FYLKESRÅDMANNEN Fylkesrådmannen. Stavanger kommune Kultur og byutvikling Postboks STAVANGER

Transkript

1 FYLKESRÅDMANNEN Fylkesrådmannen Stavanger kommune Kultur og byutvikling Postboks STAVANGER Deres ref.: 11/ Saksbehandler. Lars Olav Tjeldflaat Saksnr. 12/ Løpenr /14 Arkivnr. 141 KOMMUNEPLAN FOR STAVANGER MELDING OM FYLKESUTVALGETS VEDTAK Det er i Fylkesutvalget den fattet følgende vedtak: 1. Fylkesutvalget vurderer planforslaget som grundig gjennomarbeidet, med klare hovedgrep, og en langsiktig profil som viderefører og utvikler hovedelementene i gjeldende plans mål og strategier. Fylkesutvalget vil berømme kommunen for å ha prioritert et omfattende grunnlagsarbeid som utgangspunkt for vurderinger og beslutninger. Plandokumentene vurderes som oversiktelige, og både form, innholdsmessig struktur og kortfattede sammenfatninger, bidrar til god tilgjengelighet. 2. Fylkesutvalget vil spesielt framheve «byutviklingsstrategien» som bevisstgjørende i forhold til behovet for en kompakt og urban by med gode kvaliteter. Bærekraft som fundament i planen, konkretiseres gjennom dette grepet. Storbysamarbeid og folkehelse som rød tråd, er også svært positive hovedgrep i planen. 3. Fylkesutvalget registrerer at plan- og bygningslovens krav om handlingsdel til samfunnsdelen ikke er oppfylt. Det oppfordres til videre arbeid med mål om å finne en hensiktsmessig måte for integrering av handlingsdelen. 4. Fylkesutvalget registrerer at byutviklingsstrategien nordøst for rv. 509 i Madla Sunde-aksen, utfordrer regionalplanens langsiktige grense mot landbruk. For å unngå at kommuneplanen skal formidle utbyggingssignaler i strid med regionalplanen, anmodes kommunen om å tilpasse byutviklingsstrategiens avgrensning til langsiktig grense. 5. Fylkesutvalget anbefaler kommunen å utarbeide en strategi for videreutvikling av vestaksen, der næringsarealer inngår i en nødvendig funksjonsblanding for å oppnå et transportreduserende arealbruksmønster. Standardbrev for melding om vedtak. Postadresse: Telefon Postboks 130, Sentrum Stavanger

2 6. Høyhusstrategien innebærer at det gjennom nærmere vurdering i plan kan åpnes for høyhus i mange områder. Fylkesutvalget anmoder kommunen om å utvise stor varsomhet ved vurdering av denne tradisjonelt konfliktfylte bygningsformen, ikke minst i historiske og identitetsbærende strøk som Stavanger sentrum 7. Stavanger kommune oppfordres til et felles byplansamarbeid med nabokommunene for å kartlegge egnede tomter i bystrukturen, der sykehuslokalisering vil få et høyverdig kollektivtilbud, og hvor lokaliseringen kan støtte opp om en flerfunksjonell urban byutvikling. 8. Fylkesutvalget anbefaler kommunen å benytte muligheten til å fastsette arealgrense for handel på Tvedtsenteret i en større og helhetlig ramme, gjennom arbeidet med kommunedelplan for Forus. 9. Fylkesutvalget forutsetter at fellesarbeid med de berørte storbykommunene om regionalplanens tetthets- og kvalitetskrav fullføres med realiserbare konklusjoner før andregangsbehandling av kommuneplanforslaget. 10. Fylkesutvalget støtter opp om at kommuneplanens «Langsiktig grense Alternativ 2» vest for Regimentveien på Revheim brukes. Stavanger kommune må sette rekkefølgekrav slik at ikke område BO8b kan løses ut før kollektivdekning er etablert. 11. Fylkesutvalget fremmer innsigelse mot boligområde BO 6 Nordbøe på Austre Åmøy, da området ligger i kjerneområde landbruk med viktige kulturlandskapsverdier, og vil gi et uheldig arealbruksmønster i LNF-området. 12. Fylkesutvalget tilrår at friområdet unntas fra forslaget om omdisponeringer for utvidelse av Øyane sykehjem. Det anbefales å legge et mer arealeffektivt prinsipp til grunn for utvidelsen. 13. Fylkesutvalget tilrår at det utformes bestemmelse eller retningslinje med hensikt å unngå større kjøpesenterbygg med en innelukket karakter, og som kan vanskeliggjøre utvikling av gode kvaliteter i nye sentre. 14. Fylkesutvalget tilrår kommunen å gjennomføre et kommunedelplanarbeid for byutviklingsstrekningen mellom sentrum og Mariero, for å sikre en helhetlig og gjennomtenkt byromsforming. Det bør legges særlig vekt på byform, arkitektur, bygnings- og gatetypologi, funksjonsblanding og stedsdannelse. 15. Rogaland fylkeskommune anmoder om at kulturminner som er regulert til spesialområde bevaring/hensynssone bevaring av kulturmiljø i gjeldende reguleringsplaner, vises som hensynssone c) eller f) med riktig SOSI-kode og skravur på arealplankart eller temakart, med tilhørende retningslinjer/bestemmelser. 16. Rogaland fylkeskommunen ber om at prioriterte kulturminner og kulturmiljøer med høy verneverdi, jfr. Kommunedelplan for kulturminner, som ligger utenfor Trehusbyens grenser, samt listeførte kirker, vises som hensynssone c) med tilhørende retningslinjer/bestemmelser på arealplankart eller temakart.

3 17. Rogaland fylkeskommune anmoder om at en markerer kulturminnene samlet på ett kart, for å lette lesbarheten. 18. Rogaland fylkeskommune ber om at bestemmelsene vedrørende kulturminner presiseres i tråd med våre merknader og forslag i saksforelegget. Med hilsen Regionalplanavdelingen Lars Olav Tjeldflaat rådgiver Dette dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ingen signatur. Kopi: Fylkesmannen i Rogaland Statens vegvesen, Region vest

4 Saksutredning: STAVANGER KOMMUNE - KOMMUNEPLAN Trykte vedlegg: 1 Bystyrets utleggingsvedtak 2 Stavanger kommunes saksframlegg til politisk behandling 3 Kommuneplan for Stavanger m/bestemmelser og retningslinjer 4 Plankart 5 Planbeskrivelse 6 Konsekvensutredning 7 Risiko- og sårbarhetsanalyse 8 Fagrapport Langsiktig landbruksgrense på Revheim 9 Uttalelse fra Riksantikvaren Utrykte vedlegg: Grunnlagsrapporter og fagnotater jf. lenke til Stavanger kommunes hjemmeside (trykk Ctrl og museklikk): og-skjema/publikasjoner/kommuneplan/ny-kommuneplan-for /Planforslaget/Planforslaget/ Innholdsfortegnelse 1 Innledning Sammendrag Leseveiledning Fylkesrådmannens vurderinger Planmaterialet Samfunnsdelens handlingsdel Universell utforming Vekstprognoser Hovedgrepene Folkehelse Fra arealstrategi til byutviklingsstrategi Byutviklingsstrategi aksen Sentrum- Madla/Revheim Sunde Funksjonsblanding - næringsbebyggelse Byutviklingsstrategi utfordring av langsiktig grense landbruk Byutviklingsstrategi Forus Byutviklingsstrategi Universitetet Enkelttema Senterstruktur og handelslokalisering Handelsanalyser Senterstruktur Plasskrevende varer Handel utenom senterstrukturen - Hillevåg Alternativvurderinger av ramme for handel i Tvedtsenteret Utnyttelsesgrad i boligområder og krav til uteoppholdsareal Byform og arkitektur helhetlige grep i byutviklingsakser

5 4.6 Enkeltområder og langsiktig grense landbruk Boligområder i aksen Madla-Revheim-Sunde - Arealbehov Arealkonflikter og fastlegging av langsiktig grense landbruk Andre enkeltområder BO 3 Revheim Austre Åmøy BO 6 og BO 4Austre Åmøy skole OF 3 Øyane sykehjem HY 1 Spredt fritidsbebyggelse Kalvøy Kulturminner Planteksten/-beskrivelsen Statlige føringer Arealdelen Stavanger middelalderby Forskriftsfredete bygninger Listeførte kirker Nedlagte middelalderkirkesteder Automatisk freda kulturminner Marine kulturminner Vedtaksfredete kulturminner Vernede og verneverdige kulturminner og kulturmiljøer Kart og bestemmelser Endringer i byutviklingsstrategien langs hovedkollektivaksene Fortetting, byomforming og høyhusstrategi Langsiktig grense for landbruk, alternativ LG 1 og LG 2, og byggeområder for boligbygging BO 8, a og b, og Bo Byggeområder for bolig på Austre Åmøy, BO Byggeområde for bolig, BO Byggeområde for bolig, tjenesteyting og grønnstruktur på Madla/Revheim Byggeområde for Øyane sykehjem, OF Hensynssone for HS el-kraftlinjer Hovednett sykkel Administrative innsigelser og merknader i forhold til automatisk freda kulturminneinteresser Forslag til vedtak

6 1. Innledning Stavanger kommune har i bystyremøte den vedtatt å legge forslag til kommuneplan for ut til høring og offentlig ettersyn. Planforslaget, sist revidert , legges fram for fylkesutvalget for vurdering av forholdet til nasjonale føringer og regionale planer og retningslinjer. 2. Sammendrag: Kommuneplan for Stavanger er gjenstand for en begrenset revisjon, der hovedmålene ligger fast, mens delmål og strategier er blitt revidert og oppdatert etter behov. Fylkesrådmannen mener samfunnsdelen gir gode og framtidsretta styringssignal, samtidig som den er informativ. Det er gjort et omfattende arbeid med framstilling av grunnlagsmateriale, noe som styrker hovedinntrykket av en godt underbygget plan. Bærekraft skal være fundament for kommunens utvikling, og fylkesrådmannen mener dette reflekteres både i prioriteringen av mål og strategier, og i stor grad i den detaljerte omtalen i hvert tema. På noen områder mener fylkesrådmannen det ikke er godt nok samsvar mellom samfunnsdelen og arealdelen. Areal- og boligpolitikk har fått mye oppmerksomhet i planen, med vekt på kvalitet i bo-områdene, og et utbyggingsmønster som bygger opp om 0-vekstvisjonen for privatbiltrafikken. Kommunen har lagt en vedvarende høy befolkningsvekst til grunn når utfordringer og behov er vurdert. Hovedgrep i planen er samarbeid med nabokommunene om felles utfordringer, å la folkehelse være rød tråd i samfunnsdelen, og ikke minst å tydeliggjøre en byutviklingsstrategi som skal bidra til en kompakt, bærekraftig og urban by som er god å bo i. Mye av planens innhold er knyttet til, og bygger opp om byutviklingsstrategien. Denne vurderes som et godt hovedgrep. Utvidelser av strategiens influensområder er likevel kontroversielle, og er delvis direkte i strid med regionalplanens langsiktige prioriteringer, jf. omtale under pkt Folkehelsetemaet vurderes som særdeles godt integrert i planen. Fylkesrådmannens innspill gjelder dels oppdaterte faglige henvisninger, og dels hvordan planen kan bli mer forpliktende på en del områder. Kommunen viderefører målet om at 70 % av boligveksten skal komme i den utbygde byen, og det legges til rette for en betydelig økning i arealutnyttingen i sentre og i influensområder langs hovedkollektivtraseene. Intensjonen om å bygge opp flerfunksjonelle senterområder og satsing på sykkelvegnett er to av flere positive grep for å redusere reisebehov og klimagassutslipp. Samtidig utfordrer byutviklingsstrategien regionalplanens langsiktige prioriteringer av landbruksområder i Madla/Revheim Sundeområdet. Der langsiktig grense ikke er avklart, blir viktige verdier utfordret av forslag til nye byggeområder, herunder mål om et kollektivbasert utbyggingsmønster, og sterke kulturminneinteresser. Også universitetsområdet vises nå som omfattet av byutviklingsstrategien, trass i at området ligger uten direkte sammenheng med de øvrige aksene. Dette signaliserer en utvikling som inkluderer mer enn universitetets eget behov. En viktig 3

