Evaluering av kompensasjonsordninga. April 2009

Transkript

1 Evaluering av kompensasjonsordninga for auka arbeidsgjevaravgift i Hordaland April 2009

2 INNHALD SAMANDRAG... 3 KAPITTEL 1 INNLEIING KAPITTEL 2 METODE Intervju Spørjeundersøkingar Utfordringar KAPITTEL 3 PROSESS OG ORGANISERING Utvikling av ein modell Hordalandsmodellen Modellen i praksis erfaringar med modellen Balansert modell Bransjesatsing vs regional satsing Direkte vs indirekte støtte Verkemåte Vurdering av hordalandsmodellen Samanlikning med andre fylke Sterke og svake sider KAPITTEL 4 PROFIL OG EFFEKTAR Profil Regionane totalt Disponeringar i regionane Disponeringar i bransjegruppene Storleiken på prosjekta Innovasjon Noreg Effektar Resultat frå bedriftsundersøkinga Undersøking blant prosjektansvarlege Oppsummerande vurdering av gruppene kva har dei oppnådd? Hardanger Sunnhordland Nordhordland Reiseliv Marin Olje og gass Mekanisk industri/leverandørindustri til petromaritime næringar

3 KAPITTEL 5 CASE Nordhordland: Utbygging av breiband i Masfjorden og Modalen Hardanger: Hardangerbrua Sunnhordland: Samarbeid skule - næringsliv Marine næringar: Torskenot riktig valg av not i oppdrett av torsk Olje og gass: LNG mikrodistribusjon i Sunnhordland og Hardanger Reiseliv: Fjord Norge- prosjektet Mekanisk industri/leverandørindustri Realisere bedriftens ettersalgspotensiale Oppsummering - case KAPITTEL 6 ER HORDALANDSMODELLEN EIN MODELL FOR FRAMTIDA?

4 SAMANDRAG Hvis du skal styrke næringslivet enkeltbedriftsvis, så er ikkje dette modellen. Skal du styrke næringslivet på generell basis, så er dette ein kjempemodell [ ] Uansett korleis dette har blitt snudd og vendt på, så har det gagna næringslivet, helt åpenbart. (Bedriftsleiar) I perioden blei satsane for arbeidsgjevaravgift for verksemdene i ei rekkje kommunar i Hordaland, auka frå 10,6 % til 14,1 %. Verksemdene blei kompensert for dette på ulike måtar. Bedrifter med over tilsette blei omfatta av den såkalla kompensasjonsordninga, dvs. at pengane dei hadde betalt inn for mykje, skulle tilbakeførast til næringslivet. Føremålet med kompensasjonsordninga var å generere varige, positive effektar for næringslivet og regionane som blei ramma. Ein velbalansert og velfungerande modell Modellen for forvaltinga av kompensasjonsmidlar i Hordaland hordalandsmodellen blei utvikla i eit tett samarbeid mellom Hordaland fylkeskommune og NHO Hordaland. Undervegs blei det innhenta synspunkt frå aktørar på regionalt nivå. Det forslaget til modell som blei lagt fram for fylkesutvalet var difor ferdigforhandla både med næringslivet og med kommunane og var difor vanskeleg for fylkespolitikarane å endre på. Eventuelle endringar i dette forslaget ville ha framtvinga nye rundar med dei involverte aktørane. Samstundes la fylkesadministrasjonen vekt på tidlegare føringar og signal frå fylkesutvalet i næringsutviklingsarbeidet når dei utarbeidde forslaget til modell. Forslaget blei med dette vedteken av fylkesutvalet utan merknader. Hordalandsmodellen har tre særeige trekk. For det første blei det lagt opp til at storparten av midlane skulle forvaltast regionalt (73 %), dvs. av regionale styringsgrupper samansett av bedriftsleiarar og ordførarar i dei kommunane som blei ramma av omlegginga av arbeidsgjevaravgifta. Regionråda blei peika ut til å vere sekretariat for dette arbeidet. Planane skulle godkjennast av RNF og fylkesutvalet og til sist KRD. Godkjenning av planar og disposisjonar har vore avgrensa til lovlegheita av tiltaka i høve til EU sitt statsstøtteregelverk. For det andre omfattar hordalandsmodellen ei sterk bransjesatsing (24 %). Det blei oppretta bransjegruppper innafor tre prioriterte næringar i Regionalt utviklingsprogram (RUP) reiseliv, marine næringar og olje og gass. I tillegg blei det oppretta ei bransjegruppe for mekanisk industri/leverandørindustri til petromaritime næringar fordi dette er ei næring som er spesielt relevant for den regionen som hadde betalt mest inn til kompensasjonsordninga - Sunnhordland. For det tredje spelar Innovasjon Noreg ei marginal rolle. Berre 4 % av midlane blei forvalta av Innovasjon 3

