Velferdsstaten - grunnlag og modeller

Transkript

1 Temanotat 2002/9: Velferdsstaten - grunnlag og modeller Utarbeidet av Åshild Olaussen og Hans Petter Wollebæk, avdeling for utredning i Utdanningsforbundet Dette temanotatet omhandler det idémessige grunnlaget for velferdsstaten og ulike modeller for organisering av velferdsstaten. I siste del av temanotatet redegjør vi for Utdanningsforbundets syn på dagens velferdssystem slik det kommer til uttrykk gjennom forbundets engasjement i aksjonen For velferdsstaten. Den moderne velferdsstaten er en europeisk oppfinnelse. Norge har om lag 100 års erfaring som velferdsstat. Landets velferdspolitiske ordninger er i dag en så viktig del av folks liv at man knapt kan forestille seg hvordan Norge hadde sett ut uten velferdsstatens eksistens. Undersøkelser viser da også at Norges befolkning stort sett er fornøyd med landets velferdsordninger, og at de heller vil ha flere enn færre velferdspolitiske ordninger. En helt fersk rapport fra det danske Socialforskningsinstituttet Velfærd i Europa viser at den europeiske befolkningen støtter opp om sine velferdsstater. Velferdsstaten er ikke statisk. Både omfang, innhold og organisering endrer seg over tid og varierer fra stat til stat. Dette temanotatet vil gjennom å presentere ulike velferdsmodeller og kjennetegn ved disse, forsøke å klargjøre hva som er særskilt eller spesifikt ved den modellen vi har i Norge, og i hvilken grad vi ser en utvikling i retning av en annen modell. Vi håper dette temanotatet kan være med på å danne grunnlaget for en god debatt om hva Utdanningsforbundet legger i sin målsetting om å forsvare og styrke velferdsstaten nasjonalt og internasjonalt. Tematikken velferdsstat vil bli videreført i en større utredning som skal ferdigstilles i løpet av våren Velferdsstatens idémessige og politiske bakgrunn Den velferdsstaten som vi i dag kjenner har utviklet seg mye siden dens begynnelse på slutten 1800-tallet. Velferdsstaten som et overordnet fenomen har vokst fram i alle industrialiserte land, og under ulike regimer. Det har ført til at selve innretningen på velferdsstaten og dens oppgaver har blitt noe ulik mellom landene. Det opprinnelige målet for velferdsstaten, eller for de nasjonale sosialforsikringsordningene som det ble kalt for over 100 år siden, var å øke sosial integrasjon og stabilitet (Kuhnle 2001). De nasjonale sosialforsikringsordningene som ble innført skulle møte behovet for inntekter i forbindelse med alderdom, sykdom, arbeidsulykker, arbeidsløshet og ved behov for helsetjenester og medisinsk behandling. Denne type velferdsstatlige ordninger kan sees på som et svar på økende krav om sosial og økonomisk likhet i forbindelse med utviklingen av et massedemokrati. Ordningene kan også sees på som et økende behov for og krav om sosial og økonomisk trygghet i samfunn preget av økende arbeidsdeling, utbredelse av markeder og tap av den sosiale tryggheten man tidligere fikk gjennom det å tilhøre en familie og andre mindre institusjoner (Flora og Heidenheimer 1981). Med dette som utgangspunkt kan sosial og økonomisk likhet og sikkerhet sees på som velferdsstatens kjerne.

