Nærpolitireformen. En analyse av beslutningsprosessen. Vilde Trosterud Holmen. Masteroppgave ved Institutt for statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO

Transkript

1 Nærpolitireformen En analyse av beslutningsprosessen Vilde Trosterud Holmen Masteroppgave ved Institutt for statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO Våren 2016

2 II

3 Nærpolitireformen En analyse av beslutningsprosessen Vilde Trosterud Holmen Oslo, mai 2016 III

4 Vilde Trosterud Holmen 2016 Nærpolitireformen en analyse av beslutningsprosessen Vilde Trosterud Holmen Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo IV

5 Sammendrag Studier av reformer og reorganiseringsprosesser har lenge vært et viktig forskningsområde innenfor den norske statsvitenskapen, da slike studier gir kunnskap om hvordan det offentlige organisasjonsapparatet utvikles og endres. Denne studien er et bidrag til denne forskningstradisjonen, da målet med studien er å beskrive og forklare beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen. Denne prosessen startet med oppnevnelsen av Politianalyseutvalget høsten 2012, og endte i vedtak av en ny politireform våren Ved å analysere offentlige dokumenter tilknyttet ulike faser av prosessen, i tillegg til å intervjue sentrale personer som har vært delaktig i en eller flere faser, beskriver og forklarer denne studien aktiviserings- og defineringsaspektet ved beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen. Hvem har vært sentrale aktører og hvilke problemer og løsninger har blitt definert? Hovedmålet er å forklare prosessen ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver, der det teoretiske utgangspunktet for studien er det hierarkiske perspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen. Dette grunnet en forventning om å finne at prosessen var styrt fra den hierarkiske ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementet, og at de problemer og løsninger som ble fremmet var preget av å være instrumentelle. Forhandlingsperspektivet, også innenfor den instrumentelle tradisjonen, og de institusjonelle perspektivene kultur- og myteperspektivet, blir benyttet som alternative teorier. Dette for å se hvorvidt funn ut fra disse perspektivene fremmer eller hemmer en hierarkisk styrt prosess preget av en instrumentell organisasjonstenkning. Studien viser hvordan forventningene ut fra det hierarkiske perspektivet i stor grad blir bekreftet, da analysen viser hvordan ledelsen kontrollerte formelle aktører gjennom hele prosessen. Funn gjort ut fra de komplementerende perspektivene støtter opp under et slikt argument. Det er blant annet klare forhandlingstrekk i prosessen, der disse funnene tolkes mer som et kontrollelement for å få vedtatt reformen, heller enn et ønske om å gi flere aktører defineringsmakt. Et av studiens hovedfunn er nettopp hvordan den hierarkiske ledelsen ofret noe defineringsmakt ved å gå inn for et bredt forlik, og samtidig sikre seg mot at vedtaket senere blir omgjort. En prosess som i utgangspunktet var svært instrumentelt preget, fikk i større grad innslag av noe mer fokus på kultur og holdninger, uten at det kan sies at det endret reformens fundament nevneverdig. Det blir konkludert med at forventningene ut fra det hierarkiske perspektivet om en styrt og kontrollert prosess preget av en instrumentell organisasjonstenkning i stor grad blir bekreftet, til tross for at ledelsen ofret noe defineringsmakt mot slutten av prosessen. V

6 VI

7 Forord At masteroppgaven nå er ferdig, betyr også slutten på en svært spennende studietid i Trondheim og Oslo. Jeg sitter igjen med verdifulle erfaringer, mange gode vennskap og ikke minst god innsikt i den statsvitenskapelige forskningstradisjonen; kunnskap og erfaringer jeg tar med meg videre. Arbeidet med masteroppgaven har vært en interessant prosess fra begynnelse til slutt, der jeg har hatt mulighet til å fordype meg i et tema jeg har stor interesse for. Veileder Tom Christensen har vært svært behjelpelig under hele denne prosessen og kommet med oppmuntrende kommentarer, gode råd og nyttige innspill, som har gjort arbeidet med masteroppgaven noe mindre frustrerende enn hva jeg hadde trodd på forhånd. Videre vil jeg rette en stor takk til mine informanter som velvillig stilte opp til intervjuer. Den innsikten jeg fikk i forbindelse med samtaler med dere, har bidratt til verdifull kunnskap om prosessen og gitt meg nye og gode perspektiver jeg ikke ville fått frem ellers. Tusen takk. I tillegg vil jeg takke alle dere som har støttet meg i denne prosessen. Først og fremst gode studievenner der spesielt Sandra Fredriksen, Silje Fisktjønmo og Helga Kaasin må trekkes frem som lyspunkter i en til tider grå hverdag. Takk også til alle dere andre i 9. etasje som har gjort studietiden på Blindern til to flotte år. Stine Aanrud vil jeg også takke, for nyttige innspill mot slutten av prosessen. Videre fortjener familien en stor takk, særlig mamma og pappa for god støtte og gjennomlesninger av oppgaven underveis. Jeg setter stor pris på det. Til slutt vil jeg rette en takk til Fredrik som har vært oppmuntrende under hele prosessen og sørget for kjærkomne avbrekk fra lesesalen. Tusen takk alle sammen! Masteroppgavens innhold og eventuelle feil og mangler tar jeg ene og alene ansvar for. Oslo, 23. mai 2016 Vilde Trosterud Holmen Antall ord: VII

8 VIII

9 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING TEMA OG PROBLEMSTILLING TEORI METODE AVGRENSNINGER STUDIENS RELEVANS I LYS AV TIDLIGERE FORSKNING STUDIENS VIDERE STRUKTUR TEORI INTRODUKSJON TEORETISK RAMMEVERK Aktivisering og definering Håndtering av teorimangfold INSTRUMENTELL TEORI Introduksjon Rasjonell konsekvenslogikk Formell normativ struktur To varianter innenfor instrumentell teori Forventninger til instrumentell teori INSTITUSJONELL TEORI Introduksjon Kulturperspektivet Myteperspektivet METODE INTRODUKSJON CASESTUDIE SOM FORSKNINGSSTRATEGI DATAINNSAMLING Dokumentstudium Intervju VALIDITET STUDIENS GYLDIGHET RELIABILITET STUDIENS ETTERPRØVBARHET OM POLITIET INTRODUKSJON HISTORISK OVERSIKT OG SENTRALE ENDRINGER I ETATEN Tidlige initiativ og forslag til endringer Politireform IX

10 X Politiet etter 22. juli POLITIET SOM ORGANISASJON Struktur og organisering Styring Ledelse EMPIRI UTREDNINGSFASEN Introduksjon Initiativ og aktivisering Definering POLITIKKUTFORMINGSFASEN Introduksjon Høringen Proposisjonen VEDTAKSFASEN Aktivisering Definering ANALYSE INTRODUKSJON ET HIERARKISK UTGANGSPUNKT Utredningsfasen Politikkutformingsfasen Vedtaksfasen FORHANDLINGSTREKK I PROSESSEN Utredningsfasen Politikkutformingsfasen Vedtaksfasen KULTURELLE NORMER OG HISTORISKE TREKK Utredningsfasen Politikkutformingsfasen Vedtaksfasen MYTER, SYMBOLER OG LEGITIMITET Utredningsfasen Politikkutformingsfasen Vedtaksfasen AVSLUTNING INTRODUKSJON EMPIRISKE HOVEDTREKK EN HIERARKISK STYRT PROSESS PREGET AV INSTRUMENTELL ORGANISASJONSTENKNING?

11 7.3.1 Aktiviseringsaspektet Defineringsaspektet Konklusjon IMPLIKASJONER AV FUNNENE OG VEIEN VIDERE Teoretiske generaliseringer Empiriske implikasjoner LITTERATURLISTE VEDLEGG Figurliste FIGUR 4.1 ORGANISERING AV POLITI- OG LENSMANNSETATEN FIGUR 5.1 ALTERNATIVE MODELLER FOR POLITIDISTRIKTENE FIGUR 5.2 FORSLAG TIL NY POLITIDISTRIKTSINNDELING FIGUR 5.3 FORSLAG TIL ORGANISERING AV DISTRIKTER Vedlegg VEDLEGG 1: INFORMANTLISTE VEDLEGG 2: INTERVJUGUIDER VEDLEGG 3: INFORMASJONSSKRIV XI

12 XII

13 1 INNLEDNING 1.1 Tema og problemstilling Politiet er en sentral samfunnsinstitusjon med en krevende rolle, der det stilles høye krav og forventninger til deres oppdrag om å levere trygghet og sikkerhet til befolkningen. Politiet må tilpasse seg generelle endringer i samfunnet og alltid ligge i forkant av kriminalitetsutviklingen, noe som kan være utfordrende i et stadig mer komplekst og sammensatt samfunn. I tillegg innehar politiet et oppdrag som er svært forskjellig fra andre samfunnsinstitusjoner, da de blant annet har fullmakt til å utøve legitim fysisk vold. Dette innebærer at de er underlagt en sterk juridisk, politisk og demokratisk kontroll fra både myndigheter og befolkningen som helhet (Johannessen, 2015: 23). Det norske samfunnet kan generelt karakteriseres som et samfunn med et høyt tillitsnivå til offentlige institusjoner, der også politiet høster stor legitimitet. En måling fra april 2011, i forkant av terrorangrepene som rystet Norge den påfølgende sommeren, viste at hele 77 % av befolkningen hadde høy tillitt til politiet og deres arbeid. Tilliten til politiet og andre sentrale samfunnsinstitusjoner økte også umiddelbart etter terrorangrepene, et noe uvanlig fenomen sammenliknet med liknende hendelser i andre land. Forskere har senere forklart denne effekten med den sterke fellesskapsfølelsen befolkningen kjente på i dagene og ukene etter angrepene, som igjen kan forklares med en relativt høyere tillit mellom personer og til sentrale samfunnsinstitusjoner i Norge i forhold til andre sammenliknbare land (Wollebæk et al., 2012: 27-30). Offentliggjøringen av 22. juli-kommisjonenes rapport står likevel igjen som et vendepunkt. Bildet som ble tegnet i rapporten, var av et samfunnsapparat som feilet på flere punkter både før og etter terrorangrepene. Spesielt politiet måtte tåle hard kritikk da det ble avdekket grunnleggende og gjennomgående svakheter ved store deler av institusjonen (NOU 2012: 14; Wollebæk et al., 2012: 27-30). Tilliten til politiet sank markant etter offentliggjørelsen av rapporten og det ble umiddelbart satt i gang tiltak for å komme kritikken fra 22. julikommisjonen i møte og for vise at befolkningens reaksjon ble tatt på alvor. Til tross for en allerede pågående prosess om ny politireform i Justis- og beredskapsdepartementet, tok justisminister Grete Faremo raskt initiativ til å følge opp kritikken gjennom nye konkrete tiltak. Dette initiativet førte til nedsettelsen av Politianalyseutvalget høsten 2012 og videre til vedtak av Nærpolitireformen juni

14 Jeg ønsker i denne studien å se på prosessen som førte frem til vedtak av Nærpolitireformen. Christensen (1994) og Egeberg (1994) hevder at et hovedanliggende for statsvitere bør være å bygge opp et kunnskapsgrunnlag om offentlige organisasjoner og at dette gjerne gjøres ved å studere reorganiseringsprosesser. Gjennom studier av slike prosesser vil vi få innblikk i innflytelsesforhold og organisasjonstenkning om utforming av det offentlig apparat, som videre vil styrke dette kunnskapsgrunnlaget. I denne studien ønsker jeg å bidra til å utvikle denne tradisjonen. Ved bruk av generelle organisasjonsteoretiske strømmer for innflytelsesforhold og organisasjonstenkning som rammeverk for analysen, vil jeg i denne studien øke forståelsen for beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver. Problemstillingen vil være todelt. For det første er jeg interessert i å beskrive prosessen ved å finne frem til sentrale aktører og hvilke problemer- og løsningsdefinisjoner som har preget prosessens faser frem til vedtaket i juni For det andre ønsker jeg å forklare denne aktiviseringen og defineringen ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver. Følgende problemstillinger vil bli besvart: 1. Hva kjennetegner prosessen frem mot vedtak av Nærpolitireformen, som foregikk i tidsrommet ? Hvilke aktører har vært medvirkende, og hvilke problemer og løsninger har blitt definert? 2. Hvordan kan organisasjonsteoretiske perspektiver forklare sentrale trekk i denne prosessen? Studiens utgangspunkt vil være en antakelse av at prosessen har vært styrt av politiske og administrative ledere ved bruk av strukturelle virkemidler, og at defineringen gjenspeiler strukturelle problemer og løsninger. Bakgrunnen for en slik antakelse er bygget på den norske forvaltningens formelt hierarkiske organisering og at offentlige reformer i hovedsak er styrt av politisk og administrativ ledelse, ved at disse aktørene har formelt ansvar for slike prosesser (Christensen, 1989: 15; Christensen og Lægreid, 2002: 133; Pollitt og Bouckaert, 2004: 8). Et slikt syn på reformprosesser og reorganisering av offentlig forvaltning, er tett knyttet til det hierarkiske perspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, som vil være det teoretiske utgangspunktet for analysen. Det vil imidlertid være urealistisk å hevde at prosessen kun kan forklares ut fra det hierarkiske perspektivet alene. Ved bruk av Roness (1997) avskjermingsstrategi for håndtering av et rikt teorimangfold, vil også andre relevante organisasjonsteoretiske perspektiver bidra til å heve forklaringskraften. Bruk av en slik strategi 2

15 vil vise hvordan forhandlingstrekk, kulturelle normer og verdier, og ekstern påvirkning bidrar til å både fremme og hemme den hierarkiske styringen av prosessen og organisasjonstenkning tuftet på en instrumentell handlingslogikk. Ut fra problemstillingen tar studien sikte på å forklare følgende sentrale spørsmål: Hvorfor ble det tatt initiativ til en ny reform i politiet høsten 2012 og hvorfor valgte departementet å nedsette et offentlig utvalg når en prosess allerede var på gang i departementet? Var reformprosessen styrt fra ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementet, som hadde en klar formening om reformens innhold i forkant av prosessen? Hva var sentrale aktørers oppfatning av problemer i de ulike fasene av prosessen, og var det enighet om disse problemene mellom aktørene? Hva kjennetegner de ulike fasenes løsningsdefinering og var den konsekvent gjennom prosessen? Var problem- og løsningsdefinisjonen preget av en instrumentell konsekvenslogikk eller en institusjonell passenhetslogikk? Hvordan stilte de politiske partiene, både regjeringens samarbeidspartier og opposisjonspartiene, seg til reformen? 1.2 Teori Reformprosessen skal i denne studien forklares ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver. Et slikt teoretisk utgangspunkt er valgt på bakgrunn av perspektivenes relevans for studier av reorganiserings- og reformprosesser i offentlig forvaltning, da tidligere forskning har vist at perspektivene blant annet har god forklaringskraft i spørsmål om hvordan aktører handler i slike prosesser (Christensen og Lægreid, 2008: 9-10). Fra tallet ble organisasjonsteori integrert i statsvitenskapen, da som en del av den offentlige organisasjonslære (Egeberg, 1984: 17-18; Olsen, 1988: 14-15). I Norge har forskningstradisjonen stått sterkt de siste tiårene, og det foreligger i dag et bredt kunnskapsgrunnlag om strukturelle og mer uformelle trekk for offentlige reform- og beslutningsprosesser. De deles gjerne inn i instrumentelle og institusjonelle organisasjonsteoretiske perspektiver, en inndeling som også vil bli brukt i denne studien. 3

16 Den instrumentelle tradisjonen tar utgangspunkt i en handlingslogikk basert på en målmiddel-tankegang tuftet på begrenset rasjonalitet, som vil si at mulige virkemidler vurderes ut fra den kunnskapen en har tilgjengelig om mulige konsekvenser, og ut fra det en anser som best egnede midler for å oppnå fastsatte mål (Christensen et al., 2015: 34, ). Videre vil en reformprosess ut fra denne tradisjonen, være preget av at formell struktur styrer deltakelsesrettighetene og problem- og løsningsdefineringen. Reformens innhold vil også gjerne være preget av strukturelle trekk. Den instrumentelle tradisjonen består videre av to perspektiver, et hierarkisk perspektiv og et forhandlingsperspektiv (Christensen et al., 2015: 35). Utgangspunktet for studien vil være det hierarkiske perspektivet, da det forventes at prosessen har vært styrt av politisk og administrativ ledelse. Dette perspektivet bygger på de generelle premissene fra den instrumentelle tradisjonen, men vektlegger spesielt hvordan ledelsen styrer en enhetlig homogen prosess og organisasjon. Ut fra det hierarkiske perspektivet forventes det derfor at de øverste lederne hadde full kontroll med prosessen, både aktiviseringen av aktører gjennom formelle beslutningsstrukturer, og defineringen av problemer og løsninger gjennom strenge mandat og oppfølging av arbeidet underveis. Det vil også forventes ut fra et slikt perspektiv, at de løsninger som ble fremmet av aktørene er tuftet på rasjonelle vurderinger og en instrumentell organisasjonstenkning, som står i samsvar med de målene som ble satt fra den hierarkiske ledelsen. Da målet med studien er å beskrive og forklare flere faser av prosessen bak Nærpolitireformen, vil det være urealistisk å forvente at det hierarkiske perspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen vil kunne forklare alle elementer av en slik kompleks prosess alene. Forhandlingsperspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, og kultur- og myteperspektivet innenfor den institusjonelle tradisjonen, vil derfor også benyttes i analysen for å styrke studiens forklaringskraft. Med utgangspunkt i forventninger om en sterkt kontrollert reformprosess, vil de komplementerende perspektivene vise hvordan den hierarkiske strukturen i reformprosessen fremmes og hemmes gjennom forhandlingstrekk, uformelle normer og påvirkning fra omgivelsene. Forhandlingsperspektivet bygger på de samme grunnpremissene som det hierarkiske, men tar utgangspunkt i at ledelsens kontroll vil være begrenset. Reformprosesser vil gjerne være preget av flere aktører med ulike og ofte motstridende tanker om problemer og de beste løsningene for å løse disse, og slike uenigheter vil føre til forhandlinger mellom aktørene (Olsen, 1988: 16). Dette kan bidra til å hemme ledelsens kontroll over prosessen, ved at eksterne aktører får større defineringsmakt enn ønskelig fra ledelsens syn. Samtidig kan forhandlinger 4

17 være en bevisst strategi fra ledelsens side for å oppnå legitimitet for reformarbeidet. Defineringsmakten må kanskje ofres noe for å sikre at reformen blir vedtatt (Christensen, 1994: 23-25). Innenfor kulturperspektivet, vil stiavhengighet og passenhetslogikk bli spesielt vektlagt. Teorien om stiavhengighet tar utgangspunkt i at organisasjonens formative år setter føringer for mulige endringer i organisasjonen ved en senere anledning (Krasner, 1988: 67; Peters, 2012: 70; Thelen, 1999: 387). Passenhetslogikk, kulturperspektivets handlingslogikk, tar utgangspunkt i at handlingsrommet bestemmes av hva som ansees som passende å gjøre i en gitt situasjon og hvilke forventninger som settes til aktørene (March og Olsen, 1989: 23). Basert på disse antakelsene, vil det forventes at politiets historie og kultur vil sette føringer for mulige endringer. Samtidig vil det forventes at 22. juli, som et kritisk punkt i historien, har bidratt til å åpne et mulighetsrom for den hierarkiske ledelsen som ut fra en passenhetslogikk nå vil ha muligheter til å innføre ønskede endringer i politietaten. Sentralt i myteperspektivet står ideen om aktørers felles forståelse av den sosiale virkeligheten og perspektivet vektlegger således hvordan omgivelsenes påvirkning av allment aksepterte myter på sikt vil gjøre organisasjoner like (Meyer og Rowan, 1991: 47). Innenfor denne tankegangen vil det i studien bli tatt utgangspunkt i organisasjonsoppskrifter og symbolsk retorikk, og hvordan dette bidrar til å skape legitimitet om reformen. Ut fra myteperspektivet, vil det være viktig for ledelsen bak reformen å vise utad at de følger med i tiden og foreslå reformelementer som er moderne, gjerne forbundet med populære organisasjonsoppskrifter som New Public Management (NPM) eller post-npm (Lodge og Gill, 2011: 141; Meyer og Rowan, 1991: 48). Samtidig kan symbolsk retorikk og løsningsdefinering basert på allment aksepterte løsninger oppnå legitimitet om reformen, selv om avstanden mellom prat og faktisk handling kan være stor. Håpet knyttet til reformer, kompenserer for manglende resultater (Brunsson, 2006: 14, 203, 229). Den hierarkiske styringen kan derfor bli fremmet ved at ledelsen bevisst benytter seg av populære oppskrifter og symbolsk retorikk for å oppnå legitimitet om reformen, samtidig som det kan virke hemmende for kontrollen. Forventninger om å handle på en viss måte og foreslå spesifikke endringer, vil kunne svekke defineringsmakten. Om avstanden mellom prat og handling blir for stor, kan dette også svekke tillitten til styringsmaktene som igjen vil virke hemmende på kontrollaspektet. 5

