Høring - NOU 2016:17 På lik linje - Åtte løft for å realisere grunnleggende rettigheter for personer med utviklingshemming

Transkript

1 Barne- og likestillingsdepartementet Postboks 8036 DEP 0030 OSLO Deres ref. Vår ref. Dato 16/ / TJU Høring - NOU 2016:17 På lik linje - Åtte løft for å realisere grunnleggende rettigheter for personer med utviklingshemming Vi viser til Barne- og likestillingsdepartementets brev 2. desember 2016 med vedlegg. Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har følgende merknader: Kriminalitet, straffeprosess og straffegjennomføring Når det gjelder utredningens kapittel 18, viser vi til at JD arbeider med oppfølgningen av NOU 2014: 10 Skyldevne, sakkyndighet og samfunnsvern. I den forbindelse vil reglene om tilregnelighet bli vurdert opp mot CRPD. Inkorporering i menneskerettsloven Utvalget foreslår i punkt at CRPD inkorporeres i menneskerettsloven. Etter JDs syn er det ønskelig at inkorporering i menneskerettsloven begrenses til helt spesielle tilfeller, se synspunktene som kom til uttrykk i Ot.prp. nr. 93 ( ) side 22 og som flertallet i Stortingets justiskomité viste til i Innst. O. nr. 115 ( ) punkt 3. Hvis det åpnes for å inkorporere flere konvensjoner i menneskerettsloven, vil det lett kunne oppstå spørsmål om hvor grensen skulle gå, blant annet fordi det kan danne seg en oppfatning om at konvensjoner som ikke inkorporeres i menneskerettsloven, anses som mindre viktige. JD er enig i synet som ble uttrykt i Ot.prp. nr. 93 ( ) om at det ikke er ønskelig med en utvikling hvor stadig nye særkonvensjoner tas inn i menneskerettsloven. Postadresse Postboks 8005 Dep 0030 Oslo 0030 Oslo Kontoradresse Gullhaug Torg 4A 0484 Oslo Telefon - sentralbord Org.nr.: Departementsrådens sekretariat Saksbehandler Toril Juul toril.juul@jd.dep.no

2 Vergemål Forslag til endringer i vergemålslovgivningen Utvalget foreslår i sitt «Løft 1» endringer i vergemålslovgivningen, jf. også utredningen kapittel 12 og 13. Vergemålsloven hører under Justis- og beredskapsdepartementets ansvarsområde. Vi ser det derfor naturlig å avvente vår vurdering av forslagene til den alminnelige høringen er gjennomført. Vi har imidlertid enkelte merknader til fremstillingen av vergemålsloven i utredningens kapittel 12 og 13, som vi vil redegjøre for nedenfor. Vi vil også bemerke at utvalgets foreslåtte tiltak ikke kommer til uttrykk i konkrete lovendringsforslag. I lys av de omfattende samfunnsområdene utredningen dekker, har vi forståelse for at utvalget har begrenset seg til en slik overordnet tilnærming. Dette innebærer imidlertid at utredningen ikke gir svar på hvordan de ulike tiltakene konkret tenkes gjennomført. På vergemålsområdet gjenstår det som følge av dette enkelte vanskelige spørsmål som utvalget ikke tar stilling til. Utvalgets mandat omhandler utviklingshemmede. Vergemålsloven retter seg imidlertid mot mange forskjellige grupper av vergetrengende. Det reiser seg derfor et spørsmål om hvilke konsekvenser de foreslåtte tiltakene på vergemålsområdet vil ha for andre grupper av vergetrengende. Vi kan ikke se at dette er problematisert i utredningen. Vergemålsloven - generelt I lys av utvalgets fremstilling av vergemålsloven ser vi grunn til å fremheve enkelte sentrale hensyn og formål som ligger til grunn for loven, og som legger føringer for praktiseringen av lovens ulike hjelpetiltak. Ved vedtakelsen av vergemålsloven i 2010 ble det innført et individtilpasset vergemål. Som begrunnelse for denne endringen ble det vist til at det var behov for et regelverk som i større grad enn tidligere er tilpasset det mangfoldet som gruppen vergetrengende representerer, jf. Ot.prp. nr. 110 ( ) side 41. Det ble fremhevet at en omlegging til individtilpassede vergemål vil gjøre det mulig å skreddersy et vergemål etter den enkeltes behov, og at dette igjen vil skape økt vern for den enkeltes selvbestemmelsesrett, integritet og rettssikkerhet. Det minste middels prinsipp er en bærebjelke i vergemålsloven. I Ot.prp. nr. 110 ( ) er det uttalt på side 43: «Utgangspunktet på dette området bør være at ethvert individ skal ha rett - i tråd med sine egne evner og forutsetninger - til å forme livet sitt etter egne ønsker og ideer. Det at enkelte mennesker har et større hjelpebehov enn andre, bør i utgangspunktet gi grunnlag for støtte og bistand til å forme eget liv, og ikke til fratakelse av handleevnen. Det minste middels prinsipp innebærer at det ikke skal gripes inn i den enkeltes selvbestemmelsesrett i større utstrekning enn det som i det enkelte tilfellet er nødvendig. Prinsippet skal legges til grunn både ved vurderingen av om det skal opprettes vergemål, om vergemålet skal omfatte økonomiske og/eller personlige forhold, og om vergemålet eventuelt skal suppleres med en hel eller delvis fratakelse av handleevnen.» 2/7

