Vi viser til høringsbrev av 23. mars 2017 fra Justis- og beredskapsdepartementet om NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit.

Transkript

1 Justis- og beredskapsdepartementet Att. Espen Thorud Vår ref: 2017/212 Vår dato: Deres ref: Deres dato: Høringssvar NOU 2017:2 Integrasjon og tillit - Langsiktige konsekvenser av høy innvandring Vi viser til høringsbrev av 23. mars 2017 fra Justis- og beredskapsdepartementet om NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit. Kompetanse Norge mener utvalget har levert en svært grundig utredning. I likhet med utvalget mener vi at ett av de viktigste virkemidlene for å øke innvandrernes arbeidsmarkedstilknytning i tiden fremover vil være tiltak for å styrke innvandrernes formelle kompetanse og norskferdigheter. Oppsummering - Kompetanse Norge støtter utvalgets vektlegging av utdanning som en langsiktig integrasjonsstrategi. - God norskopplæring er en forutsetning for å lykkes med kvalifiseringen. Opplæringen bør i større grad kombineres med arbeidspraksis og formell utdanning, der språkopplæringen er en integrert del. - Det er behov for større fleksibilitet i systemene for kvalifisering og utdanning, både i grunnleggende og høyere utdanning. - Flyktninger bør få mulighet til å ta kompletterende høyere utdanning innenfor introduksjonsprogrammet. Det bør prøves ut særordninger for opptak til høyere utdanning, og tilbudene om kompletterende høyere utdanning bør utvides. - Lokalt og regionalt behov for arbeidskraft samt tilgang til utdanning bør i større grad vektlegges i bosettingsarbeidet. - Kompetansekartlegging og tilgang til karriereveiledning av høy kvalitet er viktige verktøy i integreringsarbeidet. - Systemet for realkompetansevurdering må bli bedre tilpasset målgruppen enn i dag. - Det er behov for en gjennomgang av ordningene for godkjenning av utenlandsk kompetanse. - Det er et stort behov for utdanningsvitenskapelig forskning for å få et bedre kunnskapsgrunnlag om norskopplæringen. - Innføring av kompetansekrav for lærere må følges opp med tilstrekkelig finansiering. Postadresse Besøksadresse Internett: Saksbehandler Postboks 236 Sentrum Karl Johans gate 7, Oslo E-post: postmottak@kompetansenorge.no Tove Dina Røynestad 0103 Oslo Rådhusgaten 2, Bergen Org.nr.: seniorrådgiver Telefon Kontonr.:

2 Innledning God og rask integrering av flyktninger og innvandrere blir stadig viktigere i et arbeidsliv i rask omstilling og med økende krav til kompetanse. Velferdsordningene er basert på at de aller fleste i arbeidsdyktig alder betaler inn mer enn de mottar fra offentlige budsjetter. At flyktninger og innvandrere kommer inn i og forblir i jobb, er dermed en forutsetning for å opprettholde bærekraftige velferdsordninger. 1 Høy arbeidsdeltakelse er også avgjørende for å opprettholde tilliten i samfunnet. Det er bred enighet om at det er et mål å gjøre veien til arbeidslivet kortest mulig slik at innvandrerne kan forsørge seg selv. Voksne innvandrere må få god og tilpasset norskopplæring, de må få tilgang til nødvendig utdanning, og de må få godkjent og bygget videre på sin kompetanse, slik at de kan bli delta aktivt i arbeids- og samfunnsliv så raskt som mulig. Utvalgets vektlegging av kvalifisering og utdanning som en langsiktig integrasjonsstrategi for å opprettholde tillit og sysselsetting og fremme sosial utjevning er derfor vesentlig. Vektleggingen understøttes av anbefalinger i både produktivitetskommisjonens utredning og i perspektivmeldingen. 2 Strukturendringer i arbeidslivet vil i særlig grad føre til at det blir vanskeligere for personer med lav og middels kompetanse å få varig fotfeste i arbeidslivet. Men også innvandrere med høy kompetanse har utfordringer med å få brukt sin kompetanse i det norske arbeidsmarkedet. Det skyldes dels at det i mange yrker stilles høye krav til norskferdigheter, men også at det kan være en krevende og langvarig prosess å få godkjent utenlandsk utdanning og kompetanse. Den store variasjonen i innvandrernes kompetanse, utdanningsnivå og læringsforutsetninger stiller store krav til tilpasning og fleksibilitet i systemene for kvalifisering og utdanning, både i grunnleggende og høyere utdanning og i norskopplæringen. For å lykkes med en rask overgang til arbeidslivet bør norskopplæring kombineres med arbeidspraksis og eventuelt kompletterende utdanning. Det innebærer at det er behov for mer fleksible og bedre tilpassede kvalifiserings- og utdanningsløp enn innenfor dagens system. God tilgang til karriereveiledning, et system for realkompetansevurdering som er bedre tilpasset målgruppen enn i dag, og mer effektive ordninger for godkjenning av utenlandsk utdanning og autorisasjon er sentrale virkemidler i denne sammenhengen. Kompetanse Norge støtter derfor utvalgets anbefaling om at godkjenning av utenlandsk utdanning bør prioriteres høyt. Dette understøttes også av produktivitetskommisjonens anbefaling om at avklaring av medbrakt kompetanse og hva som eventuelt trengs for å få utdanning og kompetanse godkjent, må skje raskt. Kommisjonen legger også vekt på at det må undersøkes hvordan utdanningssystemet på en bedre måte kan bidra til at innvandrere får komplettert sin utdanning. 