EVALUERING AV FORVALTINGA AV KOMPENSASJONSMIDLANE I HORDALAND

Transkript

1 HORDALAND FYLKESKOMMUNE Strategi- og næringsavdelinga Arkivsak Arkivnr Saksh. Arnesen, Arthur K. Saksgang Møtedato Fylkesutvalet EVALUERING AV FORVALTINGA AV KOMPENSASJONSMIDLANE I HORDALAND SAMANDRAG Dei aktuelle regionane blei tilført til saman knappe 200 mill kr gjennom kompensasjonsordninga for auka arbeidsgjevaravgift i perioden 2004 til Midlane har gått til ei rekkje ulike prosjekt og satsingar. Hordaland fylkeskommune utvikla sin eigen modell for forvalting av midlane med dei tre balansepunkta geografi, politikk og næringsliv. Strategi- og næringsavdelinga har engasjert Arbeidslaget for analyse, utgreiing og dokumentasjon (AUD) til gjennomføre ei evaluering av ordninga. Nokre hovudpunkt frå evalueringa: - I hordalandsmodellen har næringslivet klårt større avgjerdsmakt enn i den tradisjonelle forvaltinga av regionale utviklingsmidlar, men samstundes er modellen balansert i høve til geografi, politikk og næringsliv. - Den største delen av prosjektleiarane meiner at målsettingane i prosjekta langt på veg er nådde. - Dei fleste prosjekta har hatt effekt i meir enn ein kommune. - Prosjekta har hatt størst effekt knytt til styrking av regionale næringsmiljø og kompetanseheving i bedriftene. - Kompensasjonsordninga var lite kjent blant dei bedriftene som ikkje deltok direkte i forvaltinga av midlane. FORSLAG TIL VEDTAK 1. Fylkesutvalet tek evalueringa av kompensasjonsordninga for auka arbeidsgjevaravgift i Hordaland til orientering. Paul M. Nilsen Jan Per Styve Vedlegg: - Samandrag frå rapport om Evaluering av kompensasjonsordninga for auka arbeidsgjevaravgift i Hordaland frå Arbeidslaget for Analyse, utgreiing og dokumentasjon

2 FYLKESRÅDMANNEN, : Om evalueringa. I perioden blei satsane for arbeidsgjevaravgift auka frå 10,6 % til 14,1 % i 14 kommunar i Hordaland. Delar av desse midlane skulle tilbakeførast til regional utvikling i dei aktuelle kommunane gjennom den såkalla kompensasjonsordninga for auka arbeidsgjevaravgift. Føremålet med kompensasjonsordninga var å generere varige, positive effektar for næringslivet og regionane som blei ramma. I perioden 2004 til 2006 blei regionane/kommunane tilført knappe 200 mill kr gjennom kompensasjonsordninga. Strategi- og næringsavdelinga har engasjert Arbeidslag for Analyse, utgreiing og dokumentasjon (AUD) til å gjennomføre ei evaluering av kompensasjonsordninga for perioden 2004 til Evalueringa har vore konsentrert om to hovudspørsmål. Korleis blei midlane forvalta med vurdering av organisering, sterke og svake sider ved forvaltinga og overføringsverdi til anna verkemiddelbruk. Korleis er midlane brukt og kva har dei ført til med fokus på profil, effektar og varigheit. Arbeidet er delvis gjennomført parallelt med ei tilsvarande evaluering av virkemiddelbruken i Regionalt utviklingsprogram som blei lagt fram for fylkesutvalet (sak 126/09). Datagrunnlaget har AUD henta frå ei rekkje kjelder kor dei har intervjua sentrale personar knytt til kompensasjonsordninga, gjennomført spørjeundersøkingar og studert tilgjengelege dokument. Arbeidet er oppsummert i ein eigen rapport som er lagt ut på våre nettsider under Regional utvikling, sjå Kopi av samandraget ligg ved saka. Det er her gjort greie for nokre av hovudresultata av evalueringa. Modell for forvalting av kompensasjonsmidlane. Basert på føringar frå Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og innspel frå regionale politikarar og næringslivsrepresentantar, og i nært samarbeid med NHO Hordaland blei det utvikla ein eigen modell for forvalting av kompensasjonsmidlane i Hordaland her kalla hordalandsmodellen. I modellen inngikk tre regionale styringsgrupper (Nordhordland, Hardanger og Sunnhordland) og frå starten tre bransjegrupper (marin, reiseliv og olje/gass). I 2006 blei dette utvida med ei 4. bransjegruppe (leverandørindustri). Alle gruppene utarbeidde kvar for seg ein årleg handlingsplan for sitt område. Delplanane blei sydd saman til ein plan som blei handsama først av Regionalt næringsforum (RNF) som overordna styringsgruppe, deretter av fylkesutvalet før den blei sendt til KRD for endeleg godkjenning. Dei tre balansepunkta/dimensjonane i hordalandsmodellen var geografi, politikk og næringsliv. Den geografiske dimensjonen blei først og fremst ivareteke gjennom dei regionale arbeidsgruppene som forvalta nesten ¾ delar av midlane. I tillegg hadde fylkesutvalet gitt retningsliner om at prosjekta i bransjegruppene måtte innrettast mot dei delane av fylket som fekk auka arbeidsgjevaravgift. Alle bransjegruppene bekreftar at dei var opptekne av å finne fram til gode prosjekt knytt til regionane. Den politiske dimensjonen blei ivareteke ved at ordførarane i alle dei 14 kommunane var med i si regionale styringsgruppe. I bransjegruppene var det ikkje politisk representasjon. I samband med handsaminga av forvaltningsmodellen oppnemnde fylkesutvalet også to polisk valte medlemmer til RNF. I følgje evalueringa blei RNF av einskilde oppfatta som noko passive og let administrasjonen styre prosessen. Det går fram av evalueringa at NHO Hordaland var tungt inne i heile perioden og var ein diskusjonspartnar for administrasjonen når nye problemstillingar dukka opp. NHO deltok også som observatør i styringsgruppemøta. Evalueringa slår fast at den rådande oppfatninga blant bedriftsleiarane er at næringslivet har hatt størst påverknad på bruken av kompensasjonsmidlane. Dette tyder på at næringslivet har vore godt nok representert i høve til å ha innverknad, også i høve til satsinga på samferdsel. Det er likevel mogleg at mangfaldet av prosjektidear og moglegheitene til å finne fleire felles satsingar hadde vore større med fleire bedriftsleiarar i styringsgruppene. 2

