Fastsettelsen av refusjonsenheten etter plan- og bygningsloven 18-4

Transkript

1 Fastsettelsen av refusjonsenheten etter plan- og bygningsloven 18-4 Kandidatnummer: 590 Leveringsfrist: Antall ord:

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING Tema og hovedproblemstilling Metodekapittel/ Rettskildebildet REFUSJONSSYSTEMET I PLAN- OG BYGNINGSLOVEN KAPITTEL Grunnleggende hensyn bak refusjonsreglene Refusjonsenhetens betydning for utgiftsfordelingen Arealplanens betydning for refusjonsenheten FASTSETTELSE AV REFUSJONSENHETEN ETTER HOVEDREGELEN Hovedregelen i 18-4 første ledd første punktum Hva utgjør et sammenhengende refusjonstiltak Sammensatte strekninger Strekninger som tjener flere formål Ulike typer refusjonsberettigede tiltak på samme strekning Sammenheng i tid Betydningen av eiendommens plassering og hvem som er tiltakshaver Refusjonstiltak i etablert område Særlig om kommunen som tiltakshaver Saklighetskravet ved fastsettelsen av refusjonsenheten Oppsummering UNNTAKET OM OPPDELING AV REFUSJONSENHETER Vilkår for anvendelse av unntaket i 18-4 første ledd annet punktum Hva er «særlige omstendigheter»? Urimelighetskravet Urimelighet mellom eiendommer som berøres av tiltaket Anvendelsen av «kan» - skjønnet Hvordan skjer oppdelingen? Oppsummering SAKSBEHANDLINGENS BETYDNING FOR FASTSETTELSEN Tiltakshaver angir refusjonsenheten Koblingen mellom godkjennelse av planer og endelig refusjonsvedtak Muligheten til å angripe forvaltningens fastsettelse av refusjonsenheten Andre ordninger for kostnadsfordeling ved infrastrukturtiltak i

3 6 OPPSUMMERENDE BETRAKTNINGER KILDELISTE ii

4 1 Innledning 1.1 Tema og hovedproblemstilling Der en tiltakshaver har opparbeidet vei, vann- og avløpsledninger, som også andre grunneiere nyter godt av, kan tiltakshaver etter lov av 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (Plan- og bygningsloven Pbl.) kapittel 18 kreve refusjon fra disse grunneierne. Den strekningen som er opparbeidet, og er gjenstand for en samlet utgiftsfordeling, benevnes som refusjonsenheten. Fastsettelsen av refusjonsenheten er nærmere regulert i pbl Refusjonsenheten har som formål å sikre en rettferdig kostnadsfordeling ved tekniske infrastrukturtiltak etter pbl. 18-1(1) bokstav a til c. 1 Teknisk infrastruktur er her et samlebegrep for vei, vann- og avløpsledninger i henhold til pbl. 18-1(1) bokstav a til c. Jeg vil i denne oppgaven se nærmere på hvordan refusjonsenheten i refusjonssaker fastsettes for å sikre en rettferdig fordeling av refusjonsutgiftene mellom tiltakshaver og refusjonsdebitorene. Jeg avgrenser oppgavens tema til refusjonsenheten ved refusjon for tekniske infrastrukturtiltak, etter pbl. 18-3(1) jf. 18-1(1) bokstav a til c. For slike tiltak fastsettes refusjonsenheten etter 18-4(1) første og annet punktum. Det følger av 18-4(1) første punktum, «...tiltak som nevnt i 18-1 første ledd». Jeg avgrenser derfor oppgaven mot fastsettelse av refusjonsenheten for tiltak etter Refusjonsenheten er en strekning vei, vann- og avløpsledninger etter pbl. 18-1(1), hvor arbeider er gjenstand for en samlet utgiftsfordeling. På denne strekningen skal utgiftene til opparbeidelse, omlegging eller utvidelse av tiltak nevnt i 18-1(1) fordeles forholdsmessig, mellom tiltakshaver og refusjonsdebitorer. Et slikt krav på utgiftsfordeling er underlagt flere vilkår og begrensninger. Det kan by på utfordringer når strekningen for utgiftsfordelingen skal fastsettes. Dette behandles i oppgavens del 3. Gjennom behandlingen av fastsettelsen av refusjonsenheten, vil jeg se nærmere på problemstillinger som kan oppstå i praksis ved anvendelsen av refusjonsreglene. Fastsettelse etter hovedregelen i pbl. 18-4(1) første punktum vil ikke alltid gi et rimelig resultat ved utgiftsfordelingen. Pbl. 18-4(1) annet punktum gir derfor adgang til å fravike hovedregelen for fastsettelse av refusjonsenheten. I oppgavens del 4 vil jeg se nærmere på hvordan hensynet til en rettferdig kostnadsfordeling begrunner avvik fra hovedregelen. Lovhjemmelen for å fremme refusjonskrav fremgår av pbl. 18-3(1). Bestemmelsen gir det nødvendige rettslige grunnlaget for å fremme refusjonskrav for tiltak etter 18-1(1). 2 Det fin- 1 2 Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 268 Innjord (2010) Plan- og bygningsloven med kommentarer, 1. utgave, s