7 problemstilling vil i så fall være hvordan tyngre byutvikling på universitetsområdet vil slå ut i forhold til regionens omfattende satsing på arealstrukturerende kollektivtraséer, og utvikling i den etablerte bystrukturen. Kommunen har revidert senterstrukturen, og lagt inn fire nye lokalsentre, mens to er tatt ut. Endringene vurderes å være basert på regionalplanens kriterier for senterendringer, og synes i hovedsak å være fornuftig begrunnet. Det er gjennomført handelsanalyser med egenutviklet modell for å fastlegge grenser for handelsareal. Usikkerhetsfaktorer tatt i betraktning, vurderes det som at kommunen har vist en rimelig tilbakeholdenhet i forhold til faren for overdimensjonert handelsetablering. Kommunen åpner likevel i tre tilfeller for handel i strid med regional planbestemmelse om lokaliseringsstyring og dimensjonering for handel. Dette gjelder handel i Hillevåg-aksen, handel med plasskrevende varegrupper, og mulighet for utvidelse av handelsareal i Tvedtsenteret uten grunnlag i handelsanalyse. Fylkesrådmannen mener regionalplanens føringer må være avgjørende ved vurdering av disse endringsforslagene. Planen åpner for arealutnyttelse betydelig høyere enn det regionalplanen anbefaler. Det legges til rette for høyhusetableringer i en lang rekke områder, med mulighet for at utnyttelsesgraden kan økes ytterligere. Planens bestemmelser om uteoppholdsareal avviker mye fra minstekravet gitt i regionalplanen, og størrelseskrav til leke- og aktivitetsområder er omgjort fra bestemmelser til retningslinjer. Økende utnyttelsesgrad er heller fulgt opp med svekkede kvalitetskrav enn det motsatte. Når det gjelder konkrete endringer i arealbruken er det konfliktfylte endringer i Madla/Revheim området, der langsiktig grense mot landbruk skal fastsettes. Fylkesrådmannens forslag til grense, bygger på en avveiing mellom hovedelementene kulturminnehensyn, samordnet areal- og transportløsning, og landbrukshensyn. I tillegg til konkrete arealbrukskonflikter, kan det også bli en overdimensjonering av nytt areal i forhold til behovet kommunen har lagt til grunn ved høy vekst. På Austre Åmøy er det også foreslått en omdisponering til boliger der konfliktnivået er høyt grunnet beliggenhet i kjerneområde landbruk. Fylkesrådmannen har faglige råd til enkelte andre arealendringer, og til noen av planens bestemmelser. Fylkesrådmannen fremmer administrativ innsigelse mot deler av omdisponeringen på Madla/Revheim, grunnet konflikt i forhold til automatisk freda kulturminner. 3. Leseveiledning: Saken legges fram med fylkesrådmannens vurderinger av planen som helhet, og utvalgte planelementer som er av betydning for regionale og nasjonale interesser. Det refereres til plandokumentene eller opplysninger herfra i den grad dette er hensiktsmessig, men det er ikke ment å gi noen helhetlig framstilling av kommuneplanens samlede innhold. 4

8 Samfunnsdelens innledende kapittel (kap.1.1) er utformet som en kortversjon av kommuneplanen. Dette kan være nyttig for å få en rask oversikt og en første tilnærming til planens innhold. Planens hoveddokumenter, dvs. samfunnsdel med bestemmelser og retningslinjer til arealdelen, arealkart, planbeskrivelse, konsekvensutredning, og ROS-analyse, ligger som vedlegg til fylkesrådmannens saksutredning. I saksutredningens oversikt over uttrykte vedlegg, er det en lenke til kommuneplanens nettside. Der finnes alle bakgrunnsnotater og utredninger, i tillegg til hoveddokumentene. Dette vil i en del tilfeller være nyttig referansegrunnlag i forhold til tema fylkesrådmannen trekker fram. Saksframstillingen tar for seg hovedelement i samfunnsdelen, med særlig vekt på byutviklingsstrategien, og viktige planbestemmelser. Deretter følger vurdering av konkrete arealendringer, og forslag til fastlegging av langsiktig grense mot landbruk ved Madla/Revheim. Vurderinger i forhold til kulturminnevern holdes samlet i siste del av dokumentet, men bør leses i sammenheng med vurderingene foran. Administrative innsigelser hjemlet i kulturminneloven står under dette kapittelet 4. Fylkesrådmannens vurderinger: 4.1 Planmaterialet Etter fylkesrådmannens vurdering synes planprogrammet å være fulgt opp på en god måte. Selv om det denne gang bare skal være en begrenset revisjon av gjeldende plan, er det likevel viktige og omfattende tema som er tatt opp til drøfting. Innledningsvis vil fylkesrådmannen framheve plandokumentenes oversiktelige og ryddige struktur, med gode sammenfatninger av hovedinnhold og endringer. Dette gjør det lett å orientere seg i innholdet, og å få innsikt i grunnlaget for planforslagets utforming, både hva angår det overordna helhetsbildet, og for enkelttema. Hoveddokumentet, samfunnsdelen, virker også inviterende til lesing gjennom gode bilder og illustrasjoner, noe som bidrar til å styrke dokumentets tilgjengelighet og formidling av innholdet. I tillegg til hovedokumentene foreligger det et omfattende og bredt bakgrunnsmateriale i form av grunnlagsrapporter og fagnotater, som utdyper det faglige grunnlaget og vurderinger som er gjort underveis. Fylkesrådmannen vil berømme kommunens arbeid for å bygge opp og utvikle kunnskapsgrunnlag, for å møte utfordringene i byutviklingen på en god måte. Under kapittelet om kulturminner gis det en nærmere omtale av planmaterialet spesifikt knyttet til dette temaet. 5

9 4.1.1 Samfunnsdelens handlingsdel Plan- og bygningsloven har krav om at «Kommunen skal ha en samlet kommuneplan som omfatter samfunnsdel med handlingsdel og arealdel», jf Under 11-3 i lovteksten, er virkningen av kommuneplanens samfunnsdel omtalt, herunder hvilken virkning handlingsdelen vil ha. Det inngår ikke noen spesifikk handlingsdel i kommuneplandokumentene. Under beskrivelsen av plansystemet har kommunen i stedet fokusert spesielt på samordningsbehovet mellom kommunens ulike planer, og økende viktighet av å samordne kommuneplanen med handlings- og økonomiplanen. Innledningsvis i samfunnsdelen er det også vist til handlings- og økonomiplanen, som «omhandler forslag til tiltak for å nå de langsiktige målene i kommuneplanen». Det tilkjennegis altså en bevisst holdning vedrørende mål og oppfølgende gjennomføring. Samtidig framheves det behov for å utvikle prosessene knyttet til ulike planer, for å oppnå bedre samspill og sammenheng. På denne bakgrunn synes kommunens utfordring dels å være knyttet til bredere involvering og økt samhandling internt, et tema som samfunnsdelen nå løfter fram. Det andre er at samfunnsdelens handlingsdel for de 4 påfølgende år (eller mer) ikke er del av høringsprosessen, noe som er et formelt krav i plan- og bygningsloven. Dermed reduseres innsikts- og medvirkningsmulighet i forhold til hvordan ressurser planlegges disponert for å nå kommuneplanens målsettinger. Fylkesrådmannen anbefaler at kommunen tar opp til nærmere vurdering hvordan handlingsdelen kan integreres i kommuneplanen på en hensiktsmessig måte Universell utforming Temaet universell utforming/tilgjengelighet vurderes som godt integrert i planen. Det er en gjennomgående begrepsbruk i samfunnsdelens ulike kapitler, som vitner om høy bevissthet om hvordan temaet bør synliggjøres. Samfunnsdelens mål er dessuten reflektert i planens bestemmelser. Dette viser at tilgjengelighet og universell utforming i høy grad har vært med i planprosessene ved utarbeiding av planen, som et gjennomgående perspektiv i planleggingen. For å synliggjøre dette, kunne plandokumentet med fordel gitt en klarere presisering av perspektivet universell utforming i fundamentet til planen. Universell utforming blir i planfaglige miljøer trukket fram som et gjennomgående perspektiv på lik linje med o Barn og unges levekår o Folkehelse o Likestilling og inkludering o Miljø og klima o Internasjonalisering Perspektivene skal medvirke til helhetlig planlegging og arbeid på tvers av satsingsområder og sektorer. Det er derfor viktig at temaet blir godt synliggjort i kommuneplanen. 6

10 4.1.3 Vekstprognoser og befolkningsframskriving Kommunen har lagt ned betydelig arbeid i å få fram lokaltilpasset prognose for befolkningsutviklingen. Kommunens egen prognose viser et antatt folketall på ved kommuneplanperiodens utløp. Prognosen avviker sterkt fra SSB sine mest relevante prognoser (middels til høy vekst), som tilsier ca færre innbyggere i perioden. I tillegg har SSB nylig nedjustert sine prognoser med bakgrunn i antakelse om lavere arbeidsinnvandring. Det er aldri tidligere registrert perioder med en så høy vekstprosent som kommunen nå legger til grunn, og det er grunn til å stille spørsmål om kommunen overdimensjonerer nytt areal til feltutbygging. Fylkesrådmannen gjør også oppmerksom på at det nylig er vedtatt «Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging». Det understrekes at potensialet for fortetting og transformasjon bør utnyttes før nye områder tas i bruk. Det opplyses at usikkerheten i prognosen er relativt stor, dels knyttet til konjunkturavhengig arbeidsinnvandring, dels knyttet til at prognosen er knyttet til politiske mål for boligbyggingen. Behov for å ta igjen etterslep i boligbyggingen oppgis som en av grunnene for boligtallsmålsettingen. Figurene under (Rogaland fylkeskommune) viser befolkningsveksten slik den har vært i årene i Stavanger og Sandnes. Nettoflytting (summen av innenlands og utenlands flyttting inn og ut av kommunen) påvirker totalbildet i betydelig grad, og varierer mye. Den utenlandske arbeidsinnvandringen er faktoren som har størst betydning. De siste årene er veksten i form av netto flytting vesentlig større i Sandnes enn Stavanger, uten at figuren sier noe om årsakene, eksempelvis innenlands flytting. Det er likevel verdt å merke seg at data for de siste 13 årene viser en vesentlig lavere vekst enn det kommunens prognoser angir for de kommende 16 årene. Fylkesrådmannen ser det som viktig at kommunens planer er robuste i forhold til mulige utviklingstrekk, herunder å kunne takle fortsatt høy vekst. Samtidig får en høy prognose innvirkning på dimensjoneringen av arealer for ny utbygging. Om høy vekst ikke slår til, har en overdimensjonert arealbehovet i planperioden, og frigjort mer areal enn nødvendig. Ettersom det er sammenheng mellom arealutvikling, infrastrukturbehov og nødvendige investeringer, vil det være viktig å sikre en tidsmessig innfasing av utbyggingsområder som sammenfaller med målsettinger om en bærekraftig byutvikling. For at omforming i byutviklingsaksene skal fortsette med tilsvarende andel av den totale boligbyggingen som i dag, er det trolig nødvendig å 7