3 I ei vurdering peiker AUD mellom anna på fleire sterke sider ved hordlandsmodellen: 1. Ei samanlikning med andre fylke viser at hordalandsmodellen er den mest balanserte med omsyn til regional vs sentral styring og med omsyn til involvering av næringsliv og politikarar både på regionanalt og fylkesnivå. Innovasjon Norge har hatt ein langt meir framtredande rolle i andre fylke enn i Hordaland. 2. Modellen har vore med å leggje til rette for eit stort engasjement frå næringslivet regionalt. Engasjementet var størst i byrjinga, men dabba av etter kvart. Bransjesatsingane klarte ikkje på same måte å få fram engasjementet frå bedriftsleiarane. Her var det meir bransjeorganisasjonane som deltok. 3. Modellen har gitt betre relasjonar mellom politikarane og næringslivet med betre kommunikasjon, auka bevisstgjering og meir kunnskap om kvarandre og nye samhandlingsarenaer. 4. Modellen ga rom for diskusjonar på regionalt nivå og det blei forventa at dei regionale gruppene skulle kome fram til semje. Når semje var oppnådd regionalt, blei dette respektert på fylkesnivå. I bransjegruppene gjekk mykje av diskusjonane på korleis midlane kunne tilbakeførast til prosjekt for/i dei aktuelle regionane. 5. Modellen ga rom for større satsingar på regionnivå som gjekk på tvers av kommunegrenser. Samstundes skjelte gruppene til kor mykje næringslivet i kvar kommune hadde bidrege med, slik at alle kommunane kom nokolunde greitt ut utan å ty til millimeterberekningar. Bransjesatsingane gjorde at det var mogleg å få til større satsingar på tvers av regionane. 6. Modellen blei oppfatta som ubyråkratisk ved at gruppene gikk rett på diskusjon av prioriterte satsingsområde og deretter konkrete tiltak utan å måtte leggje for mykje arbeid i tradisjonelle planprosessar. Av svake sider ved Hordalandsmodellen peiker AUD på: 1. Manglande oppfølging av prosjekta, særleg frå styringsgruppene si side. Det som har vore av oppfølgingsarbeid har sekretariata teke seg av, i første rekke knytt til dei prosjekta kor dei hadde eit prosjektleiaransvar. 2. Fleire av bedriftsleiarane peikte også på at det har vore for lite krav til styring i dei einskilde prosjekta. For bransjegruppene har ein i stor grad nytta dei same rutinane for kvalitetssikring og oppfølging av prosjekta som ved tildeling av ordinære RUP midlar, medan dei regionale gruppene har stått fritt på dette området. Heller ikkje rapporteringskrava frå fylkeskommunen var presise nok. I følgje AUD kan dette settast spørsmålsteikn ved om styringsgruppa bør ha ansvar for å kvalitetssikre og følgje opp prosjekta då dette krev kompetanse og ressursar og fort kjem i konflikt med ønsket om ei ubyråkratisk ordning. 3. Uklare retningsliner blei oppfatta som eit problem i starten av dei regionale arbeidsgruppene, spesielt i forhold til å kunne gjennomføre direkte bedriftsretta prosjekt i tråd med ESA sine retningsliner. Samstundes viser erfaringane både frå Hordaland og andre fylke at det har vore vanskeleg å få opp gode prosjekt frå einskildbedrifter når midlar har vore utlyste. Dette kan tyde på at dreiinga mot fellestiltak var eit gode, sjølv om den ikkje var ønskt av mange bedriftsleiarar i utgangspunktet. 4. Ingen av dei regionale styringsgruppene har lagt RUP til grunn for arbeidet med handlingsplanane, og RNF som styringsgruppe har heller ikkje pålagt dei å gjere det. I bransjesatsingane blei RUP i større grad lagt til grunn. 5. For nokre av prosjekta tok det for lang tid frå styringsgruppene gjorde vedtak til midlane blei utbetalt av fylket, noko som skapte likviditetsproblem. Profil og effektar Av den totale ramma på knappe 200 mill kr, gjekk 73 % til dei regionale gruppene, 23 % til bransjesatsingane og 4 % til Innovasjon Norge. For dei regionale gruppene gjekk 39 % til Sunnhordland, 31 % til Hardanger og 4 % til Nordhordland. For bransjesatsingane gjekk nesten halvparten til reiseliv (11 %), 5 % til marin, 5 % til olje/gass og 2 % til leverandørindustri. Prioritering av ulike prosjekt og kva som er oppnådd varierar sterkt frå gruppe til gruppe. Nedanfor er gitt eit kort samandrag: 3