18 1.3 Metode Med utgangspunkt i forskningsstrategien teoretisk fortolkende casestudie ønsker jeg i denne studien å forklare beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen, ved å bruke de teoretiske perspektivene skissert over til å strukturere og forklare det empiriske materialet. Casestudier blir gjerne brukt som strategi i studier med siktemål om å beskrive og forklare endringsprosesser og besvare spørsmål om hvordan noe skjer fremfor hvorfor. Strategien regnes derfor som velegnet for denne studien, da formålet nettopp er å forklare en beslutningsprosess (Andersen, 1997: 68-69). Casestudier blir gjerne forbundet med kvalitative forskningsmetoder, og jeg har derfor valgt å benytte meg av dokumentstudium og intervju for innsamling og bearbeidelse av empirisk datamateriale. Studien bygger i hovedsak på offentlige dokumenter, og jeg har tatt utgangspunkt i den offentlige utredningen Politianalysen (NOU 2013: 9), proposisjonen fra regjeringen Endring i Politiloven mv. (trygghet i hverdagen nærpolitireformen) (Prop. 61 LS, ), høringssvar offentliggjort på departementets nettside, samt innstillingen fra Justiskomiteen på Stortinget (Innst. 306 S, ). I tillegg har jeg benyttet meg av sekundærkilder som avisartikler og debatter om prosessen. Som et supplement til de skriftlige kildene, har jeg valgt å gjøre intervjuer med sju sentrale aktører, medvirkende i en eller flere faser av prosessen. Dette er gjort for å øke studiens validitet. Skriftlige kilder og spesielt offentlige dokumenter, vil gjerne presentere kun den siden av prosessen aktørene ønsker skal være offentlig. Interne dragkamper og uenigheter vil ikke nødvendigvis være referert til, noe som kan føre til et feilaktig bilde av reformprosessen. Det ble på bakgrunn av dette vurdert at semi-strukturerte intervjuer ville øke forståelsen for prosessen og sikre mer valide tolkninger. Studiens reliabilitet er sikret gjennom bruk av offentlig tilgjengelige dokumenter som er etterprøvbare, og ved bruk av triangulering av metoder som beskrevet over. I tillegg har jeg intervjuet flere informanter fra samme fase, som gjorde det mulig å sammenligne svarene på tvers. 6

19 1.4 Avgrensninger Da studiens omfang er begrenset, vil det være nødvendig å gjøre empiriske avgrensninger. Denne studien av beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen, kan ses på som en prosess inndelt i flere faser: Initiativfasen Utredningsfasen Høringsfasen Politikkutformingsfasen Vedtaksfasen I denne studien har jeg valgt å fokusere på tidsrommet fra initiativet til opprettelsen av Politianalyseutvalget høsten 2012, til reformen ble vedtatt i Stortinget våren På grunn av de skisserte fasenes noe overlappende innhold, har jeg valgt å dele de inn i tre overordnede faser. I utredningsfasen vil jeg ta for meg initiativet til utredningen og Politianalysen, der utvalgets sammensetning, mandat, arbeidsprosess og definering av problemer og løsninger vil bli redegjort for. I politikkutformingsfasen vil jeg i hovedsak se på arbeidet med proposisjonen i departementet i regjeringen, men også inkludere høringsfasen i det jeg vil se på hvilke eksterne aktører som har vært sentrale og på hvilken måte de har hatt påvirkning på defineringsaspektet. I vedtaksfasen vil jeg ta for meg den politiske behandlingen av departementets reformforslag i Stortingets Justiskomité og den påfølgende debatten og vedtaket i Stortinget. Innholdet i Nærpolitireformen favner bredt, og endringer innenfor en rekke områder i politiets organisering er foreslått. Grunnet et ønske om å gå i dybden på prosessen og på grunn studiens begrensede omfang, har jeg valgt å fokusere på tre områder av reformen: politiets struktur og organisering, styring av virksomheten, og ledelse innad i politiet. Disse områdene er valgt da jeg anser de som de overordnede endringsområdene i politiet. Dette ble også bekreftet av flere informanter som anså disse områdene som de viktigste og mest sentrale i reformarbeidet (informanter). Med politiets struktur og organisering, menes det her den helhetlige organiseringen av etaten, med vekt på den geografiske inndelingen i politidistrikter og tjenestemannssteder. Styring og ledelse kan oppfattes som noe overlappende begreper (Difi, 2013: 15). Jeg har likevel valgt å se begrepene atskilt fra hverandre. Styring vil her bli forstått som etats- og virksomhetsstyring, altså styring mellom nivåene. Styring vil omfatte organisering, rutiner og systemer som overordnede instans benytter for at underordnede instans skal opptrer i samsvar med gjeldende regler og prosedyrer på en mest mulig effektiv måte. Videre vil ledelse bli forstått som det som skjer innad i organisasjonen på samme nivå, og handler mer om å få medarbeidere til å oppnå mål og visjoner gjennom å motivere til innsatsvilje og samarbeid. Kultur og holdninger er begreper som gjerne knyttes til ledelse. 7

20 1.5 Studiens relevans i lys av tidligere forskning En reform kan defineres som aktive og bevisste forsøk fra politiske eller administrative aktører på å forandre en organisasjon. Reformer inneholder videre elementer om hva som skal forandres, bestemte målsetninger som ønskes oppnådd med reformen (Christensen et al., 2015: 152). Det har de siste tiårene blitt gjennomført flere store reformer i den norske forvaltningen, og vi ser også i dag en reformeringsbølge i flere offentlige virksomheter. Reformering av den norske offentlige forvaltningen har vært et viktig formål for flere av de senere regjeringene, med utarbeidelse av helhetlige reformprogram. Et eksempel på et slikt reformprogram er Bondevik II-regjeringens «Fra ord til handling», der modernisering, effektivisering og forenkling av offentlig sektor var viktige mål (Christensen og Lægreid, 2002: ). Som et resultat av slike reformprogram, har vi de siste årene sett en rekke forvaltningsreformer innenfor ulike sektorer. Kunnskapsløftet i grunnskolen og den videregående opplæringen, Sykehusreformen i helseforvaltningen, NAV-reformen, og Kvalitetsreformen for høyere utdanning, er alle reformer som allerede er vel implementerte. Det er også flere reformer som nylig har blitt implementert eller som er i støpeskjeen, som Samhandlingsreformen i helsesektoren, Kommunereformen, Strukturreformen for høyere utdanning og Nærpolitireformen, i tillegg til at det foreligger flere forslag om reformer blant annet innenfor samferdselssektoren. For å få en bedre forståelse av den offentlige forvaltningen, som effekter av politikken som føres, samt makt og innflytelsesforhold, vil det være viktig å studere offentlige reformer systematisk. Christensen (1994) og Egeberg (1984) hevder som tidligere nevnt, at alle statsvitere bør ha et formål om å bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget om offentlige organisasjoner, og videre relatere denne kunnskapen til praktisk handling. De trekker frem reorganiseringsprosesser og reformer som særlig nyttig å studere, da det gir innsikt og kunnskap om hvordan det offentlige organisasjonsapparatet utvikles og endres, og hvordan ulike hensyn ivaretas i slike prosesser. Dette fremheves også av Larsen og Andersen (2004) i deres bok, der de analyserer beslutningsprosesser av store danske reformer. De hevder studier av beslutningsprosesser er spesielt viktig for å belyse makt og innflytelse i samfunnet, og at studier av medvirkende aktører og rådende ideer i slike prosesser er essensielt (Larsen og Andersen, 2004: 9-13). Studier av reformprosesser og andre beslutningsprosesser i offentlig forvaltning ved bruk av organisasjonsteoretiske perspektiver har vært utbredt i Norge de siste tiårene. Eksempler på slike studier er analyser av sentralforvaltningen og beslutningsprosesser i departementene (se blant annet Askim et al., 2009, 2010; Christensen, 1989, 2015b; Christensen 8

21 og Lægreid, 2011b; Egeberg, 1989) der den storstilte evalueringen av opprettelsen av NAV, som innebærer en rekke studier av reformprosessen, er blant de mest omfattende (Rokkansenteret, i.d.). Det er i tillegg skrevet flere masteroppgaver om ulike beslutningsprosesser i offentlig politikk, forklart ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver (se blant annet Abrahamsen, 2006; Haugneland, 2006; Høverstad, 2010). Forskningsmessig vet vi derfor mye om reformprosesser i Norge. Denne studien føyer seg inn under denne forskningstradisjonen, og har som mål å etterprøve kunnskapsgrunnlaget teoretisk, ved å beskrive og forklare beslutningsprosessen i en reform som nylig har blitt vedtatt, ved bruk av organisasjonsteoretiske perspektiver. I tillegg til å ses som en del av denne forskningstradisjonen, vil denne studien også være relevant sett i lys av 22. juli og endringer i samfunnet i etterkant av terrorangrepene. Flere tiltak har blitt iverksatt de siste årene, blant annet innenfor beredskapen, noe også Nærpolitireformen er en del av. Studien vil derfor bidra til å minske kunnskapshullet om offentlige reformer og beslutningsprosesser, i tillegg til å føye seg inn i rekken av studier knyttet til terrorangrepene 22. juli og samfunnets respons i senere tid. 1.6 Studiens videre struktur Studien vil være organisert i sju kapitler. I kapittel 2 vil det redegjøres nærmere for det teoretiske rammeverket studien bygger på. Først vil sentrale begreper og håndtering av teorimangfold bli definert, før en nærmere redegjørelse av de teoretiske perspektivene innenfor den instrumentelle og den institusjonelle tradisjonen vil bli presentert. Forventninger knyttet til tilhørende perspektiver vil følge underveis. I kapittel 3 vil forskningsstrategi og forskningsmetoder bli presentert. I tillegg vil studiens validitet og reliabilitet vurderes, sistnevnte med særlig fokus på gjennomføringen av intervjuene. Kapittel 4 omhandler den historiske konteksten til politietaten, viktige prinsipper innenfor organisering, styring og ledelse av politiet, i tillegg til en redegjørelse for politiets håndtering av terrorangrepene 22. juli og reaksjoner på håndteringen i ettertid. I kapittel 5 vil det empiriske datagrunnlaget bli presentert. Kronologisk vil prosessen bli redegjort for, basert på de skriftlige kildene og funn fra intervjuene, etter hvilke aktører som har vært sentrale for de forskjellige fasene og hvilke problemer og løsninger som har blitt definert. Dette vil fungere som det analytiske grunnlaget for studien. I kapittel 6 vil problemstillingen bli besvart gjennom en analyse av det empiriske materialet presentert i kapittel 5 basert på de teoretiske perspektivene presentert i kapittel 2. I 9

22 kapittel 7 vil jeg oppsummere hovedfunn og diskutere hvorvidt prosessen kan sies å være hierarkisk styrt og tuftet på en instrumentell organisasjonstenkning, i tillegg til å diskutere hvilke implikasjoner disse resultatene gir og muligheten for videre studier av dette temaet. 10

23 2 TEORI 2.1 Introduksjon Organisasjonsteori er en mangfoldig teoretisk retning innenfor samfunnsvitenskapene, der det foreligger en bred litteratur basert på ulike rammeverk og modeller. Instrumentelle og institusjonelle teorier for organisering av organisasjoner og prosesser i samfunnet står sentralt, og disse teoretiske tradisjonene deles gjerne videre inn i ulike perspektiver. I denne studien av beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen vil det hierarkiske perspektivet og forhandlingsperspektivet vektlegges innenfor den instrumentelle tradisjonen, mens kultur- og myteperspektivet vil representere den institusjonelle tradisjonen. Perspektivene vil bli redegjort for under. Basert på organisasjonsteoretiske «strømmer» for organisering og beslutningsprosesser, vil studien være fokusert rundt sentrale aktører og deres definering av problemer og løsninger i prosessen. Disse strømmene regnes som et godt utgangspunkt for en analyse av en reformprosess, og vil bli nærmere redegjort for. Videre vil det være nødvendig å gjøre rede for på hvilken måte de ulike teoretiske perspektivene skal benyttes i denne studien. Roness (1997) modell for strategier til å håndtere et rikt teorimangfold blir deretter redegjort for, før det gjøres en vurdering av passende strategi for denne studien basert på studiens formål. Når det teoretiske rammeverket er definert, vil de teoretiske perspektivene bli presentert og forventninger til funn vil knyttes til hver av disse. 2.2 Teoretisk rammeverk Aktivisering og definering Organisasjoner kan ses på som instrumenter for problemløsning og beslutninger på vegne av samfunnet, da beslutninger i det offentlige vanskelig kan tenkes iverksatt uten et organisasjonsapparat (Egeberg, 1984: 17-19). Videre kan beslutninger betegnes som avhengig av ulike elementer, eller strømmer, i en organisasjon, som hvilke problemer og løsninger som blir definert og hvilke aktører som blir aktivisert. Disse strømmene er populært brukt som rammeverk i mye organisasjonsforskning og i studier av beslutningsprosesser, da de kan 11

24 kombineres på ulike måter og videre representere ulike perspektiver og teorier som forklaring på beslutningsprosesser. Flere teoretikere har utviklet kjente modeller basert på disse strømmene, blant annet Cohen, March og Olsen (1972, 1976) i sin Garbage Can-modell, og Kingdon (1984) i sin strømmemodell. Disse strømmene vil også være utgangspunktet for denne studien. Strømmodellene bygger på fire ulike strømmer som her vil bli beskrevet nærmere ut fra Cohens et al. (1972, 1976) forståelse. Den første strømmen er problemer. Aktører både utenfor og innenfor organisasjonen er opptatt av hva som ikke fungerer og hva det må rettes oppmerksomhet mot. Hvilke problemer ser vi knyttet til organisering, struktur, styring og ledelse av politiet som må løses? Den andre strømmen handler om løsninger. Løsninger er de forslagene aktørene fremmer for å løse problemene og kan variere mellom aktørene. For eksempel vil det forventes å bli fremmet ulike forslag basert på ulike interesser og synspunkter fra ekspertutvalg, departement og politiske partier. Den tredje strømmen handler om de ulike aktørene som deltar i beslutningsprosessen. Forskjellige aktører kan delta i ulike deler av prosessen, da for eksempel eksterne eksperter blir oppnevnt til å komme med forslag til løsninger gjennom et utredningsarbeid i første runde, mens politikere og departementsansatte utarbeider politikken videre, som til slutt blir vedtatt av politiske partier på Stortinget. I tillegg vil eksterne aktører påvirke prosessen underveis. Cohen et al. (1972; 1976) definerer også en fjerde strøm som de kaller for beslutningsmuligheter. Med det mener de situasjoner der organisasjoner har mulighet til å gjøre beslutninger, for eksempel gjennom lovvedtak, interne beslutninger eller andre arenaer (Cohen et al., 1972: 3; 1976: 24-27). Cohen et al. (1976) betegner disse strømmene som henholdsvis beslutningsstruktur og aksesstruktur. Disse begrepene blir også brukt av Egeberg i hans fremstilling av organisasjonsstruktur (Egeberg, 1984, 1989). Med beslutningsstruktur menes en struktur som regulerer deltakelse og aktivisering i prosessen, mens med aksesstruktur menes regulering og definering av problemer og løsninger (Cohen et al., 1976: 28-29; Egeberg, 1984: 21). Strukturene definerer altså mulige aktører og problem- og løsningsdefineringer i prosessen. Videre er det snakk om organisasjoners faktiske atferd, de faktiske aktører som blir aktivisert og de faktiske problemer og løsninger som blir definert (Egeberg, 1984: 22). Denne faktiske atferden vil videre bli omtalt som aktivisering og definering, og vil i denne studien fungere som et strukturelt rammeverk. Strømmene kan kobles på ulike måter, og kan betraktes som grunnelementer i de teoretiske perspektivene denne studien er basert på. I sin opprinnelige Garbage Can-modell, tar Cohen et al. (1972) utgangspunkt i et organisert anarki, der strømmene flyter fritt. Målet er uklart og aktørene er mange. Det endelige resultatet er mer et tilfeldig utfall av problemer som 12

25 ser etter løsninger og løsninger som ser etter problemer, der aktører kommer og går (Aberbach og Christensen, 2014: 5). Senere modeller basert på disse strømmene, ser imidlertid beslutningsprosesser som mer organisert, som i Kingdons (1984) strømmemodell, der prosessen ses på som mer forutsigbar og strukturert (Aberbach og Christensen, 2014: 5). På lignende måte kan disse strømmene og ulike koblinger knyttes til de instrumentelle og institusjonelle perspektivene innenfor organisasjonsteori, etter hvor rasjonell og strukturert prosessen er og hvorvidt den administrative og politiske ledelsen har kontrollen. Der den hierarkiske ledelsen har kontroll over både beslutningsstrukturen og aksesstrukturen innenfor det hierarkiske perspektivet, preges strukturene av mer heterogene aktører med ulike oppfatninger om problemer og løsninger innenfor forhandlingsperspektivet, mens interne og eksterne aktører og deres problem- og løsningsdefinisjoner kobles på ulike måter og påvirker strukturene innenfor de institusjonelle perspektivene. Videre følger en redegjørelse for studiens teoretiske utgangpunkt, før disse ulike koblingene vil bli nærmere presentert innenfor hvert perspektiv Håndtering av teorimangfold Som nevnt i forbindelse med problemstillingen, vil det for å få et godt forklaringsgrunnlag være nødvendig å identifisere både sentrale aktører i prosessen og de problemer- og løsninger som blir definert i de ulike reformfasene. Aktiviseringen og defineringen vil imidlertid kunne forklares på flere måter, ut fra hvilket perspektiv en velger å analysere prosessen ut fra. I studier av organisasjoner og endringsprosesser, er det viktig å være klar over mulighetene og begrensningene som finnes i mangfoldet av teorier og rammeverk. Hvilke teorier finnes om slike prosesser? Og hvordan kan disse benyttes på en best mulig måte til å forklare det jeg ønsker å forklare? I sin bok om teorier og organisasjonsendringer, har Roness (1997) utviklet en modell med fire strategier for å håndtere det rike teorimangfoldet som finnes i litteraturen om organisasjoner og endringsprosesser. Modellen er utviklet basert på det han mener ofte er ubegrunnede valg fra forskere for hvorfor de velger en strategi fremfor en annen (Roness, 1997: 89). De fire strategiene er avskjerming: én aktuell teori velges ut og eventuelt modifiseres med elementer fra andre teorier; utfylling: flere teorier brukes samtidig og er likestilt; konkurrering: flere teorier brukes og settes opp mot hverandre; og til sist sammenstilling: elementer fra flere teorier settes sammen til en syntese, en ny teori (Roness, 1997: 89-90). 13

26 I min analyse av prosessen som førte frem til vedtak av Nærpolitireformen, vil jeg ta utgangspunkt i antakelsen om at prosessen er hierarkisk styrt, begrunnet med at en beslutningsprosess i offentlig sektor nødvendigvis vil være styrt av ledere på toppen som driver prosessen fremover, i tillegg til formelle strukturer i organisasjonen som regulerer beslutningsog akesesstrukturen (Christensen, 1994: 22). En slik antakelse om en hierarkisk styrt prosess med sterk grad av formell struktur og rasjonell organisasjonstenkning, innebærer at det teoretiske utgangspunktet for denne studien vil være den instrumentelle tradisjonen, med fokus på det hierarkiske perspektivet. Således vil jeg benytte meg av en avskjermingsstrategi. Strategien har vært mye brukt i tidligere studier av organisasjonsendringer, også i sin naturlige form der kun én teori brukes for å forklare et fenomen. Strategien har på bakgrunn av et tynt teoretisk grunnlag blitt kritisert for å være for ensidig og tidligere forskning har ifølge Roness (1997) vært for lite kritiske til egen strategi og svake sider ved et slikt analyseopplegg. Nyere studier har derfor benyttet seg av en modifisering av denne strategien, og inkludert elementer fra andre teoretiske perspektiver. Dette ser vi blant annet i Christensens (1994) bok om reorganisering av den sentrale helseforvaltningen. En slik modifisert strategi vil også bli benyttet i denne studien. Det hierarkiske perspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen vil være utgangspunktet for analysen, men det vil være urealistisk å forvente at ett perspektiv vil kunne forklare alle elementer av prosessen alene. Det vil derfor bli benyttet andre perspektiver for å utvide forklaringskraften. I tillegg til det hierarkiske perspektivet, ønsker jeg å forklare den politiske prosessen som førte frem til vedtak av politireformen ut fra forhandlingsperspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, i tillegg til kultur- og myteperspektivet innenfor den institusjonelle tradisjonen. Med utgangspunkt i Justis- og beredskapsdepartementet som ledende aktør, vil de komplementerende perspektivene bidra til å vise hvordan den instrumentelle og hierarkiske strukturen i reformprosessen fremmes og hemmes. Hvordan bruker departementet andre aktørers tillitt for å oppnå ønsket utfall på den ene siden, og hvordan har forhandlingstrekk i prosessen bidratt til å hemme departementets kontroll på den andre siden? Og har kulturelle trekk betydning for at det i utgangspunktet ble fremmet et initiativ til en reform og videre betydning for reformens innhold? Og på hvilken måte har symbolikk og myter blitt brukt av ledelsen til å legitimere en reform, eller motsatt satt begrensninger for prosessen? Videre vil de teoretiske perspektivene bli redegjort for og forventninger om funn vil knyttes til hvert av perspektivene. 14