11 husholdere godt med restarealene av ubebygde områder. En for høy vekstprognose kan medvirke til at det blir vanskeligere å gjennomføre byutviklingsstrategien i den bebygde bystrukturen. For å motvirke en slik effekt bør en unngå for mye omdisponering av ubebygde arealer, og i tillegg vurdere rekkefølgekrav knyttet til områdene som blir omdisponert. Den signaliserte årlige oppdateringen av folketallsframskrivning vil i alle tilfeller være viktig å gjennomføre. Kommunen vil da kunne gjøre en fortløpende vurdering av utviklingen, og justere dimensjoneringen av arealbehov og nødvendig tjenesteproduksjon. Fylkesrådmannen mener det vil være fornuftig å innføre rekkefølgekrav knyttet til utbyggingsområder, jf. spesielt feltutbygging i aksen sentrum Madla/Revheim Sunde. Med bakgrunn i prinsippet om 10.minutters-byen, og ønsket om å styrke sentrum/sentrene som flerfunksjonelle områder bygd opp om miljøvennlige transportløsninger, er det også relevant å vurdere rekkefølgestyring i forhold til videre arbeidsplassvekst på Forus og i byutviklingsaksene i forhold til sentrum. 4.2 Hovedgrepene Kommunen viderefører visjon, langsiktige mål og verdigrunnlag fra gjeldende plan, Kommunen legger vekt på langsiktighet og forutsigbarhet, og at den utstakede kursen må få tid til å virke for at målene skal nås. Med utgangspunkt i befolkningsframskrivninger og vekstprognoser, vil kommunen møte utviklingen gjennom å satse på tre hovedgrep: Regionalt samarbeid, Folkehelse, og Byutviklingsstrategi. Etter fylkesrådmannens vurdering er dette svært sentrale og viktige grep. Det er positivt å registrere at dette er prioritert på bakgrunn av et omfattende forarbeid og grunnlagsmateriale. I den videre saksutredningen er det valgt å gå nærmere inn på byutviklingsstrategien og folkehelse for nærmere vurderinger. Når det gjelder regionalt samarbeid, har dette bl.a. gitt seg utslag i en felles boligpolitikk med nabokommunene. Dette er et godt eksempel på at felles regionale utfordringer tas tak i, og møtes med en rasjonell utnyttelse av ressursene. Fylkesrådmannen vil spesielt framheve hvordan folkehelse er integrert i planen. Her er folkehelsetemaets relevans i forhold til alle planens enkeltelementer konkretisert og synliggjort på en forbilledlig måte. I det følgende gis det innspill til det konkrete innholdet Folkehelse Stavanger kommune har gjennom mange år vært en foregangskommune i folkehelsearbeidet. Satsingen på helsefremmende og forebyggende arbeid videreføres gjennom at folkehelseperspektivet er løftet frem som et gjennomgående tema i hele kommuneplanen. 8

12 Forslåtte strategier og mål er i tråd med føringene i Regionalplan for folkehelse og fylkesrådmannen mener det er spesielt positivt at betydningen for helse blir løftet frem og synliggjort innenfor de ulike kapitlene. Fylkesrådmannen vil anbefale at kommunen i større grad konkretiserer hvordan og med hvilke ressurser de ulike strategiene tenkes fulgt opp. En kommuneplan med vekt på overordnede mål og generelle strategier uten handlingsmål og avklarte ressurser til oppfølging, kan gjøre at planen i seg selv blir vag som styringsverktøy. Det vises her til kommentarene over vedrørende manglende handlingsdel. Bruk av helsekonsekvensvurderinger Høringsforslaget legger til grunn en tverrfaglig satsing på folkehelse. Fylkesrådmannen anbefaler at kommunen følger dette opp gjennom økt bruk av helsekonsekvensvurderinger i alle typer politiske saker. Helsedirektoratet har nylig utarbeidet en nettbasert ressurs for lokalt folkehelsearbeid, der helsekonsekvensutredning anbefales som et egnet verktøy for å jobbe systematisk med folkehelse på tvers av sektorer. Her er det også lagt ut en egen sjekkliste for hvordan helsekonsekvenser kan vurderes innenfor ulike fagområder. Se link: Veiviser for lokalt folkehelsearbeid. Stavanger kommune en lærende organisasjon Kommunen bør vurdere om det kan være hensiktsmessig å fastsette indikatorer for måloppnåelse innenfor hvert satsingsområde som kan legges til grunn for en årlig evaluering og fastsetting av nytt handlingsprogram. Det opplyses at kommunen har en rekke forskningsprosjekter innen oppvekst og helse. Kommunen bør være en pådriver for at det også igangsettes forskning / evaluering av problemstillinger knyttet til bomiljø, fortetting, transformasjon og hvilken betydning dette har for trivsel, attraktivitet ol Til arealdelen Høringsforslaget viderefører den tidligere forutsetningen om at 70 % av boligbyggingen skal skje som omforming og fortetting. Det legges opp til økt utnyttelse i sentrumsområdene, samtidig som det blir lagt vekt på å opprettholde bomiljø med god bokvalitet. Nye retningslinjer utvider rammene for utnyttelsesgrad i forhold til gjeldende plan, samtidig som bestemmelser tillater at uteoppholdsareal kan utelates helt i Stavanger sentrum. Utearealnormen differensieres for ulike områder, men for de sentrale byutviklingsområdene er det generelt store avvik fra utearealnormen gitt i regionalplanen. Kommunen har mål om en større andel barnefamilier i de sentrale områdene. Det må stilles spørsmål ved om folkehelseaspektet blir tilfredsstillende ivaretatt for barn når uteareal ikke sikres på en bedre måte. Kompenserende tiltak omtales til en viss grad i samfunnsdelen, men gjenspeiles ikke i arealdelens bestemmelser. Arealnormene for leke- og aktivitetsområder i arealene utenom sentrene tilsvarer de generelle retningslinjene i regionalplanen, men folkehelseaspektet svekkes ved at 9

13 disse nå endres fra bestemmelser til retningslinjer. Dette innebærer at kommunen vil ha vansker med å stoppe prosjekter med for dårlig uteareal. Sammenhengen mellom gode målsettinger i kommuneplanens samfunnsdel og en oppfølgende forpliktende arealdel vurderes med dette å bli svekket. Regionalplanen forutsetter at normene for uteoppholdsareal skal implementeres i kommuneplanene. Kommunens planforslag går derimot motsatt vei, ved å svekke det som er implementert i gjeldende plan. Retningslinjer for uteareal i barnehager og skoler Barnehager og skoler er en sentral del av barns oppvekstmiljø og kvaliteten på uteområdene her er av stor betydning for barns helse. Det er godt dokumentert at gode utearealer er et helsefremmende tiltak som bidrar til økt fysisk aktivitet, reduserer omfanget av vold, uro og mobbing blant elevene og stimulerer til trivsel, motivasjon og læring. En godt utrustet skolegård med rom for positive aktiviteter, er et sentralt element i arbeidet med å redusere mobbing. Utearealer knyttet til barnehager og skoler fungerer også i stor grad som et viktig nærmiljøanlegg for befolkningen. Kunnskapsdepartementet har fastsatt veiledende normer for utearealer i barnehager på 24 kvm pr barn under tre år og 33 kvm pr barn over tre år (Liebe 2006). Det betyr at en barnehage med to avdelinger a 20 barn i hver bør ha et uteareal for lek på 960kvm og et arealbehov på ca. 2600kvm totalt Helsedirektoratet har i tidligere rapporter anbefalt et generelt minimumskrav på 50 m2 nettoareal per barn/elev og fylkesrådmannen anbefaler at kommuneplanen fastsetter normer for uteareal i skoler og barnehager i Stavanger basert på disse føringene. Krav om barnetråkk Det bør legges inn krav som sikrer at det skal gjennomføres barnetråkkundersøkelser i forkant av områdereguleringer og at resultatene av barnetråkk tas med i vurderingen av den fremtidige grønnstrukturplanen som skal utarbeides. Kriminalitetsforebyggende planlegging God utforming av det offentlige rom kan være kriminalitetsforebyggende. Utformingen kan innby til positiv utfoldelse, men også gi rammebetingelser for kriminalitet. Kriminalitetsforebyggende råd har i samarbeid med Norges Byggforsknings-institutt utarbeidet en sjekkliste for kommuneplanleggere, "Bedre planlegging - færre farer". Hensikten er at kommuneplanleggerne skal legge inn kriminalitetsforebyggende hensyn i planleggingen, slik at reaktive tiltak ikke senere må settes i verk. Fylkesrådmannen oppfordrer til at sjekklisten blir lagt til grunn for kommuneplanens arealdel. 10

14 4.2.2 Fra arealstrategi til byutviklingsstrategi Kommunen har i gjeldende plan vist en arealutviklingsstrategi som er basert på konsentrert utvikling omkring hovedkollektivakser, i sentrene, og omkring viktige stoppested i kollektivnettet. Hovedgrepet blir videreført i planforslaget, men blir også videreutviklet og noe endret. Dels gjøres dette ved at influensområdet for utbygging langs bussveien (fellestrasé for rute A og B) traseer med høyverdig kollektivtilbud utvides fra 300 m til 500m. Et nytt element er at Universitetsområdet innlemmes som utviklingsområde. For Hundvåg øst fjernes markeringen av byutviklingsstrategi, for å få en mer effektiv arealstrukturerende effekt. I tillegg er det gjort endringer i retningslinjer og bestemmelser om utnyttelsesgrad og uteoppholdsarealer, med intensjon om å ivareta kvalitet i utviklingen av en tettere urban bebyggelse i de aktuelle sonene. Figuren til venstre viser kommunens oppdaterte byutviklingsstrategi. I aksene fra sentrum mot vest og sør, vises influensområdet som en prinsipiell sone på 500 m langs felleslinjene i bussvei 2020, samt rundt viktige stoppested og sentre. For øvrige akser benyttes en influenssone på 300 m. Begrepsbruken endres fra gjeldende plans «Arealstrategi» til «Byutviklingsstrategi». Dette framhever behovet for å utvikle de prioriterte områdene med gode bymessige kvaliteter, styrke arealeffektiviteten og legge til rette for alternative transportformer til personbiltransport. Fylkesrådmannen vurderer begrepsendringen som en viktig bevisstgjøring om at utfordringen er å bygge kvalitativt gode og funksjonelle urbane områder, ikke bare å bygge tett. Kundegrunnlaget for kollektivtrafikken synker raskt når gangavstand blir mer enn 500 m. I oppfølgende planarbeid blir det derfor viktig med god koordinering ved planlegging av boliger, gangtraséer og stoppesteder. Kvalitet i gangtraséer og gode sykkelparkeringsmuligheter kan bidra til å øke kundegrunnlaget. 11