4 I Hardanger blei 87 % av midlane nytta til dei to samferdsleprosjekta Jondalstunnelen og Hardangerbrua. Sjølv om prosjekta enno ikkje er gjennomførde meinar dei som har uttalt seg at satsinga har vore riktig. Elles er Hardanger den einaste som har nytta regionale pengar på reiseliv. Eit prosjekt ( Odda slår gnister ) er ikkje gjennomført og midlane er omdisponert til prosjektet Konkrete tiltak for utvikling av næringslivet i Odda. I Sunnhordland har det vore satsa på kompetanseheving (27 %) i tillegg til samferdsel og anna infrastruktur (65 %) og da særleg Jondalstunnelen og vegutbetring på Bømlo. Sjølv om det i ein tidleg fase var noko misnøye blant bedriftene i Kvinnherad omkring satsing på Jondalstunnelen, blir denne satsinga i ettertid framheva som nyttig. På Bømlo har bedriftene heile tida vore samstemte i at alt som er mogleg å få tak i av kompensasjonsmidlar skal nyttast til vegutbetring og midlane går no inn i finansieringa av Bømlopakka. I følgje bedriftene i Sunnhordland har likevel satsinga på kompetanseheving gjeve størst effekt og særleg blir prosjektet Samarbeid skule næringsliv lagt til Kvinnherad vidaregåande skule framheva. Fleire av prosjekta i dei opphavlege planane frå Sunnhordland er ikkje blitt gjennomført og midlane er omdisponerte til andre tiltak og prosjekt. I Nordhordland gjekk halvparten av midlane til dei to infrastrukturprosjekta Breiband i Masfjorden og Fiber i Modalen som blir sett på ei vellukka satsing. 26 % av midlane har gått til kompetanseheving og nettverksbygging kor særleg midlar til etablering av næringsforum i Masfjorden og eit bedriftsutviklingsprosjekt blir sett på som vellukka. Resten av midlane gjekk til ulike lokale prosjekt kor gjennomføringa blei lagt til kommunane. Dårleg kapasitet i kommunane gjer at desse prosjekta er sterkt forsinka og delvis ikkje var starta opp då evalueringa blei gjort. Av reiselivssatsinga gjekk 57 % av midlane til marknadsføring og programmet Internasjonal marknadsføring gjennom Fjord Noreg er den desidert største enkeltsatsinga. 33 % av midlane gjekk til produktutvikling og 10 % til kompetanseheving. Reiseliv er den av både bransjesatsingane og dei regionale satsingane som skårar klart høgast på effektindikatorane i undersøkinga. Av prosjekt som blir trekt fram som spesielt vellukka er Sesongutviding Explore Hardangerfjord og Smak av Nordsjøløypa. For marin sektor har 56 % av midlane gått til prosjekt innafor kompetanse og nyskaping, 37 % til nye oppdrettsartar og 7 % til tilrettelegging og arealtilgang. På tvers av dette har fokuset i all hovudsak vore på nye artar innan oppdrett som er ein særs langsiktig strategi. Dette har vore ein bevisst strategi i tråd med satsingane i RUP. Mange av prosjekta blir vurdert som vellukka. Det blir også framheva at satsinga har hatt stor effekt i høve til kompetanseheving. Av olje/gass satsinga var dei to store satsingane gassdistribusjon med 41 % og gass som drivstoff med 24 %. 25 % gjekk til generelle tiltak som i praksis var ein styrking av bemanninga i HOG for mellom anna å følgje opp prosjekta. Dei fleste satsingane var innafor område som HOG allereie var engasjert i. Arbeidet med kompensasjonsmidlane har ført til nye relasjonar i bransjen og eit breiare kontaktnett for HOG. Mange av prosjekta er knytt til ei tidleg fase i utvikling av nye bruksområde for gass og dei konkrete resultata er difor varierande. Prosjekta har likevel hatt stor effekt når det gjeld kompetanseheving. Satsinga på leverandørindustri er fordelt på dei to prosjekta, Realisere bedriftas ettersalspotensiale og Nye materialar og FoU. Berre det første prosjektet var starta opp då evalueringa blei gjort og framdrifta var forseinka. Det var difor vanskeleg å vurdere effektar. Oppsummert er dette nokre av konklusjonane frå AUD: Den største delen av prosjekta har hatt effekt i meir enn ein kommune (51 av 63). Den største delen av dei prosjektansvarlege seier og at målsettingane i prosjekta langt på veg er nådde (52 av 63). Dei to områda der prosjekta har hatt størst effekt, er styrking av regionale næringsmiljø og kompetanseheving i bedriftene. Reiseliv er den bransjen som skårar klart høgast på effektindikatorane i undersøkinga blant dei prosjektansvarlege. 4

5 Mange av prosjekta innafor marin og olje/gass har vore forskingsintensive. Det gjer at nokre av dei potensielle effektane av prosjekta ligg eit stykke fram i tid. Både marin og olje/gass skårar høgt på kompetanseheving i effektindikatorundersøkinga. Bedriftene sine synspunkt på kompensasjonsordninga. Som ein del av evalueringa blei det gjort ei spørjeundersøking blant dei bedriftene som blei ramma av auka arbeidsgjevaravgift. 85 av 122 bedrifter svarte på undersøkinga (70 %) noko som blir omtalt som bra. Punkt 1 og 2 under omfattar berre bedrifter som ikkje deltok i styringsgruppene og dermed ikkje hadde spesiell kunnskap om ordninga. Resten av punkta (3 til 9) oppsummerar svara frå alle bedriftene. Nedanfor er nokre viktige konklusjonar frå spørjeundersøkinga oppsummert. 1. Kompensasjonsordninga er lite kjent blant dei råka bedriftene (15 av 72 bedrifter seier at dei kjenner ordninga godt). Den låge kjennskapen til ordninga vil her påverke i kva grad bedriftene har høve til å vurdere effektane av ordninga. 2. Informasjonen om kompensasjonsordninga var for dårleg (39 av 80 meiner at informasjonen har vore dårleg). 