2 At selve målet og intensjonen med å etablere velferdsordninger var likt i mange av landene i Europa, forhindret ikke at det utviklet seg ulike typer institusjonelle og politiske løsninger på behovet for sosial og økonomisk likhet og sikkerhet. Kuhnle (2001) mener ulik velferdspolitisk utvikling i europeiske land kan forklares av involvering av ulike typer aktører, både politiske og andre. Han viser til fire aktørorienterte forklaringer på sosialpolitisk utvikling: Vaksinering mot sosialisme Framveksten sees på som et initiativ ovenfra, fra samfunnets maktelite, for å hindre "revolusjon" og for å bevare samfunnsorden. Mobiliseringsmodellen Framveksten er et resultat av press nedenfra, fra underprivilegerte grupper (spesielt arbeiderklassen), som mobiliserer sine politiske ressurser for å bedre sine levekår. "De store menn i historien"-modellen Framveksten er et resultat av reforminnstilte, kunnskapsrike enkeltmenneskers innsats. Harmonimodellen Framveksten skyldes at ulike samfunnsklasser, særlig arbeidsgivere og arbeidstakere, med aksept for hverandres status, har felles interesser og samfunnsmål. Disse fire perspektivene er ikke gjensidig utelukkende, de kan dels virke sammen og dels ha ulik vekt i ulike perioder. Fra slutten på 1800-tallet og fram til mellomkrigsårene ble debatten om "velferdsstaten" preget av konstitusjonelle spørsmål som hvilken sosial rolle staten skulle spille, organisering, finansiering, omfang og prioritering av behov og målgrupper. Valgene som ble tatt var ulike mellom landene. Det er de første konstitusjonelle valgene som langt på veg har vært bestemmende for hvilken velferdspolitikk landene har utviklet. 2. En klassifisering av velferdsstater For å forstå utviklingen av velferdspolitikken i Europa, er det viktig å ha kjennskap til to klassiske typologier av velferdsstaten som har sitt utspring i henholdsvis Bismarck og Beveridge. Bismarck og Beveridge Otto von Bismarck blir ofte omtalt som en av grunnleggerne av den moderne velferdsstaten gjennom sin innføring av den tyske sosiallovgivningen på slutten av 1800-tallet. I utgangspunktet var det kun industriarbeiderne som var omfattet av de tyske lovene, og motivet til Bismarck var nok snarere politisk stabilitet enn humanitære velferdshensyn. Bismarck ønsket å pasifisere den sosialistiske arbeiderbevegelsen. Sentralt i det som senere er blitt kalt den tyske modellen (Bismarck-modellen) er målet om kompensasjon ved bortfall av inntekt. Sentrale eller statlige sosial- og støtteordninger er derfor knyttet til innbyggernes deltakelse i yrkeslivet. I motsetning til Bismarck mente Sir William Beveridge (britisk embetsmann) i sin rapport fra 1942 at staten skulle sikre samtlige borgere, enten de var yrkesaktive eller ikke, en viss inntekt og helse- og omsorgstjenester. Hovedprinsippet i hans velferdsmodell var universelle ordninger, og ikke en statussikrende modell. Det økonomiske fundamentet for trygdeordningene skulle baseres på like innbetalingsbidrag og like ytelser. Dette var et radikalt skifte i forhold til den tyske modellen som først og fremst sikrer de yrkesaktive, der Side 2 av 6

3 familiemedlemmer får sine rettigheter i forhold til forsørgeren og der inntektsfinansierte innbetalinger gir differensierte ytelser. Tre velferdsmodeller Av mange ulike forskere som har forsøkt å lage en klassifisering av velferdsstaten, er nok den mest kjente utviklet av Gøsta Esping-Andersen. Som utgangspunkt mente han at landenes ulike velferdspolitikk i stor grad ble bestemt av den rådende politiske ideologi i landet. Med det som utgangspunkt, delte Esping-Andersen velferdsstatene opp i tre ulike regimetyper: den liberale velferdsstaten - kjennetegnet ved behovsprøvd hjelp, beskjedne universelle overføringer