UTREDNING 2003/1: Velferdsstaten - endringer og utfordringer. Utarbeidet i avdeling for utredning i Utdanningsforbundet av Åshild Olaussen

Transkript

1 UTREDNING 2003/1: Velferdsstaten - endringer og utfordringer Utarbeidet i avdeling for utredning i Utdanningsforbundet av Åshild Olaussen

2 2

3 3 Sammendrag Innledning Hva er en velferdsstat? Hva er en velferdsstat? Den norske velferdsstaten Velferdskommuner En svekket velferdsstat Ulike former for kutt eller svekkelse av velferdsordningene Omstilling, effektivisering og konkurranseutsetting Kommuneøkonomi i krise? En presset velferdsstat - om årsaker Nyliberal økonomi Demografiske endringer Økte forventninger Individualiseringen Utfordringer for velferdsstaten og for Utdanningsforbundet Hovedutfordringer Utfordringer for Utdanningsforbundet Referanser Vedlegg

4 4

5 5 Sammendrag Vi hører stadig vekk uttalelser fra kommunepolitikere, fagbevegelsen, andre organisasjoner og enkeltmennesker om at velferdsstaten svekkes. Utdanningsforbundet har vedtatt at organisasjonen skal motarbeide forsøk på undergraving av fellesskapsordninger og jobbe for å forsvare og styrke velferdsstaten. For å lykkes i aktiv handling, er det viktig å utvikle en god politikk og argumentasjon. Utredningen er et bidrag til Utdanningsforbundets politikk- og argumentasjonsutvikling. Utredningen tar utgangspunkt i at velferdsstaten ikke er statisk. Både omfang, innhold og organisering endrer seg over tid og varierer fra stat til stat. Viktige kjennetegn er allikevel at velferdsstater har ordninger som skal sikre økt grad av sosial og økonomisk likhet og trygghet for den enkelte innbygger. Utredningen understreker demokratiets betydning for velferdsstaten. Det pekes blant annet på at demokrati er en forutsetning for å finne ut hva sosial rettferdighet består i. Demokratiet har betydning både for å skape den sosiale bevisstheten blant innbyggerne som må til for å få oppslutning om velferdsstaten, og for å gi legitimitet til nødvendige prioriteringer av ressursbruken. Videre har muligheten for demokratisk deltakelse, blant annet for fagforeninger og andre organisasjoner, en viktig funksjon i utviklingen av ulike velferdsordninger. Utredningen gjennomgår ulike kutt og svekkelser som vi har opplevd i Norge de siste årene. I tillegg ser den nærmere på kravet om en mer effektiv ressursbruk i offentlig sektor, og den skakkjørte kommuneøkonomien. Det pekes på noen årsaksforhold som kan være med på å forklare hvorfor velferdsstaten er under press. Det første dreier seg om økonomi og de rådende nyliberale økonomiske teoriene. Videre ser den på demografiske endringer. Et tredje forhold dreier seg om økte forventninger til hva det offentlige skal yte. Til slutt fokuseres det på trekk ved det postmoderne samfunnet - og da spesielt på den økende graden av individualisering. Utredningen er skeptisk til de nyliberale reformene. Det begrunnes til dels med en kritikk av den nyliberale økonomiske politikken der målet er å hindre et høyt, offentlig utgiftsnivå, men like mye med at disse reformene bidrar til å svekke demokratiske institusjoner og arenaer som er av avgjørende betydning for en velferdsstat. Samtidig advarer utredningen mot å tro at alt "kan være ved det gamle". Velferdsstatens ambisjon om å øke det enkelte individs økonomiske og sosiale uavhengighet i kombinasjon med økt kulturelt mangfold, har bidratt til større grad av individualisme. Hvis målet er å styrke velferdsstaten, er det viktig at økt individualisme sees på som en utfordring og ikke en trussel. Utredningen tar til slutt opp en rekke særskilte utfordringer for Utdanningsforbundet.

6 6 1. Innledning Regjeringen struper velferden, skrev UHO i sin kommentar til regjeringens forslag til statsbudsjett for Framlegget frå regjeringa må bety dårlegare tenestetilbod til borgarane og ein hardare arbeidskvardag for dei tilsette, uttalte representantskapet i Utdanningsforbundet i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett i I går overleverte Folkeaksjonen Velferd protestopprop mot raseringa av velferdstilbodet, stod det skrevet i Klassekampen [ ] kommuneproposisjonen for 2003 vil kreve så store kutt i budsjettene at det vil få dramatiske virkninger for velferdstilbudet til store deler av befolkningen i Fredrikstad, uttalte ordføreren i Fredrikstad, og oppfordret kommunestyret til sivil ulydighet hvis ikke situasjonen ble bedret. Ovenfor har vi vist noen eksempler på uttalelser fra fagbevegelsen og politikere, der de gir uttrykk for at velferdsstaten svekkes. Vi leser relativt ofte i avisene om kommuner som må kutte i velferdstilbudene, vi hører stadig vekk politikere bekymre seg over "for gode" sykelønnsordninger og "for kostbare" pensjonsordninger. Utdanningsforbundet har i sin handlingsplan vedtatt at organisasjonen skal jobbe for å forsvare og styrke velferdsstaten. Dette skal skje gjennom aktivt å motarbeide forsøk på undergraving av fellesskapsordninger og fellestilbud. En forutsetning for å lykkes i aktiv handling er at organisasjonen makter å utvikle en god politikk og god argumentasjon for fellesskapsløsninger og solidaritet. Denne utredningen er et bidrag til Utdanningsforbundets politikk- og argumentasjonsutvikling. I hvilken grad blir velferdsstatens mål om likhet og trygghet svekket? I hvilken grad er det behovet for likhet og trygghet som fortsatt begrunner velferdsstatens berettigelse? Svekkes velferdsstaten eller endres den? Hvor skal grensen gå mellom det offentliges ansvar og det private ansvar? Og på hvilken måte skal det avgjøres hvilke velferdsbehov som er berettiget offentlig støtte og hvilke som ikke er det? Denne utredningen tar ikke sikte på å kunne svare på alle disse spørsmålene. Men utredningen vil forhåpentligvis gi leserne et bedre grunnlag til enten selv eller gjennom debatt med andre, å kunne svare på spørsmål knyttet både til velferdsstatens nåværende "tilstand" og velferdsstatens framtidsutsikter.