3. Ordninga har for dei fleste bedriftene ikkje kompensert for auken bedriftene fekk i arbeidsgjevaravgift (49 av 80 seier at den ikkje har kompensert for auken eller berre i liten grad). 4. Bedriftene meiner at næringslivet har hatt størst påverknad på bruken av kompensasjonsmidlane, men den største delen er ikkje sikker (34 av 80). 5. Bedriftene meiner at samferdsel burde ha vore prioritert endå høgare (40 av 80). 6. Berre ein liten del av bedriftene meiner at bedriftsstøtte via Innovasjon Noreg burde ha vore prioritert høgare (13 av 80). 7. Bedriftene frå Hardanger meiner at det er satsinga på Jondalstunnelen som er mest nyttig. 8. Bedriftene i Sunnhordland meiner at prosjektet Samarbeid skule næringsliv er/vil vere mest nyttig for dei. 9. Av dei bedriftene som har ei meining om bransjesatsingane, seier den største delen at dei i liten grad har kome næringslivet i regionane til nytte. Reiseliv er den bransjesatsinga som flest bedrifter meiner har vore nyttig (18 av 80). Vurdering av overføringsverdi. Forvaltinga av kompensasjonsmidlane representerar ei forskyving av avgjerdsmakt frå det offentlege til næringslivet i forvaltinga av regionale utviklingsmidlar. AUD peiker på at i hordalandsmodellen har næringslivet klårt større avgjerdsmakt enn i den tradisjonelle forvaltinga av regionale utviklingsmidlar, men samstundes er hordalandsmodellen balansert i høve til både geografi, politikk og næringsliv og kan derfor ikkje karakteriserast som eit reint omvendt partnarskap. Kompensasjonsordninga har mobilisert grupper som elles ikkje er engasjert i regional utvikling og som følgje av det er det skapt nye nettverk og nye alliansar mellom næringslivet og det offentlege. I Hordaland har dette skjedd først og fremst på regionalt nivå, men har også ført til eit tettare samarbeid mellom fylkeskommunen og NHO på fylkesnivå. For å sikre at sikre at nye måtar å arbeide på der næringslivsaktørane blir trekte med i avgjerdsprosessane skal bere frukter, peikar AUD på at det må vere fokus på nokre sentrale punkt: Det er det politiske systemet som må har det strategiske langsiktige ansvaret og utvikle langsiktige planar, program m.m. og syte for kontinuerlig læringsretta evaluering. Det er viktig å leggje til rette for ein diskusjon mellom dei involverte aktørane som er basert på tillit og der ein saman kjem frå m til dei riktige avgjerdene. Det er viktig å mobilisere dei riktige aktørane til dette arbeidet. Dette må vere bedrifter og organisasjonar som har brei tillit innan feltet det skal satsast på. Brukarane må stimulerast til å ta ansvar for å utvikle planar, organisere, gjennomføre, evaluere og om mogleg leggje inn eigne ressursar. Nøkkelordet her er eigarskap. Det kan vise seg å vere vanskeleg for bedrifter å prioritere denne typen arbeid og spesielt dersom det er ei meir permanent ordning. Deltaking i slike prosessar krev tid og ressursar. I stor grad synest medlemmar av styringsgruppene i lag med sekretariatet å ha teke ei utviklingsrolle med aktiv bruk av sine eigne relasjonar og nettverk, men samstundes har dei 5

6 vore dårlege på kvalitetssikring og oppfølging. Den tradisjonelle forvaltarrollas kler bedriftsleiarane dårleg og kan også skremme dei vekk frå eit slikt samarbeid. I fleire fylke har den reindyrka forvaltarrolla blitt lagt til ein offentleg aktør. Fylka må vere strategisk proaktive og operativt reaktive. Kommentarar og tilråding. Fylkesrådmannen meinar evalueringa gjer eit godt og balansert bilete av korleis kompensasjonsordninga for auka arbeidsgjevaravgift fungerte i perioden 2004 til Evalueringa viser også at det var mange positive fordelar ved val av forvaltingsmodell og at mange av prosjekta som blei sette i verk blir vurderte som vellykka. Hovedtrekka frå forvaltingsmodellen er då også vidareført i den modellen som er vedtatt for forvalting av kompensasjonsmidlane frå Eg vil her berre kome med nokre få kommentarar: Forvalting av midlane og kvalitetssikring av prosjekta er i den nye ordninga stramma inn og ansvaret er overført får regionane til fylkeskommunen. Administrasjonen følgjer no i stor grad dei same krav og rutinar som for RUP midlane. Dette trur vi vil sikre at det ikkje blir gitt midlar til prosjekt som ikkjer blir gjennomførte og det vil tvinge prosjekteigarane til å fremme realistiske og gjennomførbare prosjektplanar. Dette vil også gjelde rapporteringskrava som vi vil forsøke å tilpasse og standardisera. I den nye forvaltingsmodellen for kompensasjonsmidlane er det sett som krav at 10 til 20 % av midlane skal gå til direkte bedriftsretta tiltak gjennom Innovasjon Norge. På bakgrunn av den låge interessa hos bedriftene og dei registrerte vanskane med å få inn aktuelle og gode søknader vil eg i samband med godkjenning av handlingsplanen for forvalting av kompensasjonsmidlane for 2009 kome attende til om dette kravet bør gjerast om. Når det i evalueringsrapporten blir framheva at det tok svært lang tid frå handlingsplanane frå regionane var ferdig til tilsegn blei gitt skyldast det stort sett den lange godkjenningsprosedyren kor handlingsplanen til sist måtte til KRD for