27 2.3 Instrumentell teori Introduksjon Utgangspunktet for den instrumentelle tradisjonen er oppfatningen av offentlige organisasjoner som redskaper eller instrumenter som kan benyttes i forbindelse med formål om å utføre oppgaver som anses som viktige for samfunnet. Organisasjonens struktur vil etter denne tradisjonens syn, påvirke både aktørenes handlingsmuligheter og utfall av oppgaven som skal gjennomføres (Christensen et al., 2015: 34). Et eksempel på en slik oppgave innenfor offentlig forvaltning kan være utvikling og innføring av reformer. I en reformprosess kommer organisasjoner som instrumenter til uttrykk ved at ledelsen handler og organiserer organisasjonsarbeidet formålsrasjonelt og etter en mål-middel tankegang. Det vil si at mulige virkemidler blir vurdert ut fra de målene som er fastsatt, og at det deretter foretas rasjonelle og velbegrunnede valg som fører til at en oppnår ønskede effekter med reformen (Christensen et al., 2015: ). I denne fremstillingen av den instrumentelle tradisjonen, har jeg valgt å legge vekt på en slik handlingslogikk i tillegg til formelle strukturer, som er et annet viktig element innenfor den instrumentelle tradisjonen. Den instrumentelle tradisjonen deles videre inn i to perspektiver, det hierarkisk perspektivet og forhandlingsperspektivet. Ulikheter mellom disse perspektivene vil bli redegjort for, og forventninger om funn knyttet til de ulike perspektivene vil deretter bli presentert Rasjonell konsekvenslogikk Formålsrasjonelle handlinger er et viktig element innenfor det som blir betegnet som den instrumentelle tradisjonens handlingslogikk. Med handlingslogikk menes det mulighetsrommet aktører har for definering av problemer og løsninger. Handlingslogikken innenfor den instrumentelle tradisjonen betegnes som konsekvenslogikk, da aktørene tar rasjonelle beslutninger om midler for å nå målene, etter en vurdering av fremtidige konsekvenser for de valgene som blir tatt, basert på kunnskap om og erfaringer fra tidligere prosesser (March, 1984: 3). March (1984) fremmer fire spørsmål aktører i en reformprosess vil stille seg, basert på en slik handlingslogikk. For det første vil en gjøre en vurdering av hvilke alternative løsninger som er tilgjengelig. Deretter vil en koble mulige konsekvenser til alle mulige alternative løsninger, og vurdere hvor sannsynlig hver av disse konsekvensene vil være. Da aktører også 15

28 innenfor en slik tradisjon vil styres av egne preferanser, vil en vurdering av hva en selv mener er riktig løsning videre følge. Basert på disse vurderingene må aktørene til slutt gjøre en vurdering av hvordan valget mellom løsningene skal ta form (March, 1984: 3). En slik handlingslogikk er altså basert på at aktørene handler formålsrasjonelt, utfra kunnskap om mulige konsekvenser. Fullstendig formålsrasjonalitet innebærer at aktørene til enhver tid har kontroll over alle alternativer og konsekvenser av en beslutning, og på det grunnlaget velger det alternativet som gir størst grad av ønsket måloppnåelse (Christensen et al., 2015: 37). Et slikt syn på organisasjoner er imidlertid lite realistisk. Organisasjoner og beslutningsprosesser i offentlig forvaltning er komplekse og mange hensyn må tas. Handlingslogikken i den instrumentelle tradisjonen, knyttes derfor i større grad til begrenset rasjonalitet, da det vil være umulig å få full innsikt i alle saker og kontroll over alle alternativer og tilhørende konsekvenser. Beslutninger tas derfor ut fra den informasjonen en har tilgjengelig, og på dette grunnlaget velger det alternativet som gir best mulig måloppnåelse (Christensen et al., 2015: 37). Herbert Simon har studert slik beslutningsatferd, og har som en motvekt til den fullstendig formålsrasjonelle «economic man» definert «administrative man», i det han beskriver individers handlingsrom som begrenset. En handler innenfor strukturelle rammer, med ufullstendig forståelse for alternativer og konsekvenser (Christensen et al., 2015: 37). Videre vil det redegjøres for slike strukturelle rammer og organisasjonsstruktur, og hvilke muligheter og begrensninger det gir på beslutningsatferden. Struktur vil ikke nødvendigvis være førende for hvordan individer i en organisasjon skal og bør handle, men det er likevel viktig å skjønne sammenhengen mellom ulike måter å strukturere en organisasjon, i dette tilfellet en reform, og hvilke handlingsmuligheter dette gir. Strukturelle rammer kan både begrense og fremme rasjonelle handlinger (Christensen et al., 2015: 45) Formell normativ struktur Beslutningsprosessen vil etter den instrumentelle tradisjonen, være påvirket av organisasjonens formelle struktur og hvordan ledelsen kontrollerer strukturen for å få kontroll over beslutningsprosessen. Egeberg (1989) har utviklet en virkemiddelmodell for beslutninger i offentlige organisasjoner, der han hevder tre faktorer har betydning for de beslutninger som blir tatt: formell normativ struktur, fysisk struktur og organisasjonens demografi (Egeberg, 1989: 17). I denne studien er det først og fremst den formelle normative strukturen som vil være relevant. Fysisk struktur, her forstått som lokalisering, kan imidlertid ses i sammenheng med 16

29 den formelle strukturen, da reformen legger opp til geografiske endringer i politidistriktene og tjenestestedene for å styrke effektene av formell struktur og kontroll av etaten. Demografi vil jeg ikke gå nærmere inn på i denne studien. Organisasjonsstruktur faller inn under det Egeberg (1989) betegner som formell normativ struktur som kjennetegnes av at et sett stabile, upersonlige og offisielle normer legger føringer for både aktiviseringen og defineringen i beslutningsprosesser (Egeberg, 1989: 18-19). De er upersonlige da normene eksisterer uavhengig av personene som til enhver tid innehar posisjonene, og stabile da de ofte kommer til uttrykk gjennom organisasjonskart, lover og regler (Christensen et al., 2015: 38). Det er lederne som har kontroll over aktiviseringsprosessen og som setter premisser for tilgjengelige problemer, løsninger og beslutningsmuligheter. Hvem har plikt til å delta, og hvilke føringer legges for deltakelsen i reformarbeidet? I studie av reformer i den offentlige forvaltningen, er det vanlig å anse regjeringsapparatet og politisk og administrativ ledelse i tilhørende departement som øverste hierarkiske ledelse. Selv om Stortinget primært anses som ledende i den parlamentariske styringskjeden, ligger det politiske normer og føringer til grunn for at de viser tilbakeholdenhet i spørsmål om slike organisasjonsendringer (Egeberg, 1984: 92). I denne studien av Nærpolitireformen, tas det derfor utgangspunkt i Justis- og beredskapsdepartementet som øverste instans. Da reformen inneholder lovendringer, vil imidlertid også Stortinget naturlig ha formell deltakelsesrettighet og fatte et endelig vedtak. Organisasjoners formelle normative struktur legger som nevnt føringer for hvem som skal aktiviseres i reformprosessen og hva som skal defineres. Disse formelle organisasjonsstrukturene varierer imidlertid med grad av spesialisering og samordning, som ulike prinsipper for utforming av organisasjoner ledes ut fra (Christensen et al., 2015: 38; Egeberg, 1989: 18). Av toneangivende arbeid innenfor den instrumentelle tradisjonen med fokus på spesialisering og samordning, trekkes gjerne den amerikanske statsviteren Luther Gulick og hans pionerarbeid fra 1937 fram. Hans prinsipper om vertikal og horisontal spesialisering og samordning tar opp ulike måter å koordinere organisasjoner på, som han mener må være systematisk og bevisst for å oppnå ønskede effekter. Implikasjoner for de ulike måtene å fordele arbeid på blir også vurdert (Gulick og Urwick, 1969: 49). Disse strukturelle prinsippene synes også å gjelde for organisering av reformarbeid i offentlig sektor og de løsningene som defineres for sektoren som reformeres (Christensen et al., 2015: 155). Den norske statsforvaltningen organiseres etter to samordningsprinsipper. For det første stilles det krav til stor grad av vertikal samordning, som kan knyttes til prinsippet om minister- 17

30 styre. Hver statsråd er ansvarlig overfor Stortinget for eget departement og underliggende etater og virksomheter. Statsrådene er i tillegg ansvarlig for at regjeringen fører en sammensatt politikk, og horisontal samordning vil derfor også være nødvendig. Med det menes samordninger av oppgaver i ulike enheter på samme nivå (Christensen et al., 2015: 40). Det trenger imidlertid ikke å gjelde kun på tvers av fagfelt og departement. Sammenslåing av enheter på samme nivå innenfor en virksomhet er også et eksempel på slik horisontal samordning. Dette ser vi i dag eksempler på i blant annet Samhandlingsreformen og Kommunereformen, der sammenslåing av enheter for å sikre bedre samordning er et populært virkemiddel. Også i Nærpolitireformen, der politidistrikter blir slått sammen til færre og mer like enheter, kommer slik samordning til syne. Christensen et al. (2015) hevder at det vertikale og det horisontale samordningsprinsippet nødvendigvis vil stå i motsetning til hverandre. Prinsippet om ministerstyre vil styrke den vertikale samordningen innenfor et fagfelt, men også svekke muligheten for horisontal samordning på tvers av departement. Videre vil prinsippet om lokalt selvstyre, spesialisering etter geografi, styrke horisontal samordning på kommunal nivå, men også vanskeliggjøre departementets vertikale samordning (Christensen et al., 2015: 40). Videre står prinsipper om spesialisering sterkt innenfor den instrumentelle tradisjonen. Horisontal spesialisering av organisasjoner handler om hvordan organisasjonen tenkes strukturert på ett og samme nivå. Gulick deler den horisontale spesialiseringen i fire prinsipp: funksjon, geografi, prosess og klientell, der valg av hovedprinsipp vil styre mulig handlingsrom og tilgjengelige virkemidler (Egeberg, 1984: 31). Organisering etter et funksjonelt prinsippet betyr at en ønsker å standardisere en enhet eller et offentlig tiltak på tvers av geografisk område og det tas i liten grad hensyn til lokal variasjon. Burde polititjenester være standardiserte over hele landet, eller bør det tas hensyn til lokale variasjoner etter kriminalitetsgrunnlag og behov? Organisering etter geografisk prinsipp står således i motsetning til formålsprinsippet, der enheter eller tiltak organiseres basert på lokale forskjeller, og tar hensyn til lokal identitet. I et slikt prinsipp blir de lokale forskjellene i større grad tatt hensyn til, og politiet blir organisert basert på det kriminalitetsgrunnlaget og den lokale demografien i distriktet. Videre kan enheter eller tiltak organiseres etter prosess, det vil si etter fremgangsmåte for å nå et mål, eller basert på klientgruppen, det vil si basert på gruppen av personer enheten eller tiltaket er rettet mot (Egeberg, 1984: 31-33). Diskusjonen om politiet i Norge står i hovedsak om virksomheten skal være organisert etter et nærpolitiprinsipp utfra geografiprinsippet med mål om å støtte opp om lokal identitet, eller et funksjonelt prinsipp der målet i større grad er samordning og likhet på tvers av geografiske grenser. 18

31 Vertikal spesialisering handler om ansvarsfordeling mellom styringsnivåene (Christensen et al., 2015: 38; Egeberg, 2012: 159). Hvor mange nivåer skal en virksomhet organiseres etter og hvilke oppgaver skal ligge på hvilket nivå? Antall ledernivå vil bestemme grad av sentralisering, som kan variere fra sterkt sentralisert der beslutninger tas på overordnet nivå, til svært desentralisert der beslutninger tas på et lavere nivå. Den vertikale spesialiseringen kommer spesielt til uttrykk i spørsmålet om etats- og virksomhetsstyringen av politiet, både historisk gjennom lange prosesser før Politidirektoratet ble grunnlagt på begynnelsen av tallet, og i dag gjennom arbeidet med Nærpolitireformen der det etterlyses sterkere ansvarsfordeling mellom styringsnivåene. Også i hvor stor grad politiet skal være spesialisert eller følge prinsippet om nærpoliti, er knyttet til den vertikale spesialiseringen. En kan også knytte dette spesialiseringsprinsippet til utforming av reformer, til hvem som har beslutningsmuligheter i en reformprosess, i det Egeberg (2012) deler vertikal spesialisering inn i en hierarkisk variant og en kollegial variant. Max Webers analyser av byråkrati som organisasjonsform forbindes gjerne med den første, der innslag av hierarki, arbeidsdeling og rutiner står sentralt (Christensen et al., 2015: 35). I den kollegiale varianten blir beslutninger tatt etter forhandlinger og diskusjoner mellom aktører på tvers, heller enn å følge en stram hierarkisk struktur (Egeberg, 2012: 159). Disse variantene kalles også for det hierarkiske perspektivet og forhandlingsperspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, og vil bli nærmere beskrevet i neste avsnitt To varianter innenfor instrumentell teori Det hierarkiske perspektivet Den instrumentelle tradisjonen er i hovedsak knyttet til et hierarkisk perspektiv (Christensen, 1994: 23; Egeberg, 2012: 159), og redegjørelsen over for den instrumentelle tradisjonen med fokus på rasjonelle handlinger og betydningen av formell struktur, tar først og fremst utgangspunkt i en hierarkisk styrt prosess. Organisasjonen ses på som enhetlig i dette perspektivet, og ledelsen vil ha makt til å nå sine mål gjennom god kunnskap om mål-middelsammenhenger. For en reform som Nærpolitireformen, vil det forventes at reformarbeidet organiseres etter vurderinger basert på slike sammenhenger (Christensen et al., 2015: 35, 154). Det vil altså forventes et sterkt samsvar mellom Justis- og beredskapsdepartementets mål for 19

32 Nærpolitireformen, det endelige reformforslaget og videre de faktiske endringene i politietaten de kommende årene. Den formelle strukturen står sentralt i det hierarkiske perspektivet, der det tas utgangspunkt i at formelle normative strukturer setter premisser for beslutningsprosessen, både gjennom klare retningslinjer for hvilke aktører som har rett og plikt til å delta i prosessen, og ved å være et filter for hvilke problemer og løsninger som oppfattes som viktige (Egeberg, 1984: 26-27). Lederne organiserer aktiviseringen og har defineringsmakt, selv om de ikke nødvendigvis selv er delaktige i alle deler av beslutningsprosessen. Ved å rekruttere endringsvillige aktører eller opprette egne prosjektgrupper for reorganisering, kan lederne både ha kontroll med aktiviseringen, samtidig som en gjennom for eksempel et utvalgsmandat setter føringer for hva som ønskes definert og endret (Christensen, 1994: 23). Forhandlingsperspektivet Det hierarkiske perspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, kan på et vis virke urealistisk. Politiske og administrative ledere kan støte på flere problemer i en reformprosess, både knyttet til kontroll av aktører og kunnskap om problemer, løsninger og målmiddelsammenhenger. Organisasjoner er gjerne mer heterogene enn de fremstår ut fra det hierarkiske perspektivet (Christensen, 1994: 23-25). I hvor stor grad disse forholdene spiller inn på den hierarkiske autoriteten vil imidlertid variere. I noen reformprosesser kan det tenkes at kunnskapsgrunnlaget til ledelsen er svekket, og at eksterne aktører vil få større defineringsmakt enn ønskelig. I andre tilfeller, som i behandlingen av viktige reformer som Nærpolitireformen, kan det være et bevisst ønske fra ledelsens side å aktivisere flere aktører med den hensikt å få legitimitet rundt reformen og for å sikre implementering (Christensen, 1994: 24). I tillegg til det hierarkiske perspektivet, finnes det en moderert versjon innenfor den instrumentelle tradisjonen; forhandlingsperspektivet. Dette perspektivet tar hensyn til noen av begrensningene som finnes innenfor den hierarkiske varianten. Hovedtrekkene i forhandlingsperspektivet er hvordan aktører i en beslutningsprosess oftest må forholde seg til og forhandle med andre aktører med andre interesser. Lederne vil ikke nødvendigvis ha full kontroll over verken aktiviseringen eller defineringen, slik utgangspunktet er innenfor det hierarkiske perspektivet. Det blir fremhevet hvordan organisasjoner ikke nødvendigvis fungerer som en homogen enhet, men er mer heterogent sammensatt der aktører vil ha ulike mål og tanker om 20

33 midler for å nå disse. Uenigheter og spenninger vil føre til forhandlinger, og beslutninger vil være preget av dragkamper og kompromisser (Olsen, 1988: 16). Slike forhandlingstrekk er særlig gjeldende ved utforming av offentlige reformer, som i stor grad er preget av politisk maktkamp og posisjonering. Det er flere grunner til dette. Christensen (1994) peker på hvordan offentlige organisasjoner naturlig er heterogene med hensyn til både personell og tenkemåter. Dette kan blant annet knyttes til vår demokratiske styringskjede, der blant annet offentlige reformer som innebærer lovforslag utarbeides av regjeringen i departementene, men må vedtas endelig etter behandling i Stortinget. Videre hevder Christensen et al. (2015) at for slike reformer vil det også nødvendigvis være et komplekst konfliktmønster og flere aktører med ulike interesser. Forhandlinger kan derfor bidra til å hemme den hierarkiske styringen og ledernes kontroll på prosessen, da andre aktørers interesser også må tas hensyn til for å gjennomslag for reformen i Stortinget. På en annen side kan forhandlingstrekk også bidra til å fremme den hierarkiske kontrollen, ved at ledelsen går inn for et bredt forlik for å styrke legitimiteten og øke sannsynligheten for at reformen blir vedtatt (Christensen og Egeberg, 1989: 48) Forventninger til instrumentell teori Ut fra den instrumentelle tradisjonen vil jeg være interessert i å studere hvordan formelle normative strukturer og en begrenset rasjonell konsekvenslogikk har vært gjeldende i prosessen frem mot vedtak av Nærpolitireformen. Ut fra det hierarkiske perspektivet, der stor grad av samsvar mellom mål og vedtatt reform står sentralt, i tillegg til sterk hierarkisk styring av aktører og problemer og løsninger, vil det bli forventet å finne følgende i analysen av beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen: Den sentrale ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementet tok initiativ til en ny politireform for å oppnå bestemte mål Den sentrale ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementet kontrollerte aktiviseringsprosessen i alle faser av reformprosessen og aktiviserte personer med spesielt god kunnskap og innsikt Den sentrale ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementet kontrollerte defineringsaspektet i alle faser av reformprosessen 21

34 Reformprosessen var preget av en konsistent organisasjonstenkning tuftet på instrumentalitet De løsninger som ble presentert var tuftet på rasjonelle vurderinger og tanker om mulige konsekvenser Ut fra forhandlingsperspektivet innenfor den instrumentelle tradisjonen, der forhandlinger med andre aktører bidrar både til å fremme hierarkisk kontroll og begrense ledernes mulighet for hierarkisk styring, vil det bli forventet å finne følgende i analysen av prosessen frem mot vedtak av Nærpolitireformen: Aktiviseringsprosessen var preget av en rekke ulike aktører som var kontrollert av den sentrale administrative og politiske ledelse i Justis- og beredskapsdepartementet Defineringsaspektet var preget av kompromisser mellom ulike aktører med ulike interesser, som fremmet den hierarkiske ledelsens styring og kontroll over prosessen Forhandlinger med ulike aktører styrket den sentrale ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementets legitimitet og gjennomslagsevne for reformen 2.4 Institusjonell teori Introduksjon Den instrumentelle tradisjonen tar utgangspunkt i hvordan formelle strukturer som lover og regler styrer beslutningsprosesser, og hvordan organisasjoner ses på som instrumenter for å oppnå et fastsatt mål. Disse strukturene eksisterer uavhengig av personene som innehar bestemte stillinger, og ses således på som upersonlige. Denne tradisjonen blir i organisasjonslitteraturen moderert av institusjonelle perspektiver. Disse perspektivene står ikke i motsetning til de instrumentelle perspektivenes forestilling om viktigheten av formelle strukturer og at aktører tar avgjørelser basert på rasjonelle vurderinger, men det tas i tillegg hensyn til organisasjonens historie, uformelle normer og skjønnsmessige vurderinger (Olsen, 1988: 23-24; Selznick, 1997: 19). I tidligere empiriske studier av beslutningsprosesser, ble det klart for forskere hvilke begrensninger som lå i de instrumentelle perspektivenes forutsetninger, og det 1 Deler av dette kapitlet er basert på kursoppgave i STV4407B Institusjonell teori, høsten 2015 (Holmen, 2015) 22

35 ble sett et behov for å videreutvikle organisasjonsteorien. For å forstå de formelle strukturene, så en viktigheten av å vurdere de ut fra de normer, verdier og premisser organisasjonen hadde utviklet over tid (March og Olsen, 1989: 16-17). Den institusjonelle tradisjonen forekommer i litteraturen under ulike navn og betegnelser. Som en motsetning til den instrumentelle tradisjonen, er det flere som henviser til det naturlige perspektivet (Egeberg, 1984; Scott, 2014). Andre opererer med ulike varianter av en overordnet tradisjon, slik Christensen et al. (2015) gjør med inndelingen i et kulturperspektiv og et myteperspektiv. Det er denne inndelingen jeg vil benytte i denne studien. Kultur- og myteperspektivet viser henholdsvis til hvordan organisasjoners særpreg påvirker en reformprosess, og hvordan elementer og påvirkninger utenfra bidrar til å gi legitimitet til reformen. Ut fra avskjermingsstrategien som blir benyttet i denne studien, vil disse perspektivene brukes for å vise hvordan institusjonelle trekk ved organisasjonene og beslutningsprosessen bidrar både til å fremme og hemme hierarkisk styring. Formelle strukturer og rasjonelle vurderinger vil ikke nødvendigvis fange opp alle sider ved reformprosessen. Det vil også forventes at innsikt i kultur og identitet, i tillegg til internasjonale trender og symbolsk politikk, vil bidra til å øke forståelsen for reformprosessen. Ut fra det institusjonelle perspektivet, vil jeg være interessert i å finne ut hvordan organisasjonskultur, normer for organisering samt press og inspirasjon fra omgivelsene har preget prosessen frem mot vedtak av Nærpolitireformen. Hvordan har uformelle normer og verdier om passende handlinger og organiseringsstrukturer hemmet og fremmet den hierarkiske ledelsens kontroll over aktiviseringen og defineringen av prosessen? Og hvordan har påvirkning fra omgivelsene, organisasjonsoppskrifter og symboler påvirket ledelsens defineringsmakt? Kulturperspektivet Organisasjonskultur basert på stiavhengighet Selznick (1997) blir regnet som en pioner innenfor organisasjonsteori med sitt arbeid om institusjoner. I hans kulturperspektiv, blir uformelle normer og verdier innad i en organisasjon, også forstått som organisasjonskultur, fremmet som viktige faktorer for organisasjonstenkning og beslutningsatferd. Organisasjonskulturen fører til at organisasjoner får en egenart basert på personene som arbeider der, som påvirker både hverandre og de formelle strukturene i organisasjonen. Dette er hva Selznick kaller en institusjonaliseringsprosess (Selznick, 1997: 23