7 7 2. Hva er en velferdsstat? I dette kapittelet gir vi først en drøfting av begrepet velferdsstat. Deretter redegjøres det kort for velferdsstatens opprinnelse og ulike modeller av velferdsstater, slik de har utviklet seg i ulike land. Så følger en kort beskrivelse av kjennetegn ved den norske velferdsstaten. Til slutt drøftes kommunenes rolle som utøvende instans for de fleste nasjonale velferdstjenestene Hva er en velferdsstat? Ein velferdsstat har som formulert mål å sikre folk velferd, og staten treff aktive tiltak og brukar si politiske makt til å nå dette målet (Seip 1981). Velferdsstaten er bygd på doktrinen om at staten skal beskytte alles interesser og særlig interessene til de som ikke kan beskytte seg selv (Dworkin 1993). Begrepet velferd blir gjerne brukt som et samlebegrep for en generell idé om hva som kan føre til bedre levekår for stadig større deler av befolkningen, med hensyn til stadig flere goder. I snever forstand kan en velferdsstat oppfattes som en stat der det offentlige sørger for sosiale sikkerhetsordninger i forbindelse med sykdom, alderdom eller annet bortfall av inntekt. Men en velferdsstat - og den norske velferdsstaten i særdeleshet - oppfattes gjerne som noe langt videre enn dette. Barneomsorg, utdanning, kulturtilbud, vann-, kloakk- og renovasjonstjenester, energiforsyning og kollektivtransport er alle tilbud som de fleste vil kategorisere som en del av den norske velferdsstaten. Det er vanskelig å definere klart hvilke faktorer som inngår i en velferdsstat. En stat der lite er overlatt til markedet eller private aktører og der staten tar hånd om det meste, er ikke nødvendigvis en velferdsstat. Og omvendt, som vi skal se, finnes det velferdsstatsmodeller der det offentlige ikke har en like sentral rolle som i den norske velferdsstaten. Velferdsstaten reflekterer at noe holdes utenfor den kontinuerlige konkurransen på markedet ved hjelp av politiske tiltak (Eriksen 1996). Velferdsstaten er nært knyttet til framveksten av det moderne demokratiet. Enkelte teoretikere legger avgjørende vekt på demokratiets betydning for velferdsstaten. Det pekes blant annet på at demokrati er en forutsetning for å finne ut hva sosial rettferdighet består av. Demokratiet har betydning både for å skape den sosiale bevisstheten blant innbyggerne, som må til for å få oppslutning om velferdsstaten, og for å gi legitimitet til nødvendige prioriteringer av ressursbruken. Videre har muligheten for demokratisk deltakelse, blant annet for fagforeninger og andre organisasjoner, en viktig funksjon i utviklingen av ulike velferdsordninger. Den moderne velferdsstaten er en europeisk oppfinnelse. I Norge har velferdsstaten vokst fram og utviklet seg i løpet av de siste hundre årene. Våre velferdspolitiske ordninger er i dag en så viktig del av folks liv at man knapt kan forestille seg hvordan Norge hadde sett ut uten velferdsstatens eksistens. Velferdsstaten er ikke statisk. Både omfang, innhold og organisering endrer seg over tid og varierer fra stat til stat. Det opprinnelige målet for de nasjonale sosialforsikringsordningene som så dagens lys for over 100 år siden, var å øke sosial integrasjon og stabilitet (Kuhnle

8 8 2001). De nasjonale sosialforsikringsordningene som ble innført skulle møte behovet for inntekter i forbindelse med alderdom, sykdom, arbeidsulykker, arbeidsløshet og ved behov for helsetjenester og medisinsk behandling. Denne typen velferdsstatlige ordninger kan sees på som et svar på økende krav om sosial og økonomisk likhet i forbindelse med utviklingen av et massedemokrati. Ordningene kan også sees på som et økende behov for og krav om sosial og økonomisk trygghet i samfunn preget av økende arbeidsdeling, utbredelse av markeder og tap av den sosiale tryggheten man tidligere fikk gjennom det å tilhøre en familie og andre mindre institusjoner (Flora og Heidenheimer 1981). Likhet og trygghet har vært to helt sentrale begrep i begrunnelsen for velferdsstaten. For å forstå utviklingen av velferdspolitikken i Europa, er det viktig å ha kjennskap til to klassiske typologier av velferdsstaten, som har sitt utspring i henholdsvis Bismarck og Beveridge. Bismarck og Beveridge Otto von Bismarck blir ofte omtalt som en av grunnleggerne av den moderne velferdsstaten gjennom sin innføring av den tyske sosiallovgivningen på slutten av 1800-tallet. I utgangspunktet var det kun industriarbeiderne som var omfattet av de tyske lovene, og motivet til Bismarck var nok snarere politisk stabilitet enn humanitære velferdshensyn. Bismarck ønsket å pasifisere den sosialistiske arbeiderbevegelsen. Sentralt i det som senere er blitt kalt den tyske modellen (Bismarck-modellen) er målet om kompensasjon ved bortfall av inntekt. Sentrale eller statlige sosial- og støtteordninger er derfor knyttet til innbyggernes deltakelse i yrkeslivet. I motsetning til Bismarck mente den britiske embetsmannen Sir William Beveridge i sin rapport fra 1942 at staten skulle sikre samtlige borgere, enten de var yrkesaktive eller ikke, en viss inntekt og helse- og omsorgstjenester. Hovedprinsippet i hans velferdsmodell var universelle ordninger, og ikke en statussikrende modell. Det økonomiske fundamentet for trygdeordningene skulle baseres på like innbetalingsbidrag og like ytelser. Dette var et radikalt skifte i forhold til den tyske modellen som først og fremst sikrer de yrkesaktive, der familiemedlemmer får sine rettigheter i forhold til forsørgeren og der inntektsfinansierte innbetalinger gir differensierte ytelser. Tre velferdsmodeller Av mange ulike forskere som har forsøkt å lage en klassifisering av velferdsstaten, er nok den mest kjente utviklet av Gøsta Esping-Andersen. Som utgangspunkt mente han at landenes ulike velferdspolitikk i stor grad ble bestemt av den rådende politiske ideologien i landet. Med det som utgangspunkt, delte Esping-Andersen (1990) velferdsstatene opp i tre ulike regimetyper: den liberale velferdsstaten - kjennetegnet ved behovsprøvd hjelp, beskjedne universelle overføringer og beskjedne sosialforsikringsordninger; den konservative velferdsstaten - kjennetegnet av ordninger som vedlikeholder klasse- og statusforskjeller og som er lite omfordelende; og den sosialdemokratiske velferdsstaten - der prinsippet om universalisme er utbredt og der likhet etter de høyeste standardene blir etterstrebet.