godkjenning. Dette er endra frå 2007 og fylkeskommunen sin tid på godkjenning av dei årlege planane er vesentleg kortare. Erfaringane dei siste par åra er at styringsgruppa bruker noko lang tid på å få ferdig den årlege handlingsplanen. Når det blir peikt på manglande informasjon frå fylkeskommunen er det berre å erkjenne at vi alltid kan bli betre på dette området. Samstundes vil eg peike på at det her var og er eit delt ansvar mellom oss og stryringsgruppa. Det har i stor grad vore kommunane og dei lokale næringslivsrepresentantane si oppgåve å informere og involvere det lokale næringslivet i arbeidet med kompensasjonsmidlane. Vi vil sjå på korleis vi saman kan gjere dette arbeidet betre. RUP skal vere ein plan som er retningsgivande for alt regionalt utviklingsarbeid i fylket. Vi vil ta opp med styringsgruppa korleis dette også kan gjerast i høve til arbeidet med forvaltinga av kompensasjonsmidlane. Arbeidet med årets plan er nok kome så langt at det er lite ein kan gjere, men i arbeidet med handlingsplanen for 2010 vil vi følgje opp dette nærare. Fylkesrådmannen rår til at fylkesutvalet tek rapporten til orientering. 6

7 Vedlegg. Evaluering av kompensasjonsordninga for auka arbeidsgjevaravgift i Hordaland. SAMANDRAG Hvis du skal styrke næringslivet enkeltbedriftsvis, så er ikkje dette modellen. Skal du styrke næringslivet på generell basis, så er dette ein kjempemodell [ ] Uansett korleis dette har blitt snudd og vendt på, så har det gagna næringslivet, helt åpenbart. (Bedriftsleiar) I perioden blei satsane for arbeidsgjevaravgift for verksemdene i ei rekkje kommunar i Hordaland, auka frå 10,6 % til 14,1 %. Verksemdene blei kompensert for dette på ulike måtar. Bedrifter med over tilsette blei omfatta av den såkalla kompensasjonsordninga, dvs. at pengane dei hadde betalt inn for mykje, skulle tilbakeførast til næringslivet. Føremålet med kompensasjonsordninga var å generere varige, positive effektar for næringslivet og regionane som blei ramma. 1.1 Ein velbalansert og velfungerande modell Modellen for forvaltinga av kompensasjonsmidlar i Hordaland hordalandsmodellen blei utvikla i eit tett samarbeid mellom Hordaland fylkeskommune og NHO Hordaland. Undervegs blei det innhenta synspunkt frå aktørar på regionalt nivå. Det forslaget til modell som blei lagt fram for fylkesutvalet var difor ferdigforhandla både med næringslivet og med kommunane og var difor vanskeleg for fylkespolitikarane å endre på. Eventuelle endringar i dette forslaget ville ha framtvinga nye rundar med dei involverte aktørane. Samstundes la fylkesadministrasjonen vekt på tidlegare føringar og signal frå fylkesutvalet i næringsutviklingsarbeidet når dei utarbeidde forslaget til modell. Forslaget blei med dette vedteken av fylkesutvalet utan merknader. Hordalandsmodellen har tre særeige trekk. For det første blei det lagt opp til at storparten av midlane skulle forvaltast regionalt (73 %), dvs. av regionale styringsgrupper samansett av bedriftsleiarar og ordførarar i dei kommunane som blei ramma av omlegginga av arbeidsgjevaravgifta. Regionråda blei peika ut til å vere sekretariat for dette arbeidet. Planane skulle godkjennast av RNF og fylkesutvalet og til sist KRD. Godkjenning av planar og disposisjonar har vore avgrensa til lovlegheita av tiltaka i høve til EU sitt statsstøtteregelverk. For det andre omfattar hordalandsmodellen ei sterk bransjesatsing (24 %). Det blei oppretta bransjegruppper innafor tre prioriterte næringar i Regionalt utviklingsprogram (RUP) reiseliv, marine næringar og olje og gass. I tillegg blei det oppretta ei bransjegruppe for mekanisk industri/leverandørindustri til petromaritime næringar fordi dette er ei næring som er spesielt relevant for den regionen som hadde betalt mest inn til kompensasjonsordninga - Sunnhordland. For det tredje spelar Innovasjon Noreg ei marginal rolle. Berre 4 % av midlane blei forvalta av Innovasjon Noreg samstundes som det blei lagt føringar om at midlane skulle gå til tiltak innafor dei utvalde bransjesatsingane. Det overordna målet med kompensasjonsordninga var å ivareta næringslivet interesser. Samstundes måtte dette skje i samarbeid med det etablerte verkemiddelapparatet og det politiske systemet både på regionalt nivå og på fylkesnivå. Hordalandsmodellen har difor tre balansepunkt geografi, næringsliv og politikk. Modellen synest å ha funne ei form for likevekt mellom dei tre balansepunkta. Innsamla data viser at potensielle konfliktpunkta har blussa opp undervegs, men aktørane har tilpassa seg slik at i ettertid blir modellen framstilt som vellukka og deltakarane er nøgde med det dei har oppnådd innafor dei rammene som blei lagt, dvs. dei midlane dei fekk til disposisjon og det regelverket dei måtte følgje. Det er ei utbreidd oppfatning at næringslivet har hatt stor innverknad på bruken av midlane i dei regionale styringsgruppene. I så måte har næringslivet vore godt nok representert i 7