36 19-20). Institusjoner blir av Selznick sett på som noe mer enn formelle organisasjoner. Organisasjoner påvirkes ikke bare av instrumentelle trekk, men utvikling innad i organisasjonen er i tillegg basert på organisasjonens tidligere historie og kultur. Stiavhengighet står sentralt i organisasjoners utvikling av en organisasjonskultur og videre i grunnlaget for beslutningsatferd. Innenfor et stiavhengighetssyn er organisasjonens formative år med på å bidra til hvordan organisasjonen utvikler seg og hvilke uformelle normer og verdier som vokser frem (Krasner, 1988: 67; Peters, 2012: 70; Thelen, 1999: 387). I følge Peters (2012) vil organisasjoner, eller politiske program, i innledende fase finne en sti de følger videre i utviklingen av organisasjonen eller programmet. Denne stien vil fungere som en treghet i organisasjonen, ved at senere beslutninger vil basere seg på stien som ble fulgt innledningsvis (Peters, 2012: 70). Dette skaper på den ene siden stabilitet i organisasjonen og en forutsigbarhet for de ansatte, men det kan også tenkes at organisasjonskulturen kan stå i veien for større endringer i organisasjonen, for eksempel ved innføring av reformer (Selznick, 1997: 26-27). For Nærpolitireformen vil det si at handlinger og valg som tidligere er gjort i politietaten, for eksempel gjennom tidligere reformer, vil kunne påvirke de valg og vedtak som har blitt gjort i forbindelse med denne prosessen. Videre vil organisasjonskulturen kunne påvirke muligheten for implementering. Om forslagene i Nærpolitireformen strider mot politiets kultur, normer og historiske tradisjon, er det liten sannsynlighet for at reformen vil lykkes, ifølge et slikt tradisjonelt stiavhengighetssyn (Christensen et al., 2015: ; Krasner, 1988: 84). Ideen om sammenhengen mellom organisasjonskultur og muligheten for endring i organisasjoner, har imidlertid blitt problematisert av flere teoretikere (se blant annet Peters, 2012; Streeck og Thelen, 2005; Thelen, 1999), og teorien om «kritiske punkter» blir ofte trukket frem som alternativ teori for endringsmuligheter, der det blir fremhevet muligheten for å skifte sti. Et brudd med stien kan for eksempel være tilfelle ved større politiske eller historiske hendelser, som vil endre forutsetningene for utvikling i organisasjonen. Et mulighetsvindu vil åpne seg, og sentrale aktører kan benytte seg av dette for å få gjennomført endringer, som større reformforslag (Christensen et al., 2015: 63). Handlingslogikk om passende atferd Et annet viktig aspekt innenfor kulturperspektivet er handlingslogikken, som av March og Olsen (1989) blir betegnet som logikken om passende atferd. I en slik passenhetslogikk vil en når beslutninger skal fattes, ikke handle ut fra en konsekvenslogikk slik som fremmes i den instrumentelle tradisjonen, men heller ut fra det som fremstår som passende å gjøre i en gitt 24

37 situasjon (March og Olsen, 1989: 23). Aktører har altså utviklet en institusjonell identitet og oppfører seg og handler slik det er forventet av dem. Denne logikken kan også brukes som analytisk verktøy av reformer og endringsprosesser. Det vil for eksempel være initiativ eller forslag til løsninger som vil fremstå som mer passende enn andre. I en analyse av en reformprosess basert på denne logikken, vil en gjerne spørre: hva vil være passende strategi i denne situasjonen? Etter kritiske hendelser som terrorangrepene 22. juli og kritikken av politiet som fulgte i kjølvannet av disse hendelsene, vil befolkningen forvente at noe gjøres. Reformer er ofte en måte å imøtekomme slike ønsker og forventninger på, da myndighetene viser handlingskraft ved å være villige til å gjøre større endringer. Videre må beslutningsprosessen, både fremgangsmåter i prosessen som aktivisering av aktører, og innholdet i forslagene, altså de løsninger som blir definert, representere samsvar med situasjonen og organisasjonen som skal endres, for å oppnå legitimitet etter en slik handlingslogikk (Christensen et al., 2015: 154, 157). Kulturelle faktorer som hemmende og fremmende for hierarkisk styring Kulturelle normer, organisasjonskultur og handlingslogikken om passende atferd, vil både kunne fremme og hemme ledernes hierarkiske styring av reformprosessen. Det har allerede blitt nevnt hvordan organisasjonskulturen kan stå i veien for implementeringen om forslagene i reformen ikke passer overens med reformobjektets kultur og tradisjoner. På samme måte kan organisasjonskulturen være hemmende for den hierarkiske styringen av prosessen, da politietatens historie og kultur vil definere mulighetsrommet for løsninger og dermed hemme ledernes defineringsmakt. Det kan likevel tenkes at ledelsen er bevisst på og tar aktivt hensyn til den kulturen som foreligger, for å få gjennomslag for strukturelle endringer. Om ledelsen innser at den kulturelle motstanden mot reformen er for stor, vil det være strategisk å endre både struktur og kultur samtidig. Enten ved å gradvis forsøke å endre kulturen i ønsket retning, eller for eksempel ved å utnytte et mulighetsvindu og brått endre organisasjonens sti (Christensen et al., 2015: 207). Mulighetsvinduer kan også oppstå ved spesielle hendelser, der den hierarkiske styringen kan tenkes blir fremmet ved at ledelsen benytter muligheten til å innføre ønskede endringer. 25

38 Forventninger til kulturperspektivet Ut fra kulturperspektivet, der uformelle normer og verdier står sentralt, sammen med en handlingslogikk om passende atferd, forventes det å finne følgende i analysen av beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen: Terrorangrepene 22. juli og kritikken av politiet i etterkant av hendelsene, åpnet et mulighetsvindu for den politiske ledelsen til å fremme initiativ om en ny politireform Aktiviseringsprosessen var preget av uformelle normer om hvem som ble oppfattet som passende og legitime aktører, og fremmet således en hierarkisk kontroll over prosessen da aktørene ble oppfattet som legitime i omgivelsene Løsningene som ble definert var basert på politiets kultur og tidligere endringer i politiet, og fremmet den hierarkiske ledelsens defineringsmakt og mulighet for ønskede strukturelle endringer da løsningene ga legitimitet i omgivelsene Myteperspektivet Myter og isomorfi En annen retning innenfor den institusjonelle tradisjonen er myteperspektivet, som i motsetning til kulturperspektivets fokus på organisasjonens indre historie og kultur, vektlegger hvordan omgivelsene påvirker reformprosessen. Sentralt i myteperspektivet står ideen om aktørenes felles forståelse av den sosiale virkeligheten, og hvordan såkalte myter spres mellom organisasjoner og oppfattes som allment aksepterte oppskrifter for organisering av offentlig forvaltning. Meyer og Rowan (1991) skiller mellom to varianter av slik ekstern påvirkning: påvirkning ut fra tekniske og institusjonelle omgivelser. De tekniske omgivelsene er relatert til instrumentelle effekter og beslutninger, og påvirkning av tekniske eller strukturelle trekk i organisasjonen. Påvirkning fra institusjonelle omgivelser, handler mer om hvordan myter om for eksempel prinsipper for organisering spres og tas for gitt i organisasjoner (Christensen, 1989: 31; Christensen et al., 2015: 210). De institusjonelle omgivelsene blir vektlagt i et myteperspektiv. Organisasjoner befinner seg i en sosial sammenheng hvor de stadig konfronteres med normer fra institusjonelle omgivelser, som gir føringer for hvordan organisasjoner eller beslutningsprosesser burde utformes. Disse normene spres mellom organisasjoner som vil oppfattes som moderne, og blir 26

39 gjeldende for ulike prosesser og praksiser. Når normene har blitt allment akseptert, betegnes de som institusjonaliserte myter og vil oppnå en form for ideologisk hegemoni. Institusjonaliserte myter er av ikke-instrumentelle og ikke-teknisk karakter, og handler mer om hva som er akseptable tenkemåter, organisasjonsutforminger, prosedyrer osv., fremfor effekter og resultater av beslutninger (Christensen, 1989: 31; Meyer og Rowan, 1991: 48). Mytene vil spre seg mellom organisasjoner, blant annet gjennom reformer, og resonnementet om mytespredning vil derfor stå sentralt i analysen i denne studien om Nærpolitireformen. I reformprosesser vil det være viktig å vise utad at en følger med i tiden, og på den måten oppnå legitimitet ved å foreslå allment aksepterte løsninger eller det som kalles for moderne organisasjonsoppskrifter. En reform vil ha større sjanse for å overleve om løsningene er kjent. Men hva er disse allment aksepterte løsningene? Dette vil variere med tiden, og myter vil derfor kunne opptre som moter; populære organisasjonsoppskrifter «alle» ønsker å adoptere innenfor en tidsperiode, til de skiftes ut igjen av nye moter (Christensen et al., 2015: 76). Dette vil føre til det Meyer og Rowan (1991) kaller for økt institusjonell isomorfi, økt likhet på tvers av organisasjonene, en tankegang som står i motsetning til resonnementet innenfor kulturperspektivet om at unike organisasjonskulturer og organisasjonenes egne normer på sikt gjør organisasjoner mer ulike (Christensen, 1989: 31; Christensen et al., 2015: 75; Meyer og Rowan, 1991: 47). Reformbølgen New Public Management (NPM) kan trekkes frem som et eksempel på en slik «motefamilie» som har preget offentlig sektor de siste tiårene. NPM inneholder et sett av myter, eller organisasjonsoppskrifter, som reformaktører har adoptert inn i en rekke offentlige organisasjoner. Med inspirasjon fra det private næringslivet er konkurranseutsetting, mål- og resultatstyring og strukturell fristilling eksempler på oppskrifter fra denne reformbølgen (Christensen et al., 2015: 80, 159). Moten varer imidlertid ikke evig, og vil på et tidspunkt utvikles eller byttes ut med andre populære oppskrifter. Fra 1980/90 tallet har det av flere forskere blitt omtalt en dreining bort fra typiske NPM-tanker i offentlig forvaltning, et skifte som kalles for post-npm. Selv om flere av de sentrale NPM-ideene fortsatt synes å være gjeldende, har nye ideer blitt tilført organiseringen av offentlig sektor (Lodge og Gill, 2011: 141). Sentralt i post-npm tradisjonen står samhandling og integrering for å fremme effektivitet, som kan ses i motsetning til tanken om fragmentering og oppdeling innenfor NPM (Christensen et al., 2015: 160; Christensen og Lægreid, 2007: ; Greve, 2012: 16). Flere av de nyeste reformene under dagens Solbergregjering har tydelig elementer fra både NPM og post- NPM, og er såkalte hybride reformer. 27

40 Legitimitet og symbolikk Sentralt i myteperspektivet står organisasjonenes ønske om å fremstå som moderne og fremtidsrettet, slik det er vist over knyttet til spredningen og adoptering av myter og organisasjonsoppskrifter. I tillegg vektlegges viktigheten av å oppnå legitimitet i omgivelsene. Legitimitet kan i dette tilfelle forstås som omgivelsens tro på at myndighetene gjennom reformering av politiet, er handlekraftige (Christensen et al., 2015: 109). I sammenheng med myndighetenes behov for legitimitet, fremhever Brunsson (2006) viktigheten av å fremstå som ønsket utad. For å oppnå legitimitet er det viktig å vise omgivelsene at en er moderne og innovativ, selv om dette ikke nødvendig har så stor betydning for hvordan virksomheten eller organisasjonen drives i praksis. De motepregede organisasjonsoppskriftene som er redegjort for over, påvirker først og fremst strukturen organisasjonen viser utad, i større grad enn å reflektere organisasjonens faktiske arbeid (Brunsson, 2006: 14; Meyer og Rowan, 1991: 41, 48). Det er viktigere hvordan organisasjonen eller reformen fremstilles, heller enn det faktiske innholdet og hva myndighetene gjør for å oppnå det de sier. Organisasjoner oppnår altså legitimitet ved å benytte seg av løsninger som blir ansett som passende, og ved å vise utad at deres struktur og organisering er i samsvar med de rådende oppfatningene om hva som er moderne (Roness, 1997: 76-77). En kan videre se dette resonnementet som en parallell til kulturperspektivets passenhetslogikk, om å handle ut fra det som blir ansett som passende og moderne i en gitt situasjon. I tillegg til at organisasjonene og myndighetene oppnår legitimitet ved å innføre allment aksepterte løsninger som oppfattes som passende i omgivelsene, kan legitimitet også oppnås kun utfra hvordan reformen blir omtalt og fremstilt av myndighetene. For reformprosesser kan en se at prat om og rundt reformer skaper legitimitet, selv om reformer ofte ikke blir gjennomført eller oppnår resultatene som var ment de skulle oppnå. Brunsson (2006) kaller dette for hykleri. Håpet knyttet til reformer kompenserer for manglende resultater (Brunsson, 2006: 14, 203, 229). Forslag om reformer basert på symboler og moderne begreper, kan altså oppnå legitimitet til tross for at organisasjonen som blir reformert ikke i praksis tar opp de nye løsningene i organiseringen av organisasjonen. Dette aspektet med myteperspektivet fremheves også av Christensen et al. (2015), i det de omtaler som frikopling mellom formelle strukturer og faktiske handlinger. Reformprosesser kan ofte ha som mål å oppnå politisk gevinst uten større mål om endringer. Og gjennom å initiere til reformer, viser politikere endringsvilje (Christensen et al., 2015: 159). På lignende måte kan vi forstå symbolbruk i reformer. Ikke sjeldent brukes begreper og løse ord som maner til positivet og endringsvilje. Det kan for 28

41 eksempel være enkeltord som får spesiell status i en reformprosess, som omgivelsene kan ta for gitt og som senere blir vanskelig å knytte til eksplisitt handling (Glomseth, 2015a: 69). Myteperspektivet som hemmende og fremmende for hierarkisk styring Ytre press og påvirkning fra omgivelsene, vil kunne både fremme og hemme ledelsens hierarkiske styring av reformprosessen. For det første kan det tenkes at den hierarkiske ledelsen aktivt benytter seg av organisasjonsoppskrifter og moderne myter for å få økt legitimitet om reformen. Organisasjoner vil etter en slik tankegang ikke være passive mottakere av myter, men selv styre prosessen ved å være mytene bevisst. Det kan gjøres på flere måter. For det første kan det forventes at ledelsen bruker deler av tidligere reformkonsept eller allment aksepterte oppskrifter for å legitimere eget reformarbeid. Dette er gjerne instrumentelle myter som støtter opp om ledernes holdninger og mål om reformen, og kan brukes som en form for styringsinstrument til å oppnå legitimitet også for andre deler av reformen (Christensen, 1989: 32; Christensen et al., 2015: ). Det kan også tenkes at lederne benytter seg av strategien Brunsson (2006) kaller for hykleri eller «double-talk», ved at de omtalte oppskriftene ikke nødvendigvis blir implementert. Prat om reformen blir viktigere enn det faktiske innholdet. På samme måte kan det tenkes at retorikken er viktig. Det kan for eksempel tenkes at ledelsen overbeviser omgivelsene om at en reform er nødvendig, og at denne nødvendigheten får et slags mytepreg uten at det er godt empirisk basert. Videre vil forslag om omfattende reformer være enklere å skape legitimitet om, når nødvendigheten av endring får en form for ideologisk hegemoni (Christensen, 1989: 32-33). Samtidig vil bruk av symboler og merkelapper på reformen også kunne føre til økt legitimitet for forslagene i reformen. Populære og positivt klingende begrep vil underbygge reformens intensjon, selv om det ikke nødvendigvis ligger så mye i dem. Eksempler på populære symbolske begrep brukt om reformer i Norge de siste årene er blant annet «robust», «kvalitet» og «effektivitet». Hvem vil vel ikke ha et robust og effektivt kvalitetspoliti? På samme måte kan myter og press fra omgivelsene kunne hemme den hierarkiske styringen og ledelsens kontroll av reformen. Det kan for eksempel oppstå «motmyter» i omgivelsene skapt av motstandere av reformen, for å fremheve eventuelt negative sider og effekter ved de foreslåtte løsningene (Christensen et al., 2015: 210). På samme måte kan det tenkes at press fra omgivelsene hemmer den politiske kontrollen av både aktiviseringen og defineringen, at omgivelsene krever mer handling enn prat, og at dette presset videre blir styrende for ledelsens beslutninger og utforming av reformen. 29

42 Forventninger til myteperspektivet Ut fra myteperspektivet der omgivelsenes påvirkning gjennom myter og oppskrifter om organisering står sentralt, i tillegg til reformprosessers preg av avstand mellom prat og handling, vil det bli forventet å finne følgende i analysen av beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen: Aktører som ble oppfattet som legitime i omgivelsene, ble aktivisert av ledelsen for å øke legitimiteten om reformen og fremme den hierarkiske kontrollen Populære organisasjonsoppskrifter, strukturelle myter og elementer fra NPM og post- NPM, har bevisst blitt benyttet av ledelsen for å fremme defineringsmakten Retorisk språk og bruk av symboler for å oppnå legitimitet om reformen, har preget prosessen og fremmet ledelsens kontroll og defineringsmakt 30

43 3 METODE 3.1 Introduksjon Formålet med denne studien er å få innsikt i prosessen frem mot vedtak av Nærpolitireformen, ved å beskrive, forklare og forstå prosessen ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver. I den samfunnsvitenskapelige forskningstradisjonen skilles det gjerne mellom kvantitative og kvalitative tilnærminger, der tilnærmingene skilles fra hverandre etter hvilke fenomen som skal studeres og mål med studien. Der tallbasert data og ønske om bred forklaring av et statisk fenomen knyttes til den kvantitative forskningstradisjonen, vektlegges dybdekunnskaper basert på tekstmateriale og studier av naturlige miljøer i den kvalitative. Jeg har i denne studien valgt en kvalitativ tilnærming, ved å gjennomføre en kvalitativ casestudie, med dokumentstudier og intervjuer som sentrale metoder for datainnsamling. Videre i dette kapitlet vil casestudier som strategi bli nærmere redegjort for, etterfulgt av en vurdering av denne strategien for min studie. Deretter vil datainnsamlingsmetodene jeg har basert det empiriske grunnlaget på diskuteres, før kapitlet avsluttes med en vurdering av metodiske valg og hva det har å si for studiens validitet og reliabilitet. 3.2 Casestudie som forskningsstrategi Casestudier er en utbredt forskningsstrategi innenfor statsvitenskapelige og andre samfunnsvitenskapelige studier, og knyttes tradisjonelt til den kvalitative forskningstradisjonen og tilhørende metoder, der innsikt i og om et enkelt fenomen står i fokus (Bryman, 2004: 62, 266; Gerring, 2007: 1, 10). Casestudier blir gjerne brukt som strategi i studier med siktemål om å beskrive og forklare endringsprosesser, der spørsmål om hvordan noe skjer og oppleves vektlegges fremfor spørsmål om hvorfor, og egner seg således godt som forskningsstrategi i denne studien av beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen. I Gerrings (2007) forståelse av et case, ligger det at caset, fenomenet som skal studeres, er en del av en større enhet eller en representant for en klasse. Caset tilhører et klart definert univers (Gerring, 2007: 20, 80-81). Hva er dette et case av? Også studien av Nærpolitireformen knyttes til et slikt univers. Selv om reformen i seg selv er unik, er det likevel nødvendig å plassere den i sammenheng med andre nærliggende fenomen. Målet i denne studien vil være å 31

44 få spesiell innsikt i beslutningsprosessen bak Nærpolitireformen, men også å bidra i den overordnede forskningen om politiske prosesser og reformprosesser i Norge. Det er slike prosesser denne studien av Nærpolitireformen kan sies å være et case av. I denne forståelsen ligger det også et ønske om generalisering fra caset til universet (Andersen, 1997: 128; Gerring, 2007: 20). Andersen (1997) knytter ønske om generalisering til behovet for kontroll og mer vitenskapelig forståelse av det kvalitative casestudiet, som dermed kan ses i sammenheng med vurderingen av forskningens validitet. Jeg vil komme tilbake til studiens forutsetning for generalisering senere, i vurderingen av studiens validitet. Målet med denne studien er å få kunnskap om reformprosessen ved å kartlegge og forklare aktørenes medvirkning og definering av problemer og løsninger ut fra organisasjonsteoretiske perspektiver. En slik målsetning kan ses i samsvar med casestudiets fokus på forholdet mellom empiri og teori, og faller inn under det Andersen (1997) kaller for teoretisk fortolkende studie innenfor casestudietradisjonen. Teoretisk fortolkende studier tar ikke sikte på å utvikle teori, men å bruke eksisterende teorier og begreper til å strukturere eller oppsummere empirisk materiale. En må imidlertid være bevisst teorienes begrensninger. På den ene siden vil empirisk materiale kunne inneholde flere hovedhistorier, altså flere tolkningsgrunnlag, og således vil en begrenset bruk av teoretiske perspektiver kunne hemme studiens forklaringskraft. På en annen side kan flere perspektiver bidra til å gi mindre spesifikke føringer for analyse av data (Andersen, 1997: 68-69). Ved bruk av Roness (1997) strategi for avskjerming med utgangspunkt i en hierarkisk versjon av den instrumentelle tradisjonen, mener jeg at begge disse begrensningene blir ivaretatt. Det hierarkiske perspektivet vil være styrende for analysen, samtidig som de tre øvrige perspektivene vil fungere som utfyllende perspektiver for å øke forklaringskraften i studien. 3.3 Datainnsamling Dokumentstudium I denne studien har jeg benyttet meg av to kvalitative metoder for datainnsamling. Studiens hovedmateriale består av offentlige dokumenter som representerer de ulike fasene, mens intervjuer av sentrale aktører er brukt for å supplere og utdype dokumentene. Bruk av dokumenter som empirisk materiale er svært vanlig innenfor kvalitativ forskning, og kan forkomme i både rene dokumentstudier med dokumenter som eneste empiriske datagrunnlag, 32

