«Økonomistyring i Møre og Romsdal fylkeskommune 1999» 1. INNLEIING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGAR FØRSTE PROBLEMSTILLING...

Transkript

1 «Økonomistyring i Møre og Romsdal fylkeskommune 1999» INNHALDSREGISTER: 1. INNLEIING HEIMEL BAKGRUNN FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGAR FORMÅL AVGRENSING METODISK TILNÆRMING OG GJENNOMFØRING FØRSTE PROBLEMSTILLING KRAVET OM BUDSJETTBALANSE FORESLÅTTE TILTAK I BUDSJETTET FOR TILTAK FOR Å RETTE OPP AVVIK MELLOM ÅRSBUDSJETT OG ÅRSPROGNOSEN ANDRE PROBLEMSTILLING ETTERLEVINGA AV RUTINENE FOR PERIODISK RAPPORTERING I RAPPORTERING AV AVVIK FRÅ BUDSJETTET I Innleiing Avvik mellom budsjett og rekneskap Skilnad mellom avvik og reelt avvik i rekneskapen Skilnad mellom rekneskap og årsprognose TREDJE PROBLEMSTILLING ORGANISERING OG GJENNOMFØRING AV BUDSJETTARBEIDET HOVUDKONKLUSJON FØRSTE PROBLEMSTILLING ANDRE PROBLEMSTILLING TREDJE PROBLEMSTILLING VEDLEGG 1: FASANE I BUDSJETTARBEIDET VEDLEGG 2: FASANE I RAPPORTERINGSARBEIDET 1999 VEDLEGG 3: SKILNAD MELLOM AVVIK OG REELT AVVIK I REKNESKAPEN, Jf. PKT

2 VEDLEGG 4: SKILNAD MELLOM REKNESKAP OG ÅRSPROGNOSE, Jf. PKT

3 «ØKONOMISTYRING I MØRE OG ROMSDAL FYLKESKOMMUNE 1999» 1. INNLEIING 1.0 Heimel I «Plan for verksemda i kontrollutvalet i Møre og Romsdal » er det i delmål 4.2 lagt til grunn at det skal vurderast om plansystemet i fylkeskommunen fungerer etter intensjonane. Kontrollutvalet har som ein lekk i dette arbeidet bedt fylkesrevisjonen utarbeide ein rapport om økonomistyringa i fylkeskommunen, jfr. sak KO -25/99 B. 1.1 Bakgrunn Økonomistyring er ein kontinuerleg prosess som er kompleks og samansett. For å lykkast med dette arbeidet er det særskilt viktig at det får tilstrekkeleg fokus både frå den politiske og frå den administrative leiinga i fylkeskommunen. Ei god økonomistyring føreset m.a. at rekneskapstala er oppdaterte og à jour, at budsjettet er reelt og at kvaliteten på rapporteringa er god. I tillegg må vesentlege avvik følgjast opp av relevante tiltak. Ulike tiltak er i dei seinare år sett i verk for å betre økonomistyringa. Vi nemner som døme: Utarbeiding av økonomihandbok, nye budsjettdelegasjonsreglar, nytt økonomi- og lønssystem, KOSTRA og etter kvart desentralisert føring av rekneskapen. Møre og Romsdal fylkeskommune står dagleg overfor ulike utfordringar knytt til styring av verksemda. Økonomistyring utgjer ein viktig del av desse utfordringane. Til dømes viste prognosane gjennom året for 1998 at det gjekk mot eit negativt netto driftsresultat på om lag 70 millionar kroner. Endeleg rekneskap per viste eit positivt netto driftsresultat på 17,1 millionar kroner. Totalresultatet for fylkeskommunen blei «redda» av god skatteinngang og mindreutgifter på m.a. avdrag og renter. Også i 1999 var det stor uvisse om kva rekneskapsresultatet ville bli. Vi har derfor i denne rapporten prøvd å sjå nærare på kva faktorar som kan ha påverka økonomistyringa i Til slutt gjer vi eit forsøk på å kome med forslag som venteleg kan betre økonomistyringa i fylkeskommunen. 2. FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGAR 2.0 Formål Formålet med prosjektet er å medverke til at økonomistyringa i fylkeskommunen blir betre.

4 Følgjande problemstillingar er nærare undersøkt: I. I kva grad vart tiltak sette i verk ved budsjettbehandlinga for 1999, og kva tiltak vart sett i verk for å rette opp rapporterte avvik gjennom året? II. Fungerte rutinane for periodisk rapportering og rapportering av avvik frå budsjettet tilfredsstillande? III. I kva grad var organiseringa av budsjettarbeidet mellom (dei ulike fylkeskommunale) nivåa tilfredsstillande for ei god økonomistyring? 2.1 Avgrensing Vi har i denne omgang valt å sjå på problemstillingar knytt til dei overordna rutinane for økonomistyring. Dette inneber mellom anna at vi ikkje i detalj har sett på dei rutinar som blir følgde i den einskilde verksemd i fylkeskommunen. Sentraladministrasjonen, fylkestannlegen, fylkeskultursjefen, samferdselssjefen og nærings- og miljøsjefen sine ansvarsområde er ikkje kommentert i rapporten. Dette fordi økonomistyringa etter revisor sine vurderingar for desse ansvarsområda verkar å vere tilfredsstillande. 2.2 Metodisk tilnærming og gjennomføring Datagrunnlaget for undersøkinga er basert på følgjande informasjon: Tertialrapporteringa for 1. og 2. tertial 1999 til fylkesutvalet og per oktober 1999 til fylkesrådmannen. Årsrekneskapen 1999 til fylkestinget Økonomihandboka - kapittel 1 pkt «Fasane i det årlege økonomiplan- og budsjettplanarbeidet, jf kapittel 5.0 i rapporten - kapittel 5. «Fasane i rapporteringsprosessen», jf kapittel 4.0 i rapporten. - instruks for budsjettering og budsjettoppfølging, jf kap i rapporten Diverse budsjettrundskriv for 1999 datert i 1998 Diverse skriv vedkomande rapportering for 1999 Møter med økonomiavdelinga og budsjettavdelinga Innsamling av opplysningar vedkomande økonomistyring frå sjukehusa m.fl. 3. FØRSTE PROBLEMSTILLING I kva grad vart tiltak sette i verk ved budsjettbehandlinga for 1999, og kva tiltak vart sett i verk for å rette opp rapporterte avvik gjennom året?