8 gruppene. Samstundes er det problematisk for einskildbedrifter å representere alle bedriftene i regionen. For å få større mangfald i prosjekta og fleire gode fellessatsingar, hadde det difor vore ein fordel at fleire bedrifter hadde blitt trekt inn i dette arbeidet. I dei tre bransjegruppene som først blei etablert, har næringslivet hatt liten innverknad på korleis midlane skulle nyttast. Dette skuldast først og fremst at bedriftsleiarane kom for seint inn i prosessen, men også fordi bransjegruppene la til grunn allereie vedtekne planar. Fylkeskommunen og NHO jobba for å vidareføre bransjesatsinga etter at KRD overlét til fylka å avgjere om kompensasjonsmidlane skulle nyttast på denne måten frå og med Bransjesatsinga vekte mykje motstand i dei tre regionane. Dette skuldast både at satsinga var for stor målt i kroner og at ikkje alle dei utvalde bransjane trefte næringslivet i regionane like godt. I Hardanger blei motstanden svakare når det blei klårt at reiseliv som er ei svært viktig næring i Hardanger - fekk halvparten av bransjemidlane. I Sunnhordland blei løysinga å opprette ei ny bransjesatsing med spesiell relevans for bedriftene i Kvinnherad. I tillegg blei bransjemidlane for 2006 justerte ned og restmidlane frå blei overført til regionane. På denne måten blei bransjesatsinga lóst i land. Fordelinga av kompensasjonsmidlar i Hordaland har hatt ein klar indirekte profil. Noko av dette var tilsikta ved at modellen la opp til ei sterk bransjesatsing og ei svært låg satsing på bedriftsretta tiltak via Innovasjon Noreg. Men også den regionale satsinga har fått ein indirekte karakter. Dei regionale gruppene blei oppfordra til å prioritere meir generelle næringsretta tiltak, men usikkerheit kring tolkinga av EU sitt statsstøtteregelverk gjorde at dette fekk ein forsterka effekt. Styringsgruppa i Nordhordland slo tidleg fast at støtte direkte til einskildbedrifter var i strid med regelverket og gav difor ikkje slik støtte. I Sunnhordland starta styringsgruppa med å lyse ut midlar som einskildbedrifter kunne søkje på, men avslutta dette etter eitt år fordi dei var redde for å trå feil under tildelinga av midlar. Alle dei regionale gruppene hadde moglegheit til å trekkje på Innovasjon Noreg sin kompetanse for å sikre at tildelingane ikkje kom i konflikt med regelverket. Med unnatak av Sunnhordland, som prøvde dette på ein liten pott med midlar, var det ingen som valde å gjere dette først og fremst fordi dei ikkje ønskte å miste kontroll over midlane. Dette førte til at dei regionale styringsgruppene etterkvart byrja, meir eller mindre friviljuge, å tenkje annleis og prioritere indirekte tiltak. I ettertid ser det ut til å ha vore eit vellukka grep. I dei tilfella ein har prøvd å retta midlane direkte mot bedriftene, har responsen vore dårleg. Arbeidet i styringsgruppene ser ut til å ha fungert svært bra og partane har i stor grad følt seg som likeverdige. I dei regionale gruppene har semje om kva tiltak som skulle prioriterast vakse fram over tid. Det som er avdekt i denne gjennomgongen er at prosjekta i liten grad er blitt følgd opp av styringsgruppa. Det er også sett lite eller ingen krav til styring i prosjekta. Styringsgruppene har ikkje sett på dette som si oppgåve. Sekretariatet har innhenta status for prosjekta og levert statusrapport til RNF, men utover dette har ikkje sekretariatet hatt ressursar til å følgje opp prosjekta, med mindre dei sjølv har vore prosjektansvarleg. I bransjegruppene har det vore lite motsetningar. Vedtekne strategiar blei lagt til grunn slik at ein fekk ei større satsing på dei prioriterte områda. Prosjekta blei vidare følgd opp på same måte som ordinære RUP-prosjekt. Alt i alt ser hordalandsmodellen ut til å ha vore velbalansert og velfungerande. På same måte som i ei rekkje andre fylka har den lagt til rette for eit stort engasjement frå næringslivet si side, sjølv om engasjementet har dabba noko av over tid, målt i tal frammøte bedriftsleiarar på møta i styringsgruppene. Arbeidet i gruppene har også ført til betre kommunikasjon mellom politikarar og bedriftsleiarar. Ordninga har i store trekk også vore ubyråkratisk. Medlemane i gruppene har i stor grad stått saman om tiltaka. Det som er verd å merke seg er at denne semja har utvikla seg gjennom dialog. Modellen har også gjeve rom for større satsingar på regionnivå, på tvers av kommunegrenser og sektorgrenser. Det som framstår som svake sider ved modellen er først og fremst lite oppfølging av prosjekta og lite eller ingen krav til styring. Dette kan henge saman med at ordninga skulle vere ubyråkratisk og ikkje bruke for mykje administrative ressursar. Uklåre retningsliner, spesielt i forhold til tolkinga av EU sitt statsstøtteregelverk, skapte også noko ulik praksis i dei tre regionane. Det må også stillast spørsmål 1 Midlar som blei halde attende av departementet til transportstøtte. 8