45 eller som tilleggsdata i kombinasjon med andre metoder slik det er gjort i denne studien. Dokumentstudier kan i tillegg gjøres systematisk gjennom ulike tekstanalytiske metoder som diskursanalyse, idéanalyse eller innholdsanalyse, eller som et såkalt oversiktsstudie der målet er å få en oversikt over teorier og metoder innenfor et gitt forskningstema (Tjora, 2010: ). I denne studien er det valgt en variant mellom disse tradisjonene, da et oversiktsstudie er brukt for å få innsikt i tidligere forskning på reformprosesser, mens hoveddokumentene i studien er studert mer systematisk. I denne studien har jeg valgt å basere dokumentstudiet på primærkilder som kan ses som en tidslinje av prosessen: Utredningsfasen: NOU 2013: 9 Ett Politi rustet til å møte fremtidens utfordringer (kjent som Politianalysen) Politikkutformingsfasen: Prop. 61 LS ( ) Endring i politiloven mv. (trygghet i hverdagen nærpolitireformen) Vedtaksfasen: Innst. 306 S ( ) Innstilling fra justiskomiteen om endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen nærpolitireformen) Jeg har valgt å basere empirien på disse dokumentene av flere årsaker. For det første viser slike offentlige dokumenter direkte hvordan prosessen har foregått og hvilke temaer som har vært utredet og diskutert. Ved å tidlig sette meg inn i innholdet i disse dokumentene, fikk jeg god oversikt over prosessen og var i stand til å gjøre vurderinger av avgrensninger og interessante forskningsspørsmål. For det andre regnes disse dokumentene som de mest sentrale for de ulike fasene i prosessen og forelå derfor som et naturlig empirisk grunnlag. I tillegg til disse styrende dokumentene, er det empiriske grunnlaget basert på sentrale dokumenter og skriftlige kilder i tilknytning til reformen, som Difi-rapport 2013: 3 Evaluering av Politidirektoratet, samt relevante avisartikler og debattinnlegg. Hensikten med studiet av disse dokumentene, har gjennom systematisk gjennomgang av dokumentene vært å få innsikt i aktører og problem- og løsningsdefinisjoner i tilknytning til reformering av politiet, altså en ren deskriptiv kartlegging av prosessen. Videre har det vært viktig å lese dokumentene med ulike «teoretiske briller», med mål om å fange opp ideer og tolke de i lys av de teoretiske perspektivene. 33

46 3.3.2 Intervju Intervju som supplerende metode Å studere en reformprosess kun ved bruk av dokumenter kan være problematisk for studiens validitet, da skriftlige kilder gjerne vil presentere den offentlige versjonen av prosessen, uten å belyse de uformelle sidene i behandlingen av reformforslaget. Dette kan sies å være særlig gjeldende for offentlige dokumenter, som har et formelt og korrekt preg. Vurderinger rundt ulike løsningsforslag, eventuelle uenigheter blant aktører og hvilke kompromisser som har blitt gjort, vil være interessante elementer for analysen som ikke nødvendigvis vil kunne fanges opp i slike skriftlige kilder. Jeg har derfor, som et supplement til analysen av de offentlige dokumentene, valgt å foreta kvalitative intervjuer med sentrale aktører fra de tre ulike fasene, for å sikre en helhetlig forståelse av reformprosessen. Et kvalitativt intervju kan karakteriseres som en strukturert samtale, der målet vil være å forstå et fenomen fra informantens perspektiv (Kvale og Brinkmann, 2009: 43). Grad av struktur vil imidlertid kunne variere. Innenfor det kvalitative intervjuet skiller en gjerne mellom ustrukturerte og semi-strukturerte intervjuer, der ustrukturerte intervjuer fortoner seg mer eller mindre som en vanlig samtale, mens det i forkant av semi-strukturerte intervjuer er utarbeidet en intervjuguide som sikrer at de tema og spørsmål intervjuer ønsker å få svar på blir dekket (Bryman, 2004: ). I denne studien har jeg benyttet meg av semi-strukturerte intervjuer, da en slik strategi ofte blir brukt i forbindelse med eliteintervjuer som intervjuene i denne studien kan betegnes som (Beckmann og Hall, 2013: 202). Fordelen med semi-strukturerte fremfor ustrukturerte intervjuer, er at fleksibiliteten ved å kunne følge opp informantenes svar opprettholdes, samtidig som det vil være en viss systematikk i intervjuene (Bryman, 2004: 321). Systematikk vil i tillegg til å sikre at forhåndsbestemte temaer blir dekket, være viktig for funnenes validitet ved at det vil være mulighet til å sammenlikne informantenes svar i etterkant. Spørsmålene ble utformet med hensikt om å få frem deler av prosessen som ikke kom så tydelig frem i dokumentene, blant annet om sentrale aktører, i tillegg til fortolkende spørsmål knyttet indirekte opp mot de teoretiske perspektivene. Eliteintervju og utvalg av informanter Intervjuene i studien kan betegnes som eliteintervjuer. Med elite menes personer som er ledere eller eksperter innenfor det område studien omhandler, gjerne personer i sentrale stillinger med mye makt (Kvale og Brinkmann, 2009: 158). Informantene i denne studien ble valgt ut på 34

47 bakgrunn av deres tilknytning til reformprosessen, og består av to utvalgsmedlemmer, en fra utvalgets sekretariat som også har vært involvert i arbeidet med proposisjonen, ekspedisjonssjef i Justis- og beredskapsdepartementet og tre stortingsrepresentanter fra henholdsvis Høyre, Arbeiderpartiet og Venstre. Informantene regnes som eksperter ved at de har spesielt innsikt i reformprosessen og ved at de alle hadde vært delaktige i utarbeidelsen av de førende dokumentene for studien. Utvalget av informanter ble gjort basert på strategisk utvalg. Det vil si at informantene ikke er tilfeldig plukket for å representere en populasjon, en vanlig strategi i mer kvantitative studier, men valgt ut på bakgrunn av deres innsikt i prosessen og min egen vurdering av relevans for studien (Tjora, 2010: 128). Utvalgsuniverset var på forhånd satt ved at aktører tilknyttet de ulike fasene var enkelt å lese seg frem til. Forut for utvalget ble det satt kriterier for sammensetningen av informanter. Aktører fra alle de tre fasene måtte være representert, i tillegg til at det var nødvendig med flere informanter innenfor hver fase for å sikre anonymisering og for å kunne sammenlikne svarene i etterkant av intervjuene. Da det var viktig å få en bred sammensetning av informanter, vurderte jeg hver enkelt person opp mot det jeg visste om vedkommende bakgrunn og rolle i prosessen, og tok et valg på grunnlag av dette. De første informantene jeg intervjuet ble i tillegg spurt til råds om hvem de mente jeg burde prate med videre. Dette gjorde det resterende utvalget av informanter enklere, da jeg fikk innsikt og detaljkunnskap om øvrige aktørers rolle i prosessen. Gjennomføring av intervjuer og forskningsmessige vurderinger Et sentralt problem i studier av eliter, vil være intervjuerens mulighet til å få adgang til informanter (Kvale og Brinkmann, 2009: 158). Dette ble imidlertid ikke oppfattet som et problem, da jeg opplevde de fleste av informantene som positive til studien og velvillige til å la seg intervjue. Ni informanter ble kontaktet på e-post i løpet av desember 2015 og januar 2016, hvorav det ble foretatt intervju med sju av disse i løpet av januar, februar og mars. Da utvalgsuniverset i denne studien har vært begrenset, lot det seg ikke gjøre å finne erstatning til de to personene som takket nei til å delta, grunnet behov for informanter som hadde vært direkte involvert i reformprosessen. Selv om det var ønskelig å få innsikt i reformprosessen også fra disse aktørenes perspektiv, oppfatter jeg ikke avslaget som et problem for studien. Flere av informantene hadde vært delaktige i eller hadde stor kunnskap om flere av fasene i prosessen, og jeg mener selv jeg fikk dekket inn eventuelle kunnskapshull ved deres ekspertise. Et informasjonsskriv om studien ble sendt ut i forbindelse med den første kontakten, der studien ble nærmere forklart og prosedyre rundt anonymisering og mulighet for å trekke seg fra 35

48 studien ble presisert. Det ble også opplyst om at studien var meldt til personvernombudet for forskning, Norsk senter for forskningsdata (NSD), slik prosedyrene er for innsamling og behandling av personopplysninger. Samtlige intervjuer ble foretatt på informantenes arbeidsplass og varte mellom minutter. Det ble gjort lydopptak av alle intervjuene etter informantenes samtykke, og disse ble slettet etter transkribering. Informasjon fra informantene har kun blitt brukt for å bekrefte og utdype informasjon fra dokumentene og innhente opplysninger jeg ellers ikke har kunnet lese meg frem til. Det har ikke blitt stilt sensitive spørsmål knyttet til aktørenes rolle og tanker, eller reformprosessens gang. Jeg har likevel valgt å anonymisere informantene i teksten. Det vil si at informantene og deres rolle i prosessen fremkommer av vedlegg 1 for å sikre en viss grad av etterprøvbarhet, men ingen utsagn er knyttet direkte til informantene. Dette er gjort fordi temaet kan oppleves som sensitivt for enkelte av aktørene, og på grunn av ønske om at de kunne snakke fritt om prosessen. 3.4 Validitet studiens gyldighet Validitet og reliabilitet er tradisjonelt viktige begreper innenfor den kvantitative forskningstradisjonen når det gjelder vurdering av forskningens kvalitet, og har ikke vært like utbredte innenfor kvalitativ forskning. De siste tiårene har det imidlertid vært en pågående debatt om gyldigheten av disse begrepene også for denne forskningstradisjonen. Flere forskere har tatt til orde for viktigheten av å vurdere forskningskvaliteten også i forskning der bruk av kvalitative metoder er mer vanlig (Golafshani, 2003: 597; Morse et al., 2002: 13). Cook og Campbell har utviklet et validitetssystem for kvantitativ forskning, bestående av statistisk validitet, indre validitet, begrepsvaliditet og ytre validitet, ment til bruk som metodologisk referanseramme for vurdering av forskningens kvalitet (Lund, 2002: ). Selv om dette systemet er ment til bruk i kausale undersøkelser innen kvantitativ forskning, kan deler av rammeverket oversettes til bruk på kvalitative studier som denne, der spørsmål om hvordan er viktigere enn hvorfor. Yin (1994) er blant de som har videreutviklet systemet til bruk på kvalitativ forskning, der begrepene indre validitet, begrepsvaliditet og ytre validitet er oversatt til bruk på kvalitativ forskning. Da indre validitet handler om kausale slutninger (Yin, 1994: 35), et mål som ikke er relevant for denne studien, vil det i den videre vurderingen av validitet bli lagt vekt på å vurdere studiens begrepsvaliditet og ytre validitet. 36

49 Begrepsvaliditet blir av både Cook og Campbell og Yin (1994) definert som at de relevante begreper som er ment skal måles, blir målt (Lund, 2002: 105; Yin, 1994: 34), og kan ses i sammenheng med det Hellevik (2002) kaller for definisjonsmessig validitet. Hellevik (2002) understreker viktigheten av samsvar mellom det teoretiske planet gitt av problemstillingen og tolkning av resultater, og det empiriske planet gitt av innsamling og bearbeiding av data (Hellevik, 2002: 51). Bryman (2004) understreker viktigheten av utarbeidede hypoteser for å sikre god begrepsvaliditet, i sin definisjon av samme begrep. I denne studien handler begrepsvaliditeten om det empiriske grunnlaget er godt nok for å besvare problemstillingen og om de teoretiske perspektivene er godt operasjonalisert for å gjøre gyldige slutninger. Jeg vurderer begrepsvaliditeten i denne studien som god. De teoretiske perspektivene er godt operasjonalisert i en grundig redegjørelse, og det er utarbeidet tilknyttede forventninger til funn i datamaterialet. Intervjuguidene er basert på de teoretiske perspektivene, i det det har blitt vektlagt teoretiske spørsmål. Det empiriske grunnlaget vurderer jeg også som godt, da de tre hoveddokumentene regnes som de viktigste for å få kunnskap om de ulike fasene i prosessen og informantene er valgt ut basert på strategisk utvalg. Ytre validitet knyttes til muligheten for å kunne generalisere studiets funn til casets univers (Andersen, 1997: ; Lund, 2002: ). Generalisering av kvalitative casestudier er imidlertid omdiskutert, og et mål om generalisering knyttes først og fremst til kvantitative studier. Det er likevel flere teoretikere som tar til ordet for at generalisering også bør gjelde for kvalitativ forskning (se blant annet Andersen, 1997: ; Yin, 1994: 35-36), men at begrepets betydning om at studien må ha universell gyldighet må modifiseres. Andersen (1997) mener at hovedmålet for samfunnsforskningen må være å identifisere fellestrekk mellom fenomen av samme klasse, regelmessigheter mellom unike case. Dette knytter han spesielt til forholdet mellom teoretiske modeller og empiri. Enten det dreier seg om teoriutvikling eller testing av allerede etablert teori, vil logikken være det samme. Studiens mål må være å trekke nye implikasjoner ut fra teoriene og prøve de ut på nye data (Andersen, 1997: 16-17). Yin (1994) argumenterer på lignende måte i det han hevder at generalisering i kvalitativ forskning må være mulig ved å teste gyldighetsrommet for teoriene på lignende case. Da denne studien er en teoretisk fortolkende casestudie, med mål om innsikt og dybdekunnskap om en gitt reformprosess, vil det ikke være et mål om universell gyldighet. Det utelukkes derimot ikke å bidra med ny teoretisk kunnskap. Ved å bruke veletablerte teoretiske perspektiver og forskningsmetoder som andre forskere tidligere har benyttet på studier av offentlig forvaltning og reformprosesser, vil denne studien ses som et bidrag til denne forskningstradisjonen og 37

50 dermed også anses som ny teoretisk innsikt. Selv om ytre validitet ut fra begrepets tradisjonelle betydning ikke vil være relevant for denne studien, vil jeg ut fra Andersens (1997) og Yins (1994) forståelse, hevde at studien likevel har en viss relevans utover seg selv. Dette vil bli nærmere diskutert i kapittel Reliabilitet studiens etterprøvbarhet Reliabilitet handler om nøyaktighet og pålitelighet, og god reliabilitet vurderes ut fra i hvilken grad en ville fått samme resultater om en selv eller en annen forsker hadde gjentatt studien med like prosedyrer, forutsetninger og metoder (Keohane et al., 1994: 25). Det vil være et krav om etterprøvbarhet, om at studien skal være repliserbar, og reliabilitet handler derfor i stor grad om gjennomsiktighet i forskningsprosessen. Ved at jeg er tydelig på alle valg underveis i studien og er åpen om alle kilder, både dokumenter og informanter, styrkes studiens gjennomsiktighet og reliabilitet. Videre vil bruk av flere metoder for innsamling av empirisk data, såkalt metodetriangulering, også bidra til å øke studiens reliabilitet ved at datagrunnlaget blir mer nøyaktig og pålitelig. Da dokumentene som er brukt i studien er offentlige og tilgjengelig for alle, vil reliabilitet først og fremst vurderes for gjennomføringen av intervjuene. Ved å benytte semistrukturerte intervjuer ble det sikret nøyaktighet i datamateriale ved at det lot seg gjøre å sammenlikne svarene mellom informantene. Til tross for nødvendigheten av individuelle intervjuguider grunnet informantenes ulike roller i prosessen, var det likevel mulig å sikre en noenlunde standardisering av spørsmålene gjennom en slik intervjustrategi. Selv om informantene vektla ulike elementer i prosessen, var det likevel stor likhet i oppfattelse av defineringen. Dette styrker studiens pålitelighet. Videre gjorde lydopptak av intervjuene og den påfølgende transkriberingen det mulig å høre og lese gjennom intervjuene i ettertid, noe som sikrer nøyaktighet og pålitelighet i dataen som blir referert. Reliabiliteten i studien vurderes derfor til å være god. 38

51 4 OM POLITIET Introduksjon For å underbygge de analytiske argumentene, vil det ved siden av de empiriske funnene fra dokumenter og intervjuer som vil bli presentert i kapittel 5, være nødvendig med kjennskap til politiets oppbygging, organisering og sentrale endringer gjennom historien. Videre følger en redegjørelse over tidligere endringer, reformer og hendelser som kan ses på som sentrale for forståelsen av dagens reform. Innholdet i Politireform 2000 og kritikken av politiet som fulgte i kjølvannet av 22. juli, vil bli spesielt vektlagt. Deretter vil politiet som organisasjon før 1. januar 2016 bli beskrevet, med fokus på organisering, styring og ledelse. 4.2 Historisk oversikt og sentrale endringer i etaten Tidlige initiativ og forslag til endringer Politietatens historie strekker seg år tilbake, og regnes som den eldste etaten i Norge. Siden Justisdepartementets opprettelse i 1818, har departementet hatt øverste ansvar for det norske politiet, og i 1937 med innførelsen av Politiloven, ble politietaten statlig etter lenge å ha vært kommunalt drevet (Christensen et al., 2014: 225; Politiet, 2009). Med denne endringen kom også spørsmål om organisering av politiet på agendaen, med spesielt fokus på den sentrale politiledelsen. Men det var ikke før etter krigen at større endringer ble innført (Christensen et al., 2014: 225). Etter at Politiavdelingen og flere særorganer underlagt Justisdepartementet ble opprettet kort tid etter krigen, var det få konkrete endringer i politiets organisering de påfølgende årene. De neste tiårene var imidlertid preget av flere endringsinitiativer, hovedsakelig innenfor styring og organisering av etaten med initiativ til opprettelse av et politidirektorat og omstrukturering av politiets geografiske inndeling som eksempler på omfattende og langvarige prosesser. Aulieutvalget ble opprett i 1966 med mandat om å se på organiseringen av den sentrale politiledelsen. I Innstilling om den sentrale politiadministrasjon foreslo utvalget å opprette et politidirektorat 2 Deler av dette kapitlet er basert på kursoppgave i STV4407B Institusjonell teori, høsten 2015 (Holmen, 2015) 39

52 på grunn av vesentlige svakheter med den daværende styringen av politiet, men forslaget fikk ikke støtte fra den politiske ledelsen i Justisdepartementet. Argumentene mot opprettelse av et direktorat i politiet, var hovedsakelig knyttet til demokratiske prinsipper, som viktigheten av politisk styring og kontroll av politiet, grunnet politiets særstilte posisjon i samfunnet som legitim maktutøver. Flere mente den demokratiske politiske kontrollen ville bli svekket ved å legge den sentrale ledelsen av politietaten til et frittstående direktorat (Christensen et al., 2014: 226; NOU 1999: 10, s. 15). Regjeringsskiftet samme år førte til at forslaget aldri ble fremmet for Stortinget, og Ekanger-utvalget ble opprettet for å utrede forslaget nærmere. De støttet Aulie-utvalget i de utfordringer de så med daværende styring av etaten, men mente at dette heller kunne løses ved å styrke politiavdelingen i Justisdepartementet ved å gi avdelingen dispensasjon fra reglementet for departementets organisasjon og saksbehandling. På den måten ville noen av fortrinnene med frittstående direktorat bli oppfylt (NOU 1999: 10, s. 15). De la imidlertid flere forutsetninger til grunn for at deres modell ville bli effektiv, blant annet at det ble opprettet en regionordning for å løse prioriterings- og koordineringsproblemer innad i politiet, et forslag Aulie-utvalget også hadde fremmet. Samtidig anbefalte de å utrede nærmere hvilken rolle politiet ønsket å ha i samfunnet. Sistnevnte anbefaling førte til opprettelsen av Politirolleutvalget, som i 1981 i sin utredning Politiets rolle i samfunnet (NOU 1981: 35) presenterte ti prinsipper for politiets daværende rolle og for fremtidens utfordringer. De ti prinsippene vil det bli nærmere redegjort for i kapittel 4.3. Opprettelsen av et frittstående politidirektorat lå på 1980-tallet fortsatt på is, men endringer i politiets distriktstruktur skjøt fart gjennom Aulie- og Ekangerutvalgets anbefalinger om en regionsmodell, som i 1986 ble innført gjennom «landsdelsordningen». Denne ordningen ble innført for å imøtekomme de problemer en så med den desentraliserte strukturen som i liten grad var egnet til å håndtere utviklingen en så mot mer organisert kriminalitet, og det ble blant innført samordning for innsatsplaner i regionene (NOU 1999: 10, s. 16). Videre utover på tallet ble flere utvalg nedsatt med mandat om å utrede ulike deler av etatens organisering. Enhetlig styring ble foreslått i NOU 1991: 29 Lensmannsetatens oppgaver og organisering, og fulgt opp gjennom Veierød-utvalget som i 1993 anbefalte lik organisering av politidistriktene, og som førte til samordning av politi- og lensmannsetaten. Høringen av utvalgets anbefalinger i politietaten førte til en ny rammemodell for politidistriktenes organisering, som la grunnlaget for videre utvikling av politidistriktene og føringer for senere utredning om sammenslåing av politi-distrikter som ble påbegynt i 1998 ved oppnevnelsen av Politidistriktsutvalget (Glomseth, 2015a: 65-67). 40