og beskjedne sosialforsikringsordninger; den konservative velferdsstaten - kjennetegnet av ordninger som vedlikeholder klasse- og statusforskjeller og som er lite omfordelende; og den sosialdemokratiske velferdsstaten - der prinsippet om universalisme er utbredt og der likhet etter de høyeste standarder blir etterstrebet. Tabell: Esping-Andersens tre velferdsstatsmodeller Betydningen av :! familie! marked! stat Dominerende form (modus) for solidaritet Dominerende arena (locus) for solidaritet Grad av sosiale sikkerhetsnett Land Liberal Sosialdemokratisk Konservativ Sentral Individuell Sentral Korporativ Universal Marked Stat Familie Sentral Subsidiaritet Nattvekterstat Minimal Maksimal Høy (for de yrkesaktive) USA, Sverige Tyskland Storbritannia Kilde: Esping-Andersen Med utgangspunkt i Esping-Andersens tre velferdsstatsmodeller, vil vi nok kunne si at de fleste landene i EU har en velferdspolitikk som er en kombinasjon av elementer fra den liberale og den konservative velferdsmodellen. I de fleste landene er staten en dominerende aktør i velferdspolitikken med en sterk relasjon til arbeidsmarkedet. Tyskland og de andre tysktalende landene passer best inn i den konservative modellen (arbeidstakerorientert) og Storbritannia og Irland passer hovedsakelig inn i den liberale modellen (markedsbasert velferd). Esping-Andersen mener det er mer problematisk å plassere Benelux landene, selv om flere av indikatorene i den konservative modellen passer disse landene. Hvilken tilhørighet de sørlige landene i Europa har, er enda vanskeligere. Landene rundt Middelhavet, karakterisert av en sterk familietilknytning, har derfor i flere sammenhenger blitt plassert inn i en egen velferdsmodell kalt "den søreuropeiske modellen". Tabell 2: Land tilhørende Esping-Andersens tre velferdsstatsmodeller Liberale velferdsstater Konservative velferdsstater Sosialdemokratiske velferdsstater Australia Østerrike Nederland Canada Tyskland Norge Sveits Italia Sverige USA (Irland) (New Zeland) (Storbritania) Kilde: Esping-Andersen Side 3 av 6

4 De skandinaviske landene havner i den sosialdemokratiske modellen som er kjennetegnet av velferdsstater med relativt stort offentlig engasjement i organiseringen av velferdsordningene. Dette innebærer en stor offentlig sektor og stor offentlig sysselsetting totalt og i velferdssektoren. De skandinaviske velferdsstatene har ordninger som i hovedsak omfatter hele befolkningen. Dette er ordninger som finansieres av generelle skatter og som sammen med skattesystemet i større grad er sosialt omfordelende og dermed mer egalitære enn i andre land. Tar vi utgangspunkt i visjonene bak etableringen av de velferdspolitiske ordninger i de skandinaviske landene, som litt forenklet gikk ut på å skape sosial trygghet og likeverd og ivareta status oppnådd på arbeidsmarkedet, er det all grunn til å konkludere med at den norske velferdsstaten har vært en suksess og langt på veg har realisert de mål og visjoner som ligger i landets velferdsmodell. Det har skjedd til tross for at det norske velferdsystemet har vært utsatt for både vedvarende og stadig nye samfunnsproblemer. Utviklingstrekk Typologiseringer av den typen Esping-Andersen har foretatt er ofte ryddige og klargjørende, men de gir et statisk bilde som dekker over det faktum at de fleste velferdsstater er blandingstyper, og at de alle er og har vært under endring. Kuhnle (2001) viser til at de offentlige velferdsordningene i flere europeiske land synes å utvikle seg i en "skandinavisk retning". Han viser til hvordan land som Spania, Italia, Nederland og Irland har innført universelle systemer innenfor helsetjenestene, tilsvarende ordninger vi har i Norden. Også når det gjelder alderspensjoner viser han til hvordan samtlige EU-medlemsland sikrer gamle uten inntekt en alderspensjon. Samtidig ser vi trekk ved den norske velferdsmodellen i retning av den konservative (eller tyske) modellen. Ved siden av de offentlige, universelle ordningene er det vokst fram flere og mer individrettede ordninger knyttet til arbeidsplassen. Og stadig flere borgere ordner seg for eksempel med private, individuelle pensjonsforsikringer oppmuntret gjennom gunstige skatteregler (Kuhnle 2001). 