Sakens bakgrunn Byrådet i Bergen kommune fattet i møte den , sak , følgende vedtak:

Transkript

1 Saksbehandler, innvalgstelefon Hugo Morken, Vår dato Deres dato Vår referanse 2014/ Deres referanse Bergen kommune Postboks Bergen Lovlighetskontroll Byrådets vedtak i sak Fylkesmannen viser til oversendelse mottatt her den Vedtak Pkt. 2 i byrådets vedtak i sak oppheves. Sakens bakgrunn Byrådet i Bergen kommune fattet i møte den , sak , følgende vedtak: «1. Byrådet godkjenner, i henhold til bystyrets fullmakt av i B. sak punkt 10, vedlagte leiekontrakt mellom Grieghallen IKS og Grieghallen AS. 2. Bergen kommune vedtar å yte Grieghallen AS, på vegne av Grieghallen IKS, økt likviditetslån inntil kr ,-. Lånet skal være tilbakebetalt senest og skal brukes til midlertidig finansiering av årets investeringer i Grieghallen. Utlånet finansieres ved bruk av bykassens ubundne investeringsfond. Ved innfrielse av lånet tilbakeføres midlene til fondet. Byrådet gis fullmakt til å avtale lånevilkår og gjennomføre balanserte budsjettjusteringer. 3. Vedtaket om utlån gjøres i medhold av kommunelovens 13 og skal derfor forelegges bystyret på førstkommende møte. 4. Melding om vedtak sendes bystyrets kontor.» Bystyret ble orientert om vedtaket i møtet den Forut for dette hadde vedtaket vært fremlagt for komite for finans i møte den Bystyrerepresentantene Sondre Båtstrand, Ove Sverre Bjørdal, Torstein Dahle og Oddny Miljeteig fremsatte i brev av krav om lovlighetskontroll av pkt. 2 i byrådets vedtak. I kravet er det blant annet uttalt følgende: «Undertegnede er selvsagt helt enige i at alle formaliteter måtte være på plass før utbetaling av likviditetslånet på 35 millioner kr. Men det kunne ha vært ivaretatt i et bystyrevedtak med en setning om at før lånet utbetales, må alle de nødvendige formaliteter mht avtalesignering mv. være brakt i orden. Det som i finansbyrådens redegjørelse presenteres som bakgrunn for at det måtte vedtas å yte et kortsiktig lån, er i sin helhet forhold som Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: Telefaks: Kommunal- og samfunnsplanavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: E-post: postmottak@fmho.no Internett:

2 forelå per 5. november Det var da mer enn tre uker fram til første ordinære bystyremøte 27. november. En forutgående komitehandling i Komité for finans kunne enten ha vært gjort på det ordinære komitémøtet 11. november, eller på et ekstraordinært komitémøte umiddelbart før bystyremøtet, noe som er praktisk enkelt å gjennomføre og som det tidligere har vært eksempler på.» Byrådet behandlet lovlighetsklagen i møte den I saksutredningen er klagen blant annet kommentert som følger: Kravstillerne har rett i at Grieghallen AS sitt behov for likviditet var kjent Utfordringen var at vedtak i bystyret i april i sak og i fylkestinget i juni om etablering av det interkommunale selskapet, kjøp av eiendommen og utleie til Grieghallen AS ikke var gjennomført. Vedtakspunkt 4-7 og 10 i bystyrets vedtak i sak vedrører forhold der Grieghallen AS eller Stiftelsen Harmoniens Fondsforvaltning er part. De nødvendige, men manglende dokumentene, gjaldt endring av vedtekter i Grieghallen AS, kjøpekontrakt, leiekontrakt og avtale om ivaretakelse av byggherrefunksjoner, avtale knyttet til parkering og messeanlegg, erklæringer og overdragelse av festerett. Disse dokumentene ble ferdigstilt, vedtatt og undertegnet i tidsrommet Det ble ført reelle forhandlinger i hele november om innholdet i de avtaler som måtte til for å oppfylle vedtak i bystyret og fylkestinget. Etter hvert som tiden gikk oppnådde Grieghallen IKS forståelse fra Grieghallen AS sin side om at rammen for avtaleverket var gitt i vedtak i bystyret og fylkestinget alene. Avtalene forelå ikke da bystyret hadde møte Det var ikke bare spørsmål om formaliteter og signering av avtaler som manglet. Dette til tross for at det hadde gått nær seks måneder siden fylkestinget vedtok å opprette Grieghallen IKS. Byggearbeider hadde i mellomtiden pågått uten tilstrekkelig finansiering, og de var langt mer omfattende enn det som var meddelt kommunen før ferien. På denne bakgrunn var det ikke aktuelt for byrådet verken å behandle sak om økt likviditetslån eller gjennomføre et slikt vedtak før alle avtaler var signerte. Byrådets holdning var at Grieghallen AS selv måtte bære ansvar for at selskapets finansielle situasjon var kritisk. I byrådssak er det redegjort for at byrådet legger fram en mer omfattende sak om Grieghallen til bystyret. Saken skal behandles i komite for kultur idrett og næring den og i komite for finans i møte Opplysningen ble gjentatt i notat av fra finansbyråden til ordføreren. Fra notatet siteres det: «Av saksframstillingen går det fram at en mer omfattende statusrapport om arbeidene i Grieghallen m.m. er på vei fram til bystyret. Vedleggene til den saken viser når dokumentasjon forelå. Grieghallen AS sine vedtekter ble endret i ekstraordinær generalforsamling Det siste vedlegget i saken (signert transporterklaring for festeavtale) er datert i kommunens arkiv den , men forelå da byrådet behandlet saken dagen før. Byrådets vedtak av om å utbetale lån ble gjennomført Kravet til forsvarlig saksbehandling var ikke oppfylt pr » Kravstillerne har rett i at saksbehandlingen var ekstraordinær. Etter byrådets vurdering hadde dette sammenheng med at gjennomføringen av bystyrets vedtak av i sak dro ut i tid slik at situasjonen ble prekær. Byrådet opprettholdt sitt vedtak og lovlighetsklagen ble besluttet sendt til Fylkesmannen. 2