3 Innvandrere er en sentral målgruppe i Nasjonal kompetansepolitisk strategi ( ) 4. Strategien har som mål å bidra til at enkeltmennesker og virksomheter har den kompetansen som er nødvendig for at Norge skal ha et konkurransedyktig næringsliv, en effektiv og god offentlig sektor og høy deltakelse i arbeidslivet. Flere delmål i strategien er i overensstemmelse med anbefalinger i Brochmannutvalgets utredning, der bedre bruk av medbrakt kompetanse, bedre ordninger for godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner og bedre tilgang til kompletterende utdanning er sentrale anbefalinger. Både utredningen og strategien fremhever betydningen av å styrke innvandrernes kompetanse. Strategien identifiserer tre hovedinnsatsområder for kompetansepolitikken: 1. Gode valg for den enkelte og for samfunnet 2. Læring i arbeidslivet og god bruk av kompetanse 3. Styrke kompetansen til voksne med svak tilknytning til arbeidslivet Vi har valgt å strukturere høringssvaret etter disse overordnede innsatsområdene. I tillegg omtaler vi betydningen av å styrke innvandrernes ferdigheter i norsk ettersom gode norskferdigheter har stor betydning for å kunne få en stabil tilknytning til arbeidslivet. 1 Innst. 358 S ( ) 2 Innst. 358 S ( ) og NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi 3 NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi, kap Nasjonal kompetansepolitisk strategi er utarbeidet av Regjeringen, partene i arbeidslivet, Sametinget og Frivilligheten. 2

3 1. Gode valg for den enkelte og for samfunnet Gode valg for den enkelte forutsetter tilgang til god og profesjonell karriereveiledning, enten man er innenfor eller står utenfor arbeidslivet. Karriereveiledning viser til tjenester og aktiviteter som skal hjelpe personer til å ta valg som gjelder utdanning, opplæring og arbeid, og til å håndtere egen karriere. Karriereveiledningen kan også inneholde informasjon om kompetansekrav for ulike stillinger, framgangsmåter for å få godkjent medbrakt kompetanse og arbeids- og utdanningsmuligheter. Gode valg for samfunnet innebærer at de menneskelige ressursene forvaltes best mulig, herunder at virksomheter i offentlig og privat sektor får rekruttert personer med relevant kompetanse. Figurene 4.8 og 4.9 i utredningen illustrerer den samfunnsøkonomiske gevinsten ved å komplettere utenlandsk utdanning med noe norsk utdanning, men også kostnadene som følger av eventuelle feilvalg og unødig tidsbruk. Kompetanse Norge er enig i at tidsperspektivet er viktig i denne sammenhengen. Flyktninger må raskt få informasjon om sine muligheter for å kunne planlegge eventuell utdanning i Norge. Karriereveiledning for nyankomne flyktninger er derfor et viktig verktøy for å bidra til økt grad av individuell tilpasning. De offentlige karrieresentrene er en regional ressurs som bør bidra inn i asylmottakene, i tillegg til å bidra til kompetansehevende tiltak for førstelinjen i introduksjonsprogrammet og norskopplæringen. Vi vil i denne sammenhengen også påpeke at mange familiegjenforente med norske eller nordiske borgere har høy kompetanse som de ikke får brukt i arbeidslivet. Behovet for karriereveiledning gjelder derfor for en større målgruppe enn bare flyktninger. Bosetting, kompetanse og arbeidsmarked (kap ) Utvalget anbefaler at kompetansekartlegging og karriereveiledning kan være grunnlag for å styre bosetting av flyktninger, slik at de blir bosatt i regioner/kommuner der deres kompetanse er etterspurt. Kompetanse Norge støtter denne vurderingen og vil understreke betydningen av at karriereveiledningen må være basert på kunnskap om lokalt og regionalt arbeidsmarked og framtidige kompetansebehov. Dette forutsetter at utvalgets forslag om å vurdere en justering av kriteriene for bosetting med større vekt på lokalt og regionalt arbeidsmarked, legges til grunn. Vi mener videre at tilgangen til utdanningstilbud også må telle med i denne vurderingen. Det