53 4.2.2 Politireform 2000 Med oppnevnelsen av Politidistriktsutvalget gikk departementet inn for å gjøre større endringer i både distriktsinndelingen i etaten og i styringen og ledelsen av politiet. Å dele det norske politiet inn i politidistrikter hadde vært praksis siden 1600-tallet, og etter en reform fra 1894 med inndeling i 54 politidistrikter var det nærmest ingen endringer i distriktstrukturen de neste drøyt 100 årene (Prop. 61 LS, , s ). Da Politidistriktsutvalget la frem sin innstilling i 1999, ble det for første gang tatt initiativ til en omfattende redusering av antall politidistrikter, i det det ble foreslått å redusere fra 54 til 37 eller 38 distrikter. Samtidig ble det påpekt at det grunnleggende prinsippet om at norsk politi skal være desentralisert, skulle ligge fast, og at antall tjenestesteder derfor fortsatt måtte være høyt. I tillegg foreslo utvalget at distriktene skulle ledes av et politidirektorat, slik Aulie-utvalget flere år tidligere hadde anbefalt (NOU 1999: 10, s , 72). Opprettelsen av Politidirektoratet ble fulgt opp gjennom Ot. prp. nr. 7 ( ) Om endringer i politiloven (den sentrale politiledelse) og lov av 25. februar 2000, og fikk bred støtte fra Stortinget som nå så behovet for en ny sentral enhet blant annet grunnet flere og mer kompliserte oppgaver for politiet. Det ble også vurdert at det demokratiske hensynet om politisk kontroll fortsatt ble tatt hensyn til (Christensen, 2015a: 178; Politiet, 2009; Prop. 61 LS, , s. 61). Endringer i distriktstruktur ble fulgt opp gjennom St.meld. nr. 22 ( ) Politireform Et tryggere samfunn, der departementet gikk inn for å redusere antall politidistrikt fra 54 til 28, et antall som senere ble nedjustert til 27 etter Stortingets behandling av reformen (Prop. 61 LS, , s ). Landsdelsordningen falt da bort. Politidirektoratet ble offisielt åpnet 10. januar 2001 og ny distriktstruktur ble iverksatt fra 1. januar 2002 (Glomseth, 2015a: 67; Politiet, 2009). Som redegjørelsen over viser, er det få store endringer som har preget politiet gjennom historien og de initiativene som har blitt fremmet, har tatt tid å iverksette. Endringsinitiativene har stort sett omhandlet struktur og styring av etaten, og det var ikke før under Politireform 2000 og i årene som fulgte at ble det gjort omfattende endringer på disse områdene med opprettelse av Politidirektoratet og en betydelig redusering av antall politidistrikter. Evalueringene i ettertid av reformen viser imidlertid blandede mottakelser de første årene etter iverksettelsen. Politimestrene var stort sett positive, spesielt for muligheten til å håndtere store politisaker, men ansatte viste til til dels forverrede rammebetingelser for sitt arbeid i reformperioden (AGENDA Utredning og utvikling AS, 2006: 73-74; Meld. St. nr. 42, , s. 53). Flere initiativ til endringer kom i årene som fulgte, og som en videreføring av Politireform 41

54 2000 ble det blant annet satt fokus på styrket bemanning med høyere opptak til Politihøgskolen og opprettelse av flere sivile stillinger. Videre fikk Politidirektoratet i 2010 oppdrag fra Justisdepartementet om å utrede grunnlaget for en resultatreform med formål om mer effektiv målrettet bruk av ressurser (Mordtvedt, 2010; Politidirektoratet, 2010). Det er likevel angrepene som rystet Norge 22. juli 2011 og kritikken av politiet som fulgte i kjølvannet av terrorangrepene som har lagt de viktigste føringene for den videre utviklingen av politiet, med opprettelsen av Politianalyseutvalget høsten 2012 som starten på Nærpolitireformen Politiet etter 22. juli 22. juli 2011 står igjen som en av de mørkeste dagene i norsk historie, da 77 mennesker ble drept i to terrorangrep; i regjeringskvartalet i Oslo og på AUFs sommerleir på Utøya. 22. julikommisjonen fikk i oppdrag å svare på hvorfor noe slikt kunne skje i Norge og videre evaluere hvilken lærdom vi kunne trekke av hendelsene for å kunne stå best mulig rustet til å møte eventuelle fremtidige angrep. Kommisjonen betegner hendelsene som et paradoks. På den ene siden var det det mest uvirkelige som kunne skje Norge, på den annen side var det flere elementer en i ettertid ser man burde vært forberedt på (NOU 2012: 14, s. 13, 38). Både politikere og politiet har i etterkant måtte tåle sterk kritikk. Politikerne for ikke ha gjort nok for å avverge hendelsene, og politiet for håndteringen av hendelsene denne dagen og oppfølgingen av kritikken som fulgte (Christensen og Lægreid, 2015: 96-97; Christensen et al., 2013: 170). På bakgrunn av den første kritikken som fulgte, spesielt for det operative arbeidet på Utøya, ble det 18. august 2011 oppnevnt en intern komité i politiet som skulle evaluere håndteringene av terrorhendelsene. Rapporten som ble presentert 15. mars 2012 var preget av en instrumentell gjennomgang av politiets oppbygging og rutiner, og et syn på at manglende ressurser hadde konsekvenser for de beslutninger som ble tatt 22. juli. Det ble også hevdet at politiet hadde gjort alt riktig den dagen, situasjonen tatt i betraktning (Christensen og Lægreid, 2015: 103). Politiet har i ettertid blitt kritisert for denne fremstillingen og håndteringen av den første kritikken, blant annet for ikke å være selvkritiske nok, verken i egenevalueringen eller i møte med presse og pårørende. Kritikken gikk videre på at det ikke ble innrømmet feil, at fremstillingen av eget arbeid i stor grad var instrumentell, og at politiet var for ensidig opptatt av å vurdere egen lærdom fra situasjonen, fremfor å vise empati med ofre og pårørende (Christensen og Lægreid, 2015: 102, 106; Christensen et al., 2013: ). 42

55 Politiet fastholdt den defensive holdningen frem til 22. juli-kommisjonens rapport ble presentert august 2012, som har blitt omtalt som mer kritisk enn forventet, spesielt til politiets håndtering av angrepene (Christensen og Lægreid, 2015: 106). Kommisjonen konkluderte med at gjerningsmannen kunne ha blitt stanset tidligere, og politiet ble kritisert både for ikke å ha kommet på sporet av gjerningsmannen forut for 22. juli og for ikke å ha gjennomført politiaksjonen på Utøya raskere. Hovedkritikken i rapporten er knyttet til ledelse, samhandling, kultur og holdninger fremfor mangel på ressurser, organisering eller behov for ny lovgivning (NOU 2012: 14, s. 15, 16). Dette gjaldt spesielt for politiet, der mangel på tydelige visjoner og mål blir kritisert, i det kommisjonen påpekte at utvikling av etaten er lite prioritert, og at få i politiledelsen har klare visjoner for fremtidens politi. Kommisjonen knyttet dette til mangelfull ledelse og styring av politiet. I rapporten blir det påpekt at til tross for store ressurser, har politiet en betydelig utfordring i å styre disse på en best mulig måte, og ser utfordringer knyttet til både etatsstyringen mellom departementet og direktoratet, og virksomhetsstyringen fra direktorat til distriktene. Uklare forventninger mellom styringsnivåene fører til mangel på etablering av mål, som igjen påvirker en tydelig ledelse av politiet der krav til resultater og måloppnåelse betegnes som mangelfull (NOU 2012: 14, s ). Politiledelsen var ikke spesielt imøtekommende til denne kritikken fra kommisjonen, og fokuserte heller på å vise til likheter mellom kommisjonens rapport og deres egen interne evaluering. Dette førte til en enda hardere kritikk fra både media og politikere, og Politidirektøren trakk seg kort tid etter fra stillingen på grunnlag av det han selv opplevde som manglende tillitt fra politisk hold (Christensen og Lægreid, 2015: 102; Hirsti et al., 2012). 4.3 Politiet som organisasjon Struktur og organisering Basert på Henry Mitzbergs klassifisering av organisasjonstyper, beskriver Glomseth (2015a) politiet som et profesjonelt byråkrati med henvisning til organisasjonens byråkratiske og hierarkiske preg. Politiet kan beskrives som en organisasjon med stram struktur der organisasjonskart og rangordninger er fremtredende, og ansvar og roller er klart definert (Glomseth, 2015a: 46-48). Politi- og lensmannsetaten er formelt underlagt Justis- og beredskapsdepartementet og omfatter Politidirektoratet og Politiets sikkerhetstjeneste (PST). 43

56 Politiets organisering og distriktsinndeling er fastsatt av Kongen i statsråd og reguleres gjennom Politiloven 16, men ansvaret for styring og daglig ledelse er lagt til Politidirektoratet (NOU 2013: 9, s. 88). Før iverksettelsen av Nærpolitireformen 1. januar 2016, var politiet organisert i 27 politidistrikter som ble ledet av en politimester, og som hver bestod av flere tjenestesteder, i alt 354 (NOU 2013: 9, s. 89). Figur 4.1 viser politi- og lensmannsetatens formelle organisasjonsstruktur før iverksettelsen av Nærpolitireformen. Figur 4.1 Organisering av politi- og lensmannsetaten (NOU 2013: 9, s. 89) Politiets organisering på lavere nivå er styrt av prinsipper utredet av Politirolleutvalget, som i NOU 1981: 35 anbefalte ti grunnprinsipper for politiets rolle i samfunnet. Prinsippene består i at politiet skal avspeile samfunnets idealer, ha et sivilt preg, være et enhetspoliti, være desentralisert, være generalister, jobbe sammen med publikum, være integrert i lokalsamfunnet, ha bred rekruttering, prioritere forebyggende arbeid og være underlagt effektiv kontroll fra samfunnets side (NOU 1981: 35, s ). Prinsippene, som i utredningen ble døpt «nærpolitimodellen», er gjensidig avhengige av hverandre og tar utgangspunkt i et desentralisert politi med lokal tilhørighet. Med nærhet mener utvalget geografisk nærhet, som underbygges med prinsippene om desentralisering og politiets rolle i lokalsamfunnet. Det påpekes også i utredningen at små tjenestesteder er en forutsetning (NOU 1981: 35, s. 86). Det blir i senere offentlige dokumenter fremhevet viktigheten av Politirolleutvalgets utredning og spesielt de ti 44

57 prinsippene, som blir betegnet som et referansepunkt for senere utvikling av politiet. Begrepet nærpoliti ble brukt for første gang av dette utvalget, og nærpolitimodellen har blitt videreført i flere utredninger og meldinger siden, blant annet i Politireform 2000 (Meld. St. nr. 42, , s. 9-11) Styring Sammen med Forsvaret skiller politiet seg fra andre offentlige organisasjoner, i det de har et samfunnsoppdrag om å beskytte samfunnet og borgerne, samt fullmakter til å utøve fysisk vold på vegne av staten. Dette setter politiet i en særstilling hva gjelder kontroll (Johannessen, 2015: 23). Samtidig som politiet har behov for autonomi til å lede og kontrollere politioppgaver, er det i tillegg behov for sterk demokratisk kontroll og et strengt regelverk som kontrolleres av domstolene. Denne kontrollen utøves av Justis- og beredskapsdepartementet gjennom såkalt etatsstyring, da de som ansvarlig departement har ansvar for den strategiske styringen av Politidirektoratet. Videre er Politidirektoratet ansvarlig for virksomhetsstyringen, som innebærer faglig ledelse, oppfølging og utvikling av politidistriktene og politiets særorgan (Difi, 2013: 13; Nilsen, 2015). Styringsforholdet mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet fastsettes gjennom hovedinstruksen og tildelingsbrev, utarbeidet av Stortinget. Relasjonen mellom departement og direktorat kan generelt være krevende, da en må finne en balansegang mellom politiske og faglige saker. I sin evaluering av Politidirektoratet, trekker Difi (2013) frem politiets særstilte stilling i samfunnet og argumenterer for at rollefordelingen mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet blir ekstra utfordrende grunnet behovet for kontroll. Det påpekes blant annet at direktoratets virksomhetsstyring blir sterkt kontrollert, blant annet ved at tildelingsbrevene blir stadig mer detaljert og at Politidirektøren mangler fullmakter blant annet til å tilsette egne ledere, som gjennom Politiloven 16 er regulert til at gjøres av Kongen i statsråd (Difi, 2013: 51-54) Ledelse I likhet med styring, kan politiledelse knyttes til politiets særstilling i samfunnet. Forskning viser at trekk blant ledere i politiet ikke skiller seg vesentlig fra ledere i andre samfunns- 45

58 instanser, men samfunnsoppdraget om å beskytte innbyggerne setter likevel høye krav til lederskap, blant annet gjennom stram struktur for å sikre at maktutøvelse er i tråd med demokratiske prinsipper (Glomseth, 2015b: 141, ). Johannessen (2015) peker også på likheter mellom styring av og ledelse i politiet. Mens styring forstås som systemer og regler som beskrevet over gjennom etats- og virksomhetsstyringen, forstås ledelse som relasjoner mellom mennesker, for eksempel ved å utøve innflytelse på andre og å sette retning for felles oppnåelse av mål (Difi, 2013: 15; Johannessen, 2015: 32; NOU 2013: 9, s. 154). Politiets ledelsespraksis er ifølge Johannessen (2015) todelt. På den ene siden finnes en juridisk forståelse, som gjerne knyttes til en byråkratisk ledelsespraksis. Denne praksisen tar utgangspunkt i en instrumentell og hierarkisk tenkemåte og knyttes mer opp mot den forståelsen vi har av styring. På den andre siden finnes det en militæroperativ ledelsespraksis, som også følger en idé om tydelig hierarki og kan knyttes tett opp til politiets behov for sterk kontroll, men arbeidet skjer mellom personer og er gjerne oppdragsbasert (Johannessen, 2015: 23-25). Begge praksisene er viktige for lederskap, men det kan oppstå utfordringer når byråkratisk styring står i veien for operativt lederskap. Det vil ofte være konflikter mellom byråkratisk regelverk og budsjetter og faglig skjønn, for eksempel i hensynet til mål og resultater (Johannessen, 2015: 25). Til tross for ulik ledelsespraksis, ser en i politiet som i andre instanser i samfunnet, et større fokus på profesjonell ledelse. Etterutdanning og leder- og ledelsesutvikling er økende. Glomseth (2015b: 141) peker på vektleggingen av resultatmål og effektivitet som en viktig faktor til utviklingen mot mer akademisk ledelsespraksis, i tillegg til økende krav og press utenfra. 46

59 5 EMPIRI 5.1 Utredningsfasen Introduksjon Etter offentliggjøringen av 22. juli-kommisjonens rapport der politiet måtte tåle hard kritikk, la Justis- og beredskapsminister Grete Faremo det allerede pågående arbeidet i departementet med Resultatreformen på is. Med begrunnelse i et ønske om en grundig gjennomgang av norsk politi (informant), oppnevnte hun 8. november 2012 Politianalyseutvalget som fikk frist å levere sin innstilling til Justis- og beredskapsdepartementet innen juni Med mål om et mer tilgjengelig og ressurseffektivt politi, fikk utvalget tildelt et mandat som gikk ut på å identifisere og analysere utfordringer i politisektoren samt fremme forbedringspunkter basert på disse funnene (Justis- og beredskapsdepartementet, 2012b; NOU 2013: 9, s. 11). Nedenfor blir del én av problemstillingen besvart, da det blir redegjort for de aktører som medvirket til utredningen, både initiativtakere, utvalgsmedlemmer og andre relevante aktører, i tillegg en redegjørelse av aktørenes problem- og løsningsdefinering Initiativ og aktivisering At Faremo valgte å nedsette et eksternt utvalg fremfor å fortsette det allerede pågående arbeidet med Resultatreformen internt i departementet, var det flere grunner til. Statsråden var i utgangspunktet ikke fornøyd med arbeidet med Resultatreformen eller de effektene en så etter innføringen av Politireform 2000, og når 22. juli-kommisjonen la frem sin rapport der politiet måtte tåle hard kritikk, ble det interne arbeidet lagt til side med begrunnelse om at en grundig analyse av politiet som organisasjon nå var nødvendig (informant). Også Finansdepartementet var enig i denne konklusjonen, da heller ikke de hadde tiltro til det interne arbeidet med Resultatreformen. De ønsket med det som bakgrunn, at Justis- og beredskapsdepartementet opprettet et eksternt utvalg som skulle se på den videre utviklingen av politiet (informant). Det blir i flere av intervjuene påpekt hvordan Faremos tidligere arbeid i Forsvarsdepartementet kan ha spilt en viktig rolle for opprettelsen av Politianalyseutvalget. Faremo hadde kun trekvart år tidligere kommet over til Justis- og beredskapsdepartementet fra 47

60 Forsvarsdepartementet, der hun blant annet hadde jobbet med langtidsplaner for Forsvaret. Dette arbeidet dro hun med seg videre inn i Justis- og beredskapsdepartementet, og det blir hevdet av flere informanter at det var ønsket fra Faremos side å bygge videre på erfaringene fra Forsvarsdepartementet og opprette en lignende langtidsplan for politiet. Det ble videre hevdet at intensjonen bak å nedsette et eksternt utvalg nettopp var for å starte en slik prosess (informant). Arbeidet med å utforme utvalget og organisere deres arbeid, startet opp umiddelbart i departementsledelsen, en prosess ledet av statsråden selv. Flere interessenter ga tydelig uttrykk for hvem de ønsket å ha med i dette utvalget, men den endelige utvelgelsen av medlemmer ble gjort av departementsledelsen (informant). Politianalyseutvalget bestod av åtte personer i sentrale stillinger i samfunnet og Arne Røksund, daværende departementsråd i Fiskeri- og kystdepartementet, fikk i oppdrag å lede utvalget. Med seg som nestleder fikk han Frede Hermansen, som da var avdelingsdirektør i Forsvarsdepartementet. Røksund og Hermansen var spesielt ønsket av Faremo, da de begge hadde jobbet i Forsvarsdepartementet og hadde en sentral rolle i arbeidet med Forsvarets langtidsplan. For de øvrige medlemmene var det ulike kategorier og kvalifikasjoner departementet ønsket å dekke. Et særlig fokus var at utvalgsmedlemmene skulle ha betydelig innsikt og forståelse for hvordan norsk offentlig sektor fungerer, i tillegg til at det ble vektlagt et heterogent sammensatt utvalg, på tvers av kjønn og bosted (informant). De øvrige medlemmene av Politianalyseutvalget var daværende skattedirektør Svein Kristensen og departementsråd i Arbeidsdepartementet Ellen Seip, som ble aktivisert grunnet deres erfaring med store omstillinger i staten. Videre ble professor Anne Lise Fimreite aktivisert som utvalgsmedlem grunnet hennes akademiske bakgrunn og arbeid med blant annet NAVevalueringen. Av personer med særlig kjennskap til politisektoren og politiets arbeid var politidirektør Odd Reidar Humlegård, som sammen med tidligere politisjef i Vestfold, da nyansatt PST-sjef, Benedicte Bjørnland, samt tidligere påtaleansvarlig, nå lagdommer Monica Hansen Nylund, ble aktivisert grunnet deres politifaglige erfaring (NOU 2013: 9, s. 11; informant). Til tross for at sammensetningen ble ansett som solid og mangfoldig fra flere hold, ble det av informanter påpekt som en svakhet med sammensetningen at det ikke ble aktivisert medlemmer også fra et lavere nivå i politiet. Dette på bakgrunn av at det ble sett et behov for å veie opp for representasjonen av politiets toppledelse, og for å komplementere med et mer nyansert syn fra personer som blir direkte berørt av endringene som vedtas (informant). En slik kritikk rettet mot utvalgets sammensetning kom også til utrykk på utvalgets reiser til politidistriktene i forbindelse med deres arbeid. Til tross for at politiledelsen var godt 48

61 representert i utvalget, ble det poengtert av flere at dette ikke var noe politiinternt utvalg (informant). Videre ble utvalget støttet av et sekretariat bestående av konsulenter og rådgivere fra Justis- og beredskapsdepartementet samt konsulenter fra McKinsey og Company, med støtte fra Forsvarets militærgeografiske tjeneste. Sekretariatet hadde som oppgave å stå for informasjonsinnhenting og øvrige analyser som skulle presenteres på utvalgsmøtene, i tillegg til å være ansvarlig for å skrive utredningen (NOU 2013: 9, s ; informant). På flere av disse møtene var også nyansatt ekspedisjonssjef i Politiavdelingen Thor Arne Aass tilstede, for å holde seg orientert om arbeidet (informant). Det kan stilles spørsmål ved hvorfor en representant fra departementsledelsen skulle være aktiv i denne fasen av prosessen, men det ble opplyst i intervjuer at han var tilstede kun for å observere og følge arbeidet som ble gjort, og det ble ikke oppfattet som at han var delaktig i arbeidet med utredningen utover dette nærværet. Gjennom arbeidet med utredningen, var utvalget også i kontakt med de politiansattes arbeidstakerorganisasjoner og det ble nedsatt en referansegruppe internt i politiet som skulle bistå utvalget i deres arbeid. Arbeidstakerorganisasjonene og referansegruppen var på henholdsvis to og tre dialogmøter, der formålet var å få innblikk i utvalgets vurderinger og analyser, og fremme egne innspill på utvalgets arbeid videre (NOU 2013: 9, s. 12) Definering 3 Mandat og premisser Et av hovedargumentene til Faremo for opprettelsen av Politianalyseutvalget, var å følge opp kritikken fra 22. juli-kommisjonen. Kommisjonen konkluderte blant annet med at det ikke var mangel på ressurser som spilte en avgjørende rolle for det som gikk galt denne dagen, men heller hvordan disse ble utnyttet og grad av ledelse og kommunikasjon mellom ressursene. Denne kritikken var spesielt knyttet til politiet og håndteringen av angrepene på Utøya (NOU 2012: 14, s ). Hovedmålet med Politianalysen var å følge opp denne kritikken og fokusere på ressursbruk og måloppnåelse, noe som i departementet ble ansett som et paradoks når politiet ble sett på som budsjettvinnere år etter år (informant). Hvis det ikke er tilgang til ressurser som er problemet, hva er det da? Politianalyseutvalget ble nedsatt med mål om å 3 Deler av dette kapitlet er basert på kursoppgave i STV4407B Institusjonell teori høsten 2015 (Holmen, 2015) 49