5 Noreg samstundes som det blei lagt føringar om at midlane skulle gå til tiltak innafor dei utvalde bransjesatsingane. Det overordna målet med kompensasjonsordninga var å ivareta næringslivet interesser. Samstundes måtte dette skje i samarbeid med det etablerte verkemiddelapparatet og det politiske systemet både på regionalt nivå og på fylkesnivå. Hordalandsmodellen har difor tre balansepunkt geografi, næringsliv og politikk. Modellen synest å ha funne ei form for likevekt mellom dei tre balansepunkta. Innsamla data viser at potensielle konfliktpunkta har blussa opp undervegs, men aktørane har tilpassa seg slik at i ettertid blir modellen framstilt som vellukka og deltakarane er nøgde med det dei har oppnådd innafor dei rammene som blei lagt, dvs. dei midlane dei fekk til disposisjon og det regelverket dei måtte følgje. Det er ei utbreidd oppfatning at næringslivet har hatt stor innverknad på bruken av midlane i dei regionale styringsgruppene. I så måte har næringslivet vore godt nok representert i gruppene. Samstundes er det problematisk for einskildbedrifter å representere alle bedriftene i regionen. For å få større mangfald i prosjekta og fleire gode fellessatsingar, hadde det difor vore ein fordel at fleire bedrifter hadde blitt trekt inn i dette arbeidet. I dei tre bransjegruppene som først blei etablert, har næringslivet hatt liten innverknad på korleis midlane skulle nyttast. Dette skuldast først og fremst at bedriftsleiarane kom for seint inn i prosessen, men også fordi bransjegruppene la til grunn allereie vedtekne planar. Fylkeskommunen og NHO jobba for å vidareføre bransjesatsinga etter at KRD overlét til fylka å avgjere om kompensasjonsmidlane skulle nyttast på denne måten frå og med Bransjesatsinga vekte mykje motstand i dei tre regionane. Dette skuldast både at satsinga var for stor målt i kroner og at ikkje alle dei utvalde bransjane trefte næringslivet i regionane like godt. I Hardanger blei motstanden svakare når det blei klårt at reiseliv som er ei svært viktig næring i Hardanger - fekk halvparten av bransjemidlane. I Sunnhordland blei løysinga å opprette ei ny bransjesatsing med spesiell relevans for bedriftene i Kvinnherad. I tillegg blei bransjemidlane for 2006 justerte ned og restmidlane frå blei overført til regionane. På denne måten blei bransjesatsinga lóst i land. Fordelinga av kompensasjonsmidlar i Hordaland har hatt ein klar indirekte profil. Noko av dette var tilsikta ved at modellen la opp til ei sterk bransjesatsing og ei svært låg satsing på bedriftsretta tiltak via Innovasjon Noreg. Men også den regionale satsinga har fått ein indirekte karakter. Dei regionale gruppene blei oppfordra til å prioritere meir generelle næringsretta tiltak, men usikkerheit kring tolkinga av EU sitt statsstøtteregelverk gjorde at dette fekk ein forsterka effekt. Styringsgruppa i Nordhordland slo tidleg fast at støtte direkte til einskildbedrifter var i strid med regelverket og gav difor ikkje slik støtte. I Sunnhordland starta styringsgruppa med å lyse ut midlar som einskildbedrifter 1 Midlar som blei halde attende av departementet til transportstøtte. 4

6 kunne søkje på, men avslutta dette etter eitt år fordi dei var redde for å trå feil under tildelinga av midlar. Alle dei regionale gruppene hadde moglegheit til å trekkje på Innovasjon Noreg sin kompetanse for å sikre at tildelingane ikkje kom i konflikt med regelverket. Med unnatak av Sunnhordland, som prøvde dette på ein liten pott med midlar, var det ingen som valde å gjere dette først og fremst fordi dei ikkje ønskte å miste kontroll over midlane. Dette førte til at dei regionale styringsgruppene etterkvart byrja, meir eller mindre friviljuge, å tenkje annleis og prioritere indirekte tiltak. I ettertid ser det ut til å ha vore eit vellukka grep. I dei tilfella ein har prøvd å retta midlane direkte mot bedriftene, har responsen vore dårleg. Arbeidet i styringsgruppene ser ut til å ha fungert svært bra og partane har i stor grad følt seg som likeverdige. I dei regionale gruppene har semje om kva tiltak som skulle prioriterast vakse fram over tid. Det som er avdekt i denne gjennomgongen er at prosjekta i liten grad er blitt følgd opp av styringsgruppa. Det er også sett lite eller ingen krav til styring i prosjekta. Styringsgruppene har ikkje sett på dette som si oppgåve. Sekretariatet har innhenta status for prosjekta og levert statusrapport til RNF, men utover dette har ikkje sekretariatet hatt ressursar til å følgje opp prosjekta, med mindre dei sjølv har vore prosjektansvarleg. I bransjegruppene har det vore lite motsetningar. Vedtekne strategiar blei lagt til grunn slik at ein fekk ei større satsing på dei prioriterte områda. Prosjekta blei vidare følgd opp på same måte som ordinære RUP-prosjekt. Alt i alt ser hordalandsmodellen ut til å ha vore velbalansert og velfungerande. På same måte som i ei rekkje andre fylka har den lagt til rette for eit stort engasjement frå næringslivet si side, sjølv om engasjementet har dabba noko av over tid, målt i tal frammøte bedriftsleiarar på møta i styringsgruppene. Arbeidet i gruppene har også ført til betre kommunikasjon mellom politikarar og bedriftsleiarar. Ordninga har i store trekk også vore ubyråkratisk. Medlemane i gruppene har i stor grad stått saman om tiltaka. Det som er verd å merke seg er at denne semja har utvikla seg gjennom dialog. Modellen har også gjeve rom for større satsingar på regionnivå, på tvers av kommunegrenser og sektorgrenser. Det som framstår som svake sider ved modellen er først og fremst lite oppfølging av prosjekta og lite eller ingen krav til styring. Dette kan henge saman med at ordninga skulle vere ubyråkratisk og ikkje bruke for mykje administrative ressursar. Uklåre retningsliner, spesielt i forhold til tolkinga av EU sitt statsstøtteregelverk, skapte også noko ulik praksis i dei tre regionane. Det må også stillast spørsmål ved om det er føremålstenleg at fordelinga av så store midlar i regionane, skjer uavhengig av det regionale utviklingsprogrammet (RUP). 5

