante planarbeider i området gjennomgått. I kapittelet vurderes mulige avhengigheter og andre koblingspunkt mellom disse planene. I kapittel 3 er de juridiske sidene ved eierforholdene på Nygårdstangen, og da særlig vedr. bygarasjen gjennomgått. I kapittel 4 og 5 har vi belyst de tekniske forhold rundt etableringen rundt parkeringshus under Smålungeren, og andre økonomiske forutsetninger for realiseringen av planene. I oppsummeringen (kap. 1) har vi avslutningsvis spisset de viktigste utfordringene kommunen har i sitt forberedende arbeid for å realisere planene, og foreslått en løsning for videre arbeid. I rapportens ulike kapitler gjennomgås de enkelte tema i større detalj enn det en finner i oppsummeringen. Det understrekes at det også i detaljene er viktige opplysninger. I oppsummeringen har vi prioritert det vesentligste for videre diskusjoner om strategier for gjennomføring. Mye av informasjonen i rapporten har blitt fremskaffet gjennom innsamling av materiale som alt foreligger i kommunen. En utfordring har vært at mye materiale har vært forskjellige steder, og at det således ikke har vært noen som har hatt samlet oversikt. I rapporten har vi enten oppgitt det aktuelle dokument i teksten eller tatt med relevante dokument som vedlegg helt til slutt 1.1 Planer i området og sammenhengen mellom disse I planen om Nygårdstangen er det forutsatt at bygarasjen må erstattes, og det er tatt inn et rekkefølgekrav om dette. Før Bygarasjen kan rives må tilsvarende parkeringsplassene være erstattet. Realiseringen av parkeringsplasser er derfor en vesentlig forutsetning for at planen om Nygårdstangen kan realisere sitt fulle potensiale. Kommunen planlegger for at dette skal bli under Smålungeren. Dette betyr at å utvikle Nygårdstangen ikke kan skje fullt ut før parkeringsplassene i Bygarasjen er erstattet med tilsvarende kapasitet. Realiseringen av utbyggingspotensiale på eiendommen til Bygarasjen har også stor betydning for realiseringen infrastrukturen på Nygårdstangen, hva gjelder finansiering. Dette omtales nærmere under avsnittet om økonomi. Det er flere planer i arbeid som har sammenheng med Nygårdstangen og Smålungeren. Mange av planene er i regi av private; dvs. at de ikke utarbeides av kommunen. Blant de viktigste av de offentlige planene med direkte betydning for reguleringsplanene er vurderingen av bybanetrase til Åsane, Skansentunellen, og Jernbaneverkets plan for terminalen for Nygårdstangen. De valgene en foretar i enkelte av disse planene vi få faktiske konsekvenser for mulighetene i planene for Nygårdstangen og smålungeren. Videre viser plansammenhengen i området at en bør vurdere om enkelte avinfrastrukturtiltakene i planen om Nygårdstangen bør vurderes som rekkefølgekrav i tilstøtende planer. En gjennomgang av fremdriften til planarbeidet med Nygårdstangen og Smålungeren viser at planene vil vedtas med anslagsvis ett til to års mellomrom, og hvor reguleringsplanen til smålungeren vedtas sist. Dette vil få betydning for fremdriften for utviklingen av Nygårdstangen. 3

4 I Bergen sentrum er det forutsatt tre store p-anlegg; Klostergarasjen, Bygarsjen og Fløygarasjen, jf. byrådssak I planen for Nygårdstangen er p-anlegget på bygarasjen forutsatt lagt ned. Planen for p-anlegg under Smålungeren er tenkt å erstatte dette anlegget. Det er ikke utarbeidet noen egen rapport om alternative p-anlegg for Smålungeren. Det som er gjort av faglige vurderinger viser så langt at det ikke er aktuelle alternativ. Det bør vurderes om en skal undersøke alternative løsninger nærmere. 1.2 Eiendomsforhold i området Det meste av området innenfor reguelringsplanen for Nygårdstangen er i offentlig eie. Ser en bort fra Helleren er det Bergen kommune som er langt den største eieren i planområdet. Bygarasjen utgjøres av seksjon 2 og 5 i Eierseksjonsameiet Strømgt. 