15 4.2.3 Byutviklingsstrategi Vest-aksen, sentrum Madla/Revheim-Sunde Funksjonsblanding - næringsbebyggelse Innledningsvis vil fylkesrådmannen vise til fagrapporten om næringsarealer, der mulighetene for å innarbeide næringsbebyggelse i vest-aksen (sentrum Madla - Sunde) drøftes. Byomformingsmulighetene er omtalt som begrenset i områder med eksisterende bebyggelse, men det er samtidig i denne aksen kommunen har mulighet for å omdisponere ubebygde arealer. Det argumenteres for at disse områdene i det vesentlige må forbeholdes boliger, ettersom boligbehovet er så stort. I forhold til næringsbebyggelse stilles det også spørsmål om områdene er store nok til å bli funksjonelle og effektive. Samtidig pekes det på at det ved framtidige omdisponeringer i denne aksen bør vurderes å prioritere kombinerte formål, for å kunne innpasse næringsformål. Ambisjonsnivået ved denne rulleringen er å unngå reduksjon av eksisterende næringsarealer. Forutsatt at kommunens prognose for befolkningsutvikling slår til, er det grunnlag for å avsette areal til boliger som feltutbygging ved denne rulleringen. Kommunen forventer at behovet for realisering først blir aktuelt i slutten av perioden. Det er likevel et tankekors at aksen sett under ett er dominert av boligformål, og at forslaget til arealdisponering synes å forsterke mønsteret. Dette reiser spørsmål om utviklingen går i retning av geografisk skjevfordeling når det gjelder lokalisering av bosteder og arbeidsplasser. Eksisterende og planlagte sentre, sammen med større virksomheter innen tjenesteyting, er viktige motvektselementer, og trekker i rett retning. Fylkesrådmannen mener likevel det nå er behov for en tydelig strategi for å sikre bedre balanse i arealbruken. Det bør være et mål å legge til rette for arbeidsplassintensiv næringsbebyggelse, som en av de nødvendige funksjonene i et bymønster der transportbehovet reduseres. Fylkesrådmannen anbefaler at det utarbeides en strategi for å videreutvikle vestaksen, der næringsbebyggelse inngår som en nødvendig del av arealbruken Byutviklingsstrategi - utfordring av langsiktig grense mot landbruk Byutviklingsstrategien innebærer som nevnt en utvidelse av utviklingssonen rundt hovedkollektivaksen fra nåværende 300 til 500 m. I planbeskrivelsen (s.14 s.16) er endringene i byutviklingsstrategien nærmere omtalt og begrunnet. Det understrekes at det ikke er ønskelig å differensiere strategien nærmere, da en detaljering av potensiale og kapasitet vil høre hjemme på et lavere plannivå. Samtidig poengteres det at byutviklingsstrategien utfordrer langsiktig grense mot landbruk. Som begrunnelse for endret strategi, viser kommunen til fylkestingets vedtak om influensområde for hovedkollektivakser i Regionalplan for Jæren (500 m rundt høyverdig kollektivtilbud (tog/buss/bane)). Det vises også til konseptvalgutredningen som begrunnelse for den utvidede influenssonen. 12

16 Avgrensning byutviklingsstrategi Langsiktig grense For vest-aksen innebærer byutviklingsstrategien et arealmessig overlapp med områder vist som kjerneområde for landbruk i regionalplanen. I figuren til venstre vises byutviklingsstrategiens influensområde rundt rv. 509 med hvit linje, mens regionalplanens langsiktige grense vises med rød linje. Område hvor langsiktig grense mot landbruk skal fastsettes Blå linje viser området hvor langsiktig grense skal fastlegges i denne kommuneplanrulleringen. På østsiden av riksveien vil dermed et betydelig areal i kjerneområde landbruk omfattes av kommunens byutviklingsstrategi. Strategien er uttrykk for en ønsket langsiktig byutvikling, og endringene er konsekvensutredet. Selv om strategien er prinsipiell og forutsetter differensiering på reguleringsnivå, innebærer soneutvidelsen at kommunen ser for seg utbygging og fortetting på sikt innenfor sonen. I konsekvensutredningen beskrives soneutvidelsen som et brudd med regionalplanens arealkart, hvor kjerneområde landbruk er gitt prioritet. Selv om de konkrete arealendringene ikke bryter med langsiktig grense (nordøst for rv. 509) i denne omgang, gir konsekvensutredningen klare signal om at dette er aktuelt på sikt. Fylkesrådmannen vil i denne sammenhengen vise til at regionalplanens tidshorisont går ti år lenger fram enn kommuneplanen, og at regionalplanens langsiktighet har vært et sentralt element for planens betydning. Det er også betydelig størrelse på arealet som utfordres av byutviklingsstrategien. Fylkesrådmannen viser i denne forbindelse til at regionalplanens avgrensinger av langsiktig grense innebærer et helhetlig grep for Jæren. Omdisponering av landbruksområder til fordel for prioriterte byutviklingsområder er avveid og vedtatt i en helhetlig og omfattende geografisk sammenheng. Stavangers byutviklingsstrategi vil dermed ikke bare utfordre vedtatte prioriteringer for Madla- Sunde, men også prinsippet om en samlet vurdering av Jær-regionen, og dermed grunnlaget for enighet om nåværende regionalplan. Kommunen henviser til KVU (konseptvalgutredningen for transportsystemet på Jæren) og fylkestingets vedtak av regionalplanen, der det ble presisert at 500 m - influenssone skal legges til grunn rundt høyverdig kollektivtilbud. 13

17 Fylkesrådmannen er av den oppfatning at fylkestingets vedtak vedrørende influensområdet ikke kan tolkes som en begrunnelse for å revurdere et av regionalplanens viktigste hovedgrep. Influenssonen er primært et uttrykk for prioritering av tett bymessig utvikling innenfor relevante byggeområder langs akser med høyverdig kollektivtilbud. Kjerneområde landbruk er ikke et slikt område. Når det gjelder henvisning til konseptvalgutredningen som begrunnelse for strategien, vil fylkesrådmannen peke på at dette er en utredning av ulike mulige konsepter, og ikke en plan. I den grad utredningen baserer seg på en utbyggingssone tilsvarende foreslått byutviklingsstrategi, vil dette være en forutsetning i strid med regionalplanen. Fylkesrådmannen vil tilrå at byutviklingsstrategiens framstilling må endres og tilpasses regionalplanens avveiing mellom jordvern og utbyggingsbehov. Konkret anbefales det at sonen for byutvikling nord/øst for rv. 509 tilpasses langsiktig grense, slik denne vises i gjeldende kommuneplanplan. Konfliktgraden i kommunens forslag er etter fylkesrådmannens vurdering på innsigelsesnivå, da gjennomføring av strategien vil gå direkte ut over regionale og nasjonale landbruksinteresser. Når det ikke foreslås innsigelse, henger dette sammen med at en strategi i seg selv ikke gir grunnlag for innsigelse, og at de konkrete arealendringsforslagene nord/øst for rv. 509 ikke bryter med langsiktig grense. Følgende tekst fra kommunal- og moderniseringsdepartementets rundskriv H-2/14 (om innsigelser i plansaker) er lagt til grunn for vurderingen over: Innsigelsen kan rette seg mot arealformål, hensynssoner med rettsvirkning og planbestemmelser i kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Innsigelsen kan gjelde innholdet i planen eller formelle forhold, for eksempel utforming av en planbestemmelse, lovligheten av et arealformål, eller at det er manglende eller mangelfull beskrivelse og konsekvensutredning Byutviklingsstrategi - Forus I utviklingsaksene vest og nordvest på Forus, er sonen rundt kollektivtraseene beholdt uendret, dvs. 300 m på hver side. Kommunen har lagt til grunn at det planlagte kollektivtilbudet ikke kan anses som et førsteprioritets høykvalitets kollektivtilbud, og at det dermed ikke blir samme arealstrukturerende effekt som i nord-sør-aksen og sentrum Sunde-aksen. Fylkesrådmannen viser til at øst-vest-aksen over Forus har status som høyverdig kollektivtrasé i regionalplanen, noe som i utgangspunktet gir føringer for en sterk byutviklingsstrategi. Prosjektet bussvei 2020 vil resultere i at området dekkes av en av de to linjene i bussveisystemet. Området vil dermed få en ny kollektivbetjening av høy standard (høyverdig), selv om frekvensen blir lavere enn i aksene der de to linjene får felles trasé. Tatt i betraktning de allerede eksisterende trafikale problemene, den høye andelen bilreiser, og områdets betydelige utviklingspotensiale, kan det være fornuftig å 14

18 beholde det nåværende influensområdet inntil videre, slik det er foreslått for byutviklingsstrategien. En av Forus-områdets store utfordringer i en regional sammenheng, er en relativt sett ensidig vekt på arbeidsplasser, mens boligkonsentrasjoner har annen lokalisering. Transportbehovet blir stort, kollektivandelen er lav, og resultatet er et overbelastet vegnett. Flere boliger og en videreutvikling av næringsområdet i flerfunksjonell og urban retning ligger i kortene. På sikt forventes det en utvikling som vil medføre et bredere sammensatt kundegrunnlag for kollektivtrafikken, og grunnlag for utvidelse av byutviklingsstrategien til 500 m. Regionalplanens prioritering av kollektivtilbud i Sola-aksen vil også sammenfalle med en utvidet byutviklingsstrategi mot vest. Dersom veksten blir for rask, vil områdets transportproblematikk øke ytterligere. Samtidig bør en framtidig arealutvikling være tilpasset et høyverdig kollektivtilbud. Det vil derfor være viktig at sonen i 300 til 500 m fra kollektivaksen ikke videreutvikles etter andre kriterier enn innenfor 300m-sonen. Behovet for å sikre dette bør vurderes nærmere, og eventuelt følges opp med konkrete virkemidler inntil kommunedelplan for Forus er på plass Byutviklingsstrategi - Universitetet Universitetsområdet, inkludert den delen som ligger i Sola kommune, er tatt inn og markert som del av kommunens byutviklingsstrategi. Det refereres til pågående Byutviklingsstrategi til venstre, grønnstruktur og kjerneområde landbruk i regionalplanen til høyre arbeid med områderegulering, og at det i planprogrammet er tatt høyde for mulig ny lokalisering av universitetssykehuset i området. 15