9 ved om det er føremålstenleg at fordelinga av så store midlar i regionane, skjer uavhengig av det regionale utviklingsprogrammet (RUP). - men lite kjent blant bedriftene generelt I samband med evalueringa blei det gjennomført ei spørjeundersøking blant bedriftene i dei kommunane som blei ramma. Denne undersøkinga viser mellom anna at kompensasjonsordninga er relativt lite kjent blant dei aktuelle bedriftene. Berre 15 av 72 bedrifter seier at dei kjenner ordninga godt. Bedriftene meiner og at informasjonen om kompensasjonsordninga kunne ha vore betre. Fleirtalet av bedriftene meiner at kompensasjonsordninga ikkje har kompensert for auken dei fekk i arbeidsgjevaravgifta. Den låge kjennskapen til ordninga vil her påverke i kva grad bedriftene har høve til å vurdere effektane av ordninga. Satsing på infrastruktur, kompetanse og marknadsføring Dei regionale arbeidsgruppene har i stor grad prioritert samferdselsprosjekt. Totalt har 72 % av midlane dei regionale gruppene disponerte, gått til samferdsel. Denne satsinga har vore aller sterkast i Hardanger, som har nytta 87 % av sine midlar på dette feltet. Etter samferdsel er kompetanseheving den største satsinga med 18 % av den totale potten. Det er særleg Sunnhordland som har satsa på kompetanseheving. Bransjesatsingane tok utgangspunkt i allereie vedtekne strategiar og planar. Reiseliv som er den største av bransjesatsingane har hatt internasjonal marknadsføring som houvdsatsing, gjennom Fjord Norge og gjennom eigne marknadsføringsprosjekt styrt frå regionane. Bransjesatsingane marin og olje og gass har det til felles at mange av prosjekta har vore utgreiings- og forskingsintensive. Fellesnemnaren for mange av dei bransjeretta prosjekta er kompetanseheving og produktutvikling. Samferdsel er det området flest bedrifter meiner burde ha vore prioritert høgare. Slik sett har ein treft godt med dei regionale prioriteringane sjølv om kommunikasjonen med bedriftene kunne ha vore betre. Bedriftene frå Hardanger meiner at det er satsinga på Jondalstunnelen som er dei mest nyttige for næringslivet i regionen, medan den største delen av bedriftene i Sunnhordland meiner at prosjektet Samarbeid skule næringsliv er/vil vere nyttig for dei. Av bransjesatsingane er det reiseliv flest bedrifter meiner har kome næringslivet i deira region til nytte. Førebels størst effekt på regionale næringsmiljø og kompetanseheving For å måle effekten av kompensasjonsmidlane blei det gjennomført ei spørjeundersøking blant dei som har vore/er prosjektansvarlege for kompensasjonsmiddelprosjekta. Undersøkinga omfattar berre dei prosjekta som er starta opp. Dei største samferdselsprosjekta er difor ikkje med i datagrunnlaget. Undersøkinga syner mellom anna at den største delen av prosjekta har hatt effekt i fleire kommunar. Dei prosjektansvarlege har vurdert effekten av prosjektet på ei rekke ulike felt. Dei to områda der prosjekta har hatt størst effekt, er styrking av regionale næringsmiljø og kompetanseheving i bedriftene. Den største delen av dei prosjektansvarlege seier og at målsettingane i prosjekta langt på veg er nådde. Dei ulike regionane og bransjegruppene i ordninga har arbeidd og prioritert ulikt og dermed har effektane av prosjekta til dels kome på ulike område og på ulike tidspunkt. Hardangar har til dømes brukt store delar av midlane på Hardangerbrua og Jondalstunnelen. Kva for effektar desse to prosjekta vil få for regionen er det for tidleg å seie, men forventingane er store. Sunnhordland har satsa mykje på kompetanseheving. Dette er ein type prosjektarbeid som er meir krevjande enn til dømes å gje midlar til infrastrukturprosjekt. Her er det gjort fleire gode forsøk. Om resultata står i forhold til midlane som er nytta, er imidlertid usikkert. Nordhordland hadde ein mykje mindre pott enn dei andre regionane. 9

10 Her har om lag halvparten av pengane gått til utbygging av breiband og fiber. Denne utbygginga er gjennomført og satsinga vert vurdert som vellukka. Reiseliv er den bransjen som skårar klart høgast på effektindikatorane i undersøkinga blant dei prosjektansvarlege. At mange av prosjekta innafor marin og olje og gass har vore forskingsintensive, gjer at nokre av dei potensielle effektane av prosjekta ligg eit stykke fram i tid. Begge desse bransjane skårar høgt på kompetanseheving i effektindikatorundersøkinga. Varige effektar? Casestudiet ein gjennomgong av 7 utvalde prosjekt - viser at det er stor breidde i prosjekta, men samstundes er det nokre likskapar som gjer at prosjekta kan grupperast. For det første i høve til om det er løpande tiltak basert på kontinuerlege behov eller om det er eingongstiltak, til dømes bedriftsinterne tiltak, samferdselstiltak, utgreiingstiltak, produktutvikling, etc. For det andre i høve til om effektane for næringslivet kjem som eit direkte utfall av prosjekta eller om dei er betinga av at resultatet blir sett i verk av andre aktørar. Alle prosjekta av meir løpande karakter, så som mange av kompetansehevingsprosjekta, samarbeid skule/næringsliv, leiarnettverk og marknadsføring, har fått direkte effekt for næringslivet i den grad prosjekta har vore vellukka. Dette har gjeve tydelege utslag på indikatorar som kompetanseheving i bedriftene og styrking av regionale næringsmiljø. Utfordringa med desse prosjekta er nettopp at behovet varer ved også når kompensasjonsmidlane tek slutt. Om aktivitetane vil halde fram vil difor avhenge av om det er betalingsvilje blant