5 3.0 Kravet om budsjettbalanse Budsjettet skal alltid vere i balanse mellom utgifter og inntekter, jfr. budsjett- og rekneskapsforskriftene 8. Etter 10 skal den ansvarlege for vedkomande budsjettområde i god tid reise spørsmål om budsjettendring dersom det vil oppstå svikt i høve til budsjetterte utgifts- eller inntektspostar. Etter økonomihandboka kap. 1.6 skal den budsjettansvarlege m.a. styre ressursbruken slik at den held seg innafor tildelt budsjettramme og evt. ta initiativ til nødvendige budsjettendringar. 3.1 Foreslåtte tiltak i budsjettet for 1999 I sitt budsjettforslag for 1999 tilrådde fylkesrådmannen ei rekkje tiltak for å skaffe balanse mellom utgifter og inntekter. Innan utdanning vart ei rekkje skolar og klassar for totalt 10,35 millionar kroner foreslått lagd ned. Desse forslaga fekk ikkje fleirtal ved den politiske behandlinga av budsjettet for Innanfor Helse og sosial foreslo fylkesrådmannen trekk i rammene for spesialinstitusjonane og nedlegging av ei avdeling ved ein psykiatrisk institusjon. I tillegg tilrådde han reduserte rammer til dei psykiatriske institusjonane og å redusere tilskotet til organisasjonar og samarbeidstiltak med kommunane. Dette utgjorde til saman 6 millionar kroner. Dei konkrete innsparingstiltaka til fylkesrådmannen fekk ikkje fleirtal i den politiske behandlinga av budsjettet for I staden for fylkesrådmannen sine konkrete tiltak til reduksjon i rammene vedtok fylkestinget følgjande dekning for å oppretthalde tilboda: - Auka effektivitetskrav 10 millionar kroner - Bruk av fond 7,35 millionar kroner. I desse reduksjonane låg også ei auka ramme til kultur med 1 million kroner. Effektivitetskravet vart gjennomført ved trekk i rammene til ansvarsområda. Revisor sine kommentarar: Det vil i liten grad vere mogleg å følgje opp og evaluere i kva grad eit slikt effektivitetskrav blir innfridd. Vi konstaterer at fleire ansvarsområde fekk meirforbruk i Det er grunn til å tru at budsjettkutta som følgje av effektivitetskravet har medverka til dette. Vi kan ikkje sjå at det konkret med bakgrunn i dette vedtaket er sett i verk tiltak for å betre effektiviteten.

6 Bruk av fond er med å svekke fylkeskommunen sin økonomiske handlefridom, og tærer på eigenkapitalen. Denne forma for tilpassing til rammene løyser heller ikkje dei grunnleggjande problema til fylkeskommunen. 3.2 Tiltak for å rette opp avvik mellom årsbudsjett og årsprognosen I budsjettskrivet 1 frå fylkesrådmannen gjekk det fram at det ikkje ville vere grunnlag for tilleggsløyvingar i Dersom budsjettet innanfor dei einskilde ansvarsområda skulle vise eit meirforbruk måtte nødvendige tiltak setjast i verk snarast mogleg for å få drifta i balanse. I økonomihandboka kapittel pkt. 3 er det gjeve pålegg om at etatsjefane skal gjere greie for tiltak dei vil sette i verk på kort og lengre sikt for å få budsjettet i balanse. Dette gjeld dersom dei reelle avvika er store. I tillegg har fylkesrådmannen gjeve pålegg om at nødvendige tiltak må setjast i verk dersom budsjettet ikkje vil halde. For ansvarsområda Sentral styring, Utdanning, Helse og sosial og Skatt/ramme/renter og avdrag har vi sett nærmare på utviklinga i avvik mellom årsprognosen og årsbudsjettet gjennom året. Mao kva rekneskapen vil vise av mindre-/meirforbruk ved slutten av året. Ansvarsområde 1. Sentral styring Tabell 1. Utvikling i avvik budsjett og årsprognose 1999 (i tusen kroner) Periode Årsbudsjett (1) Årsprognose (2) Avvik (1)-(2) Avvik -prosent- Per 1.tertial ,5 Per 2.tertial ,2 Per oktober ,8 Per * ,3 * rekneskapstal per Skilnaden mellom budsjett og årsprognose for ansvarsområde 1 Sentral styring skuldast i hovudsak overskridingar på reserveposten for løn. Revisor sine kommentarar: Det var ikkje rom for tilleggsløyvingar i Lønsfastsetjinga skjer gjennom forhandlingar mellom partane i arbeidslivet. Fylkeskommunen har såleis i liten grad påverknad på denne kostnadsauken. Det er ikkje sett i verk tiltak for å kompensere for denne auken i utgifta. Ansvarsområde 2. Utdanning 1 Sjå instruks for budsjettering og budsjettoppfølging i Møre og Romsdal fylkeskommune

7 Tabell 2. Utvikling i avvik budsjett og årsprognose 1999 (i tusen kroner). Periode Årsbudsjett (1) Årsprognose (2) Avvik (1)-(2) Avvik -prosent- Per 1. tertial ,6 Per 2. tertial ,3 Per oktober ,1 Per * ,3 * rekneskapstal per Revisor sine kommentarar: Vidaregåande skolar: Gjennom året fekk fleire skolar særskilt oppfølging frå økonomi- og utdanningsavdelinga for å hjelpe til med økonomistyringa. Det vart vedteke å sette i gang 11 nye klassar frå hausten Desse klassane skulle finansierast gjennom tilsvarande reduksjonar av andre klassar. Det skulle vise seg at denne reduksjonen ikkje vart fullt ut følgd opp og gjennomført. Totalt vart meirforbruket for dei vidaregåande skolane på 3,4 millionar kroner. Det er eit fåtal skolar som står bak dette meirforbruket. I tillegg kjem mindreinntekter på ansvar Diverse felleskostnader vidaregåande skolar - på 5,9 millionar kroner. Netto meirforbruk vart såleis 9,3 millionar kroner. Vi nemner at dersom strykingar i rekneskapen for 1999 ikkje hadde blitt gjennomført, ville netto meirforbruk blitt på 10,4 mill. kroner. Ut i frå endeleg resultat kan det etter revisor si vurdering sjå ut til at skolane har klart å dempe noko av den negative utviklinga som har vore gjennom året. Ved tertialrapporteringa for 2. tertial gjorde fylkesutvalet m.a. følgjande vedtak: «Fylkesutdanningssjefen må snarast kome tilbake med talfesta effekt av planlagde tiltak». Vi kan ikkje sjå at oversikt over talfesta effekt av planlagde tiltak er lagt fram for fylkesutvalet. Fagopplæring: Fagopplæring rapporterer gjennom året utan store avvik i høve til budsjett. Ved årets slutt rapporterte dei eit mindreforbruk på om lag 13,7 millionar kroner. Gjennom året er det ikkje teke omsyn til dette beløpet gjennom rapportering og prognosar, noko som har medført feil rapportering på ansvarsområde 2 i Ansvarsområde 3. Helse Tabell 3. Utvikling i avvik budsjett og årsprognose 1999 (i tusen kroner).