3 I brev til byrådet av ba vi blant annet om at det ble gjort nærmere rede for hvorfor saken om det økte likviditetslånet ikke kunne behandles før avtalene var signert. I brev av har finansbyråd Liv Røssland gitt følgende redegjørelse: «Det er enighet mellom byrådet og kravstillerne om tidspunktet da en ble gjort kjent med Grieghallen AS sitt likviditetsbehov. Videre er det enighet om at alle avtaler skulle være signerte før lån utbetales. Kravstillerne har rett i at byrådet kunne lagt fram sak for bystyret og innstilt på å gi et betinget lånetilsagn under forutsetning at det ble inngått tilfredsstillende avtaler. Bortsett fra selve lånetilsagnet, lå tilsvarende forutsetning lå til grunn også for bystyrets vedtak av om etablering av Grieghallen IKS, kjøp av eiendommen og utleie til Grieghallen AS. Byrådet måtte imidlertid ta til etterretning at det ikke hadde lyktes å oppnå enighet med Grieghallen AS eller tomteeier Stiftelsen Harmoniens Fondsforvaltning verken om leieavtale, salgsavtale eller andre avtaler i løpet av de sju månedene som hadde gått fra bystyrets møte Kun forskotteringsavtale om byggearbeider var inngått. På det tidspunktet, da bystyredokumentene måtte være ferdigstilte til møtet , var det ikke en selvfølge at avtalene kom til å bli inngått eller når dette eventuelt ville skje. Først i byrådssak som ble behandlet i møte , er det nevnt at avtaler er inngått. Før avtaleverket var ferdig forhandlet hadde byrådet to alternativer: a) Utsette behandling av saken til avtalene var inngått. Dette alternativet ble valgt, og vedtak ble gjort i medhold av kommuneloven 13. b) Innstille til bystyret om å gi et betinget lånetilsagn under forutsetning av at tilfredsstillende avtaler ville bli inngått i framtiden. Dette nevner også kravstillerne, og alternativet ble vurdert i administrasjonen. Etter byrådets syn kunne denne løsningen innebære at saken måtte tilbake til bystyret til ny behandling før lån ble utbetalt. Som nevnt var det ikke åpenbart verken at avtaler ville bli inngått eller at innholdet ville være tilfredsstillende også for kommunen. En eventuell tvil ville medføre at bystyret selv måtte tolke sitt eget vedtak. Grieghallen AS sin pressede likviditet tillot ikke dette. Selskapet hadde akutt behov for likviditet.» Generelt om lovlighetskontroll Lovlighetskontroll er regulert i kommuneloven (koml.) 59. Kommunaldepartementet har delegert myndighet til å foreta lovlighetskontroll av kommunale avgjørelser til Fylkesmennene, jf. rundskriv H-25/92. Krav om lovlighetskontroll kan fremsettes av tre eller flere medlemmer av kommunestyret/ bystyret. Fristen for å kreve lovlighetskontroll for medlemmer av kommunestyret er tre uker, jf. FOR nr