er viktig å utnytte potensialet som ligger i kompetansekartlegging og karriereveiledning i asylmottak. Opplysningene fra kompetansekartleggingen og karriereveiledningen vil ha begrenset verdi dersom de ikke blir brukt. Opplysningene bør derfor overføres til bosettingskommunene, slik at kommunene raskere kan tilby den enkelte flyktning et mer tilpasset tilbud og videre oppfølging av for eksempel godkjenningsprosessen. Utvalget mener kompetansekartlegging bør være tilgjengelig også for asylsøkere som ikke har fått svar på sin søknad. Dette er en vurdering Kompetanse Norge er enig i. Det kan i enkelte perioder og i enkelte saker ta lang tid å få svar på asylsøknaden, selv for asylsøkere som med stor sannsynlighet vil få opphold. Kompetanse Norge mener derfor at beboere i asylmottak som er 16 år eller eldre, og som har fått, eller med stor sannsynlighet vil få opphold, bør få tilbud om kompetansekartlegging og karriereveiledning i mottak. Tilgang til relevant praksis og høyere utdanning vil være avgjørende for at satsingen på hurtigspor for flyktninger som står nærme arbeidsmarkedet, skal gi resultater. Hurtigsporet innebærer i dag kun arbeidsmarkedstiltak som for eksempel lønnstilskudd og tilretteleggings- og oppfølgingsordninger, for eksempel mentorstøtte på arbeidsplassen. Kompetanse Norge anbefaler at tiltakene som er beskrevet under, også tas inn i hurtigsporet etter modell fra tilsvarende ordning i Sverige («snabbspåret»). 5 - Kompetansekartlegging og karriereveiledning - Norskopplæring med rask progresjon tilpasset ulike yrkesgrupper - Realkompetansevurdering, herunder yrkesprøving6, for å få dokumentert kompetanse og eventuelt få avkortet utdanningsløpet - Kompletterende utdanning der det er nødvendig 5 Se 6 Yrkesprøving er en metode som kan brukes i realkompetansevurderingen. Gjennom yrkesprøving får kandidaten vist sin kompetanse i praksis. 3

4 2. Læring i arbeidslivet og god bruk av kompetanse Utvalget påpeker at antallet voksne innvandrere som deltar i formell utdanning, er lavt, og at andelen som ikke fullfører utdanningen, er relativt høy. Kompetanse Norge deler utvalgets vurdering om at utdanningssystemet i liten grad er utformet med tanke på personer som ikke er født og oppvokst i Norge, har norske vitnemål, behersker norsk og ikke har forsørgeransvar. Til tross for en del tilpasninger i regelverket møter voksne innvandrere fortsatt særskilte utfordringer. Blant annet gjør manglende rettigheter til utdanning og manglende fleksibilitet i tilbudene det vanskelig å kombinere formell utdanning med norskopplæring, omsorgsoppgaver og arbeid. Vi vil også understreke at liten fleksibilitet i ordningene fører til lange og sekvensielle opplærings- og utdanningsløp som øker risikoen for frafall. Økt satsing på praksisnær kvalifisering i arbeidslivet (kap ) Kompetanse Norge støtter anbefalingen om at omfanget av praksis i arbeidslivet bør økes innenfor introduksjonsprogrammet, men vil understreke at det ikke er et mål i seg selv at flest mulig deltakere skal ut i praksis. Vi vil også understreke at bruk av praksis som tiltak i programmet må være forankret i deltakerens individuelle plan. En forutsetning for utvikling av deltakerens språkferdigheter er at det legges aktivt til rette for læring på praksisplassen. Forskning om innvandreres språklæring på praksisplasser viser at de i liten grad får mulighet til å praktisere språket i en praksissituasjon. 7 En forutsetning for god språklæring er at det finnes en tydelig kobling mellom norskopplæringen og praksisplassen der språket fra arbeidsplassen tas inn i klasserommet og bearbeides på en systematisk måte i opplæringen. Ordinær utdanning innenfor introduksjonsprogrammet (kap ) Ifølge utvalget verdsettes flyktningers medbrakte utdanning i liten grad i det norske arbeidsmarkedet, og komplettering av utenlandsk utdanning med noe utdanning fra Norge vil mest sannsynlig ha høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet, jf. punkt Kompetanse Norge støtter denne vurderingen. Det antydes flere steder i kapittel 10 at utvalget oppfatter systemet for opptak til høyere utdanning som noe rigid. I likhet med utvalget mener vi at formelle barrierer og økonomiske disinsentiver som hindrer flyktninger i å delta i høyere utdanning må fjernes. Utvalget mener det kan argumenteres for at flyktninger får særbehandling ved opptak til høyere utdanning, for eksempel gjennom opptaksprøver og flere studietilbud på engelsk. Kompetanse Norge vurderer at slike ordninger vil bidra til at innvandrere i større grad får