8 Helse Årsbudsjett (1) Årsprognose (2) Avvik (1)-(2) Avvik -prosent- Per 1.tertial ,6 Per 2.tertial ,3 Per oktober ,3 Per * ,0 * rekneskapstal per Med bakgrunn i innhaldet i saksframlegget til Sak U-128/99 - Økonomirapport pr. 1. tertial 1999 vedtok Fylkesutvalet : «Dei budsjettansvarlege for ansvarsområda som har rapportert meirforbruk skal straks iverksetje tiltak for å oppnå budsjettbalanse.» For å rette opp dei negative avvika per 1. tertial, sette Sentralsjukehuset i Møre og Romsdal og Fylkessjukehuset i Molde i verk følgjande tiltak: - Skjerpe inn budsjettdisiplinen. - Freiste å redusere bruken av overtid. Tertialrapporten gjev ikkje opplysningar om at andre tiltak er sett i verk. Per 1. tertial rekna ein med eit negativt resultat ved utgangen av 1999 for «Psykososiale tenester» på omlag 11,9 millionar kroner. Ved utgangen av 2. tertial var årsprognosen for Fylkessjukehuset i Kristiansund og «Psykososiale tenester» eit meirforbruk på om lag 11 millionar kroner for kvar. Dei andre sjukehusa i fylket rekna på dette tidspunkt med å kome ut i balanse ved årsslutt. På bakgrunn av tertialrapporten for 2. tertial vedtok fylkesutvalet at dei ansvarsområda som rapporterte meirforbruk straks skulle iverksetje dei tiltaka som var sett fram i rapporten. Tiltaka som skulle gjennomførast ved FSK var restriktiv overtidsbruk, gjennomgang av stillingar, behov og turnusplanar, innskjerping av innkjøp av forbruksvarer og omlegging av det kirurgiske tilbodet ut året. I tillegg følgde ein spesialkonsulent frå Heso opp sjukehuset som eige prosjekt. Sjukehuset fekk i oppdrag å skissere dei fulle konsekvensane av den vanskelege økonomiske situasjonen sjukehuset var i - og kome med forslag om konkrete tiltak for å få drifta i balanse frå år 2000 gjennom godkjenning av driftsplanen. I helse- og sosialutvalsmøte 8.desember 1999 la fylkeshelsesjefen fram økonomirapport som viste situasjonen per oktober Utvalet vedtok å utsetje behandlinga av saka til neste møte den 19.januar 2000.

9 Revisor sine kommentarar: Det er ikkje kome framlegg til tiltak gjennom året for å rette opp budsjettavviket for psykososiale tenester. Rekneskapen viser ved årets slutt eit meirforbruk på omlag 10,6 millionar kroner. Gjennom rapporteringa i 1999 er det spesielt Fylkessjukehuset i Kristiansund som har hatt store avvik. Sjukehuset viser eit meirforbruk på om lag 2,4 millionar kroner. Iverksette tiltak og korrigeringar av DRG- poeng siste halvår har medført at underskotet ved fylkessjukehuset i Kristiansund vart monaleg redusert. Per viser det seg at dei somatiske sjukehusa i fylket kjem totalt ut med eit mindreforbruk på 1,3 millionar kroner. Tala er positivt påverka av strykingar som samla utgjer om lag 6,8 millionar kroner. Korrigert for strykingar har Helse totalt sett hatt eit meirforbruk på om lag 32,6 millionar kroner. Avkorting av DRG- refusjon for 1998 utgjer om lag 9,4 millionar kroner. I følgje sak U-137/99 A skulle ein kome attende til finansieringa av dette beløpet i ei sak om budsjett - korrigeringar hausten Slik sak er ikkje lagt fram for politisk behandling. Det er verdt å merke seg at sjukehusa fekk samla 12,6 millionar kroner i ekstra statlege midlar ved nyttår. Ansvarsområde 8. Skatt, ramme, renter og avdrag Tabell 4. Utvikling i avvik budsjett og årsprognose 1999 (i tusen kroner). Periode Årsbudsjett (1) Årsprognose (2) Avvik (1)-(2) Avvik -prosent- Per 1.tertial ,3 Per 2.tertial ,9 Per oktober ,6 Per * ,5 * rekneskapstal per Revisor sine kommentarar: Slik revisor ser det var det ikkje aktuelt å setje i verk tiltak for dette ansvarsområdet. Fylkesskatten viste lenge positiv utvikling, og renter og