19 Fylkesrådmannen vil understreke det positive i at universitetsområdet nå er gjenstand for planmessig gjennomgang på områdereguleringsnivå. Videreutvikling av universitetet vil være en nødvendig forutsetning ikke bare for byens, men for regionens evne til å møte framtiden i et kunnskapsbasert samfunn. Det er dermed også naturlig å vurdere rammene for samarbeid innen forskning og kunnskapsutvikling i forhold til andre aktører. I en slik sammenheng vil prioritering av byutviklingsstrategi for området være logisk. Området skiller seg likevel ut fra andre deler av byutviklingsstrategien, ved at arealbruken er forbeholdt tjenesteyting, med universitetet som det sentrale elementet. Selv om det tilrettelegges for et stort antall studentboliger, vil det være vanskelig å oppnå en funksjonsblanding som kommunen søker å oppnå ved andre sentre, jf. prinsippet for «10-minutters-byen». Det er begrensede muligheter for å utvikle arealeffektive boligområder i nærheten, og det blir vanskelig å unngå at området får en profil med et betydelig transportbehov. Det primære planleggingsprinsippet, om å unngå å skape transportbehov gjennom «rette» lokaliseringsvalg, kan bare følges i begrenset grad pga. områdets beliggenhet. I så fall må transporten gjøres mest mulig miljøvennlig. Kommunen framhever at byutviklingsstrategien vil bidra til en samordnet areal- og transportplanlegging, og at det er nødvendig å synliggjøre kollektivtrasé som ledd i en samordnet planlegging. Fylkesrådmannen er enig i at dette må ivaretas i planleggingen, og legger til grunn at videreutvikling av universitetet i seg selv vil begrunne en styrket kollektivløsning. En byutviklingsstrategi innebærer noe langt mer, der arealene omkring kollektivtraséen må tilrettelegges for en tett og mest mulig sammenhengende utbygging. Om området er velegnet for en slik utvikling er etter fylkesrådmannens mening ikke tilstrekkelig vurdert. Når dette problematiseres, er det knyttet til to forhold. Det ene er at universitetsområdet har store ubenyttede arealer, og at byutviklingsstrategien dermed inviterer til tunge nyetableringer av arbeidsplassintensive virksomheter. For å sikre et funksjonelt område, må omfanget av arbeidsplasser stå i forhold til transportsystemets evne til å håndtere reisevolumet. Busstilbudet har god frekvens i området, og vil bli bedre. Det er likevel ikke planlagt høyverdig kollektivtilbud i denne aksen (regionalplanen viser forbindelsen til Universitet som en hovedtrasé, ikke høyverdig), og konsekvenser av en tung utvikling i universitetsområdet er ikke avklart med hensyn til transport. Det er allerede i dagens situasjon problemer med påkobling til det overordna veinettet, der situasjonen ved motorveien er spesielt vanskelig. Det vil være behov for større infrastrukturtiltak for å sikre kollektivtrafikken framkommelighet, men nødvendig finansiering er ikke sikret i bypakke Nord-Jæren. Fylkesrådmannen mener det er behov for en grundig konsekvensutredning før det tas beslutninger om byutviklingsstrategi i dette området. Den pågående utbyggingen av bussvei 2020 i bybåndet, legger til rette for byutvikling med rask effekt i forhold til en mer miljøvennlig reisemiddelfordeling. En helhetlig byutviklingsstrategi bør støtte opp om ønsket kanalisering av virksomheter langs bussveien, der byen skal utvikles og omformes. Universitetsområdets størrelse gjør at det kan framstå som et alternativt lokaliseringsvalg for større 16

20 virksomheter, som i et byutviklingsperspektiv bør ligge ved det høyverdige kollektivtilbudet i byens hovedstruktur. Det andre forholdet gjelder en eventuell videreutvikling av byutviklingsstrategien, der universitetsområdet eventuelt knyttes sammen med utviklingslenkene i nord og i sør. Jo større det samlede miljøet blir på universitetsområdet, jo større behov og press for byutvikling i de tilgrensende områdene kan en forvente. Kartframstillingen over illustrerer hvordan byutviklingsstrategien framstår, sammen med regionalplanens begrensninger for ekspansjon i nåværende situasjon. De potensielle utviklingsretningene av universitetsområdet er av stor betydning for storbyområdets byutvikling. Fylkesrådmannen mener at tematikken bør utredes i et regionalt perspektiv, der også andre kommuner involveres med medvirkning i formelle prosesser. Som eksempel nevnes muligheten for sykehuslokalisering på universitetsområdet, slik kommuneplanen skisserer. Sykehuset er spesielt i den forstand at det både er et særskilt stort antall arbeidsplasser, og at det i tillegg har et stort antall pasienter og besøkende gjennom døgnet. I et byutviklingsperspektiv vil det være av stor betydning å få vurdert mulighetene for knutepunktslokalisering, der kollektivtilbud og tilgjengelighet er best, og hvor det offentlige allerede har investert store midler. Når det gjelder sykehuslokalisering vil fylkesrådmannen anbefale at det gjennomføres et felles byplansamarbeid med nabokommunene, for å kartlegge egnede tomter som både sikrer tilgjengelighet med et høyverdig kollektivtilbud og som bidrar til å bygge opp om en god bystruktur. Dette er en oppfordring som også er gått til Sandnes kommune ved nylig behandling av kommuneplanen der. På denne bakgrunn vil fylkesrådmannen anbefale at byutviklingsstrategi utelates fra universitetsområdet. Det understrekes at kommuneplanen likevel bør legge til rette for en framtidsrettet utvikling av universitetsområdets selvstendige behov, og at nødvendige føringer og rammer kan gis i form av bestemmelser / retningslinjer for områderegulering. Slike føringer er til dels gitt, jf. retningslinjer om utnyttelsesgrad, og bygghøyder. 4.3 Enkelttema - Senterstruktur og handelslokalisering Handelsanalyser Kommunen har som del av arbeidet med revidering av senterstrukturen, utviklet en egen metodikk for beregning av handelsareal til de ulike sentrene. Kommunen har orientert regionalt nivå underveis i dette arbeidet, bl.a. med bakgrunn i at det ikke er etablert en regional modell for handelsanalyser. Forprosjektet til regional modell har vært med i kommunens vurderingsgrunnlag underveis. Slik fylkesrådmannen vurderer det, er modellen et egnet redskap for å oppnå målsettingen om lokaliseringsstyring av handel slik den er nedfelt i regionalplan for Jæren og i nasjonal politikk for temaet. Tillatt handelsareal er dimensjonert med utgangspunkt i det enkelte senterets handelsomland, og justert i henhold til senterets funksjon og forhold til øvrige sentre. Modellen gir et vesentlig bedre 17

21 grunnlag for å finne en ønsket dimensjonering enn før, bl.a. siden alle sentrene vurderes i en innbyrdes sammenheng, basert på en felles modell. De konkrete analyseresultatene er etter fylkesrådmannens vurdering benyttet med skjønn og forsiktighet, for å unngå overdimensjonering av handelsareal som kan gi uønsket konkurranseeffekt overfor andre sentre. Det er likevel av interesse å se at lokalsentre delvis får lik, og i tilfellet Mariero, også større handelsareal enn noen av bydelssentrene. Handelsarealet gjenspeiler altså ikke nødvendigvis senterhierarkiet. Fylkesrådmannen legger likevel vekt på den konkrete vurderingen kommunen har gjort i forhold til konkurransesituasjonen mot andre sentre, samt handelsanalysens konklusjon om at lokalsentrene gjennomgående har mindre handelsareal enn tilhørende befolkning skulle tilsi. Bestemmelsen med rekkefølgekrav for innfasing av handelsarealet gir også trygghet for at en unngår overdimensjonering. Det er flere usikkerhetsmomenter knyttet til modellen og forutsetningene i modellen. Andelen netthandel og at det ikke er tatt hensyn til arbeidsplasser ved handelsberegning, er to viktige elementer. Anvendelighet og treffsikkerhet bør derfor følges opp med en konkret evaluering, slik at justeringer kan foretas om det er behov Senterstruktur Kommunen har gjennomgått eksisterende senterstruktur, og gjort visse endringer i denne, slik regionalplanen gir anledning til. Som vurderingsgrunnlag er det laget en fagrapport om senterstruktur og handel, der sentrenes hierarkiske rolle drøftes i forhold til funksjonalitet, mål for byutviklingen, og lokalisering og dimensjonering av handel. Det er konkludert med behov for 4 nye lokalsentre; Madla-Revheim, Mariero, Forus Øst og Universitetet. Disse begrunnes med kommende byvekst i tråd med byutviklingsstrategien, ønske om å fange opp eksisterende handelsvirksomhet, og å dekke et eksisterende eller voksende behov i de nevnte områdene. Alle disse områdene vil gjennomgå områderegulering, med nærmere vurdering av senteravgrensningen. Konsekvensutredning sammen med rammer for handel som foreslått, vurderes å gi tilstrekkelig begrunnelse for å ta inn sentrene. Det bemerkes likevel at universitetsområdet står i en særstilling, og at senterets funksjon og innhold bør vurderes nøye i reguleringssammenheng. Nåværende senter på Gausel og Tjensvoll tas ut og erstattes av område for kombinert formål. Eksisterende handel og servicefunksjoner kan videreføres, men ved eventuell omregulering vil det generelle unntaket for dagligvarebutikker gjelde. Fylkesrådmannen har ikke vesentlige merknader til endringene. Fylkesrådmannen vil anbefale supplerende bestemmelser, ev. retningslinjer, med føringer for å unngå at det etableres innadvendte kjøpesenterbygg med volummessig dominans i sentrene. Føringer for dette temaet anses som spesielt viktig ved utvikling av nye sentre, og hensikten bør være å prioritere allment tilgjengelige, levende og aktive byrom, og en bygningsform som bidrar med variasjon og estetiske kvaliteter. 18