utviklet og brukt sin kompetanse og støtter derfor anbefalingen om slike tilpasninger. For en del flyktninger kan kravet om ferdigheter i engelsk for opptak til høyere utdanning være en hindring. Kompetanse Norge anbefaler derfor at det også vurderes å gjøre forsøk med fritak fra kravet om ferdigheter i engelsk for opptak til kompletterende utdanning innenfor visse studier. Kompetanse Norge vil understreke at begrensningen som ligger i at norskopplæring opp til nivå B2 må skje innenfor de pliktfestede 600 timene, fungerer som en barriere for videre utdanning og kvalifisering. I praksis er det svært få kandidater som klarer å nå nivå B2 innenfor denne timerammen. Data fra Test i norsk høyere nivå 8 viser også at de aller fleste som oppnår dette nivået, er personer med germansk språkbakgrunn. Kompetanse Norge anbefaler derfor at begrensningen på 600 timer for å kunne få opplæring opp til nivå B2, oppheves. Kravet om norskferdigheter på nivå B2 eller tilsvarende for opptak til høyere utdanning fører til at det for de fleste i målgruppen vil ta lang tid å bli kvalifisert for opptak til kompletterende utdanning. For å bidra til at flere flyktninger kommer raskt i gang med kompletterende høyere utdanning, anbefaler Kompetanse Norge at det åpnes for å ta inn flyktninger som hospitanter i høyere utdanning, og at norskopplæring inngår som en del av studiet. På den måten vil det være mulig å komme i gang med utdanningen før krav til norskferdigheter for opptak til høyere utdanning er oppfylt. 7 Bl.a. Sandwall (2013) Att hantera praktiken om sfi-studerandes möjligheter till interaktion och lärande på praktiplatser. Gøteborgs universitet. 8 Før Norskprøven ble utvidet til å omfatte nivå B2, var Test i norsk høyere nivå («Bergenstesten») én av få muligheter til å få dokumentert ferdigheter på dette nivået. Folkeuniversitetet Norsk språktest har ansvaret for utvikling og drift av denne testen. 4

5 Et effektivt system for godkjenning av medbrakt kompetanse, alternative opptaksformer til høyere utdanning, flere tilbud om kompletterende utdanning og sikring av livsoppholdsytelser er viktige suksessfaktorer for rask integrering. Kompetanse Norge vil understreke at det må sikres tilstrekkelig finansiering til slike tiltak. Dagens introduksjonsprogram skal tilrettelegges for personer som har behov for grunnleggende kvalifisering. Utvalget argumenterer for at det bør åpnes for at flyktninger skal kunne ta kompletterende høyere utdanning innenfor introduksjonsprogrammet. Gitt arbeidslivets økende krav til formell kompetanse og en forutsatt høy samfunnsøkonomisk avkastning av å gi kompletterende høyere utdanning, mener Kompetanse Norge at slik utdanning bør kunne inngå som tiltak i introduksjonsprogrammet. Vi mener dette vil være hensiktsmessig med tanke på introduksjonslovens formål om å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet og støtter derfor utvalgets forslag. I utredningen vises det til at en viktig årsak til innvandreres lave deltakelse i høyere utdanning er at de ikke har videregående opplæring fra Norge. Kompetanse Norge vil påpeke at universitets- og høyskoleloven gir mulighet for opptak til høyere utdanning og fritak fra deler av studium på grunnlag av realkompetanse. Rent formelt kan flyktninger/innvandrere dermed få opptak til og innpasning på studier på grunnlag av realkompetansevurdering, men det mangler statistikk som viser omfanget av dette. Kompetanse Norge mener det er grunn til å tro at realkompetansevurdering benyttes i for liten grad, og mener det bør igangsettes arbeid for å øke kunnskapen om omfanget. Vi vil også peke på at økt bruk av karriereveiledning, kartlegging og dokumentasjon av flyktningens kompetanse vil kunne bidra til at flere kan få opptak til høyere utdanning på grunnlag av realkompetanse. Vi vil for øvrig peke på at fagskoleutdanningen også er en karrierevei innen praktiske yrker. Ettersom det er stort behov for fagarbeidere i Norge, er det viktig å synliggjøre denne utdanningsveien. De samme rettighetene til realkompetansevurdering som gjelder for høyere utdanning, gjelder også for fagskoler, jf. fagskoleloven med forskrifter. Godkjennings- og autorisasjonsordninger (kap ) Innvandrere med høy kompetanse fra land utenfor EØS møter betydelige hindringer i det norske arbeidsmarkedet. Godkjenningsordninger for utenlandsk utdanning og autorisasjonsordninger for lovregulerte yrker bør gjennomgås og systemet for godkjenning og autorisasjon må koordineres bedre. Kompetanse Norge støtter utvalgets anbefaling om at godkjenningssystemet