10 avdrag viste mindreforbruk. Hovudårsaken til det positive avviket gjennom året er at budsjettet ikkje er korrigert for mindreutgifter på renter og avdrag. 4. ANDRE PROBLEMSTILLING Fungerte rutinane for periodisk rapportering og rapportering av avvik frå budsjettet tilfredsstillande? 4.0 Etterlevinga av rutinene for periodisk rapportering i 1999 Fasane i rapporteringsprosessen er presenterte i økonomihandboka kap. 5, og i notatet «Rapportering rekneskapsåret 1999» frå økonomiavdelinga. Grunnlaget for rapporteringa skal vere budsjett- og rekneskapstala i økonomisystemet på rapporteringstidspunktet. Ved rapportering av meirutgifter/mindreinntekter er det viktig at tiltak for å rette opp desse blir sett i verk. I kva grad rutinane for rapportering er følgde av dei enkelte ansvarsområde i 1999 er nærare./. skildra i vedlegg 2. Revisor sine kommentarar: Vi har ut i frå ein gjennomgang av den faktiske rapporteringa mellom nivåa følgjande kommentarar om avvik i høve til fastsette rutinar: Sjukehusstyret fekk ikkje månadlege rapportar. (Sjukehusstyret vedtok i 1999 at dei ikkje ville ha rapportar for januar og februar). Det er rapportert til helse- og sosialutvalet per 1. kvartal og per 1. halvår i staden for per 1.tertial slik rutina tilseier det. Utdanningsavdelinga rapporterer oftare til sitt hovudutval enn kva rutinane tilseier. Det bør vegast på om dette er nødvendig. 4.1 Rapportering av avvik frå budsjettet i Innleiing Budsjettet er eit styrings- og kontrolldokument som ein skal sjå ressursbruken i året opp mot. Det er eit styringsdokument først og fremst for dei som har ansvaret for tenesteproduksjonen. Det er utarbeidd ein eigen instruks i økonomihandboka når det gjeld budsjettarbeid 2. Fylkesrådmannen la for budsjettåret 1999 spesielt vekt på følgjande forhold 3 : 2 Sjå instruks for budsjettering og budsjettoppfølging i Møre og Romsdal fylkeskommune 3 Sjå rundskriv 1/99 vedkommande «fylkeskommunen sitt budsjett for 1999» datert

11 «Skatteanslaget for 1999 er strekt langt. Det vil derfor ikkje vere grunnlag for tilleggsløyvingar for anna enn endringar i lønsregulativet. Dette vil krevje ei stram økonomistyring gjennom heile året. Dersom det skulle vise seg at budsjettet ikkje vil halde, må nødvendige tiltak setjast i verk snarast mogleg for å få drifta i balanse.» Vidare står det i instruks for budsjettering og budsjettoppfølging 4 : «Leiaren er ansvarleg for at drifta skjer på best mogleg måte innanfor rammene av vedteke budsjett. Dersom det ligg an til å bli overskridingar må tiltak straks setjast i verk. Alternativ her er anten innsparing, omdisponering eller søknad om tilleggsløyving.» Tidlegare år har det vore vanleg på hausten å leggje fram sak om budsjettendringar som i stor grad har omhandla tilleggsløyvingar. Sak om budsjettendringar er ikkje lagt fram for fylkesutvalet i 1999 av di det ikkje var midlar til tilleggsløyvingar 5. Sidan det ikkje var høve til å få tilleggsløyvingar i 1999, måtte eventuelle overskridingar dekkjast inn ved innsparingar eller omdisponeringar (er omtala under problemstilling 1). Vi har som nemnt i avgrensinga kapittel 2 teke for oss dei ansvarsområda som hadde dei største avvika i 1999, Sentralstyring, Utdanning, Helse og sosial og Skatt/rammer/renter og avdrag. For desse ansvarsområda har vi kartlagt: - Avvik mellom budsjett og rekneskap - Skilnaden mellom avvik og reelt avvik i rekneskapen - Avvik mellom rekneskap og årsprognose - Avvik mellom budsjett og årsprognose./. Jf definisjonar i vedlegg 3 og Avvik mellom budsjett og rekneskap For 1999 vil vi sjå nærare på det reelle avviket vi finn i tertialrapporteringa for 1. og 2. tertial og rapporteringa per oktober. Vi har også teke med det endelege rekneskapsresultatet per Med reelt avvik meinast avvik etter korrigeringar for feil periodisering av budsjettet og manglande posteringar i rekneskapen. Ansvarsområde 1. Sentral styring I 1998 hadde ansvarsområde Sentralstyring eit mindreforbruk på om lag 0,8 millionar kroner. I 1999 er det eit meirforbruk på 8,9 millionar kroner, dvs. ei negativ utvikling på om lag 9,7 millionar koner. Vi vil her sjå nærmare på utviklinga gjennom 1999: 4 Sjå også økonomihandboka instruks for budsjettering og budsjettoppfølging pkt jf rundskriv 1/1999.

12 Tabell 5. Reelle avvik i høve til akkumulert budsjett 1999 (i tusen kroner). Periode Reelle avvik 1. tertial tertial Per oktober Per Revisor sine kommentarar: Rapporteringa gjennom året viser at det har gått mot eit meirforbruk. Dette skuldast i hovudsak overskridingar på lønsreserveposten. Etter revisor si vurdering har rapporteringa gjennom året vore rimeleg bra. Ansvarsområde 2. Utdanning I 1998 hadde ansvarsområde Utdanning eit mindreforbruk på 3,45 millionar kroner. Mindreforbruket i 1999 ligg omtrent på same nivå. Utviklinga gjennom 1999 viser slike tal: Tabell 6. Reelle avvik i høve til budsjett/rekneskap 1999 (i tusen kroner). Periodar Reelle avvik 1. tertial tertial Per oktober Per Det er verdt å merke seg at Fagopplæring hadde eit vesentleg mindreforbruk på 15,95 millionar kroner i Også i 1999 hadde Fagopplæring eit vesentleg mindreforbruk, no på 13,7 millionar kroner. I tillegg nemner vi at det er gjennomført strykingar på ansvarsområde Utdanning for totalt 2,3 millionar kroner ved rekneskapsavslutninga. Gjennom året viser tertialrapportane at det gjekk mot eit meirforbruk i utdanningssektoren. I økonomirapporten frå utdanningssektoren per 2.tertial 1999 er det gjort nærmare greie for hovudårsaka til meirforbruket for ansvarsområde Utdanning :