9 9 Tabell I: Esping-Andersens tre velferdsstatsmodeller Betydningen av : familie marked stat Dominerende form (modus) for solidaritet Dominerende arena (locus) for solidaritet Grad av sosiale sikkerhetsnett Land Liberal Sosialdemokratisk Konservativ Marginal Sentral Marginal Individuell Marginal Marginal Sentral Korporativ Universal Sentral Marginal Subsidiaritet Marked Stat Familie Nattvekterstat 1 Minimal Maksimal Høy (for de yrkesaktive) USA, Storbritannia Sverige Tyskland Kilde: Esping-Andersen Den norske velferdsstaten Den norske velferdsstaten har ordninger som i hovedsak omfatter hele befolkningen. Dette er ordninger som finansieres av generelle skatter og som sammen med skattesystemet i større grad er sosialt omfordelende og dermed mer egalitære enn i mange andre land. Skulle vi plassere Norge inn i velferdsmodellen til Esping-Andersen, ville Norge i likhet med Sverige bli kategorisert som et land med en velferdspolitikk der betydningen av staten er viktigere enn markedet og familien, der formen for solidaritet er universal og der arenaen for solidaritetsutøvelse er staten/det offentlige i større grad enn familien eller det private (markedet). I tillegg til at velferdsordningene i hovedsak er universelle, er de sosiale sikkerhetsordningene svært høye. Det er for eksempel tilnærmet full kompensasjon for bortfall av lønn ved sykdom. Spørsmålet er om de endringene vi nå opplever, går i retning av både en mer liberalistisk og en mer konservativ form for velferdsstat. Den norske velferdsstaten følger oss med sine tjenester fra "vugge til grav". Allerede før vi er født, har mor hatt tilbud om gratis svangerskapskontroll. De fleste blir født ved et offentlig sykehus, småbarn blir fulgt opp av helsestasjonen som sørger for vaksinasjon mot farlige sykdommer, kontrollerer at barna vokser og utvikler seg normalt og at forholdene i hjemmet er forsvarlige. Vi har barnevernet som kan gripe inn og bistå med hjelp hvis alt ikke er som det skal. Barnehagen og skolen følger deretter. Det offentlige bidrar til fritidsklubber, organisert fritidstilbud, musikk- og kulturskoler, offentlige bad med mer. Som student får man subsidierte studentboliger, reduserte priser på kollektivtransport og studielån og 1 Nattvekterstaten kjennetegnes ved at statens fremste oppgave er å sikre indre orden og trygge grensene utad, mens sosial trygghet først og fremst ivaretas gjennom private og sivile ordninger.

10 10 stipend fra Statens lånekasse for utdanning. Forutsatt at man er frisk, har man som voksen mindre kontakt med det offentlige tjenesteapparatet. Men vi har for eksempel Aetat som driver både arbeidsformidling og ulike arbeidsmarkedstiltak og kurs for arbeidssøkende. Med alderdommen øker så behovet for velferdstjenester og da er velferdsstaten der med tilbud om hjemmehjelp, hjemmesykepleie, omsorgsboliger, alders- og sykehjem. Dette er eksempler på velferdstilbud som alle nyter godt av. Ved sykdom og uførhet finnes det et offentlig helse- og omsorgstilbud. I tillegg til det offentlige tjenestetilbudet er det de offentlige trygdeordningene som utgjør basisen i velferdsstaten. Alderspensjon, uføretrygd, sykelønn og barnetrygd er eksempler på dette. Mange av de norske velferdsordningene er regulerte gjennom det nasjonale lovverket (se vedlegg 1). Andre ordninger er en del av avtaleverket forhandlet fram mellom partene i arbeidslivet. Selv om dette kapittelets hovedformål er å vise sentrale trekk ved dagens norske velferdsstat, er det her viktig å understreke følgende: Velferdsordninger blir ikke gitt befolkningen som en gave fra politiske myndigheter. Bak de fleste ordningene ligger det politisk kamp og mange års press fra blant annet fagbevegelsen, kvinnebevegelsen og ulike interesseorganisasjoner. Velferdsordninger som tjenestepensjon og AFP er avtalebaserte ordninger som er et direkte resultat av fagforeningers kamp. Ulike velferdsordninger som ferie, sykelønn og pensjon er etter hvert blitt en del av et inntektspolitisk samarbeid mellom partene i arbeidslivet og staten. Mange av de velferdsordningene som i dag er regulert gjennom nasjonalt lovverk var i utgangspunktet avtaler forhandlet fram av fagforeninger. Likhet og trygghet I hvilken grad begrunnes den norske velferdsstaten fortsatt av behovet for sosial og økonomisk likhet og trygghet? Et viktig trekk ved den norske velferdsstaten er den sosiale bevisstheten - eller solidariteten - som står relativt sterkt i brede lag av befolkningen. Denne solidariteten er både et resultat av velferdsstaten og den likhetsideologien som har vært dominerende, men samtidig en forutsetning for å utvikle og opprettholde en omfattende velferdsstat. Å sikre en rimelig jevn fordeling av inntekt og levekår har vært en sentral målsetting for den norske velferdspolitikken. De fleste komparative studier av inntektsfordelingen i ulike land viser at inntektene i Norge er relativt jevnt fordelt. Utjamningsmeldinga viste imidlertid at inntektsforskjellene i Norge hadde økt mer enn i de fleste andre OECD-land gjennom hele 90-tallet. Utdanningspolitikken har vært et viktig virkemiddel for å skape et samfunn med mindre forskjeller mellom folk. Lik rett til utdanning, blant annet gjennom å gi et gratis og likeverdig skoletilbud til alle barn uavhengig av sosial bakgrunn, kjønn og geografi og gjennom offentlig støttede stipend og låneordninger for ungdommer og studenter, er å anse som en bærebjelke i den norske velferdsstaten. Tall fra OECD viser at over 85 prosent av den norske befolkningen i alderen 25 til 64 år har fullført utdanning over grunnskolenivå. 2 I Norge har både barn, unge og voksne, gjennom opplæringslova, en lovfestet rett til skolegang (se vedlegg 1). Spørsmålet er om likhetsprinsippet i dag er under press på grunn av nedskjæringer i mange kommunebudsjetter samt økt konkurranse fra private tilbydere innenfor både grunnopplæringen og høyere utdanning. 2 Tall fra "Society at a Glance" OECD social indicators 2002.