62 vurdere denne problemstillingen nærmere og legge en langsiktig plan for politiet. Utvalget fikk tildelt følgende mandat: «Justis- og beredskapsdepartementet skal gjennomføre en politistudie, som skal danne grunnlag for en langsiktig plan for videreutvikling av etaten. Studien skal utarbeides av en analysegruppe, som blant annet skal vurdere politiets ressursbruk, prioriteringer, kompetanse, ledelse og organisering, herunder om sentrale administrative ressurser kan omdisponeres for å gi mer politikraft ute i distriktene. Analysen skal peke på forslag til forbedringspunkter, og det må vurderes mulige endringer som kan gjøres for bedre oppgaveløsning og mer effektiv ressursbruk. Analysegruppens arbeid må avsluttes i tide til at resultatene kan vurderes og ev. innlemmes i arbeidet med Prop. 1 S for 2014.» (NOU 2013: 9, s. 11). Statsråden var selv tilstede på første utvalgsmøte for å presentere dette mandatet, der det ble opplyst om viktigheten av at utvalget kun tenkte på det som var de beste løsningene for politiet, og ikke om forslagene var politisk mulig (informant). Det ble også gitt rom for å gå utover mandatet i definering av problemer, i tillegg til at det ble poengtert at utvalget stod fritt i forslag til løsninger så lenge det innebar konkrete endringsforslag. Med et så omfattende og ambisiøst mandat, en betegnelse brukt av flere informanter, virker en slik uttalelse noe symbolsk. Ikke minst med tanke på tiden utvalget fikk til rådighet. Mandatet viste i tillegg tydelig hvilke områder departementet mente utvalget skulle ha fokus på, og det kan derfor argumenteres for at mandatet og tiden utvalget fikk til rådighet, ikke ga mye rom for egne analyser. Under høringen i Stortinget november 2012 om den politiske oppfølgingen etter 22. juli, og under lanseringen av den nye politiutredningen på Politiets Fellesforbunds konferanse samme måned, utdypet Faremo de premisser som ble satt for den nye politianalysen. Tydeligere rollefordeling mellom departement og direktorat, samt mellom direktoratet og politidistriktene ble fremhevet som et grunnleggende premiss for analysen, samtidig som det ble understreket at lensmannsstrukturen skulle få bestå til tross for nødvendige omstruktureringer i etaten mot færre politidistrikter (Inderhaug, 2012; Justis- og beredskapsdepartementet, 2012c). En slik involvering fra en statsråd og føringer utover mandatet, blir av flere informanter betegnet som noe uvanlig i en slik prosess. Samtidig ble det poengtert at denne kontrollen kun ble oppfattet som et symbolsk trekk fra departementets side som skulle vise handlingskraft, og at det ikke hadde direkte betydning for utvalgets arbeidsprosess (informant). Problemdefinering Mandatet som er skissert over, la føringer for hvilke områder utvalget skulle utrede og kan derfor forstås som de områdene departementet selv mente var de mest problematiske i politiet. 50

63 Mandatet og departementets problemdefinering kan sies å ha et større instrumentelt fokus enn hva som var tilfelle for 22. juli-kommisjonen. Selv om kommisjonens utfordringer knyttet til ledelse i politiet også blir fulgt opp gjennom mandatet, er det et tydelig fokus på organisering og utnyttelse av politikraft, samt mer effektiv utnyttelse av ressurser (NOU 2013: 9, s. 11). Dette viser en instrumentell problemorientering, til tross for 22. juli-kommisjonens fokus på ledelse, kultur og holdninger som de største utfordringene i politiet. Det ble av flere informanter hevdet at utvalget ikke ønsket å binde seg til mandatet og departementets øvrige føringer, som kom fra blant annet Faremo, i forbindelse med oppnevnelsen av Politianalyseutvalget. Utvalgsmedlemmene valgte å omformulere og spisse mandatet til en problemstilling i forkant av deres arbeid, da de mente det var enklere å levere et arbeid basert på et konkret spørsmål (informant). Denne problemstillingen ble ikke offentliggjort og gjengivelsen her er kun basert på informantenes egen hukommelse. Problemstillingen lød omtrent: «Hvordan kan politiet mer effektivt løse sine kjerneoppgaver i fremtiden i henhold til ressursrammene?» (informant). Til tross for denne påståtte distansen til departementet, er det likevel flere likhetstrekk mellom mandatet og de problemer som blir definert i Politianalysen. Dette kan sies å være som forventet, grunnet den tette bindingen mellom Faremo og utvalgsledelsen og deres felles utgangspunkt forut for arbeidet. Politianalyseutvalget gjorde med utgangspunkt i den gjengitte problemstillingen, det de selv hevder er den bredeste og mest omfattende gjennomgangen av det norske politiet noensinne (Norges Politilederlag, 2013; informant). Utvalgsmedlemmene foretok blant annet reiser til flere av Norges politidistrikter og til andre sammenlignbare land som nylig hadde innført reformer i politiet, og holdt møter med eksterne aktører og andre interessenter for politietatens oppgaver for å identifisere de viktigste områdene i virksomheten og problemer knyttet til disse (NOU 2013: 9, s ). Utvalget definerte med det elleve områder innenfor politiets virksomhet som de mente var spesielt utfordrende og som de ønsket å se nærmere på (informant). Denne problemdefinering var mer omfattende enn den som ble fremlagt i 22. julikommisjonens rapport, der utfordringer i politiet først og fremst er knyttet til ledelse, kultur og holdninger. Områdene Politianalyseutvalget mente var spesielt utfordrende var politiets oppgaveportefølje, struktur og organisering, styring, ledelse, effektivitet og kvalitet, teknologi og utvikling, samt forvaltning av kompetanse (NOU 2013: 9, s ). Utvalget hevdet, i likhet med 22. juli-kommisjonen og departementet, at hovedutfordringene i politiet ikke kunne knyttes til mangel på ressurser, men til politiets mulighet og evne til å utnytte mulighetsrommet som ble gitt. Utvalget underbygde dette ved å påpeke at til 51

64 tross for betydelig styrking av politiets ressurser de senere årene, har ikke politiet evnet å ivareta sine oppgaver på en tilfredsstillende måte (NOU 2013: 9, s ). Politianalyseutvalget konkluderte likevel motsatt av hva 22. juli-kommisjonen gjorde. Der 22. juli-kommisjonen vektla problemer knyttet til politiets ledelse, samhandling, kultur og holdninger, ble det av Politianalyseutvalget hevdet at struktur og organisering av politietaten var det førende og underliggende problemet for alle de områdene som hadde blitt identifisert (informant). Det ble hevdet i intervjuer at utvalget ikke var direkte uenige i kommisjonens konklusjoner om at ledelse, kultur og holdninger var et problem, men at det manglet noe fundamentalt i deres resonnement om hva som var årsaken til problemene og hvordan de skulle løses (informant). De mente dette grunnleggende var politiets struktur, og valgte derfor å følge en annen sti enn den 22. juli-kommisjonen la opp til, i sin videre definering av problemer og løsninger. Videre i denne studien er det områdene struktur og organisering, styring og ledelse som vil bli vektlagt. Dette fordi det er disse områdene som er gitt mest oppmerksomhet i arbeidet med reformen og av informanter blir ansett som de viktigste områdene som ble dekket i alle faser av prosessen. Struktur og organisering Struktur og organisering av politietaten ble av utvalget altså ansett som hovedårsak for de problemer som ble identifisert innenfor de elleve områdene som ble definert. Basert på kriminalitetsutviklingen i samfunnet i retning mot mer organisert og grenseoverskridende kriminalitet, samt utviklingen mot mer sentralisering av befolkningen fra bygd til by, definerte utvalget flere utfordringer. De identifiserte flere problemområder som omhandlet politiets struktur både nasjonalt på distriktsnivå og lokalt innenfor hvert politidistrikt. Utvalget fremhevet spesielt det de mente var negative effekter av små distrikter og tjenestesteder. I utredningen ble det identifisert flere utfordringer, blant annet begrensningene utvalget hevdet små distrikter og tjenestesteder har til å utvikle spesialisttjenester og opprettholde godt fungerende ledergrupper innen ulike politifaglige områder (NOU 2013: 9, s ). Utvalget fremhevet også problemer knyttet til fordeling av ressurser, der store distrikter nødvendigvis har mer tilgjengelige ressurser grunnet både et bredere kriminalitetsgrunnlag og en mer sammensatt demografi enn små distrikter, samtidig som færre ressurser i små distrikter og tjenestesteder igjen fører til ujevn kvalitet på tjenestene. Som en konsekvens av ulik demografi, geografi, kriminalitetsgrunnlag og ressurser, er det ut fra utvalgets syn i tillegg problemer med samarbeid på tvers av distrikter, da muligheter for enhetlig organisering og praksis blir begrenset (NOU 2013: 9, s ). 52

65 Problemene skissert over er ifølge utvalget i hovedsak knyttet til det de mener er mangel på operativt politi i distriktene. Det ble i utredningen påpekt at ved dagens struktur med få ansatte på det enkelte tjenestested, blir ressursene ofte dårlig utnyttet ved at de bindes opp i blant annet administrativt arbeid. Ved at ressursene spres utover, vil det etter utvalgets syn ikke være kapasitet til å utføre døgnbasert operativ tjeneste, noe som hindrer lokal tilstedeværelse av politi ute blant befolkningen (NOU 2013: 9, s. 99). Styring Styring av etaten var ikke eksplisitt nevnt som utredningsområde i mandatet fra departementet, men ble viet stor plass i utvalgets vurdering av utfordringer. Det ble opplyst i intervjuer at dette ble vektlagt på bakgrunn av det som ble ansett som en svært ulik praksis for styring av politiet sammenliknet med hva som er vanlig praksis innenfor andre virksomheter (informant). Det var spesielt etatsstyringen utvalget mente var problematisk, da de hevdet Politiavdelingen i Justisog beredskapsdepartementet hadde uforholdsmessig mye makt i forhold til Politidirektoratet, blant annet ved at Politidirektøren ikke hadde fullmakt til å utnevne egne virksomhetssjefer, slik praksisen er i andre offentlige virksomheter (informant). Hensikten med å bringe styring på agendaen, var etter flere informanters syn for å få en renere og mer oversiktlig linje og bedre styring av direktoratet. Utvalget baserte sine analyser på tidligere utredninger og evalueringer, blant annet fra Statskonsult, Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og 22. juli-kommisjonen. Sammenfallende for alle rapportene og konklusjonen til utvalget, er at styringen av politiet ikke fungerer tilfredsstillende, verken etatsstyringen eller virksomhetsstyringen (NOU 2013: 9, s. 144). Utvalget trakk blant flere punkter frem den sterke etatsstyringen som ble innført med Politireform 2000, som problematisk. Etter utvalgets mening er ikke Politidirektoratet gjennom en slik etatsstyring gitt de nødvendige fullmakter til å organisere etaten på en effektiv måte, og de påpekte blant annet at Politidirektoratet mangler fullmakt og myndighet til å endre på distriktsgrenser, plassere tjenestesteder og utnevne politimestre (NOU 2013: 9, s. 147). Et annet problem knyttet til etatsstyringen som ble trukket frem i utredningen, var en manglende overordnet langsiktig plan fra departementet til Politidirektoratet for utvikling av etaten. Utvalget mente det var uheldig at en slik plan var fraværende, begrunnet i at en langsiktig plan fra øverste instans er essensiell for videre styring og rammesetting nedover i etaten. Virksomhetsstyringen ble også karakterisert som svak og mangelfull, der utvalget blant annet var kritisk til at Politidirektoratet opererte med mål som ikke ble oppfattet som sammenfallende 53

66 med de ressurser som blir tildelt distriktene. Utvalget påpekte samtidig at resultatoppfølgingen av målene, på lik linje med målstyringen, er svak (NOU 2013: 9, s ). Utvalgets problemdefinering innenfor styring av etaten, knyttes altså først og fremst til den overordnede etatsstyringen og rollefordelingen mellom styringsnivåene, organiseringen av etaten, da de vektlegger hvordan manglende planer fra departementet gir dårlig grunnlag for virksomhetsstyring, og hvordan Politidirektoratets styring blir svekket ved at de mangler flere nødvendige myndigheter (NOU 2013: 9, s. 148). Ledelse I likhet med 22. juli-kommisjonens vurdering av utfordringer i politiet, ble utfordringer knyttet til ledelse også et tema for Politianalyseutvalgets problemdefinering. Utvalget fastslo at de stiller seg bak kommisjonens vurdering av god ledelse som avgjørende for gode prestasjoner i politiet, men de påpekte samtidig at en ikke kan se ledelse isolert slik kommisjonen gjør (informant). Hvorvidt dette kan tolkes som et forsøk på å komme 22. juli-kommisjonens rapport i møte kan diskuteres, da det fremstår som noe symbolsk å stille seg bak disse konklusjonene når også ledelsesutfordringer ble knyttet til problemer med struktur og organisering av etaten (NOU 2013: 9, s. 154). I Politianalysen ble det først og fremst påpekt hvordan ulik struktur og organisering av politidistriktene påvirker distriktenes særegne kultur og lederskap. Utvalget mente dette var uheldig da det fører til mangel på enhetlig ledelse, og at det for distrikter med mange og små tjenestesteder nødvendigvis vil være vanskelig å opprettholde godt fungerende ledelsesgrupper (NOU 2013: 9, s. 155). Videre knyttet de problemer i politiledelsen til den overordnede styringen av etaten. Utvalget hevdet manglende styring og fravær av planer, fører til en større oppgaveportefølje for lederne i distriktene, som kan gå på bekostning av annet arbeid (NOU 2013: 9, s. 111). Flere informanter påpekte imidlertid at denne problemdefineringen ble noe mangelfull og ufullstendig. Et særlig problem i arbeidet med utredningen og spesielt for behandlingen av politiledelse, var tiden utvalget hadde fått til disposisjon for arbeidet (informant). Med kun i underkant av sju måneder fra arbeidet startet til frist for levering, ble det påpekt at det ikke var anledning til å gå i dybden på organisasjonskultur og ledelsesutfordring selv om dette var ønskelig. Dette ble sett på som uheldig for oppfølgingen av de problemer 22. juli-kommisjonen definerte (informant). Problemer med politiledelse ble derfor knyttet til de allerede definerte 54

67 problemene innenfor organisering, struktur og styring, og fremstår i utredningen som i hovedsak strukturelle. Løsningsdefinering Et enstemmig utvalg stod bak løsningene som ble presentert, og med bakgrunn i problemdefineringen som er beskrevet over, ble det foreslått å innføre to reformer. En strukturreform for å håndtere utfordringene knyttet til oppgaveprioritering, i tillegg til struktur og organisering av distrikter og tjenestesteder, og en kvalitetsreform for å forbedre styring og ledelse, samt øke fokus på kvalitet og prestasjon i etaten (NOU 2013: 9, s. 49). Bakgrunnen for at det ble valgt å foreslå to atskilte reformer var todelt. For det første var det en ren strukturell begrunnelse for dette, knyttet til den videre behandlingen av forslagene. Strukturreformen inneholdt forslag som krevde lovendringer og dermed videre behandling i Stortinget. De løsninger som ble skissert i kvalitetsreformen knyttet til styring, ledelse, kvalitet og prestasjon, krevde derimot ingen videre behandling og det kunne potensielt startes en prosess knyttet til disse områdene i departementet og Politidirektoratet umiddelbart (informant). For det andre valgte Politianalyseutvalget å dele inn løsningsforslagene i to reformer grunnet et behov for et stabilt fundament i forkant av endring av mindre konkrete elementer, som kvalitetsledelse. Utvalget mente det var viktig å styrke det elementære fundamentet som struktur og organisering, som videre ville legge til rette for varige endringer for blant annet kvalitet i politiarbeidet (informant). Til tross for at det ble presentert to atskilte reformer, understreket utvalget viktigheten av å se reformene i sammenheng, da de mente gjennomførelse av bedre styring og ledelse nettopp avhenger av endringer i struktur (NOU 2013: 9, s. 49). Strukturreform Innenfor strukturreformen ble det anbefalt to hovedtiltak. Det første tiltaket var å endre politiets oppgavesett ved å avgrense kjerneoppgavene og anbefale videre utredning for overføring av tilleggsoppgaver til andre etater. Utvalget foreslo at dette skal være ferdig utredet innen utgangen av 2017 (NOU 2013: 9, s. 50) 4. Videre foreslo utvalget å endre strukturen og organiseringen av politietaten, der endringer av politidistriktsgrenser og sammenslåing av tjenestesteder fremstår som den mest omfattende omleggingen. I prosessen rundt organisering 4 Da politiets oppgavesett faller utenfor grensene til denne studien, vil ikke utvalgets forslag til endring av politiets oppgaveportefølje bli beskrevet mer inngående. 55

68 av politidistrikter, ble det analysert og vurdert tre ulike modeller for antall distrikter; en fylkesmodell med 18 distrikter, en mellommodell med ti distrikter og en regionsmodell med seks distrikter, som vist i figur 5.1. Figur 5.1 Alternative modeller for politidistriktene (NOU 2013: 9, s. 105) Vurdering av distriktsmodellalternativene var basert på en omfattende analyse av dagens 27 politidistrikter, gjennomført av utvalgets sekretariat, med fakta og tall hentet fra politiets egne datasystem. Utvalget hevder selv informasjonsgrunnlaget var godt nok for å gjøre en grundig analyse (NOU 2013: 9, s. 104; informanter). Dette er likevel en påstand det kan stilles spørsmål ved (Tallaksen, 2013). Samtidig som flere informanter hevder faktagrunnlaget var godt nok for de analysen som ble tatt, kom det også frem i intervjuene at de vurderinger som ble gjort, ble gjort på grunnlag av allerede foreliggende tall og fakta, og at sekretariatet og konsulentene ikke hadde kapasitet til å samle inn data utover den statistikken som allerede forelå (informant). Det ble poengtert at dette grunnlaget var noe mangelfullt, men at vurderingene kun kunne gjøres basert på det tallmaterialet som forelå. Vurderingene ble derfor vurdert som gode, basert på det faktagrunnlaget en hadde tilgjengelig (informant). Det kan også stilles spørsmål ved enkelte av analysene og konklusjonene som ble gjort, spesielt knyttet til kjørelengde og tid, som ikke nødvendigvis harmoniserer med virkeligheten og som mangler konsekvensutredning for blant annet lokale redningssentraler som også vil bli berørt av reformen (Sefland, 2013). I vurderingen av de tre modellene la utvalget fire kriterier til grunn. Det første kriteriet handlet om at distriktene måtte være robuste, med tilstrekkelig kapasitet for godt lederskap og mulighet for å kunne etablere fagmiljøer med spesialisert kompetanse, et kriterium som kan vurderes som noe symbolsk og lite definerbart. Neste kriterium omhandlet størrelse på distriktene, i det utvalget mente noenlunde lik størrelse var viktig for å muliggjøre lik 56

69 organisering. Det tredje kriteriet handlet om effektiv styring og ledelse av distriktene, der utvalget tok utgangspunkt i antall tjenestesteder i hvert distrikt. Siste kriterium handlet om effektiv ressursutnyttelse der fokus var på mulighet for frigjøring av ressurser til operativt arbeid (NOU 2013: 9, s ). I tillegg til kriteriene, vurderte utvalget også bemanningsnivået innenfor de ulike modellene (informant). Av de tre modellene som ble vurdert, gikk utvalget samlet inn for å anbefale regionsmodellen da det var eneste modell der utvalget hevdet alle distriktene ville oppfylle samtlige kriterier. I vurderingen av de to andre alternativene, vurderte utvalget det dit hen at det ville bli for store forskjeller mellom distriktene, ressursutnyttelsen ville ikke bli effektiv nok og målet om «robuste» distrikter ville ikke bli oppfylt (NOU 2013: 9, s , ). Det ble imidlertid stilt spørsmål til denne vurderingen av flere informanter, da kriteriene ble betegnet mer som et spill for galleriet. Det ble hevdet at det i realiteten var flere alternativer som ville passe til kriteriene, men at det manglet en såkalt subsumsjon, et resonnement bak de anbefalingene utvalget gjorde, og videre en grundig konsekvensanalyse for beslutningene som ble tatt (informant). Avgjørelsen fremstår derfor som noe tilfeldig og forhastet. Videre presiserte utvalget at forutsetninger for en fungerende modell med seks politidistrikt, var omfattende endringer i den lokale tjenesteenhetsstrukturen og den øvrige organiseringen innenfor politidistriktene. De gikk derfor inn for å anbefale det de selv omtalte som en helhetlig organisering av enhetene på lavere nivå i driftsenheter. Driftsenheter var allerede en ordning flere tjenestesteder benyttet seg av, og utvalget fremmet nå forslag om å gjøre dette til en felles standard der åtte til ti tjenestesteder inngikk i en felles driftsenhet. Hensikten med å innføre et slikt mellomnivå var å koordinere et håndterbart antall ledere som rapporterer til politimesteren (NOU 2013: 9, s ). I tillegg foreslo utvalget en sammenslåing av tjenestesteder fra 354 til totalt ca En redusering av tjenestesteder ble altså foreslått til tross for Faremos uttalelser i forkant av utvalgets arbeid, der hun forsikret distriktene om at tjenestestedstrukturen skulle få bestå. I følge informanter ble dette gjort på grunn av utvalgets oppdrag som uavhengige aktører, da deres jobb var å foreslå de beste løsningene for politiet uten å tenke politikk (informanter). Et antall på ca. 210 tjenestesteder ble anbefalt på grunnlag av analysene gjort på de foreliggende tall og fakta av geografi og demografi rundt om i distriktene. Det ble i tillegg anslått en besparelse på omkring 280 millioner kroner i året som frigir ressurser til 380 årsverk med operativt politipersonell, som en av effektene for reformen. Denne effekten kan det imidlertid stilles spørsmål ved. Politianalyseutvalget fremstiller sine forslag som kun besparende, men glemmer 57