13 «I utviklingsplana er det for hausten 1999 oppretta 11 klassar meir enn kva som var budsjettert. Ein la då til grunn at desse klassane skulle finansierast ved reduksjon av klassetalet ved inntaket hausten Ved nemnde inntak greidde vi likevel ikkje å redusere klassetalet for dette. Dette medfører eit meirforbruk på kr på formål 1231-vidaregåande skolar.» Meirforbruket skuldast elles meirutgifter på lønspostane på fleire skolar. Revisor sine kommentarar: Ansvarsområde Utdanning hadde ikkje budsjettmidlar til å finansiere desse 11 nye klassane. Som følgje av underbudsjettering på posten fast løn var det ikkje mogleg å halde lønskostnadene innanfor budsjettet. Etter revisor si vurdering har rapporteringa ved dei vidaregåande skolane gjennom året vore rimeleg bra. Ved årsslutt 1999 har det kome fram at fagopplæring har rapportert feil med om lag 13,7 millionar kroner gjennom heile året. Mindreforbruket førte til at rekneskapen for 1999 for ansvarsområde 2 samla sett kom ut med ei mindreutgift på omlag 2,5 millionar kroner. Totalt har derfor rapporteringa for ansvarsområde 2 ikkje vore rett i Det er grunn til nøye å gå gjennom rutinane for avviksoppfølging ved fagopplæringskontoret. Ansvarsområde 3. Helse. I 1998 hadde ansvarsområde Helse eit meirforbruk på 49,9 millionar kroner. I 1999 er det eit meirforbuk på 22,8 millionar kroner, dvs ei positiv utvikling på om lag 27,1 millionar kroner. Avvika frå budsjettet gjennom 1999 viser slike tal: Tabell 7. Reelle avvik i høve til akkumulert budsjett 1999 (i tusen kroner). Periode Reelle avvik 1. tertial tertial Per oktober Per Hovudårsaka til meirforbruket er i følgje rapporteringa gjennom året: - Mindreinntekter som følgje av endringar i DRG- systemet - Meirforbruk medisinske forbruksvarer - Meirforbruk lønspostane - Meirutgifter vedkomande gjestepasientar psykiatri

14 Årsaka til den monalege betringa frå oktober til skuldast mellom anna ekstra statlege tilskot på om lag 12 millionar kroner. I tillegg nemner vi at resultatet er forbetra som følgje av strykingar med 9,8 millionar kroner. Meirforbruk før strykingar utgjer 32,6 millionar kroner. Revisor sine kommentarar: Rapporteringa gjennom året viser at det har gått mot eit monaleg meirforbruk. Desse er nærare gjort greie for ovanfor. Etter revisor si vurdering verkar det som om kvaliteten på dei rapporterte rekneskapstala har vore rimeleg bra for ansvar helse i Ansvarsområde 8. Skatt/rammer/renter og avdrag I 1998 hadde ansvarsområde Skatt/rammer/renter og avdrag ei netto meirinntekt på 40 millionar kroner. I 1999 er det ei netto meirinntekt på 23,6 millionar kroner, dvs. ei negativ utvikling på om lag 16,4 millionar kroner. Vi vil her sjå nærmare på utviklinga for 1999: Tabell 8. Reelle avvik i høve til akkumulert budsjett 1999 i tusen kroner. Periode Reelle avvik 1. tertial tertial Per oktober Per I rapporteringa til fylkesutvalet for 1. tertial går det fram at avviket på om lag 6,3 millionar kroner (0,7 prosent) etter 1. tertial skuldast mindreutgifter som følgje av utsette låneopptak. Det går i rapporten vidare fram at det har vore vanskar med å periodisere skatteinntektene for Dette skuldast manglande tilgang på erfaringstal som følgje av omlegginga av skattesystemet. I rapporteringa for 2. tertial går det fram at det positive avviket på 72,3 millionar kroner (4,8 prosent) skuldast meirinntekter skatt og at tidspunktet for opptak av lån som føresett i budsjettet er utsett. Per oktober viser rapporteringa at meirinntektene er kraftig reduserte. Dei tre siste månadene fekk fylkeskommunen ein dramatisk svikt i skatteinntektene sett i høve til periodisert budsjett. Rekneskapen for 1999 viser til slutt eit positivt avvik på 11,9 millionar kroner (0,5 prosent). Revisor sine kommentarar :

15 Det positive avviket på ansvarsområde 8 skuldast i hovudsak mindreutgifter på rente- og avdragskapitla. Periodiseringa av dei budsjetterte skatteinntekter for 1999 har som nemnt vore komplisert. Dette skuldast mellom anna vanskar med å sjå konsekvensane av omlegginga av skattesystemet. Revisjonen gjer merksam på at gjennomførte strykingar har påverka rekneskapstala ovanfor. På ansvarsområde 8 er det gjennomført strykingar på til saman 13,7 millionar kroner. Etter revisor si vurdering verkar det som om ein har hatt vanskar med sjå konsekvensane av skatteomlegginga med påfølgjande konsekvensar for rapporteringa på ansvarsområde 8 i Skilnad mellom avvik og reelt avvik i rekneskapen Som nemnt innleiingsvis føreset ei god økonomistyring at m.a. rekneskapstala er oppdaterte og à jour. Ideelt sett skal rapportert avvik vere lik reelt avvik. Avviket mellom rapportert avvik og reelt avvik seier noko om kor god periodiseringa (av budsjett og rekneskap) har vore. Av di dette ikkje alltid er tilfelle har det i rapporteringa vore nødvendig å lage ei kolonne for reelt avvik for slik å få fram meir korrekte tal (t.d. korrigert for periodiseringsfeil. Tabell 9. Skilnad avvik og reelt avvik. Periode Ansvarsområde 1 Sentral styring Ansvarsområde 2 Utdanning Ansvarsområ de 3 Helse Ansvarsområd e 8 Skatt/rammer / renter og avdrag 1. tertial tertial Per oktober /. Vi viser til vedlegg 3, der definisjonane og tabellar med utrekning av tala er presentert. Revisor sine kommentarar: Tabellen over viser vesentlege skilnader mellom avvik og reelt avvik. Dette skuldast at rapporteringa ikkje er á jour, som igjen har si årsak i mangelfull periodisering av budsjett og rekneskap som t.d. ikkje bokførte refusjonar mm. Så lenge slike skilnader finnast, kan ikkje rapporteringa seiast å vere tilfredsstillande.

16 4.1.3 Skilnad mellom rekneskap og årsprognose I økonomihandboka kapittel er det bestemt at det i den periodiske rapporteringa skal utarbeidast prognose for heile året. Skilnad mellom rekneskap og årsprognose Ved å samanlikne årsprognosane per 1. og 2. tertial samt per oktober med rekneskapen per , kan vi sjå kor god fylkeskommunen har vore til å føresjå årsresultatet, mao om./. prognosen har vore eit godt styringsmiddel. Vi viser forøvrig til vedlegg 4 og definisjon. Figur 1 Avvik mellom endelig regnskap 1999 og prognoser gjennom året Prosentvise avvik ,2 5 1,8 0,7 1,6 1,6 1,1 0,3 1,9 1,1 Sentral styring Utdanning Helse Skatt/rammer/ren ter/avdrag Ansvarsområder 0,3 Avvik prognose 1.tertial Avvik prognose 2.tertial Avvik prognose oktober Revisor sine kommentarar: Figur 1 viser at det er små avvik mellom endeleg rekneskap for 1999 og prognosar gjennom året, bortsett frå ansvarsområde 1 Sentral styring. Manglande kjennskap om profil på komande lønsoppgjer er årsaka til dette. Lønsreserveposten er budsjettert på ansvarsområde 1, men gjeld i hovudsak Helse og Utdanning.