4 Ved en lovlighetskontroll skal det tas stilling til om en avgjørelse er innholdsmessig lovlig, om den er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, og om den er blitt til på lovlig måte, jf. koml. 59 nr. 4. Fylkesmannen kan ikke prøve kommunens utøvelse av forvaltningsskjønn. Dersom Fylkesmannen ved en lovlighetskontroll kommer til at en avgjørelse er ugyldig, skal avgjørelsen oppheves. Det gjelder selv om opphevingen ikke vil innebære noen realitetsendring 1. Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen fastslår at kravet om lovlighetskontroll er fremsatt av noen som kan kreve lovlighetskontroll, og at kravet er rettidig fremsatt. Saken reiser spørsmål om byrådet hadde rettslig kompetanse til å vedta det aktuelle likviditetslånet, jf. pkt. 2 i byrådets vedtak Vi legger til grunn at det i utgangspunktet er Bergen bystyre som er rett organ i kommunen til å treffe beslutning om lånet. I henhold til koml. 13 første ledd kan imidlertid bystyret selv bestemme at eksempelvis byrådet skal ha myndighet til å treffe vedtak i saker som skulle vært avgjort av et annet organ «når det er nødvendig at vedtak treffes så raskt at det ikke er tid til å innkalle dette». Bergen bystyre har i vedtak den , sak , Byrådets fullmakter 8, gitt byrådet slik myndighet som hjemlet i koml. 13. Bestemmelsen lyder som følger: «Byrådet selv har myndighet til å treffe vedtak i saker som skulle vært avgjort i annet organ, når det er nødvendig at vedtak treffes så raskt at det ikke er tid til å innkalle til dette. Melding om vedtak truffet av byrådet i medhold av denne forelegges vedkommende organ i neste møte. (jf kommuneloven 13)» Byrådets utvidete myndighet i hastesaker er her generelt utformet og har tilsvarende ordlyd som bestemmelsen i koml. 13 første ledd. Fylkesmannen legger derfor til grunn at byrådet ikke er tildelt noen videre kompetanse i hastesaker enn hva som følger av den standardiserte bestemmelsen om hastekompetanse i koml. 13 første ledd. Vi legger til grunn at kompetansen er tildelt byrådet på tilsvarende vilkår som fremgår av bestemmelsen i koml. 13 første ledd. Bruk av hastekompetanse er etter lovens ordlyd betinget av at det var «nødvendig at vedtak treffes så raskt at det ikke er tid til å innkalle» det ordinært kompetente organet. Det må med andre ord ha vært «nødvendig» at vedtaket ble truffet av det organet som er tildelt slik kompetanse, og ikke det ordinært kompetente organet. Hovedspørsmålet blir derfor, slik Fylkesmannen ser det, om det var «nødvendig» at vedtaket om det utvidete likviditetslånet ble truffet av byrådet, og ikke av bystyret som det ordinært kompetente organet. Nødvendighetskriteriet er ikke nærmere definert i lovteksten eller forarbeidene. Det er likevel lagt til grunn at bestemmelsen kan omfatte situasjoner hvor så vel offentlige som private hensyn kan bli skadelidende, det vil si både situasjoner hvor det gjelder å yte hurtig hjelp, og situasjoner hvor en utsettelse vil kunne påføre kommunen tap eller skade 2. 1 Jf. Ot. prp. nr. 17 ( ) s Jf. Bernt og Overå Kommuneloven med kommentarer (5. utg., 2011) s