3. Kritikk av den norske velferdsstaten og framtidige utfordringer Til tross for at Norges befolkning stor sett er fornøyd med landets velferdsordninger, har velferdsstatens prinsipper og ordninger blitt satt under et stadig sterkere press fra både de politiske miljøene, forskermiljøene og brukerne av disse ordningene. Den politiske kritikken kommer både fra høyre og venstresiden. Kritikken går i all hovedsak ut på at ordningene er for kostbare, de er ineffektive, at de skaper klienter av velferdsstaten gjennom økt avhengighet av det offentlige, er for byråkratiske, at de hindrer økonomisk vekst, at de i alt for stor grad gir støtte til folk som selvforskyldt er kommet i uføre, at de ikke virker omfordelende eller at de omfordeler i gal retning fra de dårligst stilte til de mer velstående og så videre. Dette er en kritikk mot velferdssystemet som også er gjeldende i andre land. Ut fra debatten om velferdsstaten kan vi konkludere med at noen mener at den er altfor omfattende, andre mener den er utilstrekkelig og ikke svarer til befolkningens behov. 4. Utdanningsforbundets syn på den norske velferdsstaten Utdanningsforbundet er medlem av aksjonen For velferdsstaten som ble dannet for å motarbeide en nedbygging av den norske velferdsstaten. Nedenfor vil vi gjengi den politiske plattformen som For velferdsstaten er tuftet på. Plattformen sier noe om hvordan Utdanningsforbundet ser på utviklingen av det norske velferdssystemet. Side 4 av 6

5 For Velferdsstatens politiske plattform Oppbyggingen og utviklingen av offentlig sektor og en omfattende velferdsstat har vært et av de viktigste virkemidlene for å oppnå den utjevning og fordeling av velstanden vi har opplevd i Norge, og som har gjort oss til et av de samfunn i verden hvor de sosiale forskjellene er minst. Likevel kan vi fortsatt oppleve at offentlige tjenester er vanskelig tilgjengelige, omsorg svikter og velferdstjenester når ikke fram til alle. Det er derfor nødvendig fortsatt å styrke og videreutvikle velferdsstaten. Så vel stat som kommuner spiller en sentral rolle for utviklingen av velferdsstaten. I økende grad har kommune-norge fått ansvar for velferdsstatens tjenester. Samtidig utgjør kommunene kjernen i den demokratiske styringen av samfunnets ressurser. Denne kombinasjonen av folkevalgt styring og offentlig velferd gir en unik mulighet til å skape en forvaltning og et samfunn som sikrer økonomisk og sosial trygghet for alle innbyggerne, uavhengig av hvor de bor. Gjennom de siste årene har vi imidlertid opplevd at markedsliberalismen har vunnet terreng så vel nasjonalt som internasjonalt. Gjennom deregulering, privatisering og konkurranseutsetting svekkes offentlig virksomhet, folkevalgt styring og kontroll. Internasjonalt har spekulasjonsøkonomien bidratt til at nasjonale økonomier har rystet i sine grunnvoller. Markedskreftene har fått langt større makt på bekostning av politisk styring. Dette har ført til utviklingen av større forskjeller i samfunnet, angrep på velferdsordninger og sosiale goder og økt rovdrift på ressurser og miljø. Vi står derfor foran en avgjørende kamp om offentlig sektor og den demokratiske styringen av vårt samfunn. Kampen står om å beholde en sterk offentlig sektor og om å skape et samfunn som tar miljøutfordringene på alvor. Vi opplever en