11 11 Et annet kjennetegn ved den norske velferdsstaten er det offentliges tilretteleggelse for økt likestilling mellom kjønnene. Kvinners mulighet til å delta i arbeidslivet er betraktelig økt gjennom innføringen av svangerskapspermisjoner og utbyggingen av offentlige eller offentlig støttede barnehager (om lovfestede trygder og rettigheter, se vedlegg 1) 3. Vi har fått likestillingsloven og et likestillingsombud som skal bidra til økt likestilling i samfunnet. De ulike sosialhjelpsordningene har både en likhets- og en trygghetsdimensjon. Ordninger som syketrygd, pensjoner og arbeidsledighetstrygd sørger først og fremst for sosial og økonomisk trygghet for det enkelte individ. Men de har, til tross for en viss grad av statussikring i sin utforming, også en fordelingsfunksjon. Ut fra de siste års debatter både i Norge og andre europeiske land, kan man få inntrykk av at likhetsprinsippet ikke lenger har en like sentral posisjon som trygghetsprinsippet, som begrunnelse for ulike velferdsordninger. Trygghet skal sikres gjennom universelle minstegarantier, men ut over det ser vi en tendens til økt aksept for og bruk av egenfinansierte tilleggsordninger, behovsprøving og bruk av egenandeler. Den norske "velferdsmodellen" ser ut til å bli mer lik andre europeiske modeller. Det har for eksempel vokst fram flere velferdsordninger knyttet til arbeidsplassen, og stadig flere ordner seg med private, individuelle pensjonsforsikringer. Får vi Beverigdes universelle minimumstilbud på den ene siden og Bismarcks arbeidslivstilknyttede og statussikrende tilbud på den andre? I så fall får vi en endring av den norske velferdsstaten der det offentliges rolle tones ned, og markedet samt familien og andre sivile institusjoner får økt betydning (jf. Esping-Andersens modell side 9) Velferdskommuner Store deler av velferdsstatens tjenester utføres på kommunalt nivå, og mange har tatt i bruk begrepet velferdskommuner framfor velferdsstat. I 2001 stod kommunene for 40 prosent av de totale, offentlige utgiftene i Norge, og 80 prosent av alle offentlig ansatte var ansatt på kommunalt nivå. 4 Et helt sentralt tema i den norske debatten om velferdsstaten er forholdet mellom kommunalt selvstyre på den ene siden og universelle, nasjonale rettigheter på den andre. I et debatthefte fra Kommunenes Sentralforbund vies denne problematikken stor plass. KS skriver blant annet at staten bidrar til å undergrave lokaldemokratiet. Kommunesektoren skal, som vi har sett, ivareta innbyggernes rettigheter ved å utøve tjenesteproduksjon på en rekke områder. Men de er avhengige av de inntektsrammene som fastsettes av Stortinget. KS peker på at det i dagens situasjon betyr at kommunene på vegne av staten må gjøre den ubehagelige jobben å prioritere mellom for eksempel utdanning og eldreomsorg. Svarteperspillet med kommunene som syndebukk skader utviklingen av velferdssamfunnet og undergraver lokaldemokratiet (KS 2002:31). KS er bekymret fordi kommunene blir tvunget til foreta vanskelige prioriteringer og upopulære nedskjæringer. Økte overføringer fra staten ville til en viss grad fjernet en del av bekymringene til KS. Det vil imidlertid alltid være et dilemma mellom ønsket om likhet for innbyggerne av staten og ønsket om mest mulig lokal handlefrihet. Den økende bruken av rettighetslovgivning fra Stortingets side kan på sikt være en større trussel mot kommunalt selvstyre enn dårlig kommuneøkonomi. Rettighetslovgivningen skal sikre innbyggerne 3 Mange ordninger som har bidratt til økt likestilling og økt økonomisk uavhengighet for kvinner har i utgangspunktet blitt til for å nå andre politiske mål. På 1970-tallet hadde landet behov for økt arbeidskraft, og tiltak ble først og fremst satt inn for å få flere folk i arbeid, ikke for å bidra til økt likestilling. 4 Tall fra OECD (2002). Merk at dette var før spesialisthelsetjenesten ble overtatt av staten, slik at tallene er nok litt lavere i dag.

12 12 trygghet både gjennom vissheten om å ha loven på sin side, og gjennom å pålegge kommunene å sørge for tilbudet. Samtidig sikres alle innbyggere like rettigheter. Men det kommunale handlingsrommet blir svært innskrenket, og interessen for å drive med lokalpolitikk kan dermed svekkes. Fordi kommunene står for det meste av velferdstilbudet, er det naturlig å anta at velfungerende kommuner er avgjørende for velferdsstatens oppslutning blant innbyggerne. Dilemmaet mellom nasjonal likhet og kommunal frihet reiser en rekke spørsmål. Hvor skal grensen gå mellom den nasjonale og den kommunale velferdspolitikken? Er behovet for en nasjonal politikk større når det gjelder enkelte velferdstilbud fremfor andre? Er barnehagen og skolen "for viktige" institusjoner i velferdsstaten til at en kan godta ulikheter kommunene imellom?

13 13 3. En svekket velferdsstat I dette kapittelet redegjør vi for ulike innstramninger, nedskjæringer og omstillinger i offentlig sektor. Vi ser først på ulike kutt i og svekkelser av etablerte velferdsordninger. Deretter tar vi for oss omstilling og effektivisering av tjenestetilbudet, før vi til slutt ser spesielt på det som gjerne blir omtalt som "krisen" i kommuneøkonomien Ulike former for kutt eller svekkelse av velferdsordningene For mange land innebærer velferdsgodene etter hvert så store utgifter at det ikke er rom for dem i budsjettene. Ett eksempel er Tyskland der det er stagnasjon og tilbakegang i økonomien, og arbeidsledigheten stiger. Årets statsbudsjett har et underskudd på nærmere 40 milliarder euro og bryter dermed kravene stilt innenfor euro-sonen. Det er i denne situasjonen koalisjonsregjeringen mellom sosialdemokratene og de grønne lanserer Agenda Hovedinnholdet er kutt i pensjoner og arbeidsledighetstrygd, omlegging av sykepengeordningene og redusert oppsigelsesvern. Det er ikke bare i Tyskland det er planer om kutt i pensjonsordningene. Lignende forslag vurderes også i Østerrike, og i Frankrike har nasjonalforsamlingen nylig vedtatt at folk må arbeide flere år enn før for å få rett til full pensjon. Begrunnelsen for vedtaket er at en heving av pensjonsalderen er nødvendig for å unngå finanskrise i trygdesektoren. Forslagene er blitt møtt av massive protester og demonstrasjoner fra fagbevegelsen. Disse eksemplene fra andre europeiske velferdsstater viser at det ikke bare er i Norge etablerte velferdsgoder er under press. Også her hjemme er det diskusjoner rundt pensjonsordningene. Det er nedsatt en pensjonskommisjon som skal legge fram forslag til et framtidig pensjonssystem. Lederen av kommisjonen, Sigbjørn Johnsen, har uttalt at vi har neppe råd til dagens system for regulering av pensjonene i framtida. I forbindelse med at avtalen om et Inkluderende arbeidsliv (IA) skal evalueres til høsten, har det kommet signaler fra regjeringshold om at dagens sykelønnsordning igjen bør opp til vurdering. Nylig kom OECDs anbefalinger for å sikre økt effektivitet i det offentlige forbruket i Norge. Blant anbefalingene til den norske regjeringen er ett av punktene å lage incentivsystemer for å hindre overdreven bruk av sykemeldinger. Slike incentivsystemer vil kunne være karensdager eller ulike ordninger som innebærer mindre enn 100 prosent kompensasjon av tapt inntekt ved sykdom. I kapittel 2 (samt vedlegg 1) redegjorde vi for ulike velferdsordninger som danner basisen i vår velferdsstat. I hvilken grad er deler av disse blitt svekket i løpet av de siste årene? I 2001 laget Eilertsen og Lysestøl følgende oversikt over det de anså som de viktigste innstrammingene i stønadsordningene: Alderspensjonen: Grunnbeløpet (G) er ikke regulert i forhold til den alminnelige lønnsutviklingen. Pensjonsprosenten er redusert fra 45 prosent til 42 prosent. Grensen for fullt pensjonsgivende inntekt er redusert fra 12 G til 6 G. Uførepensjonen: Underregulert, som alderspensjonen. Strengere krav til medisinsk uførhet. Sykepenger: Ingen innstramminger til nå. Sandman-utvalget la fram krav om bare 80 prosent dekning de første 16 dagene.