22 4.3.3 Plasskrevende varer For definerte plasskrevende varegrupper gir regionalplanen unntaksmulighet fra kravet om lokalisering av handelen i sentre. Det er en forutsetning at slik handel lokaliseres til regionale, ev. lokale næringsområder som kan defineres som kategori 2-områder i henhold til regionalplanen (allsidig virksomhet). Lokalisering skal oppfylle kriteriene middels kollektivtilgjengelighet, sentral lokalisering i bystrukturen, middels arealutnyttelse, middels parkeringsdekning for bil og høy parkeringsdekning for sykkel. Det er videre krav om at handelsarealene skal dimensjoneres med utgangspunkt i regional handelsanalyse og tilpasses omlandet som skal betjenes. Kommunen har gjennomført konsekvensutredning med en konkret gjennomgang av de fire aktuelle varegruppene, nåværende lokaliseringer, og hvordan lokalisering innenfor kommuneplanens næringsområder vil virke inn på transportarbeid og byutvikling. Næringsområdenes lokalisering i forhold til kollektivtilbud, sammen med kommuneplanens bestemmelser og retningslinjer, vil etter kommunens vurdering oppfylle regionalplanens lokaliseringskriterier. For varegruppen båter er det akseptert at eksisterende utsalg med sjøtilgang kan videreføres selv om de ikke er lokalisert i næringsområder. På sikt vil kommuneplanens lokaliseringsbestemmelser føre til relokalisering av 5-10 bilforretninger, og et mindre, ikke angitt antall trelast/byggevarebutikker. Båtutsalg ligger i liten grad i næringsområdene, men i stedet nær sjøen. Nyetableringer vil styres til næringsområdene. Kommunen vurderer avvikene fra regionalplanens bestemmelser å være uten stor betydning. Fylkesrådmannen kan følge kommunens vurderinger langt på vei når det gjelder forholdet til regionalplanens lokaliseringskriterier, men det er også utfordringer med en så åpen lokaliseringsstyring. At dimensjoneringskriteriet ikke oppfylles, medvirker til å forsterke dette. En av konsekvensene ved kommunens forslag vil etter fylkesrådmannens vurdering være at handelsvirksomhet med plasskrevende vareslag kan lokaliseres i sonene for byutviklingsstrategi, innenfor arealene med aller best tilbud i kollektivtrafikken. Store deler av kommunens næringsarealer ligger slik til, og i tillegg forutsettes det omforming av flere av disse områdene. I disse sonene må det sikres en arealeffektiv utnyttelse, og det må som et minimum tas inn en lokaliseringsbestemmelse som hindrer lokalisering av handel med plasskrevende vareslag. Fylkesrådmannen anbefaler at det fremmes innsigelse mot bestemmelsene om handel i pkt , da denne ikke gir akseptabel lokaliseringsstyring. Samtidig anbefales det å arbeide videre med dimensjonering av handelsareal, for å ivareta prinsippet om at virksomhetene skal betjene tilhørende handelsomland. 19

23 Fylkeskommunens pågående arbeid med regional handelsanalyse kan være en anledning til nærmere drøfting av metodikk Handel utenom senterstrukturen - Hillevåg Som ledd i en attraktiv byutvikling i Hillevåg, foreslås det å tillate noe handel på strekningen Sykehustunnellen Skjæringen (Kvaleberg). Til sammen gis det en ramme på 5000 m 2, fordelt på forretningslokaler på inntil 1000 m 2. Forslaget om ny handel er motivert av ønsket om å oppnå en urban gateløpsprofil, der tilgrensende bebyggelse skal bidra til aktivitet og gode byromsopplevelser. Forslaget bryter med den regionale planbestemmelsen om lokaliseringsstyring av handel til sentrene. Fylkesrådmannen vurderer konsekvensene å være begrenset negativ i forhold til økt biltransport. Derimot vil bestemmelsen gi åpning for nisjebutikker, som kan være svært viktige for å bygge kvalitet i de definerte senterområdene. Det er en rekke handelsvirksomheter i drift på strekningen i dag, og konsekvensene av regional planbestemmelse vil være at disse forsvinner når områder skal omreguleres. Kommunens forslag vil bety at det legges inn 5000 m2 i «potten», som kan etableres gjennom nye reguleringsplaner. I den grad eksisterende handelsvirksomheter kan bruke av potten, vil de kunne videreføres ved å bli del av nye reguleringsplaner. Det forutsettes at hver forretningsenhet da er begrenset til 1000 m 2. All øvrig handel utenom sentrene (ikke dagligvarer), vil etter hvert fases ut når nye reguleringsplaner iverksettes. Områder med eksisterende handel vil kunne bestå i tillegg til kvoten på 5000 m2 nye handelsarealer, så lenge det ikke gjennomføres ny regulering med påfølgende realisering av ny plan. Dersom en ser for seg en situasjon der alle arealene er nyregulert, kan resultatet bli 5 forretningslokaler á 1000 m 2, eller eksempelvis 50 lokaler á 100 m 2. Fylkesrådmannen mener forslaget åpner for handelslekkasje fra sentrene. Det vurderes å være en fare for at eksisterende virksomheter flytter ut av sentrene, og at nyetableringer velger lokaliteter utenom sentrene. For å lykkes med utvikling av kvalitetsmessig gode sentre, vil det være svært viktig å styre mindre nisjebutikker inn hit. Fylkesrådmannen mener ønsket om et attraktivt og aktivitetspreget gateløp ikke er avhengig av handelsetableringer, selv om handel nok vil kunne bidra til mer variasjon og flere mennesker i gatebildet. Kommuneplanen har krav om at handelsetableringer skal skje på gateplan, ut mot fv.44, men det er ikke øvrige føringer som setter handelen inn i en bevisst sammenheng med områdets øvrige utvikling. I tillegg til faren for handelslekkasje og negativ effekt for ønsket senterutvikling, er det også fare for at regional planbestemmelse om handelslokalisering svekkes som styringsinstitutt på generell basis. Fylkesrådmannen mener en eventuell åpning for handel slik kommunen foreslår, må grunngis og forankres klarere, gjennom en mer helhetlig planlegging av området. Det er også behov for å vurdere mer spesifikke 20

24 lokaliseringsvilkår, eksempelvis stoppestedstilknytning. Handel langs bussveitraséen vil dra fordeler av høy arealeffektivitet og potensielt stort kundegrunnlag. Men det blir da viktig å få fram strekningsvise karaktertrekk som gjør at visse deler av bussveien kan være mer relevant enn andre, i forhold til handelsetablering. Uten en planmessig begrunnelse for unntak fra regional planbestemmelse for det aktuelle strekket, vil det være vanskelig å unngå en tilsvarende utvikling på mer generell basis. Ut fra det foreliggende materialet er det vanskelig å se at forslaget er godt nok begrunnet. Fylkesrådmannen vil også vise til kap. 4.5 om byform og arkitektur. Fylkesrådmannen anbefaler at det fremmes innsigelse mot planforslagets bestemmelser i punkt 2.2.6, da disse er i strid med regional planbestemmelse Alternativvurdering av ramme for handel i Tvedt-senteret Etter avgjørelse i Kommunal- og moderniseringsdepartementet ble fylkestingets vedtak vedrørende handel i regulerte kjøpesentre på Forus stadfestet. Regionalplanen åpner dermed for å endre arealbruken for kjøpesenter på Forus innenfor vedtatt regulering. Retningslinjene forutsetter at dimensjonering av handelsareal skal skje gjennom regional handelsanalyse. En regional metodikk er foreløpig ikke etablert. Planforslaget inneholder to alternative rammer for handel på Tvedtsenteret, jf. planbestemmelser i punkt Tvedtsenteret er vist som kjøpesenter i gjeldende plan. I alternativ a) gis det en ramme for detaljhandel på inntil m 2 BRA, og i alternativ b) er rammen m 2 BRA. I dagens situasjon har Tvedtsenteret m 2 handelsareal for ikke plasskrevende varer, og m 2 for handel med varegruppene møbler/tepper/hvitevarer Alternativ a) innebærer at arealet for de spesifiserte varegruppene faller vekk ved nyregulering av området, og at den nye rammen blir m 2. Alternativ b) innebærer at arealet som er forbeholdt de spesifiserte plasskrevende varegruppene ( m 2 ) kan tas i bruk for all type handel. Dette alternativet utnytter muligheten for å endre arealbruken i det regulerte området, slik fylkestingets vedtak og departementets stadfesting av regionalplanen åpner for. Regional handelsanalyse er foreløpig ikke etablert, og forutsetningen om at slik analyse skal legges til grunn for dimensjoneringen er følgelig ikke oppfylt. Det er ikke gjennomført dimensjoneringsanalyser etter andre modeller, men en årsak er at områdets omland har lite boliger og mye arbeidsplasser. Dermed er vanlige metoder, som i hovedsak tar utgangspunkt i antall bosatte som grunnlag for dimensjoneringen, ikke egnet. Eksisterende handelsareal er overdimensjonert dersom tradisjonelle metoder basert på bosatte i omlandet legges til grunn. Fylkesrådmannen viser til at det nå er enighet om å utarbeide kommunedelplan for Forus, med mulighet for å avklare en rekke sentrale spørsmål, som balansen 21

25 mellom arbeidsplasser og boliger i området, flerfunksjonalitet i forhold til ensidig næringsbebyggelse, eventuelle endringer av senterstruktur, og samordnede transportløsninger. Fylkesrådmannen mener derfor det er grunnlag for å avvente en beslutning om endring av handelsrammer, inntil et bedre vurderingsgrunnlag er etablert gjennom kommunedelplanen. Med grunnlag i fylkestingets vedtak og departementets stadfesting, som vanskelig kan oppfattes som signal om reduksjon av handelsarealet, anbefaler fylkesrådmannen at dagens rammer for handel opprettholdes inntil videre. Fylkesrådmannen frarår at rammene utvides på det nåværende tidspunkt, jf. regionalplanens forutsetning om en dimensjonerende handelsanalyse gjennom handelsanalyse. Fylkesrådmannen foreslår å fremme innsigelse mot alternativ b i bestemmelsenes pkt Utnyttelsesgrad i boligområder og krav til uteoppholdsareal Kommuneplanen endrer retningslinjene for utnyttelsesgrad, og øker rammene betydelig, jf. punkt i kommuneplanens bestemmelser og retningslinjer. Nye rammer gir også anledning til vesentlig høyere utnyttelse enn retningslinjene i regionalplanen gir føringer for. Et nytt element er at det foreslås retningslinjer for høyhus, som kan innpasses en rekke områder. I de mest sentrale områdene, som Stavanger sentrum, områder rundt jernbanestopp m.m., tillates en utnyttelsesgrad i boligområder på inntil % BRA =200. Tilsvarende retningslinje i regionalplanen er % BRA= 160. I øvrige sentrale områder, som i 500 m-sonen langs bussveien, kan utnyttelsesgraden for rene boligområder være inntil % BRA =150. Ut over dette er det tillatt høyhus i en rekke områder. Utnyttelsesgraden kan i slike tilfeller tillates høyere enn grensen nevnt over, men avklaring skal skje på kommunedelplan-nivå, eller i områderegulering. Høyhus som utbyggingsform kan tenkes å tilføre kvaliteter i et område, men er samtidig et klassisk konfliktområde i planleggingen. Problemstillinger kan oppstå også i forhold til regionalt viktig interesser. Fylkesrådmannen vurderer de geografiske rammene for mulig lokalisering som svært vide, noe som bidrar til å øke konfliktpotensialets omfang. Fylkesrådmannen vil anmode om stor varsomhet i den videre planleggingen. Det settes ikke grenser for bygghøyder. Disse skal vurderes individuelt og med vekt på konkrete stedlige forhold og prosjektenes arkitektoniske utforming. En forutsetning for normene nevnt over, er at bestemmelser om felles uteoppholdsareal og lekeareal er oppfylt. 22