8. Forholdene rundt bygarasjen omtales særskilt nedenfor. Det forhold at kommunen eier det meste av området betyr at kommunen i utgangspunktet har råderetten over de arealene som skal utvikles. 1.3 Vesentlige juridiske forhold vedr. Bygarasjen Bygarsjens eiendom er Strømgaten 8, gnr 164, bnr 966 i Bergen kommune. Eiendommen er eiet av Bergen kommune, men er festet bort ved festekontrakter av 1959 og Eiendommen er seksjonert, og Eierseksjonssameiet Strømgaten 8 består pr i dag av: Bystasjonen AS c/o Hordaland fylkeskommune, Bergen kommune, Bergen Storsenter ANS og Blomsterpaviljongen Eiendomsselskap AS. Eiendommen har siden slutten av 1950-tallet vært brukt til kollektivterminal, med senere bruk også til parkeringsanlegg og kjøpesenter. Det er signalisert fra øvrige av eierseksjonssameierne at en vil motsette seg gjennomføring av den reguleringsplan som er under arbeid for Nygårdstangen. Innvendingen er knyttet til forutsetningen om å rive Bygarasjen. Ut fra en foreløpig vurdering kan en ikke se at det er hjemmel i eierseksjonsloven eller eierseksjonssameiets vedtekter for å oppløse eller restrukturere eierseksjonssameiet etter et ensidig krav fra Bergen kommune. Det må foretas en nøyere vurdering av om erklæring fra Bergen kommune i 1986, som forutsatte at Bygarasjen og dens festetomt skulle skilles ut fra Strømgaten 8, kan være rettslig grunnlag for å oppløse eller restrukturere eierseksjonssameiet. Et spørsmål som også bør vurderes videre er kommunens forpliktelser overfor de øvrige eierseksjonssameierne til å opprettholde Bygarasjen som sådan for all fremtid, og således båndlegge et sentralt og betydelig areal i byens sentrum for videre byutvikling. Det kan stilles spørsmål om inngåelsen av eierseksjonsavtalen/vedtektene forutsatte at kommunen for all fremtid skulle binde opp dette arealet som parkeringsanlegg, i strid med samfunnsutviklingen og byutviklingen for øvrig. I det videre må en derfor avklare om det er mulig å komme frem til frivillige avtaler, eller vurdere muligheten for å oppløse eller restrukturere det nåværende eierseksjonssameiet. Videre er det slik at når den nye reguleringsplanen for Nygårdstangen er vedtatt, vil det foreligge hjemmel for å foreta ekspropriasjon. Omfanget av hva som skal gjøres til gjenstand for ekspropriasjon må avklares nærmere. Det er ikke avklart hvor stort et eventuelt ekspropriasjonserstatningskrav vil beløpe seg til, men det er ikke usannsynlig at Bergen Storsenter ANS vil fremmet et betydelig krav. En ekspropiasjonsprosess tar fort 3-5 år. 1.4 Økonomiske forhold Planen for Nygårdstangen gjelder et stort område i sentrum. Det er lagt opp til en betydelig utvikling av offentlig-teknisk infrastruktur i området. En foreløpig (og skissemessig) gjennomgang av foreslåtte rekkefølgetiltak viser at kostnaden til infrastruktur er i størrelsesorden 1,6 milliarder. Vurderinger foretatt av av prosjektgruppen, antyder at kostnadene ved å etablere nytt garasjeanlegg under Smålungeren utgjør om lag 900 mill. av disse. De øvrige 700 mill er anslått kostnad ved å realisere de øvrige nødvendige infrastrukturtiltakene i planen; dvs. de tiltak som er angitt som rekkefølgetiltak. 4

5 Det er mange måter å foreta en kostnadsmessig fordeling på, men en vanlig tilnærming er å fordele den totale kostnaden på antall m2/bra som skal bygges ut. I planen for Nygårdstangen er det foreslått en ny utbygging på i overkant av m2/bra. Bygarasjen utgjør om lag m2/bra av denne. Øvrig utbygging utgjør dermed ca m2/bra. Det er bare bygarasjen som har rekkefølgekrav om erstatningsplasser, slik at kostnaden ved å realisere nytt p-anlegg under smålungeren ligger til bygarasjen. Bygarasjen har også krav om å bidra til realisering av all annen infrastruktur på Nygårdstangen. Eiendommen på bygarasjen vil få en belastning på ca kr m2/bra. Om bygarasjens potensial ikke realiseres vil denne eiendommen ikke bidra til realisering av annen infrastruktur i området. I en slik situasjon vil øvrige eiendommer belastes med kr pr m2/bra. Om hele utbyggingspotensiale i Nygårdstangen realiseres vil utbyggingen på Nygårdstangen (eksl. Bygarasjen) belastes med ca. kr pr m2/bra. Prosjektgruppen har i denne omgang ikke vurdert nærmere finansieringsalternativer. I det videre må kommunen vurdere nærmere hvordan kostnadene ved å utvikle den tekniske infrastrukturen skal dekkes. 