5 Kommunelovutvalget fremholdt at vedtak om tildeling av hastekompetanse etter koml. 13 må tolkes restriktivt 3. I lovproposisjonen 4 er det videre fremholdt at: «Bruk av hastekompetansen er knyttet til tilfeller hvor det ikke er tid til å innkalle det organet som har myndighet i saken. Dette innebærer at det bare er i de situasjoner hvor det er fysisk umulig å få sammenkalt det kompetente organ, at hastekompetanse kan brukes. Var det mulig å sammenkalle rett organ, er vedtaket truffet av galt organ, og dette vil kunne bety at det er ugyldig». Avgjørende for om vilkårene for bruk av hastekompetanse er til stede avhenger etter dette av om det var mulig å innkalle det kompetente organet. Kan vedkommende organ innkalles og saken behandles i tide, kan vedtak ikke treffes på grunnlag av hastefullmakt i medhold av koml Spørsmålet blir om det i denne saken var tid til å innkalle bystyret. Utgangspunktet for vurderingen må være det tidspunktet hvor saken var klar for avgjørelse. Dersom det på dette tidspunktet var mulig å innkalle bystyret, var vilkårene for bruk av hastekompetansen ikke til stede. Fylkesmannen vil peke på at vi oppfatter det slik at det spørsmålet som kommunen i denne saken måtte ta stilling til, var om den var innstilt på å gi et slikt utvidet likviditetslån som Grieghallen AS hadde anmodet om. Problemstillingen blir derfor når forholdene omkring dette spørsmålet var tilstrekkelig avklart. På grunnlag av finansbyrådens redegjørelse i brev av må Fylkesmannen legge til grunn at forholdene omkring spørsmålet om kommunen skulle gi et slikt lånetilsagn som det var bedt om, eventuelt et betinget lånetilsagn, var avklart i tilstrekkelig tid til at det kunne vært fremmet en sak for bystyret - enten i møtet den eller i et ekstraordinært møte. Vi viser til at dette er en av de to alternative valgmulighetene byrådet mener det sto overfor i denne saken. Byrådets innvending mot å velge denne løsningen er at den kunne medført at saken måtte tilbake til bystyret for ny behandling før lånet ble utbetalt. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at dette er et forhold som gjorde det umulig å fremme saken for bystyret. Når det gjelder de avtaler m.v. som ikke var på plass, oppfatter vi det slik at oppfyllelsen av de vilkårene som var stilt i bystyrets vedtak av , sak 91-13, hadde dratt ut i tid. Byrådet ønsket derfor å koble oppfyllelsen av disse vilkårene mot behandlingen av anmodningen om det utvidete lånet. Slik Fylkesmannen ser det, er dette en vurdering som bystyret kunne ha gjort. Byrådet kunne ha redegjort for sitt syn i sin innstilling til bystyret, og bystyret kunne ha vurdert om det skulle foretas en slik kobling. Eventuelt kunne bystyret ha gitt et betinget lånetilsagn hvor det ble stilt som vilkår at lånet ikke skulle utbetales før avtalene m.v. var på plass. Vi kan ikke se at dette er forhold som var til hinder for at låneforespørselen ble behandlet i bystyret. Det var ikke et nødvendig premiss for at bystyret skulle 3 Jf. NOU 1990:13 s Jf. Ot. prp. nr. 42 ( ) s Jf. Bernt, Overå og Hove Kommunalrett (4. utg., 2002) s

6 kunne ta stilling til låneforespørselen at disse avtalene m.v. var på plass. Saken ville ha vært forsvarlig utredet i henhold til koml. 20 nr. 2 selv om ikke dette var på plass. Etter dette finner Fylkesmannen at det hadde vært mulig å behandle saken i bystyret som det ordinært kompetente organet. Vi finner derfor at det ikke var «nødvendig» at byrådet fattet det aktuelle vedtaket. Det var derfor ikke påkrevet for byrådet å nytte hastekompetansen i denne saken, en kompetanse vi finner grunn til å minne om skal praktiseres restriktivt. Byrådet har derfor gått ut over den kompetansen det har og vedtaket er derfor truffet av feil organ. Et vedtak truffet av et underordnet organ uten tilstrekkelig kompetanse vil som hovedregel bli ansett for å være ugyldig 6. Det gjelder imidlertid ikke ubetinget 7. Om vedtaket har et lovlig innhold, er til fordel for en tredjepart som har innrettet seg i tillit til vedtaket og som ikke kan bebreides for feilen ved vedtakets tilblivelse, er momenter som kan tale for at et vedtak likevel ikke er ugyldig selv om det lider av en tilblivelsesmangel som kan ha virket inn på resultatet. I denne saken har vedtaket et lovlig innhold. Videre var vedtaket til fordel for Grieghallen AS, som ikke kan bebreides for feilen. Imidlertid er tidspunktet for innfrielse av det midlertidige lånet passert, og lånet er tilbakebetalt. Lånet har derfor ikke lenger noen realitet, og Fylkesmannen finner derfor ikke at det i denne saken er grunnlag for å fravike hovedregelen. Vedtaket finnes å være ugyldig. I medhold av koml. 59 nr. 4 blir avgjørelsen derfor å oppheve. Fylkesmannens vedtak kan ikke påklages. Vi ber Bergen kommune underrette de representantene som hadde fremsatt kravet om lovlighetskontroll om dette vedtaket. Med hilsen Rune Fjeld assisterende fylkesmann Else-Kristin Foss Vikenes avdelingsdirektør Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. 6 Se Kommunal og regionaldepartementets veileder H-2299 s Se også Eckhoff og Smith Forvaltningsrett (9. utgave, 2011) s. 488, og Bernt og Rasmussen Frihagens forvaltningsrett (2003) s Se Eckhoff og Smith Forvaltningsrett (9. utgave, 2011) s. 489 og , og Bernt og Rasmussen Frihagens forvaltningsrett (2003) s