7 - men lite kjent blant bedriftene generelt I samband med evalueringa blei det gjennomført ei spørjeundersøking blant bedriftene i dei kommunane som blei ramma. Denne undersøkinga viser mellom anna at kompensasjonsordninga er relativt lite kjent blant dei aktuelle bedriftene. Berre 15 av 72 bedrifter seier at dei kjenner ordninga godt. Bedriftene meiner og at informasjonen om kompensasjonsordninga kunne ha vore betre. Fleirtalet av bedriftene meiner at kompensasjonsordninga ikkje har kompensert for auken dei fekk i arbeidsgjevaravgifta. Den låge kjennskapen til ordninga vil her påverke i kva grad bedriftene har høve til å vurdere effektane av ordninga. Satsing på infrastruktur, kompetanse og marknadsføring Dei regionale arbeidsgruppene har i stor grad prioritert samferdselsprosjekt. Totalt har 72 % av midlane dei regionale gruppene disponerte, gått til samferdsel. Denne satsinga har vore aller sterkast i Hardanger, som har nytta 87 % av sine midlar på dette feltet. Etter samferdsel er kompetanseheving den største satsinga med 18 % av den totale potten. Det er særleg Sunnhordland som har satsa på kompetanseheving. Bransjesatsingane tok utgangspunkt i allereie vedtekne strategiar og planar. Reiseliv som er den største av bransjesatsingane har hatt internasjonal marknadsføring som houvdsatsing, gjennom Fjord Norge og gjennom eigne marknadsføringsprosjekt styrt frå regionane. Bransjesatsingane marin og olje og gass har det til felles at mange av prosjekta har vore utgreiings- og forskingsintensive. Fellesnemnaren for mange av dei bransjeretta prosjekta er kompetanseheving og produktutvikling. Samferdsel er det området flest bedrifter meiner burde ha vore prioritert høgare. Slik sett har ein treft godt med dei regionale prioriteringane sjølv om kommunikasjonen med bedriftene kunne ha vore betre. Bedriftene frå Hardanger meiner at det er satsinga på Jondalstunnelen som er dei mest nyttige for næringslivet i regionen, medan den største delen av bedriftene i Sunnhordland meiner at prosjektet Samarbeid skule næringsliv er/vil vere nyttig for dei. Av bransjesatsingane er det reiseliv flest bedrifter meiner har kome næringslivet i deira region til nytte. 6

8 Førebels størst effekt på regionale næringsmiljø og kompetanseheving For å måle effekten av kompensasjonsmidlane blei det gjennomført ei spørjeundersøking blant dei som har vore/er prosjektansvarlege for kompensasjonsmiddelprosjekta. Undersøkinga omfattar berre dei prosjekta som er starta opp. Dei største samferdselsprosjekta er difor ikkje med i datagrunnlaget. Undersøkinga syner mellom anna at den største delen av prosjekta har hatt effekt i fleire kommunar. Dei prosjektansvarlege har vurdert effekten av prosjektet på ei rekke ulike felt. Dei to områda der prosjekta har hatt størst effekt, er styrking av regionale næringsmiljø og kompetanseheving i bedriftene. Den største delen av dei prosjektansvarlege seier og at målsettingane i prosjekta langt på veg er nådde. Dei ulike regionane og bransjegruppene i ordninga har arbeidd og prioritert ulikt og dermed har effektane av prosjekta til dels kome på ulike område og på ulike tidspunkt. Hardangar har til dømes brukt store delar av midlane på Hardangerbrua og Jondalstunnelen. Kva for effektar desse to prosjekta vil få for regionen er det for tidleg å seie, men forventingane er store. Sunnhordland har satsa mykje på kompetanseheving. Dette er ein type prosjektarbeid som er meir krevjande enn til dømes å gje midlar til infrastrukturprosjekt. Her er det gjort fleire gode forsøk. Om resultata står i forhold til midlane som er nytta, er imidlertid usikkert. Nordhordland hadde ein mykje mindre pott enn dei andre regionane. Her har om lag halvparten av pengane gått til utbygging av breiband og fiber. Denne utbygginga er gjennomført og satsinga vert vurdert som vellukka. Reiseliv er den bransjen som skårar klart høgast på effektindikatorane i undersøkinga blant dei prosjektansvarlege. At mange av prosjekta innafor marin og olje og gass har vore forskingsintensive, gjer at nokre av dei potensielle effektane av prosjekta ligg eit stykke fram i tid. Begge desse bransjane skårar høgt på kompetanseheving i effektindikatorundersøkinga. Varige effektar? Casestudiet ein gjennomgong av 7 utvalde prosjekt - viser at det er stor breidde i prosjekta, men samstundes er det nokre likskapar som gjer at prosjekta kan grupperast. For det første i høve til om det er løpande tiltak basert på kontinuerlege behov eller om det er eingongstiltak, til dømes bedriftsinterne tiltak, samferdselstiltak, utgreiingstiltak, produktutvikling, etc. For det andre i høve til om effektane for næringslivet kjem som eit direkte utfall av prosjekta eller om dei er betinga av at resultatet blir sett i verk av andre aktørar. 7