5 nes ikke noen alminnelig hjemmel for at berikelse for en annen utløser et refusjonskrav. Derfor er en særlig lovhjemmel nødvendig. 3 Fastsettelsen av refusjonsenheten etter pbl. 18-4(1), og avgrensningen av tilhørende utgifter etter 18-5, definerer hvilke utgifter som kan inngå i refusjonskrav etter 18-3(1) jf. 18-1(1). I tilknytning til redegjørelsen for fremgangsmåten og betydningen av refusjonsenhetens fastsettelse, vil jeg komme inn på andre bestemmelser i Plan- og bygningslovens kapittel 18. Pbl er kortfattet. Den må sees i sammenheng med kapittelets øvrige bestemmelser for å fastslå innholdet i fastsettelsen. Noen bestemmelser nevnes kort, andre bestemmelser drøftes i større detalj. Saksbehandlingsreglene for fastsettelsen av refusjonsenheten har også betydning for fastsettelsen i den enkelte sak. De materielle reglene om refusjonsenheten i 18-4 må derfor sees i sammenheng med saksbehandlingsreglene, for å forstå hvordan refusjonsenheten fastsettes. Betydningen av saksbehandlingen for fastsettelsen av refusjonsenheten behandles i oppgavens del 5. Jeg har tatt utgangspunkt i lovbestemmelsene av betydning for refusjonsenheten i Plan- og bygningsloven kapittel 18. Jeg vil analysere fastsettelsen av refusjonsenheten og illustrere denne ved eksempler, fortrinnsvis hentet fra praksis. Slik ønsker jeg å redegjøre for hvordan reglene skal forstås ved fastsettelsen av refusjonsenheten. 1.2 Metodekapittel/ Rettskildebildet Reglene om refusjon i plan- og bygningsloven kapittel 18 er relativt kompliserte å sette seg inn i, og krevende å anvende. 4 Rettskildebildet knyttet til fastsettelsen av refusjonsenheten er begrenset. Plan- og bygningsloven av 2008 videreførte i hovedsak refusjonsreglene i lov 14. juni 1985 nr. 77 (Plan- og bygningslov Pbl. 1985) kapittel IX. Flere av bestemmelsene ble videreført uten noen eller kun mindre endringer. I hovedsak består forarbeidene til Plan- og bygningsloven kapittel 18 av en henvisning til tidligere rett. Det gjelder også reglene om refusjonsenheten i pbl. 18-4(1). 5 Det er lite rettspraksis knyttet til refusjonsenheten. 6 Plan- og bygningsloven 18-4 er en videreføring av tidligere rett uten tilsiktede realitetsendringer. 7 Rettspraksis knyttet til lov 14. juni 1985 nr. 77 (Plan- og bygningsloven av 1985) og lov 18. juni 1965 nr. 7 (Bygningslov) er således relevant ved tolkingen av bestemmelsens innhold Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 268, Tyren (2010) s. 317 Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 268, s. 272 og NOU 2005:12 s Rundskriv H kapittel 4.4 Berg (2008) s. 239 kapittel 3.7, støttes av egne søk på Lovdata Rundskriv H kapittel 4.4, Ot.prp. nr. 45 ( ) s