3 Et individtilpasset vergemål kan være begrenset slik at vergemålet omfatter for eksempel bare økonomiske forhold, personlige forhold eller spesifikke forhold innenfor det økonomiske eller det personlige området. I de fleste tilfeller vil et slikt vergemål etableres uten at personen med verge fratas den rettslige handleevnen. Utvalget uttaler på side 122 i utredningen at «[v]ergemålsloven [...] åpner for bruk av tvang dersom den utviklingshemmedes handlinger eller unnlatelser kommer i konflikt med hva som objektivt sett anses som personens beste. I tillegg er det et vilkår at tiltaket er forholdsmessig og iverksettes for å hindre vesentlig skade». Vi understreker for ordens skyld at fratakelse av rettslig handleevne bare kan besluttes av domstolen etter vergemålsloven 68 når vilkårene i 22 er oppfylt. Ved et vergemål uten fratakelse av rettslig handleevne har personen den rettslige handleevnen i behold. Han eller hun kan selv foreta rettslige handlinger og råde over sine midler, jf. 21 første ledd annet punktum. Han eller hun kan også kalle tilbake en disposisjon som er foretatt av vergen, så lenge ingen har ervervet rett etter den. FN- konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne Et av de sentrale formålene ved vergemålsloven 2010 var å bringe lovgivningen i samsvar med FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Forholdet til CRPD er blant annet behandlet i Ot.prp. nr. 110 ( ) på side 42, 48, 52, 54 og 179. En omlegging til individtilpassede vergemål ble ansett som påkrevd for å bringe norsk vergemålslovgivning i samsvar med kravene i konvensjonen, jf. side 42 i proposisjonen. Som det fremgår i utredningen, er det en viss uenighet om hvordan konvensjonens bestemmelser skal tolkes. Enkelte av CRPD-komiteens tolkninger om retten til selvbestemmelse reiser vanskelige og prinsipielle spørsmål som komiteen i liten grad har gått inn på. Vi viser til omtalen av vergemål i Norges første rapport til CRPDkomiteen, jf. rapportens side 23 flg., og Meld. St. 39 ( ) om individklageordningene til FNs konvensjoner om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnets rettigheter og rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. 20 Behovsvilkåret På side 139 i utredningen uttaler utvalget at det, slik loven er formulert i dag, er «uklart om behovet for at det opprettes et vergemål relaterer seg til individets behov for hjelp til å ta beslutninger eller familien eller samfunnets behov». Etter vårt syn er det ut fra ordlyden og forarbeidene til vergemålsloven lite tvilsomt at det er personens behov som er avgjørende. Det følger av 20 i loven at behovsvilkåret er et selvstendig vilkår for vergemål. At de medisinske vilkårene i vergemålsloven 20 er oppfylt, vil ikke i seg selv være tilstrekkelig grunnlag for å opprette et vergemål. Videre viser vi til følgende uttalelser på side 48 i Ot.prp. nr. 110 ( ): 3/7