14 14 Barnetrygden: Redusert som følge av mangelfull indeksregulering. Overgangsstønad: Stønadsperioden redusert fra 10 til 3 år. Arbeidsløshetstrygden: Stønadsperioden redusert til hhv. 78 uker og 3 år. Inntektsgrensen for rett til trygd hevet fra ¾ G til 1,25 G. Økonomisk sosialhjelp: Realverdien av satsene redusert betydelig. (Eilertsen og Lysestøl 2001:127). I forbindelse med statsbudsjettet for 2003 ble det foretatt ytterligere kutt. Småbarnstillegget i barnetrygden ble blant annet fjernet. Det ble også gjort en rekke innstramninger i dagpengeregelverket for arbeidsledige. Blant annet ble dagpengeperioden redusert fra tre til to år, og kvalifikasjonskravet til minsteinntekt hevet fra 1,25 G til 1,5 G. Det er blitt stadig flere og høyere egenandeler innen helsesektoren. Men det skjer også forbedringer på enkelte områder. Det store barnehageforliket på Stortinget våren 2003 vil forhåpentligvis resultere i betydelige reduksjoner i foreldrebetalingen, samt et tilbud til alle som ønsker det. I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett våren 2003 ble regjeringen tvunget av stortingsflertallet til å heve alders- og uførepensjonene. På dette punktet har det derfor skjedd en liten forbedring. Som vi allerede har vært inne på, ser vi en tendens til endringer av den norske velferdsmodellen. Verdisynet på hva offentlige sektor og velferdsstaten skal være er endret på få år, blant myndigheter og ledende premissleverandører i norsk offentlighet. De universalistiske velferdsordningene presses for eksempel av økte krav om behovsprøving og private tilleggsordninger eller forsikringer. Selve fundamentet for den norske velferdsstaten - at individers og gruppers helse, inntekt, utdanning og omsorgsbehov skal sikres mot risiko og usikkerhet nettopp gjennom det offentlige kollektivet - ser ut til å bli utfordret av en individualiserende rettighetstenking på den ene siden og økt markedsorientering på den andre Omstilling, effektivisering og konkurranseutsetting Økt markedsorientering kommer til uttrykk i de ulike reformprosessene som alle, i større eller mindre grad, er en del av skiftende norske regjeringers "moderniseringsprogram". I Sverige er de inne i en tilsvarende reformprosess, og i disse dager ser vi, som tidligere nevnt, at den tyske sosialdemokratiske/grønne regjeringen vil iverksette effektiviseringsreformer i forbindelse med "Agenda 2010". Felles for de ulike regjeringenes politikk er at de følger anbefalingene fra OECD, som bygger på økonomisk liberalisme, og der nøkkelordene er deregulering, liberalisering, fristilling og konkurranse. Denne politikken oppfattets gjerne som et ideologisk innlegg for en nedbygging av offentlig sektor. Men det kan også sees på som en nødvendig omstilling for å styrke staten gjennom økt effektivisering av offentlig virksomhet. Det siste argumentet er det vi kjenner igjen fra den politiske debatten i Norge og fra andre sosialdemokratiske land i Europa. Anthony Giddens (1999) har vist hvordan dette siste argumentet har vært avgjørende for å gi markedsrelaterte reformer legitimitet og innpass i mange land.

15 15 Tilhengerne av markedsorienterte reformer, som konkurranseutsetting og privatisering, anfører gjerne økonomiske argumenter. Hvis rammen for de offentlige utgiftene er gitt, er oppdraget for myndighetene, sentrale så vel som lokale, å få mest mulig "velferd" ut av de ressursene de har til rådighet. Det ligger derfor en implisitt forventning om økonomisk innsparing i de markedsorienterte reformene. Fra fagbevegelsen har det vært påpekt at slike innsparinger vil komme i form av svekkede lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte. Markedsorienterte reformer blir også begrunnet med ønske om kvalitetsforbedringer. Gjennom konkurranse om oppdrag på den ene siden og kunder på den andre vil kvaliteten til både private og offentlige tjenesteprodusenter heves. Skeptikerne til konkurranseutsetting hevder på sin side at forventningen om økonomisk innsparing og profitt vil bidra til å svekke kvaliteten på tjenestetilbudet. Det har vært utført en rekke forsknings- og utredningsarbeider som har hatt til hensikt å finne ut om konkurranseutsetting øker effektiviteten, kvaliteten og dermed gir en økonomisk og kvalitetsmessig gevinst. De aller fleste konkluderer med at konkurransen bidrar til økt effektivitet både i virksomheter der private har overtatt driften og i de virksomhetene kommunen selv driver. Ut over dette synes de fleste å konkludere med at det er liten økonomisk gevinst ved å la private drive. Det ser heller ikke ut til å være store kvalitetsmessige gevinster. I en rapport fra Asplan Analyse, der de evaluerer konkurranseutsetting og omstilling i pleie- og omsorgssektoren i Trondheim kommune, konkluderes det blant annet med at bedre kvalitet i de konkurranseutsatte sykehjemmene i begrenset grad kan tilskrives konkurranseutsettingen. Det som i størst grad påvirket opplevd tjenestekvalitet var: a) Strukturelle forhold som alder og størrelse på sykehjem og b) Individuelle forhold som brukernes alder, og hvorvidt de har enerom. Asplan Analyse anbefaler derfor kommunen å vurdere å satse på sanering av eldre sykehjem. (!) Hva så med de ansatte og deres lønns- og arbeidsvilkår? I en rapport om private sykehjem fra De Facto konkluderes det med at disse forsøker å skape overskudd ved å redusere og endre bemanningen. Lignende konklusjoner er gjort i undersøkelser om privat drift av barnehager. Videre har private dårligere pensjonsavtaler enn kommunen 5. Den effektivitetsgevinsten som man finner både i private og offentlige virksomheter ved bruk av konkurranseutsetting, er i mange tilfeller avhengig av at de ansatte ofrer faglige rettigheter, helse og fritid. I et av arbeidene i maktutredningen blir det pekt på at kvinnene i helse- og omsorgssektoren betaler prisen for at velferdsstatens politikere tilbyr grenseløs omsorg med begrensede budsjetter 6. Maktutrederne forklarer hvordan ytelseskrisen løses: Kvinnene i frontlinjen kompenserer for velferdsstatens utilstrekkelighet med å gi av seg selv i form av ubetalt overtid og raskere løping i gangene. Velferdsstaten har gjort seg avhengig av arbeidskraft som er villig til å strekke seg langt. De kommer pasientene tett innpå livet, og har ikke samvittighet til å se at de lider unødig. Tilsvarende press på de ansatte finner vi også i barnehager og skoler. De fleste rapportene knyttet til omstilling, effektivisering, anbudsutsetting og privatisering dreier seg om evaluering og/eller sammenligning av helt konkrete prosjekter. Det disse rapportene ikke sier noe om, er de mer langsiktige konsekvensene av privatisering og konkurranseutsetting på den offentlige velferdspolitikken. I den nyliberale sjargongen blir velferdsstatens/velferdskommunens oppdrag redusert til ren tjenesteyting, og det offentliges oppgave blir kun å være tilbyder av tjenester. Effektiv bruk av ressursene, etter 5 Se blant annet Fürst og Høverstads rapport "Analyse av kostnadene i barnehagen" (2003). 6 Seip, Didrik (2003): Konkurranse på norsk. Makt- og demokratiutredningens rapportserie, rapport 69