26 Forenklet oversikt over utnyttelsesgrad for boligområder i hhv. Regionalplan Jæren, Stavanger kommuneplan, forslag til ny og gjeldende plan. RPJ Bybåndet og Solaaksen + hovedsentrene Holdeplass øvrige kom.sentre I lokalsentre % BRA STVGR forslag Stvgr. sentrum + jernbanestopp 500m +Madla/Revheim500m fra kollektiv + KDP-Forus 500m *1) % BRA 200, men kan settes høyere i planer med høyhus STVGR For sentrumsområder gjeldende og kollektivknutepunkt I områder for høyhus (kom.senter, bydelssentre, jernbanestopp, universitetet, omformingssoner v/bussvei) Kan vurdere høyere utnyttelse Influenssone hovedkollektivakse sør og viktige kollektivstoppested i øvrige hovedkollektivakser I øvrige influensområder fra bussvei og annen hovedkollektivtrase I øvrige områder 120 (150) *2) I samme områder dersom utearealkrav oppfylles utenfor netto tomt I øvrige områder % BRA Fastsettes i egen plan Maks *1) Forutsatt at felles uteoppholdsareal og lekeareal i pkt 1.6 er oppfylt. Dvs.:Utenom sentrene - 30 m2 pr bolig på bakkenivå. I sentrene er det avvik fra normen. *2) Tillatt % BRA dersom utearealkrav dokumenteres tilfredsstilt utenfor netto tomt Planen har bestemmelser om felles uteoppholdsareal/lekeareal, jf. tabellen under. Hvordan arealene bør fordeles er gitt som retningslinje, ikke som bestemmelse. Gjeldende plan har juridisk forpliktende bestemmelser. Når det gjelder krav til minste felles uteoppholdsareal, har kommuneplanen regionalplanens norm som utgangspunkt, dvs. 30 m 2 på terreng for sentrale områder. Størrelse og avstandsnormer (mellom lekeareal og boliger) er for øvrig lik regionalplanens retningslinjer. Tabellen under viser kommuneplanens forslag til bestemmelser om størrelse og plassering i forhold til bakkenivå for felles uteoppholdsareal. Utenfor sentrene 30 m2 på bakkenivå I sentrene og ved sentrale kollektivknutepunkt med bymessig struktur 16 m2 pr bolig (Oppfattes å være på bakkenivå) Samme områder, men der kravet ikke er mulig 8 m2 pr bolig + 8 m2 på terrasse I Stavanger sentrum Kravene kan fravikes dersom det vil være i strid med bevaringshensyn og bystrukturen generelt 23

27 Det legges altså opp til et sterkt avvik fra regionalplanens retningslinjer både om utnyttelsesgrad i boligområdene, og minstekrav til areal for uteoppholds- og lekeareal. Fylkesrådmannen mener også å registrere at regionalplanens forutsetning om sammenheng mellom økende utnyttelsesgrad og høyere krav til kvalitet, ikke følges opp på reguleringsnivå i tilfredsstillende grad. En økt arealeffektivitet i byområder og tettsteder er begrunnet ut fra mange hensyn, ikke bare målet om reduksjon av klimagasser. Kommuneplanen redegjør godt for hvilke hensyn som må vektlegges på veien mot en tettere og mer urban bystruktur. Fylkesrådmannen oppfatter forslaget til kommuneplanbestemmelser å gjenspeile et behov for mer differensierte normer, for å kunne realisere en byutvikling som nevnt. Denne problemstillingen oppfattes å være særlig relevant i forhold til storbyområdet. Fylkesrådmannen er derfor innstilt på å drøfte muligheter for en større grad av differensiering, kombinert med tilhørende kvalitetskrav. En slik drøfting må inkludere retningslinjer om utnyttelsesgrad, og fylkesrådmannen ser for seg et samarbeid med kommunene i storbyområdet. Dersom avvik fra regionalplanen skal aksepteres er det viktig med likhet mellom kommunene, og at konsekvensene for Regionalplan Jærens planområde drøftes som helhet. Når det gjelder retningslinjer om utnyttelsesgrad, er disse ikke juridisk bindende. En konkret oppfølging med vurdering av konsekvenser, må derfor skje på et lavere plannivå. Det anbefales at regionalplanens retningslinjer legges til grunn inntil videre. Forslaget til bestemmelser for utearealkrav slik de er utformet i punkt 1.6, vurderes ikke å sikre tilfredsstillende kvalitet i bomiljøene. Forslaget bryter sterkt med retningslinjer i regionalplanen, der bomiljø var et tema som ble gjennomgått og revidert. Fylkesrådmannen foreslår at det fremmes innsigelse mot bestemmelsene i punkt 1.6. Innsigelsen omfatter også at avstandskrav om minimumsstørrelser knyttet til ulike typer lekeområder endres fra bestemmelser til retningslinjer. Det inviteres til et samarbeid med storbykommunene om temaet. Fylkesrådmannen viser til at tilsvarende innsigelse ble fremmet mot kommuneplanforslaget for Sandnes, og at innledende møte med kommunene er avholdt Byform og arkitektur - helhetlige utviklingsgrep i byutviklingsakser Fv. 44 og tilliggende områder fra Stavanger sentrum til Mariero er et nøkkelområde i regionens utvikling (se bilde under). Det er betydelig utbyggingspotensial i området og fylkesvegkorridoren kan bli en av regionens viktigste byrom. Dette er et av de første områdene der regionen satser på «byutvikling» gjennom transformasjon langs en kollektivkorridor, og strategiens egnethet vil bli utprøvd. Om det lykkes med å skape et attraktivt og velfungerende bymiljø vil det være med å bekrefte dette som en hensiktsmessig utviklingsmodell og bli en katalysator for videreutvikling. Foreløpig pågår det en fragmentert planlegging og utvikling av området. Det mangler en overordnet visjon om form og innhold som er forankret og konkretisert 24

28 gjennom planverket. Fylkesrådmannen savner en strategi for hva korridoren skal bli og hvordan en skal oppnå ønsket resultat. Kommunen holder på å utarbeide et «områdeprogram» for deler av Hillevåg. Områdeprogrammet bør forankres i en plan etter pbl for å gi et tilstrekkelig styringsverktøy for omforming av et så sammensatt område. I Hillevåg er det under planlegging et betydelig større antall boliger enn det som lå til grunn da gjeldende plan for deler av området Kommunedelplan for Paradis og Hillevåg ble utarbeidet. Planene som er under utvikling bryter med rammene i det eksisterende styringsverktøyet. For å ivareta en god utvikling bør kommunen raskest mulig sikre hensiktsmessige og juridisk bindende rammer for en helhetlig planlegging av området. Det er nærliggende å tenke seg kommunedelplan som redskap, og at denne kan sikre nødvendige hensyn i det videre reguleringsarbeidet. Fylkesvegstrekningen er kun ca. 4 km og skal romme både bussveg og hovedsykkelrute. I tillegg skal det kunne fungere som et attraktiv byrom. Gatenes utseende og karakter spiller en sentral rolle i byens «walkability» og «liveability». Det er viktig å avklare hvilke byformmessige prinsipper som skal legges til grunn langs hovedåren. Hvilke formingskriteria skal gatene, stoppestedene og plassene bygges etter for å sikre at form og funksjon fungerer etter hensikten? 25

29 Skal området kommunisere et helhetlig konsept med enhetlig grep om arkitektur og form eller skal strekningen omfatte flere «steder» med egne identiteter som bygger på et mangfold av bygnings- og gatetypologier? Det vil være hensiktsmessig å avklare hvor forskjellig bygningstypologi eller funksjonssammensetning egner seg best, området sett under ett. En stykkevis utvikling vil være lite forutsigbart for naboer, kommunen og utviklingsaktører. Paris Bildene til høyre er ikke ment å illustrere byplanmessige idealer for Stavanger, men at de valgene en tar vedrørende rammer for utvikling, er av stor og varig betydning for byens form og kvalitetsmessige innhold. Fylkesrådmannen mener det bør være en overordnet og helhetlig tilnærming når det skal gis føringer for byform. Curitiba Dette innebærer ikke forhåndskonklusjoner om eksempelvis enhet kontra diversitet, men at byrommene omkring de sterke og arealstrukturerende transportårene får en samlet vurdering. For å oppnå et attraktivt og levende gatebilde bør spekteret av nødvendige forutsetninger klargjøres og kritiske faktorer vurderes. Her kan konsekvensutredning benyttes som verktøy. Tematikken er spesielt relevant for Paradis - Hillevåg - Mariero nå, men andre kollektivkorridorer kan også ha stor nytte av et eventuelt arbeid med byformmessige prinsipper som nevnt. 4.6 Enkeltområder og langsiktig grense landbruk Boligområder i aksen Madla Revheim Sunde. Arealbehov En del av kommunens boligbyggingsbehov foreslås løst gjennom omdisponering av LNF-områder for ny feltutbygging i aksen Madla-Revheim-Sunde. Det er her det finnes arealreserver som ikke er i strid med langsiktig grense mot landbruk, og hvor større boligområder kan legges inn. I konsekvensutredningen og i planbeskrivelsens nærmere omtale av endringer, går det fram at omdisponering foreslås i to alternativer. Alternativene er enten «BO1 Sunde», eller «BO2 Revheim» sammen med «BO8 a og b Revheim utvidet». 26

30 Kartutsnittet til venstre viser områdenes avgrensning og betegnelse. Det er stor forskjell mellom alternativenes arealstørrelse, og dermed også boligkapasitet. Størrelse og anslått boligtall i hvert felt og i sum for hovedalternativene er vist i tabellen under. Alternativ Felt Størrelse Anslag boligtall Boligtall i hovedalternativene Alt 1 BO 1 77 daa Alt 2 BO daa 1000 BO 8 a 65 daa Anslagsvis 1500 til BO 8 b 120 daa sammen for a og b 2500 Administrativt forslag til bystyrebehandling innebar tre ulike alternativer; BO1, BO2, og BO7. Sistnevnte er et område ved Stokkavatnet/golfbanen (Gimle gård), som ble tatt ut ved den politiske behandlingen. I stedet ble BO8 a og b tatt inn, noe som medfører at alternativ 2 gir rom for omkring fire ganger så mange boliger som i alternativ 1. Disse områdene, sammen med BO2 ligger i et uavklart område mht. langsiktig grense og det er også sterke kulturminneinteresser i område. Fylkesrådmannen vurderer omfanget av arealer i alternativ 2 å være sterkt overdimensjonert i forhold til konsekvensutredningens dokumenterte behov. For å kunne oppnå en fortsatt høy grad av boligrealisering gjennom omforming/fortetting, må kommunen være tilbakeholden med omfanget av nye byggeområder. Fylkesrådmannen viser også til prinsippet om at planene skal ha et realistisk perspektiv i forhold til behov, og at husholdering av områder med verdifulle jordbruksarealer også ligger i den overordna arealpolitikken. Fylkesrådmannen legger derfor til grunn at ett område i størrelsesorden daa, bør være en grense for omdisponeringer i denne rulleringen. Drøfting av arealkonfliktene under vil gjøre rede for vurdering av hvilke områder som anses som mest aktuelle. 27