6 Her må det imidlertid skilles mellom fastsettelse etter hovedregelen i 18-4(1) første punktum, og anvendelsen av unntaket om oppdeling av refusjonsenheten i 18-4(1) annet punktum. Unntaket behandles i oppgavens del 4. Unntaksadgangen er innsnevret i og lovene sammenlignet med loven. 8 Praksis om unntaksregelen etter Bygningsloven av 1965 har derfor ikke tilsvarende vekt og relevans ved tolkingen av pbl. 18-4(1) annet punktum. Den sparsomme mengden rettspraksis gjør at forarbeidene vil ha en relativt høy rettskildemessig vekt ved anvendelsen av reglene om refusjon. I forarbeidene til Plan- og bygningsloven av 2008 er refusjon grundig behandlet. Refusjonsenheten konkret er imidlertid i liten grad behandlet der. Sivilombudsmannens uttalelser er en viktig rettskilde på plan- og bygningsrettens område. Det foreligger imidlertid ingen uttalelser fra Sivilombudsmannen knyttet til selve fastsettelsen av refusjonsenheten. Det er derimot en del juridisk litteratur om refusjonsreglene. Refusjon er særlig behandlet av O.J. Pedersen m.fl. 9 og Innjord. 10 Bøkene tar for seg refusjonssystemet i stor detalj. Fastsettelsen av refusjonsenheten er imidlertid mindre grundig behandlet i litteraturen. Til tross for at det har en stor økonomisk betydning, er refusjonsenheten lite belyst gjennom retts- og forvaltningspraksis eller i faglitteraturen. Reglene er derfor vanskelig tilgjengelige. Plan- og bygningsrett er et rettsområde hvor praktisering og utvikling i stor grad skjer gjennom forvaltningens rettsanvendelse. Plan- og bygningsloven inneholder en rekke delegasjonshjemler. Store deler av det konkrete innhold i lovens generelle rettsregler presiseres dermed nærmere gjennom forvaltningspraksis. Refusjonsreglene er intet unntak. Anvendelsen av loven påvirkes i stor grad av de faktiske forhold i den enkelte kommune der refusjonstiltaket utføres, og hvordan praktiseringen skjer i den enkelte kommune. Ensartethet i praksis innenfor den enkelte kommune er viktig. Dette gjelder også i forholdet mellom kommunene. Forvaltningspraksis har dermed en forholdsvis høy vekt i lys av det ellers begrensede rettskildebildet. Samtidig er kommunal praksis vanskelig tilgjengelig. Det gjør det vanskelig å utlede generelle regler av forvaltningens praksis Ot.prp. nr. 57 ( ) s. 28 Pedersen m.fl. (2011) Plan- og bygningsrett, del 2, 2. utgave Innjord (2010) Plan- og bygningsloven med kommentarer, 1. utgave 3

7 2 Refusjonssystemet i Plan- og bygningsloven kapittel Grunnleggende hensyn bak refusjonsreglene Refusjonsreglene i Plan- og bygningsloven kapittel 18 er basert på et prinsipp i norsk bygningslovgivning som strekker seg tilbake til 1800-tallet. 11 De to grunnleggende hensynene bak refusjonssystemet er hensynet til en rettferdig utgiftsfordeling og en forsvarlig arealutvikling. Hovedhensynet som ligger til grunn for refusjonssystemet er å oppnå en rettferdig utgiftsfordeling. 12 Grunneiere som oppnår en fordel ved opparbeidelse, omlegging eller utbedring av tiltak etter pbl. 18-1(1) bokstav a til c foretatt av andre, kan ved refusjonskrav holdes ansvarlig for en forholdsmessig del av utgiftene til tiltaket. Grunneierne oppnår en fordel ved at eiendomsarealer blir «byggeklart» jf. 18-6(1). Fordelen er et resultat av at tiltakshaver oppfører, omlegger eller utvider teknisk infrastruktur etter 18-1(1) bokstav a til c. Tiltakshaver kan derfor med hjemmel i pbl. 18-3(1) kreve refusjon fra grunneiere som oppnår en slik fordel. 13 Refusjonskravet tilsvarer fordelen refusjonstiltaket medfører for den som ikke selv er tiltakshaver. Hvis tiltaket etter pbl. 18-1(1) ikke medfører noen mulighet til økt utnyttelse, er det heller ikke grunnlag for refusjonskrav. Det følger av 18-6(1), «...ubebygd areal som blir byggeklart». Det er avgjørende at det oppstår en verdiøkning for en annen grunneier enn tiltakshaver. Verdiøkningen oppstår ved at arealet blir «byggeklart» etter Siden tiltakshaver oppfyller plikten etter 18-1(1) for dem, slipper de refusjonspliktige eiendommene å selv fremføre slik teknisk infrastruktur til sine eiendommer. 14 Det utgjør en økonomisk fordel der vesentlige endringer på de refusjonspliktige eiendommene selv ville utløst en plikt til å foreta et tiltak etter 18-1(1). Der det er tale om regulerte, men ikke bebyggede eller maksimalt utnyttede, eiendommer er prinsippet ikke kontroversielt. Det kan være en eiendom med ingen eller kun mindre bebyggelse. Tiltakshavers opparbeidelse, omleggelse eller utvidelse av vei, vann- og/eller avløpsledninger etter pbl. 18-1(1) bokstav a til c, bidrar til at eiendomsarealer blir byggeklare jf. 18-6(1). Som en følge av refusjonstiltaket etter 18-1(1) kan også andre grunneiere realisere deres eiendommers uutnyttede potensiale. 15 Uten refusjonstiltaket ville refusjonsdebitorene NOU 2005:12 s. 390 Innst.O. Nr. 50 ( ) kapittel 19.1, Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 268 Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 268 Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 268, 269 Ot.prp. nr. 45 ( ) s