9 Alle prosjekta av meir løpande karakter, så som mange av kompetansehevingsprosjekta, samarbeid skule/næringsliv, leiarnettverk og marknadsføring, har fått direkte effekt for næringslivet i den grad prosjekta har vore vellukka. Dette har gjeve tydelege utslag på indikatorar som kompetanseheving i bedriftene og styrking av regionale næringsmiljø. Utfordringa med desse prosjekta er nettopp at behovet varer ved også når kompensasjonsmidlane tek slutt. Om aktivitetane vil halde fram vil difor avhenge av om det er betalingsvilje blant etterspørjarane eller om det vert løyvd offentlege midlar også i framtida. Kvaliteten på prosjektet vil her spele ei avgjerande rolle. Casestudia viser at det ikkje alltid er sett klåre kriterium for kva ein vil oppnå med dei midlane som er nytta på prosjekta. Kva aktørar som er ansvarleg for aktivitetane er også viktig, dvs. om det er aktørar som er etablert og jobbar innafor det geografiske nedslagsfeltet, eller om det er nytta eksterne konsulentar. I det første tilfellet vil det bli bygd opp kompetanse lokalt som næringslivet kan dra nytte av på eit seinare tidspunkt. Prosjekt som er å sjå på som eingongstiltak, slik som investeringar i infrastruktur, vil ha direkte effekt for næringslivet så snart tiltaket er realisert. Andre eingongsprosjekt som vil ha direkte effekt er bedriftsintern kompetanseheving så som utarbeiding av strategiplanar. Dei andre eingongstiltaka er forskings- og utgreiingsprosjekt primært innafor bransjesatsingane, som ikkje vil ha effekt for næringslivet før andre aktørar kjem inn i biletet og set den nye kunnskapen ut i livet. For dei aktuelle prosjekta er det usikkerheit om det er stor nok lønnsemd knytt til dette. Med unnatak av Hordaland Olje og Gass som jobbar aktivt for å omsette kunnskapen i praksis, er det svært varierande i kva grad dei offentlege aktørane bidrar til dette. Når det gjeld kva type prosjekt som har størst varig effekt for næringslivet, er oppbygging av kompetanse i bedrifta i form av til dømes utarbeiding av strategiplanar på utvalde område, dei som har størst potensiale. Desse prosjekta er tufta på konkrete behov hos bedriftene og kompetansen blir nedfelt konkrete planar. Utfordringa er at dette er svært arbeidskrevjande både for prosjektleiar og bedriftene, som får dette som ein aktivitet på sida av meir presserande gjeremål. Det har difor ikkje vore mogleg å gjennomføre denne typen prosjekt i eit stort omfang. Dei sikraste tiltaka med omsyn til varige effektar for næringslivet når store midlar skal fordelast, har vist seg å vere investeringar i samferdsel og anna infrastruktur. Storparten av kompensasjonsmidlane som er forvalta regionalt, er nytta nettopp til slike investeringar. Det er desse store fellessatsingane som dei involverte aktørane er mest nøgde med. Både eingongstiltak i form av forskings- og utgreiingstiltak og tiltak som er basert på meir vedvarande behov, er meir usikre i forhold til varige effektar. I det første tilfellet fordi ein er avhengig av at andre aktørar kjem inn og realiserer den nye kunnskapen for i det heile tatt å få effekt, men då vil effekten truleg også vere av varig karakter. I det andre tilfellet fordi effektane som kjem direkte ut av tiltaka, 8

10 berre vil vere varige dersom det er betalingsvilje i marknaden eller at det offentlege held fram med å subsidiere tiltaka. Totalt sett har kompensasjonsmidlane styrka næringslivet i regionane og mange av effektane vil vare ved. Nokre effektar vil også kunne bli realisert i tida framover. Kompensasjonsmidlane har ikkje alltid vore nødvendige for å få realisert prosjekta, men har verka utløysande og bidratt i fleire tilfelle til at satsinga har kome tidlegare og med større tyngde. Nye utfordringar krev fleksibel organisering Hordalandsmodellen med sine aktørar, relasjonar og fordelingsprinsipp har vist seg å vere eigna til å forvalte kompensasjonsmidlane. Det er ingenting som tydar på at ein har oppnådd andre typar effektar eller sterkare effektar av kompensasjonsmidlane enn av til dømes RUP-midlane ( midlane), men tiltaka som er sett i verk er meir konkrete og meir funderte på uttalte behov hos næringslivet. Denne modellen kan ikkje overførast automatisk til anna verkemiddelbruk. Nye utfordringar krev ny organisering. Nokre prinsipp i hordalansmodellen bør likevel vidareførast i framtidige organiseringar og nokre nye prinsipp må innførast for å bøte på dei svake sidene ved denne modellen. Frå hordalandsmodellen bør ein vurdere å vidareføre: Kombinasjon av sentralisert og desentralisert forvalting av midlane Etablering av arenaer som gjev rom for dialog og forhandlingar Kombinasjon av politikarar og næringslivsaktørar (næringsorganisasjonar, bedriftsleiarar) Mobilisering av næringslivsaktørar med brei tillit innan feltet Skape eigarskap hos næringslivsaktørane gjennom stor grad av råderett over midlane Ingen av dei regionale styringsgruppene la RUP til grunn for utarbeidinga av tiltaksplanar for sin region. For å sikre at midlane blir nytta i samsvar med det som det regionale partnarskapet har definert som målsettingar og satsingsområde, bør det presiserast at det politiske systemet har det strategiske ansvaret og at RUP må leggjast til grunn for forvaltinga av midlane. Samstundes må næringslivsaktørane trekkjast meir med i arbeidet med å utarbeide RUP. For å bøte på problema med lite kvalitetssikring og styring i prosjekta på regionalt nivå, bør det gjerast eit klart skilje mellom den proaktive utviklingsagenten, dvs. næringslivet, og forvaltaren, som bør overlatast til ein profesjonell aktør som har kompetanse og definerte ressursar til dette. 9