omfordeling av samfunnets ressurser fra offentlig til privat, og offentlige budsjetter settes under økende press. Det er en kamp om hvordan samfunnet skal se ut i framtida. Kampen mot privatisering og konkurranseutsetting er et forsvar for velferdsstaten, for rettferdig fordeling. Offentlig sektor er vårt viktigste fordelingspolitiske instrument, og er av avgjørende betydning for at Norge fortsatt skal være et av verdens beste velferdssamfunn å leve i. Aksjonen For velferdsstatens mål er et samfunn med arbeid til alle, rettferdig fordeling og velferdsordninger der ingen faller utenfor. Det offentlige har et ansvar for at alle som trenger det, får fullverdige helse- og omsorgstilbud, skole og barnehage uavhengig av bosted og økonomi. Gjennom omfattende fellesskapsløsninger må det etableres et sosialt sikkerhetsnett som er tilstrekkelig finmasket til at det fanger opp dem som av ulike grunner eller i ulike perioder av livet ikke kan ta del i inntektsbringende arbeid. Dette må være ordninger som er tilpasset brukerne, som skaper trygghet i hverdagen og som kan utvikle seg i takt med samfunnets endrete behov. Folketrygden må opprettholdes som et viktig fundament i velferdsstaten - på et nivå som er tilstrekkelig til at de som ikke lenger er yrkesaktive, kan leve et fullverdig liv uten å måtte basere seg på private tilleggspensjoner. Vi er for utvikling og omstilling i offentlig sektor, basert på trygghet for og motivasjon av ansatte, ved å bruke ansattes kreativitet og kjennskap til brukernes behov. Vi vil forsvare velferdsstatens prinsipper og ordninger, avvise tilbakevending til behovsprøving og undergraving av tilkjempede rettigheter. Derfor vil vi bekjempe utviklingen av forskjells-norge og nyfattigdom innen enkelte samfunnsgrupper. Side 5 av 6

6 Vi vil styrke den demokratisk folkevalgte styringen over samfunnets ressurser og motarbeide at avgjørelser og viktige samfunnsoppgaver i økende grad overføres til markedet. Vi avviser en globalisering av økonomien som baserer seg på liberalisering, deregulering og fri flyt av kapital. Vi krever tiltak mot spekulasjonsøkonomien og begrensning av de multinasjonale selskapenes enorme maktposisjon. Vi vil støtte kampen for en rettferdig fordeling av jordas ressurser. Vi er imot at offentlige monopoler gradvis overtas av multinasjonale selskaper og utvikles i retning av private monopoler. Vi er imot bruk av anbud og konkurranseutsetting av offentlige tjenester, noe som også brukes som et middel til å undergrave de ansattes lønns- og arbeidsforhold. Vi vil kjempe for at offentlig sektor tilføres de midler som er nødvendig for at den skal kunne utføre sine pålagte oppgaver. Det er ikke akseptabelt at privat rikdom og offentlig fattigdom utvikles side om side i et samfunn der rikdommen er større enn noen gang. Referanser: Esping-Andersen, G (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism. Polity Press, Oxford Flora, P. and A. Heidenheimer (ed.) (1981): The Development of Welfare States in Europe and America. Transaction Books, London Heikkilä, M. and S. Kuivalainen (2002): Using social benefits to combat poverty and social exclusion: opportunities and problems from a comparative perspective. Trends in social cohesion, No.3, Council of Europe Publishing, Strasbourg Kuhnle, S (2001): Velferdsstatens idégrunnlag i perspektiv i Hatland, A., S. Kuhnle og T. Romøren, Den norske velferdsstaten. Gyldendal Akademisk, Oslo Kuhnle, S (2001): Norge i møte med Europa i Hatland, A., S. Kuhnle og T. Romøren, Den norske velferdsstaten. Gyldendal Akademisk, Oslo Ploug, N (red.) (2002): Velfærd i Europa. Resultater og perspektiver fra Socialforskningsinstituttets komparative velfærdsforskning. Socialforskningsinstituttet 02:22, København. Side 6 av 6