17 5. TREDJE PROBLEMSTILLING I kva grad var organiseringa av budsjettarbeidet mellom (dei ulike fylkeskommunale) nivåa tilfredsstillande for ei god økonomistyring i 1999? 5.0 Organisering og gjennomføring av budsjettarbeidet Med organisering forstår vi her korleis informasjonsflyten mellom nivåa er tilrettelagt. I økonomihandboka kapittel 1.3 går fasane i budsjetteringsprosessen fram. For at dette arbeidet skal vere av god kvalitet, må det vere retta inn på ein slik måte at vedtak blir fatta av rette organ til rett tidspunkt, samt at administrasjonen på alle nivåa utfører sine oppgåver etter dei kriteria som er fastlagde../. I vedlegg 1 er fasane i budsjettarbeidet slik dei framstår i økonomihandboka presentert. Her har vi og lagt til faktaopplysningar som kom fram under vår kartlegging. Desse viser i kva grad gjennomføringa av budsjettarbeidet for 1999 vart slik prosessen er lagt opp. Den enkelte verksemd i fylkeskommunen har i utgangspunktet 5 månader til å utarbeide framlegget til økonomiplan. Revisor sine kommentarar: Med bakgrunn i fylkesrådmannen sitt budsjettskriv utarbeider helse- og sosialavdelinga og utdanningsavdelinga eigne budsjettskriv til sine verksemder. For arbeidet med 1999-budsjettet førte dette til at dei vidaregåande skolane hadde 1 månad, helseinstitusjonane i underkant av 2,5 månad og sjukehusa 1,5 månad på seg til å levere sine framlegg til budsjett/- økonomiplan. Vi seier oss samd med økonomisjefen ved fylkessjukehuset i Molde som i si tilbakemelding vedkomande innsamling av opplysningar uttala : «Når det gjeld budsjettarbeidet må vi peike på det uheldige i at det må gå føre seg om sommaren eller i ferietida - fordi det på den tida kan vere vanskeleg å samle alle som bør delta i budsjettprosessen - og fordi det hindrar mange av dei som er involvert å avvikle normal sommarferie.» 6. KONKLUSJONAR OG TILRÅDINGAR 6.0 HOVUDKONKLUSJON Fordi fylkeskommunen gjennom mange år har hatt eit for høgt driftsnivå, er situasjonen ved inngangen til år 2000 alvorleg. Ulike tiltak som sal av aksjar, bruk av fond og andre reservar har så langt halde aktiviteten oppe. Fylkeskommunen er no i ein situasjon der store delar av reservane er oppbrukt.

18 Rekneskapsresultatet for 1999 viser eit underskot på 13,2 millionar kroner. Dette er vesentleg mindre enn det resultatet som har vore varsla gjennom året. Vi gjer likevel merksam på at dette resultatet er sterkt påverka av strykingar og andre disponeringar av eigenkapital. Skal ein vurdere driftsnivået til fylkeskommunen bør ein sjå på netto driftsresultatet i 1999 sett i høve til budsjettet. Dette resultatet viser eit negativt avvik på vel 39 millionar kroner. Avviket blir på 51,6 millionar kroner når ein tek omsyns til ekstramidlane til sjukehusa på 12,6 millionar kroner. Det er det sistnemnde avviket som viser den økonomiske realitet i Møre og Romsdal fylkeskommune i Driftsnivået er for høgt sett i høve til dei økonomiske rammene. Vi minner elles om at ei overraskande god skatteinngang i november og desember «redda» situasjonen i På same måte bidrog svikt i skatteinngangen mot slutten av 1999 til ei forverring av det økonomiske resultatet for fylkeskommunen i Omlegging av inntektssystemet gjer at ein ikkje lenger kan håpe på at auka skatteinntekter skal dekke inn eventuelle underskot i framtida. Framover vil det derfor vere tvingande nødvendig å redusere driftsnivået for å unngå underskot. Dei tiltak som no vert sett i verk gjennom økonomiplanen for og «Omstilling 2000» vil derfor bli avgjerande for om fylkeskommunen i framtida skal kunne drive økonomisk forsvarleg. For å oppnå effektar av vedtekne tiltak (vedtak om nedskjeringar, endring i samansetning av tilbod m v) er det særs viktig at dette blir forankra i arbeidet med økonomiplanen. Våre undersøkingar har vist at sentraladministrasjonen, fylkestannlegen, fylkeskultursjefen, nærings- og miljøsjefen og samferdselssjefen for sine ansvarsområder har ei tilfredsstillande økonomistyring i Desse områda er derfor ikkje omtala spesielt i vår rapport. 6.1 Første problemstilling I kva grad vart tiltak sette i verk ved budsjettbehandlinga for 1999, og kva tiltak vart sett i verk for å rette opp rapporterte avvik gjennom året? Dei vedtekne forslag til innsparingar i budsjettet for 1999 utgjorde omlag 17 millionar kroner. Av desse tiltaka var 10 millionar kroner reell innsparing (effektivitetskrav). Gjennomføring av tiltaket innebar reduksjon i rammene for dei aktuelle verksemdene. Sjukehusa og einskilde vidaregåande skolar greidde ikkje å innfri dette kravet, og kom ut med meirforbruk i Det kan derfor sjå ut til at tiltak vedtekne i budsjettet for 1999 har hatt liten effekt sett i forhold til kva som var venta. Vi viser elles til kapittel 3.1 i rapporten.