11 Kapittel 1 Innleiing Differensiert arbeidsgivaravgift blei innført i Noreg i Ordninga skulle bidra til å sikre busetnaden i distrikta gjennom å stimulere til sysselsetjing ved at kostnadene for bruk av arbeidskraft blei lågare enn i dei meir sentrale områda. Noreg har vore inndelt i fem ulike arbeidsgjevaravgiftsoner der satsen arbeidsgjevar skal betale varierer med arbeidstakaren si bustadadresse; frå 14,1 % for tilsette busette i sentrale strøk (sone I) til 0 % for tilsette busette i Finnmark og Nord-Troms (sone V). Fram til var det 14 kommunar i Hordaland som var omfatta av ordninga med differensiert arbeidsgjevaravgift. Desse låg alle i sone II som tilsvarte ei arbeidsgivaravgift på 10,6 %. Dette var Etne, Tysnes, Kvinnherad, Jondal, Odda, Ullensvang, Eidfjord, Ulvik, Granvin, Kvam, Modalen, Fedje, Masfjorden og Bømlo. Ordninga med differensiert arbeidsgivaravgift blei lagt om med verknad frå 1. januar 2004 etter pålegg frå ESA. Hordaland blei ramma gjennom at arbeidsgivaravgifta for ein del verksemder i dei 14 kommunane som hadde sone 2-sats, frå 1. januar 2004 fekk full sats (14,1 %). Frå 2007 gjeld på nytt generelt nedsette avgiftssatsar i dei fleste av desse kommunane. For den mellomliggjande perioden, , blei dei auka kostnadene verksemdene blei påført, kompensert på ulike måtar. Stortinget vedtok at kommunane skulle kompenserast fullt ut gjennom eigne ordningar over statsbudsjettet. Verksemder med under om lag 20 tilsette blei fullt kompensert gjennom den sokalla minimumsstøtta (bagatellmessig støtte), dvs. at auke i avgifta opp til kr pr år blei kompensert fullt ut. Dei større verksemdene blei kompensert gjennom ordninga som omtalast som Næringsretta utviklingstiltak kompensasjon for auka arbeidsgivaravgift, derav omgrepet kompensasjonsordninga. Arbeidslaget Analyse, utgreiing og dokumentasjon i Hordaland fylkeskommune har fått i oppdrag av Strategi- og Næringsavdelinga å evaluere kompensasjonsordninga for dei større bedriftene i Hordaland i perioden Grunngjevnaden for å gjere ei slik evaluering var at dette på mange måtar var eit regionalpolitisk eksperiment (Amdam, 2007) ved at ein trekte næringslivet direkte inn i beslutningsprosessen og at det blei forvalta svært store beløp i ein regional målestokk (200 mill. kr). Evalueringa omfattar følgjande delar: Prosess og organisering (kapittel 3) Dette er ein analyse av prosessen som førte fram til den såkalla hordalandsmodellen, dvs. måten arbeidet ble organisert i Hordaland og korleis denne modellen har fungert i praksis. 10

12 Hordalandsmodellen blir også samanlikna med korleis dette arbeidet er blitt organisert i andre fylke. Profil og effektar (kapittel 4) Profilen på bruken av midlane i Hordaland blir skildra i dette kapittelet og vi ser nærare på kva effektar som har kome ut av verkemiddelbruken. Casestudie (kapittel 5) Det er vald ut 7 prosjekt som representerer dei ulike regionane og bransjesatsingane som inngår i ordninga. Dette er gjort for å vise breidda i tiltaka og kva utfordringar ein har stått ovanfor i dette arbeidet. Overføringsverdi til anna verkemiddelbruk (kapittel 6) Kompensasjonsmidlane representerer på mange måtar eit friskt pust i det regionale utviklingsarbeidet. Spørsmålet er om det som har vore vellukka her kan overførast til anna verkemiddelbruk på regionalt nivå. 11

13 Kapittel 2 Metode Datagrunnlaget i denne evalueringa er henta frå ei rekkje ulike kjelder, både eksisterande og nye. AUD har intervjua sentrale personar knytt til kompensasjonsordninga, gjennomført spørjeundersøkingar og studert tilgjengelege dokument om ordninga. 2.1 Intervju Det er gjennomført intervju med følgjande aktørar: Administrasjonen i Hordaland Fylkeskommune (Strategi- og næringsavdelinga) Fylkespolitikarar NHO Medlemmar i styringsgruppene (her inngår både politikarar, næringslivsrepresentantar og byråkratar) Sentrale aktørar i dei utvalde casene. Til saman er det gjennomført 19 intervju med 24 personar. Dei fleste intervjua er gjennomført ansikttil-ansikt, med unntak av nokre få som er gjort over telefon. Dei fleste intervjua er gjort med ein informant, men det er også gjennomfør tre gruppeintervju. 2.2 Spørjeundersøkingar Surveymaterialet i denne evalueringa består av 3 spørjeundersøkingar, ein blant bedrifter, ein blant medlemer av dei ulike styringsgruppene i ordninga, og ein blant dei prosjektansvarlege for prosjekta. Dei bedriftsrepresentantane som sat i styringsgruppene har både fått spørsmåla til bedriftene og spørsmåla til styringsgruppemedlemmene. Formålet med bedriftsundersøkinga var å nå alle dei bedriftene som vart ramma av at ordninga med redusert arbeidsgjevaravgift vart endra frå For å finne fram til desse bedriftene vart det gjort eit uttrekk frå Brønnøysundsregisteret over alle bedriftene i dei ramma regionane med over 15 tilsette. Desse listene vart deretter sendt til regionråda for kvalitetssikring. Totalt fekk 122 bedrifter tilsendt spørjeskjema, og 85 av desse svara på undersøkinga. Dette gjev ein svarprosent på 70 %, noko som er svært bra for denne typen undersøkingar. Undersøkinga vart gjennomført postalt. Det vart sendt ut spørjeskjema til 47 medlemmer av dei ulike styringsgruppene og 24 av desse har svart på skjemaet. Dette gjev ein svarprosent på 51 %. Undersøkinga vart gjennomført elektronisk. 12