1.5 Tekniske forhold. Smålungeren. Det er mange tekniske utfordringer knyttet til realiseringen av infrastrukturen i planene. Prosjektgruppen har i rapporten gjort noen skissemessige betraktninger rundt det største tiltaket; nemlig byggingen av parkeringsanlegg under smålungeren. Prosjektgruppen vil understreke at en i planprosessen for parkeringsanlegget utarbeider en konsekvensutredning (KU) som blant annet vil se nærmere på de økonomiske forutsetningene for dette. I 1976 utarbeidet Rådgivende Ingeniørfirma Sivilingeniør Christian Norman AS en forprosjektrapport og tegninger for et parkeringsanlegg under Smålungeren. Denne raporten ble i 2011 gjennomgått av Rambøll, og de har på et grovt grunnlag utarbeidet ny rapport. Den viser både at anlegget kan bygges, og at kostnaden til dette ligger i størrelsesorden mill. Prosjektgruppen mener kostnaden sannsynligvis er mill. høyere. Prosjektgruppen mener at det i det videre er enkelte forhold som må vies særskilt oppmerksomhet. For det første ligger det i prosjektet en risiko for endringer i grunnvannsstanden i området. Dette kan gi store setninger, og kan være kritisk for den nærliggende bebyggelse. Forhold rundt dette må utredes nærmere. For det andre har en i rapporten til Rambøll antatt at massene og slammet i Smålungeren kan fjernes på mer konvensjonelt vis med graving og transport. Prosjektgruppen stiller spørsmål ved dette med hensyn til bl.a. at det i disse massene er lagret hydrogensulfid (H 2 S). Hvor store mengder av denne gassen som kan være lagret er usikkert, men det kan være betydelige. Denne gassen er tyngre enn luft, og er farlig. Massene må håndteres med dette for øye. For det tredje ligger det i massene kulturminnelag/minner og dette kan også få betydning for hvordan slammet kan fjernes. Det minnes her om at den gamle sjøsiden måt vågen ligger under lungergårdsvannet. Det må startes et arbeid hvor disse forhold avklares, og alternative metoder for fjerning av massene/slammet velges. For det fjerde krever prosjektet spunting på iallefall deler av området på opp mot 20m i dybden. Dette er lange spuntinger og gir noe større risiko mht. vellykkethet i forbindelse med å gjøre gropen tørr og holde grunnvannstanden konstant. Det å utføre spunting i vann er ikke ukjent, således at dette i seg selv kunne håndteres. Risikoen ved å ikke lykkes når en først starter er imidlertid kanskje større her. Dette må vurderes. Smålungeren ligger sentralt i Bergen, og for det femte bør en derfor også avklare hvilke praktiske ulemper dette vil få for denne delen av sentrum i anleggsperioden, og hvor lang denne vil være. Ulike løsninger vil gi større eller mindre ulemper, og sannsynligvis med påfølgende større eller mindre kostnader. Smålungeren utgjør et viktig element for håndteringen av byens overvann. Med den kapasiteten som er på pumpesystemene i området så vil ikke etableringen av et parkeringsanlegg i seg selv gi større utfordringer. Det vil selvfølgelig være utfordringer knyttet til å lede vannet til kanalen, som går videre til store Lungegårdsvann, men i skrivende stund synes det ikke å hefte uvanlig stor usikkerhet til dette. 5