31 4.6.2 Arealkonflikter og fastlegging av langsiktig grense Område BO 1 Sunde, kommenteres nærmere under kapittelet om kulturminnevern, men på et overordna nivå vurderes dette arealet som aktuelt for omdisponering. BO2, BO8 a og b, ligger alle på sørvestsiden av rv. 509, der planrevisjonen skal avklare hvor langsiktig grense mot landbruksområdene skal trekkes. Omdisponeringsforslag i aksen aktualiserer etter fylkesrådmannens synspunkt tre problemstillinger. 1. Omfang av, og tidspunkt for feltutbygging i forhold til behovet for fortsatt satsing på omforming og fortetting 2. Lokalisering i forhold til sentre og annen utbygging i aksen 3. Avklaring av langsiktig grense landbruk og områdeavgrensing ut fra en samlet interesseavveiing av alle regionalt/nasjonalt vesentlige hensyn. 1.Omfang og tidsmessig innfasing I konsekvensutredningen er det i utgangspunktet vurdert alternative områder som hver for seg ville ha en kapasitet på omkring boliger. Sammen med allerede frigitte områder for feltutbygging, er det vurdert at dette ville være nok til å dekke behovet i planperioden, basert på framskrivningen av folketallet. Hver av de fire områdene nevnt i tabellen over, muligens med unntak av BO8 a), har kapasitet til å dekke behovet. Av hensyn til husholdering med arealene, og å ikke omdisponere viktige jordressurser før det er godtgjort behov, mener fylkesrådmannen det bare bør åpnes for frigiving av ett av områdene ved denne rulleringen. 2. Lokalisering i forhold til annen utbygging i aksen Lokalisering som bygger opp om bussveien på en god måte, må ha høy prioritet. Område BO 8 b) oppfyller ikke dette kriteriet. De andre to delområdene i sør, BO2 og BO 8 a), ligger nærmest bysentrum, og vil bygge opp om planlagt senterområde Madla-Revheim. Her pågår det områderegulering for et større område, med en omfattende boligandel. Med innfasing av ett større boligområde i tillegg, peker kommunen på faren for boligsosiale ulemper. Høyspenttrasé gjennom området er nå vist med hensynssone fareområde, og en stor del av det frigitte arealet på Madla-Revheim, ved det nye lokalsenteret, dekkes av fareområdet. Realisering av utbygging vil dermed være avhengig av å finne en alternativ løsning til dagens høyspentlinje. Dersom tidspunkt for realisering av ny løsning er usikker, kan dette få betydning for valg av utbyggingsrekkefølgen av de nye aktuelle områdene i aksen. Område BO1 i nord, vil ha senteret Kverntorget som nærmeste lokalsenter. Utbygging i dette området vil skje som en tilkobling til eksisterende bebyggelse og planlagt bebyggelse på feltet Sunde nord. 28

32 Interessekonfliktene, slik de er vist i konsekvensutredningen, gir ikke grunnlag for klar og entydig prioritering mellom områder i alternativ 1 og 2, dersom lokalisering i forhold til annen utbygging er kriteriet. Nærmere vurderinger av interessekonflikter til de enkelte områdene vurderes derfor å være avgjørende. 3.Langsiktig grense mot landbruk og samlet interesseavveiing Avgrensningen av BO 8 a) og b), samt BO 2, må ses i sammenheng med at kommuneplanrevisjonen skal avklare langsiktig grense mot landbruk i området. Forslag til langsiktig grense er vist i to alternativ, se nedenforstående kart. Fylkesrådmannen har drøftet framstillingen av grensene med administrasjonen i kommunen, da det ikke er entydig ut fra kartet hvordan dette er ment. Intensjonen har vært at grensen i alternativ 1 skal ekskludere felt BO8 b) som byggeområde, mens alternativ 2 trekker grensen i vestre kant av feltet. I figurene under er knekkpunktet der grensen trekkes nordover til Regimentveien, vist med hvit sirkel. I alternativ 2 viser hvit sirkel hvordan grensen i stedet forlenges rett sørover. Langsiktig grense Alt 1 Langsiktig grense Alt 2 Framstilling av langsiktig grense i kartet er blitt komplisert ved at BO 8 b) er vist i plankartet i begge alternativ. Den formelle virkningen er etter fylkesrådmannens vurdering at alternativ 1, som var ment å ta størst hensyn til landbruksinteressene, nå framstår som alternativet som tar minst hensyn. Dette som følge av at grensen ikke vises med en naturlig avslutning i sør. Fylkesrådmannen mener fylkesutvalget likevel står fritt til å gjøre vedtak som innebærer forutsetninger om hvor langsiktig grense skal trekkes. Det bør også presiseres at langsiktig grense kan fastlegges uten at LNF-områdene på «utviklingssiden» blir omdisponert i denne omgang. I kommunens fagrapport kalt «Langsiktig landbruksgrense på Revheim» er ulike arealbruksinteresser vurdert og framstilt visuelt. Vurderingene er overført til konsekvensutredningen. De tyngste interessene er etter fylkesrådmannens vurdering knyttet til landbruk, kulturminner/kulturlandskap og hensyn til samordnet areal- og transport. 29

33 Verdifulle landbruksområder går helt opp til rv.509, kulturminneinteresser er særskilt viktige pga. helleristningsfeltet på Fluberget, og funn av bronselurer i daldraget mot sørøst. Landskapet som ramme om disse svært viktige kulturminnene, tillegges stor vekt. I forhold til areal- og transportperspektivet, er en 500 m influenssone rundt bussvei-traséen prioritert for å få best mulig effekt av kollektivtilbudet. Fylkesrådmannen mener det bør søkes et kompromiss mellom disse interessene, der intensjonen om langsiktig grense i alternativ 1 legges til grunn, men justeres i forhold til kulturminneinteresser. Dette innebærer at de potensielle utbyggingsområdene i område BO 2 og BO 8 a) reduseres noe, kollektivaksens influenssone reduseres til noe under 300 m på en strekning i nord. Mot sør anbefales det å følge en 500 m grense fra riksveien, mens øvrige områder beholdes som LNF-område. Område BO 8 b) vil da utgå som utbyggingsområde, ettersom det ikke er planer om arealstrukturerende kollektivtilbud langs Regimentveien sørover mot Hafrsfjord. Fylkesrådmannens forslag til langsiktig grense vises med sort heltrukket linje på kartskissen under. RV. 509 REGIMENTVEIEN 30

34 Dette innebærer at fylkesrådmannen anbefaler at det fremmes innsigelse mot omdisponering til boligområde på felt BO 8 b). Dette grunngis med hensyn til viktige landbruksinteresser, hensyn til et utbyggingsmønster som baseres på et høyverdig kollektivtrafikktilbud, og hensyn til kulturminner, som utgjør de viktigste regionale interessene. Fylkesrådmannen foreslår også at det fremmes innsigelse mot øvrig omdisponering i strid med skissen til langsiktig grense mot landbruk. Det gjøres oppmerksom på at det fremmes administrativ innsigelse med hjemmel i kulturminneloven mot det samme området. Utbyggingskapasitet i gjenværende områder bør vurderes opp mot arealbehovet kommunen har lagt til grunn i planperioden, og arealet eventuelt tilpasses behovet Andre enkeltområder BO 3 Revheim Det er foreslått to mindre områder omdisponert fra LNF til boligformål ved Hestnes. Områdene ligger i overkant av 1 km fra kollektivaksen rv. 509 Revheimsveien, og ca. 500 m unna vestre grense for forslag til nytt hovedutbyggingsområde BO 2. Forslaget innebærer også omdisponering av et areal til grønnstruktur. BO 3 - To separate områder, ca 2 daa til sammen Områdene blir liggende på landbrukssiden av langsiktig grense, slik det forventes at denne blir tatt inn i planen. Regionalplankartet viser området som hvitt, dvs. med uavklart status, men kommuneplanrevisjonen skal som nevnt over, fastlegge langsiktig grense mot landbruk. Omdisponering som foreslått vil innebære spredt utbygging i LNF-område. Dette er et utbyggingsmønster som er sterkt i strid med hovedgrepet i byutviklingsstrategien, og med intensjonen i planbestemmelsene som nå innføres for LNF-områder og mindre, uregulerte byggeområder. Bestemmelsene setter forbud mot nye boliger i LNF-områder, og legger ellers begrensninger på videre utbygging i eldre, ekstensivt utnyttede og planmessig dårlig begrunnede byggeområder. Det framgår av konsekvensutredningen at landbruksarealet ikke er i aktiv drift. I fagrapporten om langsiktig grense på Revheim- Madla, er de to byggeområdene og grønnstrukturen i vest vist med et sammensatt verdibilde, fra svært viktig til mindre viktig. Områdene det er snakk om er imidlertid små, og er avskåret fra større landbruksflater gjennom veger og eksisterende bebyggelse. 31

35 Fylkesrådmannen mener det her må legges vekt på hvilket utbyggingsmønster omdisponeringen representerer, og at regionalplanen har tydelige regler for forvaltning av LNF-områdene, som skal bidra til å ivareta summen av Landbruks-, Frilufts-, og Naturinteresser. I regionalplanens retningslinjer for LNF-områdene står det i følgende: «Spredt utbygging utenfor tettstedene og byggesonen tillates ikke.» Sørlige del ligger dessuten i 100 m-beltet fra sjøen, der det et spesifikt vern direkte i plan- og bygningsloven, og hvor arealforvaltningen skal være restriktiv vedrørende utbygging. Det er mange liknende områder i kommunens LNF-områder, og omdisponering som foreslått vil skape forventninger hos mange grunneiere om tilsvarende behandling. Summen av uheldige konsekvenser, relatert til utbyggingsmønster og transport, regionalplanens retningslinjer for LNF-områdene, og 100 m-beltet i strandsonen, gjør at fylkesrådmannen tilrår at det fremmes innsigelse. Austre Åmøy - BO 6 Nordbø og BO 4 Austre Åmøy skole På Austre Åmøy foreslås det omdisponering av to områder for å legge til rette for en lokal vekst med 1 til 2 boliger pr år. Omdisponeringsforslag ved forrige revisjon ble avvist ved behandling i Miljøverndepartementet, etter innsigelse fra fylkesmannen. Avgjørelsen ble begrunnet med hensyn til langsiktig vern av landbrukets produksjonsarealer og kulturlandskapet. Eventuelle endringer ble anbefalt tatt opp i kommuneplanrevisjon, i samarbeid med regionale myndigheter, og i samsvar med nasjonale føringer, vesentlige regionale interesser og vedtatte planer for regionen. Innsigelser avgjort i MD 2012 (avslag) Forslag 2014 Kommunen har fått utarbeidet en vurdering av muligheter for boligbygging på Austre Åmøy som grunnlag for beslutninger. En mangel ved utredningen er at det ikke er tatt hensyn til strandsonevernet som kriterium, men kommunens vedtak innebærer ikke konflikt med dette hensynet. Område BO 4 gjelder eksisterende skole, som er vedtatt nedlagt. Mesteparten av arealet foreslås omdisponert til boligformål. Eksisterende barnehage i nord beholdes. Fylkesrådmannen vurderer dette som en arealmessig akseptabel løsning i forhold til å gi lokalmiljøet en viss utviklingsmulighet. Området ligger utenfor kjerneområde landbruk og har en gunstig tilknytning til den etablerte bebyggelsesstrukturen. Transport- og klimamessig er omdisponering vurdert som middels negativ i konsekvensutredningen, noe som vil gjelde all utbygging i 32