14 Totalt 16 bedrifter (dekkjer både dei som har svara på bedriftsundersøkinga og bedriftsrepresentantar i dei ulike styringsgruppene) har under 15 tilsette. Desse er utelete frå presentasjonen av resultata om korleis bedriftene oppfatta ordninga, medan synspunkta til desse personane er inkludert i undersøkinga som tek for seg arbeidet i styringsgruppene. Til saman blei det sendt ut spørjeskjema til 86 prosjektansvarlege for kompensasjonsmiddelprosjekt i Hordaland. Dette er alle kompensasjonsmiddelprosjekta i Hordaland i perioden, med unntak av dei prosjekta som og fekk stønad frå Regionalt Utviklingsprogram (RUP). Årsaka til at desse prosjekta er utelete er at det hausten 2008 blei gjennomført ei evaluering av RUP, og dei prosjektansvarlege for desse prosjekta har difor for kort tid sidan svart på eit liknande spørjeskjema om same prosjekt. Totalt fikk vi svar frå 67 prosjekt. Dette gjev ein svarprosent på 77 %. 2.3 Utfordringar Det er mange utfordringar knytt til å samle inn informasjon om ei ordning som dette. Ei utfordring er å velje tidspunkt for gjennomføringa av undersøkingane. For nokre tema, til dømes når det gjeld å huske detaljar om kva som skjedde i forkant av ordninga og detaljar rundt arbeidet i styringsgruppene, kunne datainnsamlinga med fordel ha vore gjort tidlegare. På den andre sida, når det gjeld til dømes resultata av dei ulike prosjekta, kunne datainnsamlinga ikkje ha føregått på eit tidlegare tidspunkt. Nokre få av prosjekta er endå til ikkje starta opp enno, og nokre er i ein tidleg fase av gjennomføringa. Ei anna utfordring i dette arbeidet har vore at mange aktørar går igjen i ulike roller. I regionsgruppene har til dømes regionråda i mange tilfelle vore både sekretariat for gruppa og prosjektleiar for fleire av prosjekta. Dette har ført til at ein del personar har blitt bedne om å svare på ei rekkje spørjeskjema og til tider frå ulike ståstader. Nokre kan ha hatt problem med å klare å svare på alt, noko som igjen kan ha påverka svarinngangen på undersøkingane. 13

15 Kapittel 3 Prosess og organisering 3.1 Utvikling av ein modell KRD gav fylkeskommunane i oppdrag å koordinere forvaltinga av kompensasjonsmidlane for auka arbeidsgjevaravgift. Totalt for perioden fekk Hordaland om lag 200 mill. kr til fordeling. Dette beløpet skulle bedriftene få kompensert gjennom ordninga, men det blei lagt opp til fråtrekk for bransjesatsingar i I tillegg kom dei sentrale føringane om at: - næringslivet skulle spele ei sentral rolle i dei regionale prosessane - midlane skulle som hovudregel nyttast i dei regionane i fylket som blei ramma av auka arbeidsgjevaravgift - disponeringa av midlane skulle vere friare enn for dei ordinære midlane som blir overført fylkeskommunane til regionale utviklingstiltak - bruken av midlane måtte skje innanfor dei rammene som er sett i regelverket om offentleg støtte etter EØS-avtalen - midlane ikkje kunne brukast til ordinær drift av fylkeskommunale eller kommunale tenester eller kommunal tenesteproduksjon, med unnatak av eventuelle spesielle forsøksordningar. - næringslivet, kommunane og andre aktørar i det regionale partnarskapet skulle lage handlingsplanar for bruken av midlane. - handlingsplanen for kvart fylke skulle sendast til KRD for godkjenning kvart år. (Finanskomiteens innstilling til Statsbudsjettet 2004, KRD sitt tildelingsbrev 2004) Næringslivet og regionane er to viktige stikkord her. Tiltaka skulle vere nyttige for næringslivet og ha ei regional tilnærming. Målsettinga var å oppnå ikkje berre positive effektar, men det skulle vere varige positive effektar. I KRD sitt tildelingsbrev 2004 blei dette formulert på følgjande måte: Målet er å få til ein særskilt næringsretta innsats i dei områda som fekk auka arbeidsgjevaravgift frå Midlane skal førast tilbake på ein slik måte at dei treff næringslivet, og nyttast til tiltak som kan gje varige positive effektar for næringslivet og regionane. Midlane kunne nyttast til dømes innanfor følgjande sektorar: o Samferdsle o Digital infrastruktur o FoU og tiltak for nyskaping o Kompetanseheving o Samarbeid skole- næringsliv o Næringsretta program i regi av verkemiddelapparatet o Andre tiltak som gjer næringslivet meir konkurransedyktig og lønsamt 14

16 Dette var utgangspunktet for arbeidet med å utvikle ein modell for forvaltinga av kompensasjonsmidlane i Hordaland. Det var mange forhold som var uklåre og uløyste i starten og som ein måtte finne svar på undervegs. Handlingsrommet var difor stort og dette førte til at det blei vald ulike organiseringar og ulike arbeidsmetodar i dei ulike fylka. Denne saka fell samstundes saman med fylkeskommunen si relativt nye rolle som regional utviklingsaktør. I Hordaland ønskte ein å synleggjere denne rolla gjennom forvaltinga av kompensasjonsmidlane. På det tidspunktet ønsket vi å markere fylkeskommunen sin regionale utviklingsrolle, vi var opptatt av å gripe sjansen og sette oss i førersetet og vise oss i stand til å forvalte dette. (Fylkesadministrasjonen) Sjølve arbeidet med å utvikle eit framlegg til organisering i Hordaland, blei gjort administrativt. Administrasjonen innleia tidleg eit nært samarbeid med NHO Hordaland og saman utvikla dei eit forslag til ein modell for Hordaland. Samarbeidet med NHO skulle vise seg å vere avgjerande for å sikre legitimitet hos næringslivet. Og det var ganske avgjørende for at vi klarte å finne den balansen i hordalandsmodellen at vi hadde NHO tett innpå. Den vesentlige konfliktdimensjonen som låg i den saka her - det var jo dette med næringslivet sine penger, kontra det å legge opp til en samfunnsmessig fri disponering av midlane. (Fylkesadministrasjonen) Administrasjonen og NHO Hordaland gjennomførte ei rekkje møte i dei tre regionane der dei møtte politikarar og næringslivsrepresentantar, for å fange opp signal og få innspel til korleis dette kunne gjerast. Forslag til modell blei så lagt fram og vedtatt av fylkesutvalet i februar Modellen omfatta forvalting av svært store beløp, meir enn det fylkeskommunen fekk i regionale utviklingsmidlar over kapittel 551 post 60 i same periode frå KRD. Det skapte nokre reaksjonar i fylkesutvalet at det ikkje hadde vore ein politisk prosess kring modellen i forkant. Saka blei oppfatta som ei ferdig pakke som fylkesutvalet ikkje kunne gjere noko med utan at heile byggverket fell saman. Prosessen var kome så langt at det var for seint å gjere noko med det. Så vi har gjort veldig lite og det skyldes at det ble oppfattet som et omforent korporativt forslag som vi ikke egentlig kunne gjøre noe annet med enn å være sandpåstrøer. (Fylkespolitikar) Fordelen med at fylkesutvalet ikkje blei involvert tidlegare, var at medlemmane ikkje allereie var bundne opp gjennom drøftingar av modellen i forkant og at dei difor kunne stå fritt når dei skulle ta stilling til modellen. Under handsaminga av saka var det lite innvendingar mot hovudtrekka i sjølve modellen. Dette kan skuldast at administrasjonen under utarbeidinga av modellen la vekt på tidlegare signal og føringar frå fylkesutvalet i næringspolitikken. Fylkesutvalet fekk imidlertid ikkje presentert noko alternativ, til dømes korleis det var blitt gjort i andre fylke. Det kan difor setjast spørsmålsteikn ved om informasjonsgrunnlaget til politikarane var godt nok. Samstundes hadde det vore svært tidkrevjande og kanskje også umogleg for administrasjonen å drøfte og få tilslutnad frå næringslivet til fleire ulike modellar i forkant av den politiske behandlinga i fylkesutvalet. 15