19 Fylkesutdanningssjefen sette i verk ulike tiltak gjennom året overfor dei vidaregåande skolane som følgje av rapporterte avvik mellom budsjett og rekneskap. Tiltaka har isolert sett dempa utviklinga av meirforbruket, men nokre få skolar kjem likevel ut med vesentlege overskridingar. Avvika på ansvarsområde Utdanning skuldast i hovudsak eit for høgt driftsnivå for nokre få skolar sett i høve til disponible midlar. For høg aktivitet har ført til meirforbruk for ansvarsområde 3. Helse. Vi viser elles til kapittel 3.2 i rapporten. Høgare aktivitet enn planlagd har ført til eit meirforbruk i Andre problemstilling. Fungerte rutinane for periodisk rapportering og rapportering av avvik frå budsjettet tilfredsstillande? Rapporten viser at gjeldande rutiner for rapportering i fleire tilfelle ikkje blir følgt. Dette har fleire årsaker m.a. at det i 1999 ikkje var praktisk mogleg å få fram rapportar i samsvar med gjeldande rutiner, t.d. tidleg i året. Rapporteringsfrekvensen er tydeleg for høg når det gjeld sjukehusstyret. Vi viser her til kapittel 4.0 i rapporten. Vi meiner tertialrapportering er eit minimum for rapportering til fylkesutvalet. Tertial- rapporteringa til fylkesutvalet skjer elles slik som føresett i reglane. Rutiner for rapportering i fylkeskommunen blir praktisert ulikt for dei einskilde ansvarsområda. Til dømes har Utdanningssjefen og Fylkeshelsesjefen følgt andre og fleire rapporteringstidspunkt enn det økonomihandboka legg opp til. Vi viser også her til kapittel 4.0 i rapporten. Fylkesrevisjonen meiner her at rapporteringsfrekvensen bør revurderast. Generelt meiner vi ein bør konsentrere seg om få rapporteringstidspunkt, men til gjengjeld satse på god kvalitet på dei rapportane som blir lagt fram. Dette bør likevel praktiserast slik at ein ved ikkje føresette hendingar og vesentlege avvik rapporterer ekstra. Til å vere eit reiskap i økonomistyringa (rapportert avvik mellom budsjett/rekneskap) meiner revisor at den interne økonomirapporteringa i 1999 ikkje var god nok. Dette skuldast i hovudsak mangelfull rapportering under ansvarsområde Utdanning. Fylkesutdanningssjefen sine rapportar i 1999 var ikkje talmessig korrekte som følgje av at eit stort mindreforbruk på fagopplæring ikkje vart teke omsyn til gjennom året. Vi vil tilføye at rapporteringa for andre enn fagopplæring var tilfredsstillande. Endringar knytt til omlegging av skattesystemet, initiert i frå sentrale styresmakter, har vidare bidrege til å vanskeleggjere arbeidet med å periodisere skatteinntektene gjennom året. Vi viser elles til kapittel i rapporten.

20 Det er til dels store avvik mellom bokført avvik og reelt avvik i rekneskapen. (Sjå tabell 5). Arbeid for å få fram tala i «reelt avvik» skjer utanom rekneskapen og det vil derfor vere fare for at feil periodisering kan oppstå. Vi viser elles til kapittel i rapporten. Fylkeskommunen bør leggje om rekneskapsføringa slik at denne ved kvart rapporteringspunkt vert á jour. Dette inneber m.a. at ein ikkje lenger opererer med ei kolonne for «reelt avvik». For å sikre at inntekter og utgifter blir korrekt periodisert i rekneskap/budsjett meiner vi at den budsjettansvarlege for den einskilde verksemd i større grad må ta ansvar for at rapporteringa er á jour. Det er små avvik mellom endeleg rekneskap for 1999 og prognosar gjennom året. Vi viser elles til kapittel i rapporten. 6.3 Tredje problemstilling. I kva grad var organiseringa av budsjettarbeidet mellom (dei ulike fylkeskommunale) nivåa tilfredsstillande for ei god økonomistyring? Vi meiner tidsfristane bør endrast og praksis for utarbeiding av budsjettframlegga for helse- og utdanningssektoren vurderast. Budsjettskriv frå utdannings- og helse- og sosial avdelinga bør sendast ut tidlegare. Fristane for ytre etatar bør bli utvida slik at ein har betre tid til budsjettarbeidet. Vi viser her til kapittel 5 i rapporten. Molde, 22. mars 2000 Knut Erik Bjerkan Liv Midtbø Ole Rødal

21 VEDLEGG 1 Fasane i budsjettarbeidet Tabellen viser fasane i budsjettarbeidet slik dei framstår i økonomihandboka (utheva skrift). Kolonna «gjennomført» er lagt til av oss og inneheld opplysningar om dei enkelte fasane i budsjettarbeidet er gjennomført slik «oppgåva» er skildra. Vi har funne det føremålstenleg å ta inn utfyllande opplysningar i kolonnane «Oppgåve» og «Ansvar». Desse er sett i parentes. Pkt Oppgave Ansvar Gjennomført 1 Fylkesrådmannen sender ut budsjettrundskriv Fylkesrådmannen/ Budsjettrundskriv (nr. 3/98) for 1999 er sendt i februar/mars budsjettavdelinga etatane og avdelingane den Det blir gjennomført ei evaluering av verksemda hovudsakleg første halvår 3 Etatane og institusjonane arbeider med økonomiplan hovudsakleg første halvår. (Eigne budsjettskriv er sendt frå Utdanningsavdelinga rundskriv 26/98 - til dei vidaregåande skolane med svarfrist og frå helse- og sosial avdelinga til institusjonane den med svarfrist I tillegg sendte helse- og sosialavdelinga eige budsjettskriv til sjukehusa med svarfrist ) 4 Fylkestinget gjer vedtak om rammer for økonomiplanarbeidet i juni 5 Sektoradministrasjonane skal sende over sine framlegg til fylkesrådmannen i august (I budsjettskrivet er frist for innlevering av økonomiplanframlegg sett til for utdanningsavdelinga og helse- og sosialavdelinga, for dei andre etatane/institusjonane ) 6 Fylkesrådmannen sender ut forslag til økonomiplan i byrjinga av november 7 Hovudutvala handsamar fylkesrådmannen sitt budsjettframlegg i midten av november 8 Fylkesutvalet handsamar budsjettframlegget pluss tilrådingar frå hovudutvala i andre halvdel av november. 9 Fylkestinget handsamar økonomiplan og årsbudsjett i midten av desember Fylkesrådmannen Etatar og institusjonar (Utdannings-avdelinga og helse- og sosialavdelinga) Fylkestinget Sektoradministrasjonane Fylkesrådmannen/ budsjettavdelinga Hovudutvala Fylkesutvalet Fylkestinget Evaluering av verksemda for 1998 jf årsrapporten for 1998 sak T-18/99, møtedato 19.april 1999 Jfr. pkt. 5 under Strategi og rammer vart vedteke i sak T-15/98 i møte Jfr. over under pkt.3. Framlegg er sendt fylkesrådmannen innan fristen for By Ve og Samferdsel. For dei fleste etatar/stabseiningar er framlegg sendt innan midten av august. For ansvarsområde 2 Utdanning og 3 Helse ble framlegg utarbeida i nær tilknyting til budsjettavdelinga og vart ferdig like før budsjettframlegget vart trykt i november-98 Forslag til økonomiplan vart sendt ut frå fylkesrådmannen den Dei 5 hovudutvala behandla «Fylkesrådmannen sitt framlegg til økonomiplan for med årsbudsjett for 1999» i møte Fylkesutvalet handsama budsjettframlegget pluss tilrådingane frå hovudutvala den , sak U-221/98 «Økonomiplan for Møre og Romsdal fylkeskommune med budsjett for 1999» vart vedteke av fylkestinget i sak T- 66/98 den