for utenlandsk utdanning bør gjennomgås, at systemet for godkjenning og autorisasjon må koordineres bedre og gjøres mer fleksibelt og at det bør utvikles alternative dokumentasjons- og godkjenningsordninger. Læring i arbeidslivet (kap. 4.5) Utvalget viser til at sysselsatte innvandrere deltar mindre i kurs og annen ikke-formell opplæring enn norske arbeidstakere generelt, og de har jobber som er mindre læringsintensive. Arbeidslivet er en sentral og viktig arena for kompetanseutvikling. Det er bare tre prosent av arbeidsstyrken som til enhver tid er nyutdannede og disse kan ikke alene dekke behovet for ny kompetanse. Det er avgjørende at alle grupper i arbeidslivet får anledning til å utvikle sin kompetanse. At flere i arbeidslivet får mulighet til å utvikle sin kompetanse, vil bidra til at Norge også i fremtiden vil ha selvstendige og kompetente arbeidstakere, og at vi er rustet for endring og omstilling. Å bruke arbeidsplassen som læringsarena for å utvikle sysselsatte innvandreres kompetanse vil kunne føre til mer kvalifisert og stabil arbeidskraft. Dette bør inngå i virksomhetenes planer for strategiske kompetanseutvikling. Arbeidslivstilknytning har betydning for i hvilken grad man ansatte får tilbud om etter- og videreutdanning. I Rapporten «Den norske arbeidslivsmodellen med produktivitet i verdenstoppen» 9, vises det til at etter- og videreutdanning i regi av jobben er høyest blant de med utdanning fra før. Deltakelsen i etter- og videreutdanning varierer også med ansettelsesforhold. Rapporten referer til studier som viser at arbeidstakere i deltidsstillinger og midlertidige stillinger i mindre grad får tilbud om etter- og videreutdanning enn fast ansatte. Det investeres mindre i kompetanse for ansatte med svak arbeidstilknytning ettersom arbeidsgivere ser på det å bruke ressurser på kompetanseheving som en langsiktig investering. Utvalget viser til at en større andel av innvandrere enn av den øvrige befolkningen har arbeidstid under 30 timer i uken. Midlertidige stillinger er også noe mer utbredt blant innvandrere enn blant den øvrige befolkningen. 9 Berg, Bjørnstad Michael (2016) Den norske arbeidslivsmodellen med produktivitet i verdenstoppen. Rapport nr , Samfunnsøkonomisk analyse 5

6 Det er et politisk mål at flest mulig voksne er i arbeid, men mange står av ulike årsaker utenfor arbeidslivet. En årsak er lite formell utdanning, svake grunnleggende ferdigheter og/eller svake norskferdigheter. De grunnleggende ferdighetene omfatter å kunne lese, regne, skrive, og uttrykke seg muntlig, samt digitale ferdigheter. Som det fremgår av Nasjonal kompetansepolitisk strategi, er det enighet om å gi fleksibel opplæring på voksnes premisser med sikte på raskere overgang til arbeid eller videre opplæring, og at flest mulig voksne får anledning til å ta videregående opplæring. Et annet viktig delmål er å stimulere til bruk av Kompetanseplussordningene. Kompetansepluss arbeid og Kompetansepluss frivillighet videreutvikles i dialog med partene i arbeidslivet, og med frivillig sektor, herunder Voksenopplæringsforbundet (VOFO). Det skal videre etableres forsøk der Kompetansepluss arbeid kan kobles sammen med fagopplæring. Dette vil kunne bidra til at ansatte som i utgangspunktet har svake norskferdigheter, vil få bedre muligheter til å skaffe seg et fagbrev gjennom praksiskandidatordningen. 3. Styrke kompetansen til voksne med svak tilknytning til arbeidslivet Mange innvandrere står utenfor arbeidslivet fordi de har lite formell utdanning, svake grunnleggende ferdigheter og/eller svake norskferdigheter. Kompetanse Norge støtter utvalgets vurdering om at utdanning som fører frem til formell kompetanse i større grad må brukes som tiltak i introduksjonsprogrammet. Vi vil understreke at også andre grupper innvandrere kan ha behov for formell utdanning for å få fotfeste i arbeidsmarkedet. I 2015 var det rundt deltakere i introduksjonsprogram, mens antall deltakere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap var rundt Kompetanse Norge vil påpeke at behovet for utdanning, herunder kompletterende utdanning, og godkjenning av utenlandsk utdanning og realkompetanse, også gjelder personer som kun har rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, men ikke til introduksjonsprogram. Det er derfor behov for å utvikle flere modeller som legger til rette for å kombinere norskopplæring med formell utdanning, eventuelt i kombinasjon med praksis i arbeidslivet. Kompetanse Norge har fått i oppdrag å sette i gang forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne på nivået under videregående opplæring 10 fra høsten Opplæringen skal følge nyutviklede modulstrukturerte læreplaner basert på læreplaner etter opplæringsloven og introduksjonsloven. Utdanningsdirektoratet har fått tilsvarende oppdrag med å igangsette forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne i utvalgte utdanningsprogram i fag- og yrkesopplæringen. 