17 Det spesielle med denne saka var at næringslivet skulle trekkjast med i prosessen og at ordninga skulle så langt som mogleg utformast på deira premissar. Samstundes var det fylkeskommunen som hadde ansvaret for forvaltinga av midlane. Denne saka viser det komplekse i å ivareta både omsynet til det politiske systemet og næringslivet. Modellen skulle gjerast legitim både for fylkesutvalet og for næringslivet. Men dette er to system med ulike beslutningsliner og ulike beslutningsorgan og det har vist seg vanskeleg å samkøyre prosessen i desse to systema. Eit suksesskriterium var nettopp at begge desse partane skulle vere rimeleg nøgde. I ettertid seier næringslivet seg meir nøgd med prosessen, enn det dei utvalde fylkesutvalspolitikarane gjer. Frå politisk hald er det uttrykt at fylkesutvalet burde ha blitt involvert i prosessen på eit tidlegare tidspunkt, t.d. gjennom fellesdiskusjonar i ei storgruppe, eit seminar eller konferanse. 3.2 Hordalandsmodellen I samsvar med vedtaket i fylkesutvalet blei det etablert arbeidsgrupper i kvar av dei tre regionane med deltakarar frå næringslivet og kommunane. Arbeidsgruppene skulle ha fleirtal frå næringslivet og ha følgjande samansetjing: o Ordførar eller varaordførar frå kvar av dei kommunane som blei ramma av omlegginga. o Ein bedriftsrepresentant frå kvar av kommunane, utpeika av NHO Hordaland o Ein felles representant for bedriftene som ikkje er med i NHO, utpeika av regionrådet i samarbeid med næringslivet. o Fylkeskommunen og NHO Hordaland kunne møte som observatør i gruppene o Regionrådet var sekretariat for gruppene Arbeidsgruppene blei pålagd gjennom møte, å etablere dialog med alle dei råka bedriftene i området. Regionalt næringsforum med tillegg av to politikarar frå fylkesutvalet blei styringsgruppe for arbeidet. I tillegg til satsinga på regionale næringsutviklingstiltak, blei det avsett midlar til tiltak i tre utvalde bransjar: reiseliv, olje/gass og marin. Det blei sett ned eigne arbeidsgrupper innanfor desse bransjesatsingane. I 2006 blei det oppretta ei ny bransjegruppe for mekanisk industri / leverandørindustri til petromaritime næringar. 16

18 Figur 3.1: Hordalandsmodellen Fylkesutvalet Strategi- og Næringsavdelinga Regionalt Næringsforum Bransjegrupper (46 MNOK) Innovasjon Noreg (7 MNOK) Regionale arbeidsgrupper (146 MNOK) Marin (10 MNOK) Nordhordland (7 MNOK) Reiseliv (22 MNOK) Sunnhordland (76 MNOK) Olje og Gass (10 MNOK) Hardanger (63 MNOK) Petromaritim leverandørindustri (3 MNOK) Tabell 3.1: Oversyn over korleis midlane blei fordelte på regionar og bransjar, totalt Dei regionale styringsgruppene 146 MNOK 73 % Sunnhordland (Bømlo, Etne, Tysnes, Kvinnherad) 76 MNOK 52 % Hardanger (Jondal, Odda, Ullensvang, Eidfjord, Ulvik, Granvin, Kvam) 63 MNOK 43 % Norhordland (Masfjorden, Fedje, Modalen) 7 MNOK 5% Bransjegruppene 46 MNOK 23 % Reiseliv 22 MNOK 48 % Marin 10 MNOK 22 % Olje og gass 10 MNOK 22 % Petromaritim leverandørindustri 3 MNOK 7 % Innovasjon Noreg 7 MNOK 4 % Totalt 199 MNOK 100 % Bransjegruppene blei først sett saman av representantar for bransjeorganisasjonane og for fylkeskommunen (administrasjonen). I 2006 blei samansetjinga endra for å styrke den regionale forankringa. I tillegg til leiar, som skulle vere ein representant frå prosjektansvarleg institusjon, skulle 17