70 å vurdere den angivelige kostnaden en så omfattende omstrukturering av politiet vil medføre. Begrunnelsen for løsningene og spesielt vurderingen av effektene, fremstår derfor som noe symbolsk. Utvalget hevdet videre at reduksjon i antall tjenestesteder ville gi mulighet til å styrke fagmiljøene med økt spesialisering. Utvalget foreslo derimot ikke detaljerte forslag til endringer av tjenestestedsstrukturen, da det ble hevdet at forutsetningene og innsikten for et slikt arbeid ligger hos politidistriktene i samarbeid med Politidirektoratet, samt i dialog med kommunene og enkelte relevante samarbeidspartnere (NOU 2013: 9, s. 34, 133). Kvalitetsreform I tillegg til innføring av strukturreformen, anbefalte utvalget en rekke endringer gjennom kvalitetsreformen, blant annet å forbedre styring, ledelse, kvalitet og prestasjoner. Ut fra de utfordringene som ble kartlagt i forbindelse med styring av politietaten, anbefalte utvalget blant annet som et av flere forslag å klargjøre rollefordelingen mellom Politidirektoratet og Justisog beredskapsdepartementet, ved å overføre myndighet knyttet til ansettelse av politimestre og organisering av politidistrikter og tjenestestedene fra departementet til Politidirektoratet. Utvalget mente videre at virksomhetsstyringen måtte bli strammere, gjennom systematisk måling og oppfølging av resultater (NOU 2013: 9, s ). De løsningene som ble anbefalt i utredningen knyttet til ledelse i politiet, ble påpekt av utvalget at hang tett sammen med de anbefalingene som ble fremmet om organisering og styring av politiet. Endringer i organiseringen av etaten, samt innføring av endringer for å forbedre styringen, er begge forutsetninger for å oppnå godt lederskap. Av konkrete løsninger til bedre ledelse, anbefalte utvalget at ledelsesutvelgelse og utvikling av ledere må prioriteres høyere enn i dag. Det ble blant annet anbefalt å sikre en enhetlig ledelse av politiet gjennom felles opplæringsprogram, systematiske evalueringer og tettere oppfølging. Samtidig ble det anbefalt å innføre prestasjonsledelse med tydelige mål og krav, samt tettere resultatoppfølging (NOU 2013: 9, s. 161). De løsningene som ble definert for ledelse i politiet, har altså et relativt likt utgangspunkt som de løsninger som ble anbefalt for andre forhold i politiet. Likhet mellom distriktene er en gjennomgående retning i utvalgets løsningsdefinering, i tillegg til strammere styring og kontroll. Kvalitetsreformen har av flere blitt kritisert for å være for lite konkret og delvis konkurrerende med strukturreformen. Flere har også kritisert fremstillingen av kvalitetsreformen som kun et resultat av endringer i struktur og organisering av etaten, og for lite vektlegging av ledelse, kultur og holdninger (Lægreid, 2015; Mordtvedt, 2014; informant). 58

71 Utgangspunktet for Politianalysen var som tidligere nevnt at struktur og organisering skulle legge til rette for endringer innenfor kvalitet i politiet. Det har blitt uttalt og kritisert fra flere hold at vektfordelingen mellom de to reformene er noe skjev, og flere har tatt til orde for at elementene i kvalitetsreformen burde vært utgangspunktet for utvalgets analyser. Diskusjonen og avgjørelsen rundt struktur og organisering burde blitt gjort på grunnlag av hva som er mest hensiktsmessig etter at kvalitetsmål og verdier er satt (Lægreid, 2015; Mordtvedt, 2014). 5.2 Politikkutformingsfasen Introduksjon Etter at Politianalysen ble presentert av utvalgsleder Arne Røksund og statsråd Grete Faremo 19. juni 2013, ble utredningen sendt på høring med høringsfrist 1. oktober. Et stort antall høringssvar ble sendt departementet, og basert på disse svarene samt departementets og støttepartiers egne vurderinger, ble det utformet en proposisjon til Stortinget med forslag til lovvedtak og stortingsvedtak. Proposisjonen ble lagt frem av Justis- og beredskapsdepartementet 6. mars 2015 og ble godkjent i statsråd samme dag (Prop. 61 LS, , s. 5). Videre vil det bli nærmere redegjort for generelle trekk ved høringsrunden, før aktørene bak proposisjonen og deres problem- og løsningsdefinering vil bli presentert Høringen Høringsbrevet ble sendt fra Justis- og beredskapsdepartementet til en rekke offentlige instanser og organisasjoner, blant annet øvrige departement, kommuner, fylkesmenn, arbeidstakerorganisasjoner, justisorganisasjoner, relevante direktorat og en rekke andre politifaglige instanser. Departementet mottok hele 252 høringssvar, i tillegg til synspunkter fra andre organisasjoner og personer, samt et opprop fra ca. 150 ordførere (Prop. 61 LS, , s. 18). Grunnet et stort antall høringssvar, avgrenser jeg videre redegjørelsen av høringsinstanser og deres definering av problem og løsninger, til det generelle inntrykket basert på de gjengivelser som ble gitt i proposisjonen. Flere av instansene mente det var gjort en grundig vurdering av de utfordringer og problemer politiet står overfor. Uttalelsene er imidlertid først og fremst knyttet til de strukturelle 59

72 endringene. Når det gjelder struktur av politidistrikter, blir det fra både lokale og mer sentrale enheter, som Politidirektoratet, hevdet at 27 politidistrikter hindrer en god håndtering av krevende oppgaver, og at forskjellen mellom distriktene, i blant annet ressurser og kapasitet, er en underliggende årsak til dette (Prop. 61 LS, , s ). I synet på problemer knyttet til tjenestestedsstrukturen, var høringsinstansene noe mer delt. Sentrale enheter som øvrige departement, Politidirektoratet, Politijuristene i Norges Juristforbund og arbeidstakerorganisasjonen Parat var blant dem som delte utvalgets syn i at små tjenestesteder er ressurskrevende. Det ble blant annet hevdet at mangel på endring av tjenestestedsstrukturen i Politireform 2000 er en faktor til at den nevnte reformen ga få gevinster. Flere lokale enheter som kommuner og fylkeskommuner, mente derimot at utvalget ga et for ensidig og negativt bilde av tjenestestedsstrukturen og savnet en grundigere vurdering av konsekvenser for sentralisering (Prop. 61 LS, , s ). Problemer knyttet til styring og ledelse ble i noe mindre grad kommentert, men det ble i proposisjonen trukket frem at de fleste høringsinstansene støttet utvalget i deres syn på utfordringer knyttet til de nevnte områdene. Det ble blant annet gitt støtte til utvalgets problemdefinering om uklare roller mellom departement og etat, og argumentet om at dette bidrar til å opprettholde fravær av langsiktige planer. Sentrale enheter som departementer, Difi, Parat og Politidirektoratet, støttet utvalgets problematisering av at styring av virksomheten ikke ligger hos virksomhetslederen, altså at Politidirektøren mangler fullmakt til å utnevne politimestre. Enkelte kommuner var imidlertid kritisk til forslaget om styrking av Politidirektoratets styringsfullmakter, da de mente det ville svekke det regionale og lokale nivået i politiet (Prop. 61 LS, , s. 55, 76-77). Når det gjelder tilbakemelding på løsningene utvalget anbefalte, var høringsinstansene stort sett enige i at en reduksjon av antall politidistrikter og tjenesteder er nødvendig, men de fleste var kritiske til å redusere til kun seks politidistrikter. Blant konkrete løsninger som ble presentert, var det flere fylkeskommuner, kommuner og regionråd som gikk inn for å anbefale innføring av mellommodellen med ti politidistrikter. Argumentene for denne strukturen var å opprette «robuste distrikter», samtidig som de ble mer enhetlige. Andre fylkeskommuner og kommuner anbefalte innføring av fylkesmodellen med 18 politidistrikter. Flere tok til ordet for at staten burde finne en felles modell for strukturering av sine etater, og at en struktur tuftet på fylkeskommunenes grenser ville være et godt utgangspunkt (Prop. 61 LS, , s. 83). Om styring og ledelse i politiet, ble det støttet opp om behovet for endringer. Evaluering av rollefordelingen mellom departement og etat ble av flere sett på som nødvendig for å oppnå 60

73 tydeligere styring av etaten, samtidig som endringer i holdninger og kultur ble fremstilt som nødvendig for å få mer åpenhet og ansvar inn i ledelsen (Prop. 61 LS, , s. 30, 55). Den generelle trenden i høringsinstansens svar, er at lokale enheter som kommuner vektla den lokale strukturen og lokal påvirkningskraft i større grad enn hva utvalget gjorde. Det kommer blant annet til uttrykk i ordførernes opprop til justisministeren der de advarte mot sentraliseringen Politianalysen la opp til (Inderhaug, 2013). Sentrale nasjonale enheter, som departement, Politidirektorat og flere organisasjoner, støttet utvalgets anbefalinger knyttet til struktur og organisering i større grad, og argumenterte som utvalget med helhetlig styring som et viktig premiss for struktur. En gjennomgående kritikk til utvalgets løsningsanbefalinger, er likevel fremstillingen av at ny struktur skal løse de problemer som ble definert. Flere av høringsinstansene, deriblant Politiets Fellesforbund kritiserte en for ensidig argumentasjon i utredningen, og viste til hvordan erfaringer tilsa at endring av struktur kun vil gi nye problemer og dilemmaer. De mente videre at effekten av sentralisering av distriktene måtte utredes grundigere (Prop. 61 LS, , s ) Proposisjonen Aktivisering Basert på utvalgets anbefalinger og høringsinstansenes innspill, startet departementet arbeidet med utformingen av en ny politireform høsten Prosessen ble ledet av justisminister Anders Anundsen (FrP), som tiltrådte som statsråd samme høst. Med ny regjering og statsråd på plass, kom også nye ideer inn i departementet. Anundsen, som ikke hadde noe eierforhold til den nye politireformen, var på flere områder uenig i det arbeidet som allerede var gjort, og påpekte blant annet at Politianalysen kun var ett av flere innspill i arbeidet mot en ny politireform (informant). Arbeidet i departementet startet derfor med interne diskusjoner for å klargjøre det politiske ståstedet knyttet til endringer i politiet, og videre strategi for å oppnå bred støtte på Stortinget og blant berørte aktører. Den videre prosessen med proposisjonen blir av informanter betegnet som komplisert, da statsråden la opp til en strategi med bred involvering. Spesielt tre grupper var viktig å involvere for å sikre støtte til reformen utover regjeringen (informant). For det første var det de tillitsvalgte i politiet. Om politiets egne folk var imot reformens innhold, ville implementeringen bli komplisert. Den andre gruppen var øvrige partier på Stortinget, for å sikre 61

74 et robust flertall for reformen slik at det ikke var fare for at den ble endret allerede i neste Stortingsperiode. Den siste gruppen med aktører var kommunene representert ved KS. Gjennom høringsrunden var det tydelig hvilke krav kommunene hadde, spesielt tydelig gjennom oppropet sendt fra 150 ordførere som advarte mot sentralisering av politiet (informant). Gjennom samtaler med disse aktørene fikk departementet både støtte fra involverte parter, samt politisk ryggdekning. Etter måneder med interne forhandlinger og klargjøring av departementets eget ståsted, ble alle partier på Stortinget invitert til et møte om politireformen, en strategi som av informanter ble betegnet som smart, om noe uvanlig. At regjeringen ønsket et flertall for reformen på dette stadiet, ble ikke oppfattet som uvanlig tatt den parlamentariske situasjonen i betraktning. Men at de ikke nøyde seg med å aktivisere kun samarbeidspartiene Venstre og KrF, ble det stilt spørsmål ved (informant). Senterpartiet, SV og MDG trakk seg tidlig ut fra forhandlingene, mens Arbeiderpartiet på sin side ikke ønsket å gå inn i forhandlinger på dette tidspunktet og avventet en foreliggende proposisjon før det var aktuelt å forhandle (informant). At Arbeiderpartiet valgte å stå utenfor samtaler med regjeringen, skyldes det de mente ville bli en udemokratisk prosess, da de mente samtaler forut for behandlingen i Stortinget ville legge bindinger på den senere diskusjonen i Stortinget. Regjeringen på sin side ønsket i denne fasen av prosessen å få Arbeiderpartiet med i prosessen, for å sikre et bredt flertall og gjennomslag for reformen i Stortinget, og for senere å slippe omkamper i tilfelle regjeringsskifte ved neste Stortingsvalg (informant). Regjeringens støttepartier, Venstre og KrF, ble med videre i samtaler med regjeringen. KrF trakk seg imidlertid ut av forhandlingene etter noen måneder, med begrunnelse om at de ikke kunne godta det kraftige kuttet i lokale tjenestesteder (Helsingeng, 2014; KrF, 2015). De hadde i tillegg tro på at de kunne påvirke mer gjennom forhandlingene på Stortinget. Dette valget ble av flere betegnet som uforståelig, særlig fordi flere mente de egentlig var enig i mye av det som ble forhandlet frem i denne fasen av prosessen (informant). Venstre mente på sin side at de ville ha størst påvirkningskraft om de var med i direkte forhandlinger med regjeringen og ikke på Stortinget med et usikkert flertall. Tidligere justisminister Odd Einar Dørum ble også med i forhandlingene mot slutten, noe som styrket Venstres posisjon (informant). Etter det som av informanter ble betegnet som en krevende forhandlingsprosess, men som også var preget av en forståelse om viktigheten av å komme frem til en enighet, forelå avtaleteksten mellom regjeringspartiene og Venstre 17. februar 2015 (Regjeringen, 2015a). 62

75 Basert på denne ble det utarbeidet en proposisjon med forslag til en ny politireform som ble offentliggjort og presentert av de samme partiene 6. mars 2015 (Regjeringen, 2015b). Definering Departementets definering av problemer og løsninger slik de er presentert i proposisjonen, følger i stor grad opp de utfordringer og problemer som ble definert i Politianalysen, samt de løsninger som ble foreslått av utvalget og høringsinstansene. Hovedelementene i reformen er etter departementet og regjerings syn, en styrking av nærpolitiet gjennom krav til polititjenesten; færre, men mer robuste og kompetente politidistrikter; mer samarbeid mellom politi og kommune; samt noe færre oppgaver for politiet (Prop. 61 LS, , s. 5). Disse målene har et tydelig retorisk språklig preg og følger i større grad opp om Politirolleutvalgets ti prinsipper for nærpoliti enn hva som var tilfellet for utredningen. Dette blir av flere informanter begrunnet med at det var viktig å skape legitimitet om reformen blant befolkningen, som hadde et syn om at et godt politi er et lokalt politi (informant). Og nettopp med begrunnelse i videreførelse av disse ti prinsippene, valgte departementet å kalle reformen for «Nærpolitireformen». Det kan diskuteres hvorvidt dette navnet var treffende for den politikken som ble vedtatt og de løsningene som ble fremmet. Det blir av flere informanter påpekt at det var et viktig politisk poeng bak dette navnet, noe som kan forklare navnevalget. Regjeringen hevdet på sin side at til tross for mye oppmerksomhet rundt sammenslåinger av politidistrikter og nedleggelse av tjenestesteder, var bakgrunnen for reformen nettopp «å styrke nærpolitiet» gjennom blant annet styrkede fagmiljøer som krevde noe større enheter i distriktene (informant). Gjennom å inkludere begrepet nærpoliti i navnet, ønsket departementet å understreke denne betydningen av reformen. Det var altså et tydeligere fokus på ønskede effekter av reformen enn selve innholdet som lå til grunn for valg av reformnavn. Struktur og organisering Utfordringene som ble presentert knyttet til distriktstrukturen, har flere likhetstrekk med utvalgets og høringsinstansens problemdefinering. Departementet trakk blant annet frem hvordan dagens organisering er til hinder for enkelte distrikters mulighet for effektiv oppgaveløsning. Det ble også trukket frem hvordan samfunnsutviklingen, med endring i bosettingsmønster og kriminalitetsgrunnlag som særlige utfordringer, legger grunnlaget for behov for en mer enhetlig organisering av distrikter med god og tilstrekkelig kompetanse (Prop. 63

76 61 LS, , s. 67). Lignende problemdefinering går igjen i departementets vurdering av tjenestestedsstrukturen. Det ble hevdet at små tjenestesteder er et dårlig utgangspunkt for god bemanning, noe som vil hindre tilstedeværelse av politi ved akutte hendelser. Departementet deler altså ikke enkelte av høringsinstansens synspunkt om lokale tjenestesteders betydning, i det de fastslår at det lokale tjenestestedet i mange tilfeller gir en form for falsk trygghet grunnet lav bemanning og tilstedeværelse (Prop. 61 LS, , s. 67). Departementet anbefalte i proposisjonen å redusere antall politidistrikter fra 27 til tolv, en noe mindre redusering enn Polititanalysen la opp til. Bakgrunnen for dette forslaget var dels høringsinstansens forslag, med særlig vekt på Politidirektoratets innspill som foreslo inntil ti distrikter, og forhandlinger med Venstre (informant). Anbefalingen var også tuftet på beregninger av effekter og konsekvenser. Til tross for en påstått rasjonalitet og konsekvensanalyse, fremkommer det i det empiriske materialet at departementet har tatt noen snarveier underveis. Dette kommer blant annet til syne i anbefaling av ny distriktstruktur, der anbefalingen er ulik fra Politianalyseutvalgets, samtidig som utvalgets resonnementer og beregninger ligger fast. Like resonnementer for ulike løsninger vil nødvendigvis ikke stå i stil. Som en konsekvens av dette, vil for eksempel politisentralene i Nord-Norge bli uforholdsmessig godt bemannet sammenliknet med det operative politiet som er ute blant befolkningen. Få og store distrikter trenger nødvendigvis en bedre bemannet operasjonssentral enn det som vil være tilfellet for flere og mindre distrikter, noe departementet og regjeringspartiene ikke ser ut til å tatt med i beregningene (informant). En slik konsekvens, vil således stå i motsetning til reformens mål om mer operativt politi, og viser tegn til en noe forhastet prosess. Departementet la videre flere premisser til grunn for anbefaling av distriktstruktur, blant annet at distriktene måtte være store nok til å kunne utvikle gode fagmiljøer, samtidig som det ikke skulle være flere enn at det ble gitt gode betingelser for enhetlige distrikter og helhetlig styring av etaten. «Robuste distrikter» ble fremmet som et overordnet premiss for organiseringen (Prop. 61 LS, , s ), et begrep som fremstår som symbolsk for å skape legitimitet om reformen. Dette viser igjen hvordan et retorisk språk tydelig preger Proposisjonen. Departementets anbefalte distriktstruktur er gjengitt i figur

77 Figur 5.2 Forslag til ny politidistriktsinndeling (Prop. 61. LS, , s. 85) Når det gjelder den lokale strukturen, videreførte departementet anbefalingen fra Politianalyseutvalget med driftsenheter innenfor alle politidistrikter. For å styrke det operative nærpolitiet og hindre mer byråkrati, ble det imidlertid foreslått å innlemme flere tjenestesteder i én driftsenhet enn hva utvalget skisserte, og gi driftsenhetene sammen med politidistriktet ansvaret for administrative oppgaver. Videre anbefalte departementet en noe mindre redusering av antall tjenestesteder enn hva utvalget gikk inn for, uten at de fastslo et konkret antall (Prop. 61 LS, , s , 98). Departementets forslag til lokal struktur er vist i figur

78 Figur 5.3 Forslag til organisering av distrikter (Prop. 61 LS, , s. 99) Departementet tar tilsynelatende i større grad hensyn til befolkningens krav og ønsker for et lokalt politi ved å gå inn for noe flere tjenestesteder enn hva Politianalyseutvalget gjør. Flere informanter hevder imidlertid at dette hensynet kan ses på som en motsetning til reformens egentlige innhold og fremstår mer som retorisk og symbolsk for å vinne politisk gunst, enn et reelt hensyn. Dette synet underbygges i den videre presentasjonen av løsninger knyttet til struktur og organisering. Departementet mente, som flere av høringsinstansene, at lokale forhold måtte tas hensyn til i den fremtidige organiseringen av den lokale strukturen. Til tross for argumenter om slik vektlegging av lokale forhold, foreslo departementet samtidig å styrke politidistriktenes beslutningsmyndighet for tjenestestedsstrukturen og gjøre det vanskeligere for berørte kommuner å stoppe planlagte endringer. Argumentet for denne beslutningen var at kommunene har egeninteresse i slike saker, og ikke representerer alle hensyn som må tas (Prop. 61 LS, , s ). Dette forslaget fremstår som noe urimelig, da politiet på samme måte som kommunene vil ha interesser i forslag om endringer, et poeng som ikke ser ut til å ha blitt inkludert i departementets argumentasjon. Selv om departementet og utvalget i stor grad legger de samme problemene og til dels like premisser til grunn for de løsninger som blir anbefalt, fremstår departementets løsningsdefinering som noe ulik fra det utvalget anbefalte om struktur og organisering. Men til tross for tilsynelatende mer vekt på lokale forhold i politikkutformingsfasen, bærer flere av forslagene preg av maktsentralisering og hierarkisk styring. Blant annet i departements forslag om å gjøre det vanskeligere for kommuner å hindre omorganisering for eget politidistrikt, et forslag som undergraver det lokale hensynet. 66