11 Tiltakene er en oppfølging av Meld. St. 16 ( ). Kompetanse Norge mener disse opplæringsmodellene vil bidra til at flere innvandrernes får styrket sin formelle kompetanse. Kompetanse Norge vil påpeke at det er viktig å sikre at ordningen med modulstrukturert opplæring ikke blir sett på som annenrangs fagbrev, men som fullverdige fagbrev. Den modulbaserte opplæringen må også på sikt utvides til fagområder der det er stor etterspørsel etter arbeidskraft. Vi vil i den sammenheng vise til det nyopprettede Kompetansebehovsutvalget, som vil kunne bidra til mer og bedre kunnskap om framtidige arbeidskraftbehov. Behov for forskningsbasert kunnskap om norskopplæringen (kap ) Kompetanse Norge støtter vurderingen av at kunnskapsgrunnlaget om norskopplæringen er svakt, og at det er behov for å styrke forskningsinnsatsen på området. Siden introduksjonsloven ble innført, har det vært gjennomført en rekke undersøkelser og evalueringer. Hovedfokus i disse undersøkelsene har vært på resultater av introduksjonsordningen, det vil si overgang til arbeid og utdanning etter gjennomført introduksjonsprogram. Det foreligger imidlertid svært lite forskningsbasert kunnskap om norskopplæringen. Mangelen på forskning gir risiko for at politiske beslutninger fattes på mangelfullt grunnlag. Vi slutter oss derfor til vurderingen av at det er behov for økt kunnskap om både innhold, metodisk tilnærming, læringsmiljø og lokal organisering av tilbudet og støtter anbefalingen om at det må legges til rette for systematisk utprøving og evaluering av ulike opplæringsmodeller, metoder og arbeidsmåter for å styrke kunnskapsgrunnlaget. 10 Forberedende voksenopplæring (FVO) 11 Jf. oppdragsbrev fra Kunnskapsdepartementet til Utdanningsdirektoratet nr

7 Kompetanse Norge vil videre påpeke at det er et særlig behov for utdanningsvitenskapelig forskning om opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Vi vil også understreke at prinsippet om lokal metodefrihet gjelder for opplæring etter Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, på samme måte som i utdanningssektoren for øvrig. Kompetanse Norge mener det er viktig å beholde denne friheten med tanke på at målgruppen er svært heterogen. Kompetansekrav for lærere (kap ) Det er godt dokumentert i utdanningsforskningen at det er en nær sammenheng mellom lærernes kompetanse og elevenes læringsutbytte. Som referert i kapittel 4 har bare halvparten av lærerne som underviser i norsk etter introduksjonsloven, formell kompetanse i faget de underviser i, det vil si norsk som andrespråk. Det er også få lærere som har kompetanse i voksenpedagogikk. Også når det gjelder grunnskole og videregående opplæring for voksne medfører manglende kompetansekrav en risiko for at lærerne ikke har tilstrekkelig kompetanse i undervisningsfaget. En kartlegging i 2014 viste at mellom 19 og 25 prosent av læreren i grunnskole for voksne ikke hadde formell utdanning i faget de underviste i. 12 Selv om lærerne kan ha annen relevant kompetanse, og mange vil ha opparbeidet seg verdifull realkompetanse, mener Kompetanse Norge det er bekymringsfullt at andelen som mangler utdanning i fagene de underviser i, er så høy. I Meld. St. 16 ( ) er det varslet at det skal innføres kompetansekrav for lærere som skal undervise voksne, både etter opplæringsloven og introduksjonsloven. Kompetanse Norge vil understreke at innføring av kompetansekrav må følges av midler til satsing på etter- og videreutdanning og ordninger som gjør det praktisk mulig for lærerne å gjennomføre kompetanseheving. Data fra PIAAC-undersøkelsen 13 viser at innvandrernes ikt-ferdigheter er betydelig lavere enn i den øvrige befolkningen. Med tanke på økte krav til kompetanse i arbeidslivet er det viktig at utvikling av digitale ferdigheter vektlegges i all opplæring for voksne. Behovet for kompetanseheving blant lærere i hvordan de kan bruke ikt i undervisningen er også stort. En kartlegging fra 2017 viste at 74 prosent av lærere i norskopplæringen ønsker kompetanseheving i pedagogisk bruk av ikt. 14 Individuell tilrettelegging og differensierte løp (kap ) Kompetanse Norge mener det vil være hensiktsmessig med sterkere