Altinn. Utgangspunktet. Altinn. IKTs rolle i dette bildet. Forelesning DRI2001 / FINF oktober Tverrsektorielt IKT-samarbeid i staten

Transkript

1 Forelesning DRI2001 / FINF oktober 2006 Tverrsektorielt IKT-samarbeid i staten Altinn Utgangspunktet Maktutredningen fra 2003: Den fragmenterte staten På den ene siden: Vekst i utgifter vekst i antallet beslutninger som må tas og større kompleksitet Kompliserte strukturer Samordningsvansker På den andre siden: Reformer Effektivisering Forenkling Brukerorientering 26. oktober 2006 Marius Pellerud oktober 2006 Marius Pellerud 2 IKTs rolle i dette bildet Altinn Økende utbredelse av Internett i befolkningen Bedre teknologier for overføring og sammenstilling av data og informasjon XML og SOAP Bedre og raskere linjer for overføring av store mengder data En økende tro på bruk av IKT til Effektivisering For innbyggerne For staten Forenkling For innbyggerne En tro på at IKT kan brukes på lure måter i stat og kommune 26. oktober 2006 Marius Pellerud 3 Desember 2003: Lansering av AltInn Alternativ innrapportering Innrapportering av næringslivsdata til tre etater: Skatteetaten Brønnøysundregistrene Statistisk sentralbyrå Alternativ til egen plug-in for innrapportering i lønns- og personalsystem Fra Alternativ til Alt Altinn Innrapportering fra både næringsliv og innbyggere Også transaksjonstjenester fra det offentlige til næringsliv og innbyggere 26. oktober 2006 Marius Pellerud 4 1

2 Problemstilling Teoretisk utgangspunkt Hvordan er beslutningsprosessen rundt innføringen av et tverrsektorielt IKT-system med tre uavhengige etater med ulike oppgaver, kulturer, verdier og ønsker? Hvordan besvare et sånt spørsmål? Innføringen av Altinn innebærer en organisasjonsendring. Hva slags type organisasjonsendring? 1. Identifisere ulike aktuelle former for organisasjonsendring som kan tenkes å gjelde 2. Formulere testbare hypoteser ut fra teorien 3. Gjennom empiriske undersøkelser undersøke hvilke former for organisasjonsendring som har foregått ved etableringen av Altinn 26. oktober 2006 Marius Pellerud oktober 2006 Marius Pellerud 8 2

3 Mulige endringsdrivende mekanismer Hierarkisk styring Instruksjon ovenfra og ned Lydighet nedenfra og opp Beslutningsprosesser er et analytisk problem Reell effektivitet Formell organisasjonsstruktur sosialiserer og styrer aktørenes handlinger 26. oktober 2006 Marius Pellerud oktober 2006 Marius Pellerud 10 Forhandling og interessehevding Myter og moter Deltakerne i en organisasjonsendring fremmer egne interesser Deltakerne er medlemmer i koalisjoner innad og på tvers av formelle organisasjonsgrenser Koalisjonene med mest ressurser avgjør formen på organisasjonsendringen Staten er avhengige av legitimitet Legitimitet skapes gjennom å følge anerkjente moter for organisasjon, ledelse og bruk av IKT Mulige moter: Tjenesteorientert arkitektur (SOA) Interoperabilitet Åpne standarder Åpne formater 26. oktober 2006 Marius Pellerud oktober 2006 Marius Pellerud 12 3