16 16 bedriftsøkonomiske mål, blir det fremste kriteriet for vellykkethet. Har man helt mistet av syne at velferdsstaten nettopp har som formål aktivt å bruke politiske tiltak på å holde ulike områder utenfor konkurransen på "markedet", for å sikre sosial og økonomisk likhet og trygghet? Mange kommuner framstiller seg selv først og fremst som tjenesteprodusenter eller endog "bestillere" av tjenester. Kommunenes rolle som arena for offentlig debatt, for utvikling av politikk og for kollektiv oppgaveløsning blir på denne måten "modernisert" vekk. Mentaliteten har dreid seg bort fra hva vi skal gjøre i fellesskap for å løse samfunnsoppgaver til å dreie seg om hva den enkelte får igjen. Velferdsstaten/velferdskommunen har blitt en produsent av goder, et levringssystem av tjenester på lik linje med enhver annen servicebedrift (Eriksen 2001). På sikt kan denne utviklingen skade både demokratiet og velferdsstaten. Som vi allerede har nevnt og vil komme tilbake til senere i utredningen, har demokratiet betydning både for å skape sosial bevissthet og for å avgjøre hva sosial rettferdighet skal være. Signalene fra sentrale myndigheter til kommunene bidrar til å forsterke en slik markedsorientert utvikling. I kommuneproposisjonen for 2004 står det blant annet at regjeringen vil stimulere til økt bruk av konkurranseutsetting på det som er kommunenes kjerneområder (områder som tidligere har vært skjermet), det vil si oppvekst og omsorgstjenestene Kommuneøkonomi i krise? Fra de fleste kommunene i Norge høres i dag et massivt rop om mer penger fra staten. Det kanskje mest synlige tegnet på endringer og svekkelser i velferdstilbudet er alle kuttene og nedskjæringene i kommunale budsjetter. Tall fra SSB bekrefter at Kommune-Norge sliter med økonomien. KOSTRA-tall viser en vesentlig svekkelse av kommunenes finanser i Et netto driftsresultat for kommunene samlet på bare 0,5 prosent av driftsinntektene gir ingen mulighet for økonomisk handlefrihet i kommunene 7. Sammen med fortsatt sterk investeringsøkning medfører dette økte låneopptak og større gjeldsbelastning på de framtidige kommunebudsjettene. I 2001 hadde 128 kommuner negativt netto driftsresultat. Dette utgjør 30 prosent av kommunene. Antall kommuner som er "svartelistet" som følge av dårlig økonomi, og dermed satt under særskilt oppsyn av fylkesmannen, overstiger tallet 100 sommeren Det er en økning på over 20 kommuner bare i løpet av det siste året. En rekke kommuner har varslet at de vil tilpasse aktiviteten i kommunen de stramme rammebetingelsene. En slik tilpasning vil i realiteten bety nedbemanning og svekket tjenestetilbud. Ni av ti kommuner kutter i velferdstilbudene og nær halvparten av kommunene gjennomfører rene oppsigelser. KS har uttalt at kommunesektoren trenger minst 7 milliarder for å sikre velferdstilbudet. For å unngå ytterligere kutt i velferdstilbudet, ønsker KS et samarbeid med staten om en målrettet politikk for å rette opp den økonomiske ubalansen i kommunesektoren. 7 Netto driftsresultat er ressurser som kan benyttes til finansiering av investeringer eller avsettes til seinere bruk, og er dermed et uttrykk for kommunenes økonomiske handlingsrom.

17 17 4. En presset velferdsstat - om årsaker Vi viste innledningsvis til uttalelser der fagbevegelsen og Utdanningsforbundet hevder at velferdsstaten er truet. Oppfatningen av en trussel har blant annet sitt utspring i de mange reformene som har vært igangsatt innen offentlig sektor de siste 15 årene. Utgangspunktet for disse reformene er en erkjennelse av at de offentlige budsjettene er blitt for store og at utgiftssiden ikke står i forhold til inntektssiden. Fra myndighetene i land etter land kommer kravet om en mer effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Kombinert med dette blir det som vi allerede har vist, også reist krav om, og til dels gjennomført, direkte kutt i offentlige velferdsgoder. Fra fagbevegelsens side oppfattes både effektiviseringen i den form den har fått og kuttene som angrep på velferdsstaten. Vi vil nedenfor fokusere på noen årsaksforhold som kan være med å forklare hvorfor velferdsstaten er under press. Det første dreier seg om økonomi og de rådende nyliberale økonomiske teoriene. Videre har vi sett på demografiske endringer. Et tredje forhold dreier seg om økte forventninger til hva det offentlige skal yte. Til slutt har vi sett på trekk ved det postmoderne samfunnet - og da spesielt den økende graden av individualisering Nyliberal økonomi Selv om vi tidligere har vist til at velferdsstaten har ulike uttrykk i ulike land, og at omfang og innhold varierer, er det et fellestrekk ved velferdsstater at offentlige utgifter utgjør en relativt stor andel av BNP. Et nyere fellestrekk er frykten for at det offentlige forbruket skal bli for høyt. I land etter land i Europa ble det utover 80-tallet en økende økonomisk krise, med høy arbeidsløshet. Regjeringen Brundtland konstaterte følgende i St.prp. nr : Norge er nå inne i den alvorligste økonomiske krisesituasjonen på mange år. Landet står overfor dyptgripende problemer med sterk svekkelse av utenriksøkonomien og et forbruksnivå vi som nasjon ikke har dekning for. Velferdsstatene var blitt for kostbare. I mange land var det ikke lenger inntekter til å dekke alle de offentlige utgiftene. Det var behov for reformer, og reformene som kom tok i stor grad utgangspunkt i nyliberal økonomisk teori. Fokus ble satt på offentlig forbruk, og resepten for å få "kontroll" med økonomien ble å hindre og i beste fall redusere veksten i de offentlige utgiftene. I EU-landene kom det til uttrykk med de såkalte Maastrichtkravene som blant annet innebærer at underskuddet på offentlig forvaltnings budsjetter ikke kan overstige 3 % av BNP, og at offentlig forvaltnings brutto gjeld ikke kan overstige 60 % av BNP. I Norge har bekymringen vært knyttet til den sterke oljeavhengigheten. Regjering etter regjering har hevdet at en for sterk utgiftsvekst vil føre til en kostnadsvekst som vil gi en nedbygging av den konkurranseutsatte delen av næringslivet. Det har vært et uttalt mål for norske myndigheter å styrke konkurranseutsatt næring, fordi en sterk fastlandsøkonomi skal bidra til å gjøre landet mindre olje-avhengig.

18 18 Når man diskuterer størrelsen på de offentlige utgiftene, bør man være klar over at Norge ikke har et unormalt høyt utgiftsnivå. Tvert imot, er offentlige utgifters andel av BNP lavere i Norge enn mange land det er naturlig å sammenligne seg med. Det er verdt å merke seg at offentlige utgifters andel av BNP ikke har økt dramatisk de siste 15 årene. De har tvert imot gått ned. Nedgangen kan være et resultat av innstramninger og kutt i velferdsordninger etter krisene på 80-tallet. Det er allikevel riktig å påpeke at selv om de offentlige utgiftenes andel av BNP har gått litt ned, så har BNP i seg selv vokst, slik at det brukes mer penger på offentlige tjenester i dag enn tidligere. Volumet av de offentlige tjenestene er altså ikke blitt redusert. Tvert imot er offentlig sektor større enn noen gang. Særlig helsesektoren er i stadig vekst. Mens de samlede offentlige utgiftene utgjorde 46 % av BNP i Norge i 1999, var gjennomsnittet for EU-landene 48 %. Veksten i de offentlige utgiftene og BNP var imidlertid sterkere i Norge enn EU.