4 «Departementet er [ ] enig i at det bare bør være behovet hos den vergetrengende selv, ikke hensynet til eventuelle pårørende, som skal være relevant ved vurderingen. Videre vil det være den enkeltes faktiske hjelpebehov og totale situasjon, mer enn arten av den medisinske diagnosen som stilles, som bør være avgjørende i vurderingen av om det skal opprettes vergemål. Det antas at det særlig vil være behov for å oppnevne verge i følgende tre tilfeller: den det gjelder trenger annen bistand enn det en fremtidsfullmektig eller en nærstående kan yte etter lovforslaget kapittel 10, det er ingen fullmektig eller nærstående som yter nødvendig hjelp, eller det er behov for å sikre nødvendig kontroll og tilsyn med den hjelpen som ytes. Et krav om konkret behovsprøving er også sentralt etter FN-konvensjonen 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 12 nr. 4, som krever at vergemålsordninger skal være «forholdsmessige og tilpasset vedkommendes omstendigheter». 33 annet ledd «hvis han eller hun ikke er i stand til å forstå hva disposisjonen innebærer» Utvalget uttaler på side 136 i utredningen: «Vergens plikt til å rådføre seg med og handle i tråd med ønskene til personen under vergemål er ikke absolutt. Plikten til rådføring gjelder for beslutninger av større betydning, jf. 33 første ledd. Vergen kan også fatte større avgjørelser som er i strid med ønskene til personen under vergemål (som personen under vergemål motsetter seg). Dette kan skje dersom personen under vergemål ikke er i stand til å forstå hva disposisjonen innebærer. [...] Vergens handlinger skal baseres på en vurdering av hva som er i personens interesse.» Vi forstår det slik at utvalget her legger til grunn at vergen, dersom personen med verge ikke anses å være «i stand til å forstå hva disposisjonen innebærer», kan foreta disposisjoner basert på en vurdering av hva som mer objektivt anses å være i personens beste interesse også dersom dette er i strid med personens ønsker og vilje. Tolkningen antas å ligge til grunn også for utvalgets fremstilling på side 122. En lignende tolkning synes tatt til orde for i juridisk litteratur, jf. Sande m.fl.: Vergemålsloven og utlendingsloven kapittel 11 A med kommentarer (2016) side 338 flg. Etter vårt syn må tolkningen av vergemålsloven 33 annet ledd nyanseres. Vi viser særlig til de øvrige bestemmelsene i loven og sentrale prinsipper til grunn for lovens utforming. Vergemålsloven 33 første og annet ledd har bestemmelser om plikt for vergen til å høre og til å ta hensyn til ønskene til en person under vergemål og lyder slik: «Vergen skal så vidt mulig høre den som er satt under vergemål, før det foretas disposisjoner av større betydning og også når dette ellers fremstår som naturlig. Er den som er satt under vergemål, ikke fratatt den rettslige handleevnen, kan vergen ikke foreta disposisjonen hvis den som er satt under vergemål, motsetter seg det. Dette gjelder likevel ikke hvis han eller hun ikke er i stand til å forstå hva disposisjonen innebærer. Fylkesmannen, eller vergen med fylkesmannens samtykke, kan innhente legeerklæring for å få klargjort om vedkommende er i stand til å forstå hva disposisjonen innebærer.» Som hovedregel har vergen altså plikt til å høre personen med verge før det foretas disposisjoner av større betydning og også når dette ellers fremstår som naturlig, og til 4/7

5 ikke å foreta disposisjoner som vedkommende motsetter seg. Fra denne plikten er det gjort unntak for situasjoner der personen med verge ikke er i stand til å forstå hva disposisjonen innebærer. Etter vårt syn vil vergen likevel ikke stå fritt i et slikt tilfelle. Vergen må fortsatt forholde seg til de øvrige rammene for utførelsen av vergeoppdraget, jf. særlig vergemålsloven kapittel 6 og de sentrale prinsippene som ligger til grunn for vergemålslovgivningen. 33 annet ledd gjelder tilfeller der personen med verge fullt ut har den rettslige handleevnen i behold. Vergen må derfor etter vår oppfatning uansett opptre i samsvar med personens ønsker og vilje, men i situasjoner hvor vedkommende ikke er i stand til å forstå hva disposisjonen innebærer, kan det være behov for å kartlegge personens ønsker og vilje på et bredere grunnlag. Om en person er blitt sterkt aldersdement, kan det for eksempel være relevant å vurdere hva personen pleide å mene om spørsmålet, selv om personen i dag ikke lenger kan gi uttrykk for et slikt synspunkt. En slik tolkning av loven underbygges av uttalelser i Ot.prp. nr. 110 ( ) på side 55 der det uttales følgende om adgangen til delvis fratakelse av rettslig handleevne: «Etter departementets syn er dagens praktisering av hjelpevergemål som en form for «snikumyndiggjøring» et sterkt argument for en adgang til delvis fratakelse av handleevnen. Etter departementets syn er det rettssikkerhetsmessig betydelig bedre om en person, etter en betryggende prosess, blir fratatt den rettslige handleevnen helt eller delvis, enn om det opprettes vergemål uten fratakelse, hvis vergemålet i realiteten brukes som om personen ikke hadde sin rettslige handleevne i behold.» Vi merker oss likevel at det er usikkerhet om tolkningen av vergemålsloven 33 annet ledd, og vi vil ta med oss dette i det videre arbeidet med vergemålsloven. Økonomiske og administrative konsekvenser - Kapittel 28.1 Løft 1 Selvbestemmelse og rettssikkerhet De økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag om å erstatte vergemål for voksne med rettslig handleevne med en rett til beslutningsstøtte er ikke tilstrekkelig utredet. I beregningen av merbehovet på 167 millioner kroner virker det som utvalget har lagt til grunn at samtlige voksne med verge vil bli berørt av forslaget. Vergemålsloven retter seg imidlertid, som nevnt ovenfor, mot mange forskjellige grupper av vergetrengende. I beregningene antas det videre at utgiftene er fordelt jevnt mellom verge til voksne og mindreårige. Utgiftene til verge for voksne og mindreårige er imidlertid ikke jevnt fordelt. I 2014 utgjorde utgiftene på kap. 469, post 21 hovedsakelig godtgjøring til verger for voksne. Verger for mindreårige vil som oftest være barnets foreldre, og godtgjøring skal kun gis hvis særlige grunner tilsier det. Kap. 469, post 01 dekker driften av lokal og sentral vergemålsmyndighet. Mange av vergemålsforvaltningens oppgaver er i hovedsak rettet mot vergemål for voksne. En forholdsmessig fordeling av utgiftene på denne posten med bakgrunn i antall voksne og mindreårige blir derfor feil i forhold til faktisk ressursbruk. En stor andel av vergemål 5/7