4 Teknologiske begrensninger Datainnsamling Hvordan spiller eksisterende systemer inn? Legacy systems Hvordan spiller organiseringen og forvaltningen av systemene inn? Hvilke begrensninger ligger i teknologivalg? Undersøkelsen er empirisk basert Dokumentstudier Intervju med lederne for IT-funksjonene i de tre etatene Spørreundersøkelse blant deltakerne i Altinnprosjektet Teknologisk stiavhengighet? 26. oktober 2006 Marius Pellerud oktober 2006 Marius Pellerud 14 Hva fant jeg? Hypotese 1: Rasjonelt hierarki Deltakernes oppfattede effekter av Altinn Descriptive Statistics N Minimum Maximum Mean Std. Deviation Intern ressurseffektivisering i ,03 2,484 egen organisasjon Endring av arbeidsformer ,97 2,341 i egen organisasjon Kvalitetsheving i arbeidsprosesser i egen ,41 2,244 organisasjon Kvalitetsheving av ,04 2,285 innrapporterte data Effektivisering for ,03 2,198 innrapporteringspliktige Bedre kommunikasjon ,37 2,059 mellom stat og næringsliv Nyttig verktøy i egen ,21 2,470 arbeidsdag I tråd med faglige krav ,61 1,874 Alle etatene kom styrket ut ,00 2,133 Bedring av folks ,03 1,805 oppfatning av staten Valid N (listwise) oktober 2006 Marius Pellerud 15 Ryddig styring Valid Missing Grad av ryddig og entydig styring av I liten grad I noen grad I høy grad System Cumulative Valid Frequency Percent Percent Percent 2 6,3 6,5 6, ,8 45,2 51, ,9 48,4 100, ,9 100,0 1 3, ,0 Folk oppfattet prosjektet som ryddig og forståelig En begrenset styrking av hypotesen Samtidig fant jeg sitater som: Det er jo veldig ofte ganske komplekse prosesser som pågår, og det er nesten ikke mulig å beskrive det helt. Du vil helt sikkert få forskjellige svar fra alle du spør om det. (Skatteetaten 2005 [intervju]) Det var noen få tilfeller hvor jeg ikke skjønte hva som egentlig foregikk. Men, selve beslutningsprosessen var ryddig. (SSB 2005 [intervju]) 26. oktober 2006 Marius Pellerud 16 4

5 Effekter av styring Avgjørelser Har tatt avgjørelser for hvordan Altinn-løsningen ble Grad av ryddig og entydig styring av * Altinn fører til bedre oppfatninger av staten (gruppert) Crosstabulation Altinn fører til bedre oppfatninger av staten (gruppert) Grad av ryddig og I liten grad Count entydig styring av % within Grad av ryddig og entydig styring av,0% 100,0%,0%,0% 100,0% I noen grad Count % within Grad av ryddig og entydig styring av 7,1% 7,1% 42,9% 42,9% 100,0% I høy grad Count % within Grad av ryddig og entydig styring av,0%,0% 46,7% 53,3% 100,0% Count % within Grad av ryddig og entydig styring av 3,2% 9,7% 41,9% 45,2% 100,0% Valid Missing Ingen Noen Mange System Cumulative Percent Frequency Percent Valid Percent 8 25,0 26,7 26, ,1 56,7 83,3 5 15,6 16,7 100, ,8 100,0 2 6, ,0 Relativt spredt beslutningsstruktur Svekker hypotesen noe 26. oktober 2006 Marius Pellerud oktober 2006 Marius Pellerud 18 Etatenes sjølstendighet Forslag til organisasjonskart for samarbeidet Manglende bevissthet rundt myndighetsavståelse Ingen formell myndighetsavståelse fant sted, men samtidig oppstår nye påvirkningsformer Men det er fortsatt tre forvaltningsorganer. Rene forvaltningsorganer som har et ansvar. Som er under fullt styre og kontroll av sine departementer. (Skatteetaten 2005 [intervju]) Det prosjektet som jeg refererte til i stad, det var jo [mangler] foretaksregistering. Som nummer to hadde vi tinglysning. Og som nummer tre hadde vi regnskaper. På grunn av det samarbeidet og var det regnskap som kom opp først og som er tyngst nå. (Brønnøysundregistrene 2006 [intervju]) Du er jo avhengig av at de som skal samarbeide vil samarbeide. For det er veldig vanskelig for en etat som er sideordnet i forhold til en annen etat, og som da ligger under et annet departement, å si at nå skal du samarbeide. Det må helst komme som en egeninteresse fra den etaten, og ikke som pålegg utenfra (Skatteetaten 2005 [intervju]) Etatsdirektørenes rolle Skattedirektøren spilte en sterk personlig rolle Ga ekstra tyngde til Skatteetaten 26. oktober 2006 Marius Pellerud oktober 2006 Marius Pellerud 20 5