19 RNF utnemne ein næringslivsrepresentant med vara frå kvar region og ein representant frå bransjeforeininga på fylkesnivå. NHO Hordaland og Innovasjon Noreg fekk observatørstatus. Arbeidsgruppene skulle utarbeide eigne handlingsplanar som skulle godkjennast av RNF og Fylkesutvalet og til slutt KRD. Fordelinga av midlane avsett til næringsretta tiltak i regionane, var basert på uavhengige utrekningar av kostnadsauken i dei ramma kommunane. Føringane frå KRD om at 14 mill. kr skulle gå til bransjesatsingar i 2004, blei følgd opp ved å fordele desse midlane med 50 % på reiseliv, 25 % på marin sektor og 25 % på olje og gass. Beløpet på 14 mill. kr blei seinare avkorta av KRD til 8,7 mill. kr Eit overordna prinsipp for modellen var at handlingsplanen for 2004 skulle danne føringar for dei neste tre åra. Både fordelingsprinsippa og programområda skulle liggje mest mogleg fast for heile perioden for å sikre kontinuitet og langsiktig forvalting av midlane for alle partar. For alle samferdselstiltaka blei det lagt opp til same årlege beløp for heile perioden Kompensasjonsmidlane auka med 13,5 mill. kr for 2005 og 23,4 mill. kr for 2006 samanlikna med Noko av auken i midlane i 2005 gjekk til Innovasjon Noreg (4 mill. kr), som til saman fekk 7 mill. kr for 2004 og Målsettinga var å spisse ytterlegare den næringsretta satsinga i dei ramma kommunane. Desse midlane skulle gå til bedriftsretta tiltak innan dei tre bransjesatsingane i desse kommunane. Resten av auken for 2005 gjekk til bransjesatsingane som totalt fekk 23,5 mill. kr. Det blei samstundes presisert at midlane skulle gå til tiltak for å stimulere næringsverksemd i dei kommunane som blei råka av auka arbeidsgjevaravgift. Seinare utbetalte KRD også transportmidlane som blei halde attende i 2004, men desse blei disponert til andre føremål i regionane gjennom eigne politiske vedtak. Noko av dette gjekk likevel til reiseliv. I 2006 gjekk auken i sin heilskap til dei regionale styringsgruppene (23,4 mill. kr), medan bransjegruppene fekk tildelt midlar på same nivå som i 2004, dvs. 14 mill. kr. Det var arbeidstakar si bustadadresse som avgjorde kor mykje arbeidsgjevar skulle betale i arbeidsgjevaravgift. Fleire av kommunane som fekk kompensasjon for auka arbeidsgivaravgift, hadde stor utpendling til nabokommunane, spesielt var det mange arbeidstakarar som budde i Bømlo og arbeidde på Stord. Ein vesentleg del av dei auka kostnadene til arbeidsgivaravgift ville dermed falle på verksemdene i den nabokommunen arbeidstakarane pendla til. RNF ga difor høve til at kompensasjonsmidlane i spesielle høve kunne nyttast til tiltak i desse nabokommunane. Styringsgruppene blei også tilrådd å samarbeide med nabokommunen i dei tilfella utpendlinga var særleg stor og eventuelt trekkje med representantar frå denne kommunen i gruppa. 18

20 3.3 Modellen i praksis erfaringar med modellen Balansert modell Ei viktig målsetting med modellen var at den skulle vere balansert, både i høve til organisering og gjennomføring. Dei tre balansepunkta var geografi, politikk og næringsliv. Det var på en måte de vi hadde som ledestjerner hele tiden. Alle disse tre partene skulle være rimelig bekvemme og tilfredse. (Fylkesadministrasjonen) Geografi Den geografiske dimensjonen blei ivareteke gjennom opprettinga av regionale arbeidsgrupper som forvalta 72 % av kompensasjonsmidlane i perioden Regionråda blei oppnemnde som sekretariat. I tillegg blei bransjegruppene pålagte av fylkesutvalet å innrette bransjetiltaka mot dei delane av fylket der næringslivet hadde fått auke i arbeidsgivaravgifta. Intensjonen i bransjegruppene var å sette i gong prosjekt som kom dei regionane som var ramma av omlegginga i arbeidsgjevaravgifta, særskild til gode. Her blei det nytta ulike strategiar. Vestlandsprogrammet for marine artar blei lagt til grunn for den marine satsinga. Det blei jobba mykje på plansida i forkant for å få samsvar mellom dei interne marine strategiane og bruken av kompensasjonsmidlane. Hovudstrategien var å jobbe gjennom sentrale kompetansemiljø. Bakgrunnen for dette var at marine næringar blir sett på som ekstremt kunnskapsintensive næringar. Bergen har samstundes Europas største kompetansemiljø på dette feltet. Kompensasjonsmidlane blei såleis ein strategisk moglegheit til å utnytte kompetansemiljøa i Bergen til å setje i gong tyngre utviklingsprosjekt som kunne gagne dei tre regionane. Det vi har prøvd å forsvare, det er å våge å tro at hvis du får ting til i sentrale strøk der du har Europas største kompetansemiljø innenfor marin, så vil det få en effekt lokalt. (Leiar bransjegruppa Marin) Utfordringa har vore å knytte bedrifter frå målkommunane opp mot kompetansemiljøa og trekkje dei inn i relevante prosjekt. Det er dette elementet som skil prosjekta finansiert med kompensasjonsmidlar frå andre prosjekt innafor den marine satsinga: [ ] hele tiden ha i ryggmargen dette med at det skulle være næringer som kom denne regionen til gode. (Leiar bransjegruppa Marin) Fordeling av midlar innan reiselivsatsinga blei på si side basert på den nye reiselivsstrategien som var utarbeidd for Hordaland. Tiltaka ble dermed sett inn i ein samanheng og alle aktørane var informerte. Det spesielle var at Bergen som største reiselivsregion, men også Voss, stod utanfor ordninga og dermed også dei tiltaka som blei sett i verk. Dette blei løyst ved å spe på med RUP-midlar slik at nokre av tiltaka kunne gå i heile fylket. 19