6 for mindreårige skyldes at barnet har midler til forvaltning hos fylkesmannen, f.eks. som en følge av arv eller gave. Det er lite løpende arbeid med denne type vergemål. I beregningene forutsettes det at antallet vergemål holdes stabilt. Antallet vergemål har økt jevnt siden reformstart. Dette har medført at godtgjøring og utgiftsdekning til verger har økt tilsvarende. I 2016 ble det utgiftsført nesten dobbelt så mye på kap. 469, post 21 som i Prognoser fra Statistisk sentralbyrå viser at Norges befolkning vil øke med om lag personer i året frem til 2020, og at gjennomsnittlig levealder forventes å øke med om lag ett år i samme periode. Dette tyder på at antall vergemål vil øke relativt til befolkningsveksten og økningen i gjennomsnittlig levealder. Vi står dessuten overfor en eldrebølge, og særlig fra 2020 og fremover er det som følge av eldrebølgen forventet en økning i grupper som har behov for verge. JD forutsetter at det gjøres en ny vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget, og at det i vurderingen tas hensyn til at antallet vergemål er økende. Når det gjelder økonomiske og administrative vurderinger for fri rettshjelp, uttaler utvalget at gratis rettshjelp til personer med utviklingshemming kan etableres innenfor dagens ressursbruk til rettshjelpstiltak. Vi har følgende kommentar til dette: Norsk organisasjon for utviklingshemmede mottar i kroner til sitt rettshjelpsarbeid. Dette er en økning fra 2016, da de mottok kroner. Bakgrunnen for økningen var evalueringen fra Oxford research som viste at organisasjonen hadde en stor grad av måloppnåelse. Organisasjonene og tiltakene som får et vesentlig økt tilskudd i 2017, får dette på bakgrunn av en slik vurdering. Dersom det skal etableres et mer omfattende rettshjelpstiltak for personer med utviklingshemming, må dette enten gjøres innenfor rammen av den nåværende ordningen, «Tilskudd til spesielle rettshjelpstiltak», ved at det omfordeles mellom tiltakene - eller det må tilføres ytterligere midler til ordningen. Dersom det gjøres en omfordeling mellom tiltakene vil dette medføre at det overføres midler fra tiltak som har svært høy måloppnåelse og som når svært utsatte personer, til andre tiltak med høy måloppnåelse. Det er ikke rom for en ytterligere omfordeling uten at det går ut over tilbudet til svært vanskeligstilte brukere. Vi legger for ordens skyld til at vi ikke oppfatter forslaget slik at rett til rettshjelp skal hjemles i rettshjelploven. Dette vil i tilfelle kunne ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser som vil måtte utredes nærmere. 6/7

7 Avslutningsvis viser vi til vedlagte høringsuttalelse fra Kriminalomsorgsdirektoratet som vi ikke har merknader til. Med vennlig hilsen Harald Aass fagdirektør Toril Juul seniorrådgiver Vedlegg: Kriminalomsorgsdirektoratets høringsuttalelse 8. februar Dokumentet er godkjent og sendes uten signatur 7/7