22 VEDLEGG 2 Fasane i rapporteringsarbeidet 1999 Mottakar Fylkesrådmannen v/økonomi-avdelinga Sjukehusstyret (Rapporteringa til sjukehusstyret byggjer på økonomi- og aktivitetsrapportar frå sjukehusa.) Hovudutvala Fylkesutvalet Fylkestinget Rapporteringstidspunkt Rapportering per mars, april, juni, august og oktober (Frist for rapportering er sett til 22.04, 19.05, 16.8, og seinast kl ) Kvar månad (I sak Sj-2/99 vart det vedtatt at det ikkje skulle vere rapportering for januar og februar.) Rapportering per april og per august (Utdanning og Heso har i tillegg rapportert slik: Utdanning: per 1.kvartal den 6.5., 2.kvartal den 2.9. og per okt. den Heso: per 1. kvartal den og per 1. halvår den og per oktober den 8.12.) Rapportering per april, august og oktober (I skriv frå økonomiavdelinga går det fram at det no berre skal rapporterast per april og august): Årsrapporten blir lagt fram for fylkestinget i april kvart år Avsendar Innhald Gjennomført Etatar og avdelingar. Heso og utdanning rapporterer på grunnlag av rapportar frå sjukehus, helseinst. og skolar Heso på gunnlag av rapportar frå sjukehusa Etatar med hovudutval Fylkesrådmannen på grunnlag av rapportar frå alle institusjonar, avdelingar og stabseiningar Fylkesrådmannen Fylkesrådmannen fastsett innhaldet i rapporten. Heso og utdanning gir retningslinjer til ytre etatar. (Innhaldet i rapportane for 1999 er fastsett i skriv frå økonomiavdelinga datert ) Heso fastsett innhaldet i rapporten Etatsjef fastset sjølv innhaldet i rapporten Fylkesrådmannen gir retningslinjer for innhaldet i rapporten. Heso gir retningslinjer til ytre etatar. Regulert av kommunelov og budsjettog rekneskapsforskriftene Bortsett frå 1. tertial der Heso rapporterte 1 døgn seinare enn fristen, er fristane haldne. Fristane for rapportering har vore overhaldne med mindre avvik, bortsett frå for rapporteringa den Rapporteringa frå Heso låg først føre den Rapport er lagt fram for sjukehusstyret per : mars i møte 19.5, mai i møte 23.6, juni i møte 25.8, 2.tertial(aug.) i møte 21.9, september i møte 20.10, oktober vart lagt fram over bordet til sjukehusstyret sitt møte Manglande tid til å setje seg inn i saka gjorde at den vart utsett til møte i januar I følgje Heso vil neste rapport vere årsavslutninga Rapport pr. 1 og 2. tertial er lagt fram for hovudutvala i møte: Utdanningsutvalet: 1. tert. 10.6, 2. tert Helse- og sosialutvalet: Ingen rapportering per 1.tertial og 2. tert. Kulturutvalet: 1.tert. 23.6, 2. tert Samferdselsutvalet: 1. tert. 2.6, 2. tert Nærings- og miljøutvalet: Tertialrapportane er ikkje lagt fram for hovudutvala 1.tertial sak U-128/99, møtedato 31.mai-99 2.tertial sak U-171/99 møtedato 11.oktober-99 Årsrapporten for 1999 blir venteleg lagt fram for fylkestinget i april VEDLEGG 3

23 SKILNAD MELLOM AVVIK OG REELT AVVIK I REKNESKAPEN, JF. PKT Definisjonar: Avvik budsjett/rekneskap: Rekneskapsført avvik mellom budsjett og rekneskap (kolonne 1) Reelt avvik: Det reelle avviket etter at etatane har korrigert for feilperiodiseringar og anna (kolonne 2) Ansvarsområde 1. Sentral styring. Skilnad budsjett/rekneskap og reelt avvik. Periodar Avvik budsjett/ regnskap Reelt avvik Skilnad mellom avvik og reelt avvik 1. tertial tertial Per oktober Ansvarsområde 2. Utdanning. Skilnad budsjett/rekneskap og reelt avvik. Periodar Avvik budsjett/ regnskap Reelt avvik Skilnad mellom avvik og reelt avvik 1. tertial tertial Per oktober Ansvarsområde 3. Helse. Skilnad budsjett/rekneskap og reelt avvik. Periodar Avvik budsjett/regnskap Reelt avvik Skilnad mellom avvik og reelt avvik 1. tertial tertial Per oktober Ansvarsområde 8. Skatt/rammer/renter og avdrag Skilnad budsjett/rekneskap og reelt avvik.

24 Periodar Avvik budsjett/regnskap. Reelt avvik Skilnad mellom avvik og reelt avvik 1. tertial tertial Per oktober

25 VEDLEGG 4 SKILNAD MELLOM REKNESKAP OG ÅRSPROGNOSE, Jf Definisjon: Prognose for året: Framskriving basert på historisk kunnskap og relevant tilgjengeleg kunnskap om venta aktivitet. Periodar Rekneskap per Årsprognos e per 1.tertial Årsprogno se per 2. tertial Årsprogno se per oktober Sentral styring Utdanning Helse Skatt/rammer/renter/avd rag