6 1.6 Myndigheter Det er en lang rekke myndigheter som må involveres i en gjennomføring av parkeringsanlegg under Smålungeren. Blant disse finner en selvfølgelig vegmyndigheter, antikvariske myndigheter (fredet bygrunn), forurensingsmyndigheter (bl.a. slammet i Smålungeren), og byggesaks- og planmyndigheter. Prosjektet krever således både avklaringer og koordinering av mellom ulike forvaltningsnivå og fagområder internt i kommunen og av eksterne parter. Prosjektet er organisatorisk komplisert. 1.7 Tid Et «best-case-scenarie» for gjennomføring vil bruke de nærmeste 2 år til ferdiggjøring av planarbeid og de neste 3 år til oppstart av gjennomføring av tiltak. Det vil altså gå minimum 5 år som periode før noe vil være ferdig utbygget. En vesentlig usikkerhet for fremdriften er knyttet til tidspunktene for ferdigstillelsen av planer med direkte betydning for løsningsforslaget med p-anlegg under smålungeren, og når bygarasjen kan rives. Et parkeringsanlegg i Smålungeren er trolig tidligst ferdig bygd i 2020 gitt at finansieringen er på plass. Dette forutsetter at noe tid kan vinnes inn med anleggstiltak som ikke vanskeliggjør helheten, f.eks. kan fjerning av forurensede masser i Smålungeren i seg selv sees som en opprydding av en forurensningssituasjon som ikke endrer arealbruk og avklarer kulturminneinteresser. Utfordringen ved å starte opp de deler av prosjektet som i dag kan gjennomføres er spørsmålet om finansiering av disse tiltakene. 1.8 Videre arbeid Ambisjonene for planene for Nygårdstangen og Smålungeren er ferdigstillelse i løpet henholdsvis 1 og 2 år. Planen for Nygårdstangen forutsetter både realisering av parkeringsanlegg under Smålungeren, og realisering av teknisk infrastruktur innenfor planområdet. Det videre arbeidet med gjennomføring handler grunnleggende om hvordan kommunen best kan realisere byutvikling på Nygårdstangen, og de eiendommene kommunen har i området. Gjennomgangen ovenfor viser at følgende oppgaver er viktige i det videre arbeidet: Det må foretas en samlet gjennomgang av relevante planer og vurdere hva som er de konkrete sammenhengene, og om enkelte planer bør få rekkefølgekrav som følge av slike sammenhenger. En kan også vurdere om reguleringsplanen om smålungeren utelukkende skal reguleres til parkeringsanlegg eller om en også skal se på om området kan utnyttes også på andre andre måter i tillegg. Kommunen må avklare sin juridiske posisjon og strategi. Det vil være juridiske utfordringer knyttet til å avvikle bygarsjen. Det blir derfor sentralt for kommunen å avklare kommunens juridiske posisjon, og forfølge denne. Avklare finansieringsgrunnlaget for realisering. Kommunen må vurdere nærmere hvordan kostnadene ved å utvikle den tekniske infrastrukturen skal dekkes. Her kan en tenke seg både salg av eiendommer og/eller egen bruk/utbygging. Det må også vurderes om kommunen må bruke midler fra bykassen til utviklingen av området. I den sammenheng må det påpekes at deler av utbyggingen er en kanal som er ment å håndtere overvann. Om gebyrmidler fra vann og avløp kan anvendes må vurderes. Om det er mulighet for å søke om statlige midler/samarbeidsprosjekt bør også vurderes. Gjennomgangen av premissene for gjennomføring viser at planene er utfordrende å gjennomføre, og at det i tiden fremover er mange oppgaver som må avklares internt i kommunen og opp mot andre myndigheter. En del av disse spørsmålene vil ha klar byutviklings karakter. Det er prosjektgruppens vurdering at det videre arbeidet med gjennomføring er både faglig og organisatorisk krevende. I tillegg til 6

7 at det er en rekke spørsmål knyttet til de økonomiske betingelsene for gjennomføring som krever gjennomgang. Det er sannsynlig at en i den fasen en nå er bør satse på å utvikle prosjektet videre i regi av kommunen. Når «bildet» av prosjektet er mer klart og usikkerheter avklart/kartlagt vet en også bedre hvilke prosjekt en eventuelt kan avhende, eller samarbeide nærmere om sammen med private. Kommunen bør i den sammenheng avklare hvilke regelverk som vil legge føringer på de fremtidige valg kommunen ønsker å foreta.» 7