sentrale føringer for innholdet i introduksjonsprogrammet og støtter forslaget om at IMDi, Kompetanse Norge og NAV får i oppdrag å utvikle til et begrenset antall standardiserte moduler, og at og iverksettingen blir evaluert. Forsøksordningene med modulstrukturert forberedende voksenopplæring og videregående opplæring er som tidligere nevnt viktige tiltak for å gjøre opplæringen mer fleksibel og tilpasset målgruppens behov. Kompetanse Norge vil i denne sammenhengen påpeke at forsøkene med forberedende voksenopplæring innebærer integrert opplæring etter introduksjonsloven og opplæringsloven. Formålet er å bidra til mer effektive opplæringsløp og motvirke innlåsingseffekt. Forskning viser at en betydelig andel av flyktningene har fysiske og psykiske helseutfordringer som kan påvirke språkinnlæringen. Kompetanse Norge har nylig kartlagt behovet for tilrettelegging av norskopplæring for personer med funksjonsnedsettelser og hvilke hindringer opplæringsstedene opplever for å kunne tilrettelegge opplæringen tilstrekkelig. Funn fra kartleggingen tyder på at behovet for bedre tilrettelegging av opplæringen er stort, og at kommunene i varierende grad har gode systemer for å avdekke slike utfordringer. Mangel på kompetanse og ressurser trekkes også fram som en hindring. Kompetanse Norge mener at rett til særskilt tilrettelegging av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for personer med funksjonsnedsettelser må lovfestes, og at det er behov for en satsing på kompetanseheving på området. 12 Berg (2014) Voksenlæreres kompetanse og kompetansebehov. Rapport Kompetanse Norge hov.pdf 13 Survey of Adult Skills Kartleggingsundersøkelse gjennomført av Kompetanse Norge våren Resultatene vil bli publisert i løpet av

8 Videregående opplæring for voksne (kap ) Utvalget viser til at innvandrere utgjorde rundt en tredel av rundt deltakere i videregående opplæring for voksne i 2015, og påpeker at voksne er underrepresentert sett i forhold til det store antallet som mangler slik utdanning. Kompetanse Norge deler utvalgets oppfatning av mulige årsaker til innvandreres lave deltakelse i videregående opplæring for voksne, som manglende rettigheter til opplæring, mangelfullt tilbud om opplæring og svake norskferdigheter. Voksne i videregående opplæring har heller ikke rett til tospråklig fagopplæring og må derfor ha gode ferdigheter i norsk før de kan få godt læringsutbytte. Kompetanse Norge mener at tospråklig fagopplæring vil kunne bidra til både raskere gjennomføring, mindre frafall og bedre læringsutbytte hos deltakerne. Vi vil også påpeke at manglende dokumentasjon av fullført grunnskoleopplæring kan utgjøre en barriere for voksne innvandrere som ønsker å gjennomføre videregående opplæring. Søkere til videregående opplæring som ikke har dokumentasjon på fullført grunnskole, kan dokumentere sine kunnskaper gjennom realkompetansevurdering, basert på læreplanene for 10. trinn i Kunnskapsløftet. I praksis vil de færreste kunne dokumentere tilstrekkelig kompetanse uten å ha fått opplæring etter norske læreplaner. Ordningen med bruk av realkompetansevurdering for søkere uten dokumentasjon på fullført grunnskole kan i praksis medføre en innlåsingseffekt fordi personer med fullført grunnskoleopplæring i utlandet som ikke kan dokumentere dette, må ta norsk grunnskoleeksamen for å komme videre med utdanning. Liten fleksibilitet i tilbudene og manglende forutsigbarhet grunnet etterspørselsstyrt tilbudsstruktur er forhold som kan gjøre det det vanskelig både å begynne på og fullføre en utdanning. Ikke minst er manglende dekning av livsopphold under utdanning en utfordring for mange. Når det nå åpnes for at deltakere i introduksjonsprogrammet skal kunne ta videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet, vil flere få mulighet til å gjennomføre en utdanning mens de mottar støtte til livsopphold. Problemstillingen vil imidlertid fortsatt være aktuell for personer som fikk opphold før endringen trådte i kraft, og som dermed har avsluttet programmet. Utvalget viser til at spørsmålet om livsopphold under utdanning skal utredes av et ekspertutvalg, jf. Meld. St. 16 ( ), og at problemstillingen derfor ikke er vurdert nærmere i utredningen. Kompetanse Norge vil likevel understreke at mangel på dekning av livsopphold i forbindelse med utdanning representerer en vesentlig hindring for videre kvalifisering for voksne. Kompetanse Norge vil også rette oppmerksomheten mot at svake eller manglende engelskkunnskaper representerer en betydelig barriere for mange innvandrere, både