etterspørjarane eller om det vert løyvd offentlege midlar også i framtida. Kvaliteten på prosjektet vil her spele ei avgjerande rolle. Casestudia viser at det ikkje alltid er sett klåre kriterium for kva ein vil oppnå med dei midlane som er nytta på prosjekta. Kva aktørar som er ansvarleg for aktivitetane er også viktig, dvs. om det er aktørar som er etablert og jobbar innafor det geografiske nedslagsfeltet, eller om det er nytta eksterne konsulentar. I det første tilfellet vil det bli bygd opp kompetanse lokalt som næringslivet kan dra nytte av på eit seinare tidspunkt. Prosjekt som er å sjå på som eingongstiltak, slik som investeringar i infrastruktur, vil ha direkte effekt for næringslivet så snart tiltaket er realisert. Andre eingongsprosjekt som vil ha direkte effekt er bedriftsintern kompetanseheving så som utarbeiding av strategiplanar. Dei andre eingongstiltaka er forskings- og utgreiingsprosjekt primært innafor bransjesatsingane, som ikkje vil ha effekt for næringslivet før andre aktørar kjem inn i biletet og set den nye kunnskapen ut i livet. For dei aktuelle prosjekta er det usikkerheit om det er stor nok lønnsemd knytt til dette. Med unnatak av Hordaland Olje og Gass som jobbar aktivt for å omsette kunnskapen i praksis, er det svært varierande i kva grad dei offentlege aktørane bidrar til dette. Når det gjeld kva type prosjekt som har størst varig effekt for næringslivet, er oppbygging av kompetanse i bedrifta i form av til dømes utarbeiding av strategiplanar på utvalde område, dei som har størst potensiale. Desse prosjekta er tufta på konkrete behov hos bedriftene og kompetansen blir nedfelt konkrete planar. Utfordringa er at dette er svært arbeidskrevjande både for prosjektleiar og bedriftene, som får dette som ein aktivitet på sida av meir presserande gjeremål. Det har difor ikkje vore mogleg å gjennomføre denne typen prosjekt i eit stort omfang. Dei sikraste tiltaka med omsyn til varige effektar for næringslivet når store midlar skal fordelast, har vist seg å vere investeringar i samferdsel og anna infrastruktur. Storparten av kompensasjonsmidlane som er forvalta regionalt, er nytta nettopp til slike investeringar. Det er desse store fellessatsingane som dei involverte aktørane er mest nøgde med. Både eingongstiltak i form av forskings- og utgreiingstiltak og tiltak som er basert på meir vedvarande behov, er meir usikre i forhold til varige effektar. I det første tilfellet fordi ein er avhengig av at andre aktørar kjem inn og realiserer den nye kunnskapen for i det heile tatt å få effekt, men då vil effekten truleg også vere av varig karakter. I det andre tilfellet fordi effektane som kjem direkte ut av tiltaka, berre vil vere varige dersom det er betalingsvilje i marknaden eller at det offentlege held fram med å subsidiere tiltaka. 10

11 Totalt sett har kompensasjonsmidlane styrka næringslivet i regionane og mange av effektane vil vare ved. Nokre effektar vil også kunne bli realisert i tida framover. Kompensasjonsmidlane har ikkje alltid vore nødvendige for å få realisert prosjekta, men har verka utløysande og bidratt i fleire tilfelle til at satsinga har kome tidlegare og med større tyngde. Nye utfordringar krev fleksibel organisering Hordalandsmodellen med sine aktørar, relasjonar og fordelingsprinsipp har vist seg å vere eigna til å forvalte kompensasjonsmidlane. Det er ingenting som tydar på at ein har oppnådd andre typar effektar eller sterkare effektar av kompensasjonsmidlane enn av til dømes RUP-midlane ( midlane), men tiltaka som er sett i verk er meir konkrete og meir funderte på uttalte behov hos næringslivet. Denne modellen kan ikkje overførast automatisk til anna verkemiddelbruk. Nye utfordringar krev ny organisering. Nokre prinsipp i hordalansmodellen bør likevel vidareførast i framtidige organiseringar og nokre nye prinsipp må innførast for å bøte på dei svake sidene ved denne modellen. Frå hordalandsmodellen bør ein vurdere å vidareføre: Kombinasjon av sentralisert og desentralisert forvalting av midlane Etablering av arenaer som gjev rom for dialog og forhandlingar Kombinasjon av politikarar og næringslivsaktørar (næringsorganisasjonar, bedriftsleiarar) Mobilisering av næringslivsaktørar med brei tillit innan feltet Skape eigarskap hos næringslivsaktørane gjennom stor grad av råderett over midlane Ingen av dei regionale styringsgruppene la RUP til grunn for utarbeidinga av tiltaksplanar for sin region. For å sikre at midlane blir nytta i samsvar med det som det regionale partnarskapet har definert som målsettingar og satsingsområde, bør det presiserast at det politiske systemet har det strategiske ansvaret og at RUP må leggjast til grunn for forvaltinga av midlane. Samstundes må næringslivsaktørane trekkjast meir med i arbeidet med å utarbeide RUP. For å bøte på problema med lite kvalitetssikring og styring i prosjekta på regionalt nivå, bør det gjerast eit klart skilje mellom den proaktive utviklingsagenten, dvs. næringslivet, og forvaltaren, som bør overlatast til ein profesjonell aktør som har kompetanse og definerte ressursar til dette. 11