19 19 Et sterkt fokus på faren ved for høye offentlige utgifter er et kjennetegn ved nyliberal økonomisk teori. Offentlig sektor blir gjerne oppfattet som ineffektiv og uproduktiv, selvbeskyttende og til hinder for private initiativ og økonomisk vekst. Ifølge nyliberal økonomisk teori skal fellesløsninger kunne utledes av individuelle interesser og behov, og statens oppgave er kun å regulere markedet der det ikke virker, det vil si sikre fellesløsninger og hensyn som ville bli forsømt i et markedssystem (for eksempel kollektive goder som militært forsvar). Nyliberalismen bygger på public choice theory som forutsetter at offentlige goder utledes fra individuelle ønsker gjennom en form for votering. Videre hevder denne teorien at statsansatte og ansatte i statsstøttede bransjer handler med sikte på egen nytte og derfor blåser opp den offentlige sektoren til egen fordel. Staten er derfor ikke et nøytralt redskap for samfunnets prioriteringer, men en slags interesseorganisasjon for egne formål (Østerud 1991). Legges en slik forståelse til grunn, bør derfor ikke staten ha noen privilegert posisjon. Alternativet er deregulering og økt grad av privatisering og konkurranseutsetting. Den nyliberale forståelsen av økonomi har fått sterkt rotfeste i hele den vestlige verden, dog sterkest i anglo-amerikanske land. Denne politikken for økonomisk liberalisering og deregulering er blitt "programfestet" i viktige, internasjonale institusjoner som WTO, OECD, Det internasjonale valutafondet (IMF) og Verdensbanken. Kritikere av denne politikken viser til hvordan regjeringer tvinges til en endeløs konkurranse om lavere skatter og reduserte utgifter (Skarstein 1998). Myndighetene fratar dermed seg selv muligheten til å innkreve skatt, noe som i sin tur medfører nedbygging av velferdstilbudet og mindre grad av sosial utjevning. Økt makt til transnasjonale selskaper og globaliseringen av økonomien er med på å forsterke dette presset mot velferdsstaten. Straks en regjering øker underskuddet på statsbudsjettet for å stimulere etterspørselen og redusere arbeidsløsheten, vil transnasjonale pengeflyttere frykte inflasjon og trekke formuene sine ut av landet. Dermed oppstår et press for å devaluere landets valuta, og kapitalflukten forsterkes. Dette tvinger regjeringen til å øke renten og redusere budsjettunderskuddet for å "bringe økonomien i balanse" (Skarstein 1998). Som vi allerede har sett, har det i Europa vært stagnasjon eller nedgang i offentlige utgifter som andel av BNP siden begynnelsen av 90-tallet, samtidig som arbeidsledigheten har økt. Her hjemme finner vi den nyliberale ideologien blant annet uttrykt i nasjonalbudsjettet for 2003, der det heter: Offentlige utgifter tilsvarer i dag mer enn halvparten av verdiskapingen i Fastlands-Norge. Sterk vekst i pensjonsutgiftene trekker i retning av at denne andelen kan øke i tiårene framover. Samtidig bidrar inntektsvekst og teknologiske nyvinninger til å øke forventningene til kvalitet og omfang på offentlige tjenester. Hensynet til effektivitet og god ressursbruk i privat sektor tilsier på den annen side at skatte- og avgiftsnivået bør reduseres. For å møte disse utfordringene vil Regjeringen gi arbeidet med å modernisere offentlig sektor høy prioritet. (St.meld. nr ). Vi leser at regjeringen er kritiske til størrelsen på de offentlige utgiftene, samtidig som de argumenterer for å senke skattene. Videre skal offentlig sektor moderniseres, og som vi kjenner til, skjer det blant annet gjennom fristilling, konkurranseutsetting, penger følger bruker og andre markedsorienterte reformer. I budsjettet for 2003 ble det lagt opp til en svak vekst i det offentlige forbruket på 0,5 prosent, mens det ble lagt opp til en vekst i privat forbruk på 3,5 prosent.

20 20 Det er verdt å merke seg at skattenivået i Norge ikke er spesielt høyt. Nye tall fra SSB viser at Norge i 2000 hadde det laveste skattetrykket i Skandinavia, og lavere enn land som Belgia, Frankrike, Italia og Nederland. Regjeringens politikk er i tråd med anbefalingene fra OECD. Ifølge noen av OECDs anbefalinger bør norske myndigheter prioritere: økt synlighet av kostnadene ved distriktspolitikken, økt fleksibilitet i lønns- og pensjonsordningene for offentlig ansatte, øke privat sektors rolle i offentlig tjenesteyting, unngå overdreven etterspørsel etter offentlige tilbud gjennom økt bruk av egenandeler (spesielt i høyere utdanning), lage incentivsystemer for å hindre overdreven bruk av sykemeldinger, tidligpensjonering og uføretrygding Demografiske endringer Vi lever lenger enn før. I en velferdsstat som Norge betyr det økte offentlige utgifter både innenfor pleie- og omsorgsektoren, og ikke minst i form av økte pensjonsutbetalinger. Statistisk sentralbyrå utarbeidet i 1999 nye befolkningsframskrivninger for perioden SSB har publisert tre alternativer - et middelalternativ, et høyt alternativt og et lavt alternativ basert på ulike anslag for de fire viktigste faktorene som påvirker utviklingen: fruktbarhet, dødelighet, innenlands flytting og innvandring. Vi har valgt å gjengi middelalternativet. Det viser at andelen eldre over 67 år vil øke betydelig i årene som kommer. Tabell II. Befolkningen fordelt på aldersgrupper. Historisk utvikling og framskriving i Middelalternativet. Andeler i prosent år 26,3 25,9 25,2 23,4 23,1 22,9 22, år 59,3 60,5 61,7 60,4 58,2 56,2 57,0 67 år og over 14,4 13,6 13,1 16,2 18,7 20,9 20,5 Kilde: Statistisk sentralbyrå Yrkesfrekvensen i aldersgruppen år kom i 2001 opp på 73,5 %. I internasjonal målestokk er yrkesfrekvensen i Norge svært høy, om lag 10 % høyere enn gjennomsnittet i OECD-land. Det har vært en generell tendens til økt yrkesaktivitet blant kvinner i løpet av 1990-årene, særlig blant yngre og eldre kvinner. Blant eldre menn er yrkesdeltakelsen redusert. Samtidig har det vært en økning i arbeidstiden for de sysselsatte kvinnene. Yrkesaktive kvinner hadde i 1998 en gjennomsnittlig ukentlig arbeidstid på 31,5 timer, mens tilsvarende for menn var 40 timer. 8 Fra "Enhancing the effectiveness of public expenditure in Norway" Economics Department Working Papers no. 343 (2002). OECD