6 Koalisjoner Hypotese 2: Forhandling og interessehevding Identitet med helheten: 80% ja, 20% nei Identitet med eget prosjekt: 83% ja, 20% nei Identitet med prosjektgruppa: 73% ja, 27% nei Identitet med leveranseprosjektet: 55% ja, 45% nei Identitet med folk med samme fagbakgrunn: 67% ja, 33% nei Identitet med folk med samme arbeidsområde: 70% ja, 30% nei Intervjuene antyder mulige koalisjoner på tvers av organisasjoner på bakgrunn av felles arbeidsoppgaver Egeninteresser Interesser Sikring av egen arbeidsplass: 25% ja, 75% nei Høyere lønn: 13% ja, 87% nei Bedre arbeidsoppgaver: 57% ja, 43% nei Næringsorganisasjonenes rolle Spesielt NHO forsøkte å påvirke prosjektet Også organisasjoner internt i etatene påvirket løsningen 26. oktober 2006 Marius Pellerud oktober 2006 Marius Pellerud 22 Hypotese 3: Følging av moter Omgivelsene Mulige myter og moter om IKT i offentlig sektor Interoperabilitet: 31% ja, 66% nei Tjenesteorientert arkitektur (SOA): 31% ja, 66% nei Åpne standarder: 72% ja, 25% nei En teori om isomorfi Som vi alt har sett er den største gevinsten statens rykte Intervjuene bar preg av at respondentene er opptatt av inntrykket etaten har i offentligheten. Legitimitet I Altinn er vi med for å være med på å skape en felles kanal og fremstå som om vi er samkjørte i offentlig sektor. (SSB 2005 [intervju]) 26. oktober 2006 Marius Pellerud oktober 2006 Marius Pellerud 24 6

7 Media er en viktig kilde til myter og moter Moters opphav Valid Missing Ingen vekt Lite vekt Noe vekt System Vekt lagt på styring fra media Cumulative Frequency Percent Valid Percent Percent 5 15,6 17,9 17, ,9 53,6 71,4 8 25,0 28,6 100, ,5 100,0 4 12, ,0 Begrenset påvirkning fra media Myter og moter kommer fra andre steder også Forskning Internasjonale organisasjoner, spesielt EU og OECD 26. oktober 2006 Marius Pellerud oktober 2006 Marius Pellerud 26 Teknologiske begrensninger Konklusjon Ulike typer og aldre på teknologien Brreg har alltid vært IKT-basert Mange gamle og store systemer i Skatteetaten Mange statistikkverktøy i SSB Papirskjema som teknologisk arv Gamle skjema styrer systemet Mangel på dialog Leverandørenes rolle Hva kan leverandøren levere Begrensninger i hyllevareprodukter Det viktigste argumentet for Altinn er bedre inntrykk av staten hos innbyggerne Høyere legitimitet i omgivelsene Faktiske effekter er mindre viktige Deltakerne oppfatter prosessene som ryddige, men har begrenset innsikt i helheten Sjølstendige organisasjoner legger føringer på hverandre Hva skjer med myndighet? Hvem sitter til slutt med ansvaret? Den parlamentariske styringskjeden 26. oktober 2006 Marius Pellerud oktober 2006 Marius Pellerud 28 7

8 Altinn i dag Les mer Hele undersøkelsen finnes på oktober 2006 Marius Pellerud oktober 2006 Marius Pellerud 30 8