når det gjelder muligheten for videre utdanning og for deltakelse i arbeidslivet. Selv om retten til videregående opplæring nå blir utvidet til personer med studiekompetanse på grunnlag av utenlandsk utdanning, vil personer som har godkjent studiekompetanse fra utlandet, men som mangler engelsk, ikke ha rett til videregående opplæring Realkompetansevurdering innenfor videregående opplæring på andre språk enn norsk og samisk (kap ) En del innvandrere har erfaring fra praktiske yrker som kan være relevant i en norsk fagopplæring. Dokumentasjon av kompetanse gjennom realkompetansevurdering kan gjøre veien mot fullført fagbrev kortere ved at innvandreren ikke trenger å få opplæring i det vedkommende allerede kan. Kompetanse Norge mener at realkompetansevurdering opp mot læreplanmål i fagopplæringen er et viktig virkemiddel for å gjøre veien til fagbrev kortere for voksne innvandrere. Etter forskrift til opplæringsloven skal realkompetansevurdering foregå på norsk eller samisk siden dette er undervisningsspråkene. I Meld. St. 16 ( ) påpekes det at bestemmelsen innebærer utfordringer, både for den enkelte innvandrer og for kvalifiseringsarbeidet. Kartlegging og avklaring av realkompetanse i en tidlig fase vil være et viktig virkemiddel for bedre og mer målrettede kvalifiseringsløp, og raskere overgang til arbeid eller utdanning. I meldingen varsles det at «Regjeringen vil endre forskrift til opplæringsloven slik at realkompetansevurdering skal kunne foregå på et annet språk, dersom forholdene ligger til rette for det.» Vi viser i denne sammenhengen også til LOs anbefaling om å gjøre det enklere å få dokumentert kompetanse ervervet i arbeidslivet, slik at denne kan utnyttes mer effektivt (LO) LO (2017) Lære for livet lære for arbeidslivet. Temahefte om kompetanse. 8

9 Kompetanse Norge mener at en slik endring er nødvendig for at flere innvandrere skal kunne få godkjent fagkompetanse fra utlandet. Slik tiltaket er formulert, vil det imidlertid ikke innebære en plikt for fylkeskommunene til å gjennomføre realkompetansevurderingen på andre språk. Vi vil derfor understreke at det må følge tilstrekkelig finansiering med denne endringen dersom den skal få noen praktisk betydning. Prøver i norsk og samfunnskunnskap Norskprøvene gir voksne innvandrere mulighet til å få dokumentert sine norskferdigheter. Prøvene bidrar også til at arbeidsgivere og utdanningsinstitusjoner får pålitelig informasjon om søkernes norskferdigheter. Prøven måler norskferdigheter på fire nivåer fra A1 til B2. B2 er det nivået som kreves for opptak til høyere utdanning og for autorisasjon av vise lovregulerte yrker. For opptak til utdanninger med høye karakterkrav vil personer med utenlandsk utdanning kunne trenge nivå C1 i norsk. Personer som trenger dokumentasjon av norskferdigheter på dette nivået, kan ikke få dette gjennom det nasjonale prøvesystemet, men må for eksempel ta Test i norsk høyere nivå («Bergenstesten»). Kompetanse Norge mener det bør finnes et helhetlig nasjonalt system for prøver i norsk for voksne innvandrere og anbefaler derfor at den offentlige Norskprøven utvides til også å omfatte nivå C1. Til kunnskapsgrunnlaget Prøven i samfunnskunnskap Vi vil gjøre oppmerksom på at omtalen av prøven i samfunnskunnskap under kapittel (s 72): «Prøven i samfunnskunnskap må bestås på norsk» er noe upresis. Kravet som omtales, gjelder prøven for statsborgerskap. For permanent oppholdstillatelse er kravet bestått prøve i samfunnskunnskap på et språk kandidaten forstår, i tillegg til muntlig norskprøve på nivå A1. Fristen for å ta ut opplæring i norsk og samfunnskunnskap Vi vil også presisere at fristen for å ta ut de pliktfestede 600 timene opplæring i norsk og samfunnskunnskap er tre år, jf. kapittel 4.4.2, mens fristen for å gjennomføre inntil timer ytterligere opplæring, er fem år. Dette er viktig å understreke fordi det i omtalen av ordningen ofte gis et inntrykk av at den totale timerammen er 600 timer. Norsk kultur og norske verdier opplæring for asylsøkere Kompetanse Norge ønsker å gjøre oppmerksom på at kursopplegget for opplæring i 50 timer kultur og samfunnskunnskap, som omtales under pkt har fått tittelen «Norsk kultur og norske verdier opplæring for asylsøkere». Ordningen trådte i kraft 1. januar 2017 og gjelder for personer som kom inn målgruppen i Dette innebærer at asylsøkerne som ankom i , ikke får tilbud om denne opplæringen. Med vennlig hilsen Gina Lund direktør Anders Fremming Anderssen avdelingsleder Dokumentet er elektronisk godkjent og har dermed ingen signaturer 9