21 21 I dag er det 3,4 yrkesaktive bak hver pensjonist. Tallet antas å være om lag to i Finansiering og utforming av den framtidige folketrygden er derfor et hett politisk tema. Som tabell III viser, vil utgiftene til pensjonsutbetalinger øke betraktelig. Samtidig vil det være færre yrkesaktive bak hver pensjonist til å finansiere de økte utgiftene. I Pensjonskommisjonens mandat står det blant annet at en gjennomgang av pensjonssystemet må baseres på at man trekker opp hva som skal være statens ansvar og hva som kan omfattes av arbeidsmarkedsbaserte ordninger og individuelle ordninger. Tabell III. Framskriving av utbetaling av alders- og uførepensjon fra folketrygden, i prosent av BNP Folketrygdens alderspensjon 5,2 5,7 11,4 13,5 Folketrygdens uførepensjon 2,6 3,5 4,4 4,3 Sum 7,8 9,2 15,8 17, Økte forventninger I nasjonalbudsjettet for 2003 skriver regjeringen: Samtidig bidrar inntektsvekst og teknologiske nyvinninger til å øke forventningene til kvalitet og omfang på offentlige tjenester. Økte forventninger fra innbyggerne til hvor omfattende velferdsstaten skal være, kan bidra til et misforhold mellom det faktiske tilbudet og folks forventninger. Men de fleste undersøkelser som er gjort omkring folks syn på de offentlige velferdstilbudene, viser at befolkningen stort sett er fornøyd med landets velferdsordninger. Tilsvarende viser undersøkelser at den europeiske befolkningen støtter opp om sine velferdsstater 9. Det er allikevel et faktum at innbyggerne både i Norge og det øvrige Europa heller vil ha flere enn færre velferdspolitiske ordninger. Man forventer at det offentlige er til stede med et tilbud i nær sagt enhver situasjon man kommer opp i i livet, uavhengig av om situasjonen er selvforskyldt eller ikke. Ved sykdom, ulykker, rusproblemer, skilsmisser etc. forventes det et tilbud om bistand fra det offentlige. Den gjennomsnittlige europeer synes å ha en rotfestet forventning om at offentlige myndigheter skal ha ansvaret for å sikre folks velferd - ikke bare når det gjelder folks sykdom, helse og alderdom, men også fattigdom og nye "postindustrielle" behov som sosial og økonomisk utestegning, enslige forsørgere, og vilkårene for arbeidende mødre (for eksempel bedre fødselspermisjonsordninger) (Hatland, Kuhnle, Romøren 2001). Samtidig er det private velstandsnivået så høyt i Norge i dag at det legges en høyere list for hva man forventer eller vil akseptere av de offentlige tilbudene. Med de økonomiske begrensningene ønsket om å unngå for store offentlige utgifter legger, tvinger det seg derfor fram en situasjon der myndighetene må prioritere og dermed sette velferdsoppgaver opp mot hverandre. KS skriver (i det tidligere nevnte debattheftet) at forventningsgapet skapes ved at kommunesektoren pålegges å realisere rikspolitiske ambisjoner (KS 2002:37). De peker på at et system med sentralisert makt og desentralisert ansvar ikke lar seg kombinere så lenge det eksisterer betydelig ressursknapphet. 9 Se rapporten "Velfærd I Europa" fra det danske Socialforskningsinstituttet.

22 22 Nå vil det alltid være slik at myndighetene, de sentrale så vel som de lokale, må foreta prioriteringer. For uansett hvilken økonomisk politikk man legger til grunn, vil det alltid være en knapphet på ressurser. En mye brukt definisjon på begrepet politikk er nettopp at politikk handler om å fordele knappe goder og byrder. Utfordringen blir å prioritere hvilke av befolkningens forventninger til velferdsstaten som skal/kan oppfylles. Hvilke behov og krav er legitime, og hvilke er det ikke? Verken rettigheter eller behov eksisterer som objektive fenomener som kan avdekkes ved en vitenskaplig framgangsmåte, men er sosiale konstruksjoner som hviler på en etablert sosial bevissthet (Eriksen 1996). De nyliberale reformenes ensidige fokus på brukertilfredsstillelse og individuell valgfrihet utfordrer den kollektive sosiale bevissthet, slik den har kommet til uttrykk gjennom den tradisjonelle norske velferdsstaten. Som Eriksen (1996) påpeker, synes problemet i dag å bestå av at den offentlige debatten, som burde danne grunnlaget for en prioritering av krav og behov, avlastes for oppgaver gjennom de nye reformene. Det er ikke lenger den offentlige debatten som skal bestemme hvordan standarden skal være på offentlige ytelser, hvem som skal få offentlige tjenester og hvordan like og ulike tilfeller skal behandles, men private preferanser registrert gjennom brukerundersøkelser eller reflektert i kundenes betalingsvillighet. En konsekvens av dette kan være at de individuelle forventningene blir for høye, forståelsen for at andres behov må prioriteres framfor egne svekkes, og misnøyen med den offentlige velferdsstaten øker Individualiseringen Økt individualisme kjennetegner det post-industrielle samfunnet. Den økende individualismen må sees i sammenheng med bedrede økonomiske livsvilkår, men den er også et utslag av at det kulturelle mangfoldet i samfunnet er blitt større. Vi har i dag et samfunn som er preget av et større antall religiøse og etniske grupper. Vi opplever et mangfold av valgmuligheter for enkeltpersoner, både når det gjelder bosted, utdanning, yrkeskarriere, ja til og med for ens egen identitet. Retten og friheten til selv å velge på alle livets områder har for mange blitt en av de mest sentrale rettigheter. I takt med økende individualisme har vi også fått økt toleranse. Økt materiell velferd, høyere utdanningsnivå og økt likestilling mellom kjønnene er tre avgjørende bidrag som har skapt forutsetningen for mer selvstendig agerende innbyggere. Det stilles i dag høyere krav til individet om selv å forme sitt liv og gjøre aktive valg når det gjelder livsstil. Identitet "nedarves" ikke i samme utstrekning som i tidligere generasjoner, og valgene når det gjelder forbruk, utdanning, arbeid og livsanskuelse er uendelig mange flere (Blomqvist og Rothstein 2000). Ulike opinionsundersøkelser viser at synet på forholdet mellom individet og kollektivet har forandret seg. Den yngre generasjonen tillegger retten til selv å få forme sine liv og sin egen livsanskuelse en større verdi enn tidligere generasjoner gjorde (Ingelhart 1990). Aksepten for økte forskjeller mellom folk, for eksempel gjennom økt bruk av individuelle lønnsavtaler, private pensjonsordninger og lignende ser også ut til å være større blant den yngre delen av befolkningen. En slik endring vil få betydning for synet på velferdsstaten. Det er trolig at vi i framtiden får innbyggere som er mindre villige til å underkaste seg en enhetlig utforming av offentlige tjenester som utdanning, helse og omsorg. I stedet vil det reises krav om større rom for ulike livsanskuelser innenfor de ulike tilbudene. Velferdsstaten kan oppfattes som et hinder for individuell frihet.