8 selv måtte ha oppført vei, vann- og avløpsledninger, før eiendommen kunne «...bebygges eller eksisterende bebyggelse utvides vesentlig eller gis en vesentlig endret bruk, eller eiendom opprettes eller endres...» jf. 18-1(1). Refusjonsdebitor skal derfor dekke en forholdsmessig del av utgiftene tiltakshaver pådrar seg ved arbeider etter 18-1(1) bokstav a til c. Rimelighetshensynet settes på prøve i situasjoner hvor refusjonsdebitor ikke selv opplever at refusjonstiltaket leder til noen fordel. 16 For eksempel kan det være en situasjon hvor en eiendom får forbedret vei etter 18-1(1) bokstav a. Arbeidet på veien medfører at eiendommen blir «byggeklar» jf. 18-6(1). Dersom eieren ønsket en økt utnyttelse ville han selv måttet ha utbedret veistrekningen frem til sin eiendom. Grunneieren har imidlertid ingen planer om å foreta seg noe. Eiendommen hans blir allikevel refusjonspliktig ved opparbeidelsen av veien, som utføres av en nabo lenger inne i adkomstveien. Refusjonstiltaket oppleves her lite fordelaktig for grunneieren, som har fått byggeklart areal ved et tiltak etter pbl. 18-1(1). Reglene er imidlertid objektive. I forarbeidene presiseres det at «kravet er ikke avhengig av om grunneier har noen aktuell interesse i en utbygging» 17. Grunneiere er refusjonspliktige også der de ikke ser seg tjent med fordelen tiltaket etter 18-1(1) gir dem. Refusjonspliktige grunneiere får en mulighet for økt utnyttelse av sin eiendom. Hva den enkelte ønsker å gjøre med sin eiendom der muligheten først har oppstått, tar ikke loven hensyn til. Det er imidlertid en viss beskyttelse i at kravet først forfaller når muligheten for økt utnyttelse realiseres, pbl (2) første punktum. 18 Plan- og bygningsloven 18-7(2) første punktum avgrenser refusjonskravet til den verdistigningen refusjonstiltaket «antas å føre med seg for eiendommen». Verdistigningen som begrensing går tilbake til Høyesteretts plenumsavgjørelse i Rt s. 278, og ble fulgt opp i Rt s Det er en presumpsjon for verdistigning ved refusjonstiltak. Det ble fastslått i I Rt s I RG 1992 s. 183 uttaler retten at refusjonskrav beregnet etter lovens system for kostnadsfordeling normalt vil ligge innenfor verdiøkningen tiltaket muliggjør 22. I Rt s uttaler retten på side 662, med henvisning til Rt s. 792, 24 at kun verdistigningen knyttet til refusjonsenheten er relevant for vurderingen av verdistigningsbegrensningen. Fastsettelsen av refusjonsenheten etter 18-4(1) er således nødvendig for å definere hvil Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 277 Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 277 Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 277 NOU 1984:9 s. 17 punkt 2.1 Rt s. 997 på s Rt s på s. 1395, om tilsvarende prinsipp etter Bygningsloven av 1965 RG 1992 s. 183, hvor retten tok stilling til verdiøkning etter Plan- og bygningsloven av 1985 Rt s. 659 på s. 661, 662 Rt s. 792 på s

9 ke utgifter som kan inngå i refusjonskrav etter 18-3(1). 25 Refusjonsenheten er et instrument for å skape balanse mellom konkurrerende interesser knyttet til utgiftsfordelingen ved refusjonstiltaket. 26 Det andre grunnleggende hensynet bak refusjonssystemet er behovet for at den tekniske infrastrukturen holder følge med utbyggingen av grunnarealene. 27 Hensynet til forsvarlig teknisk infrastruktur har for øyet konsekvensene av økt bruk av eiendommene. Behovet for slik infrastruktur er på det rene. Dersom grunneier stod fritt til å velge om vei, vann- og avløpsledning skulle oppføres frem til sin eiendom, ville man risikert uheldige konsekvenser. 28 Særlig vil det oppstå en risiko for at eksisterende vann- og avløpsledninger vil bli overbelastet. Før en økt utnyttelse av et område, må området ha tilfredsstillende teknisk infrastruktur. 29 Arbeider med slik infrastruktur etter pbl. 18-1(1) er gjenstand for refusjonskrav etter 18-3(1). Slik forenes hensynet til forsvarlig teknisk infrastruktur med hensynet til en rimelig utgiftsfordeling. Det er uheldig om grunneier bare sikrer egne interesser. Der en eller flere tomter får en vesentlig utvidet eller endret bruk, vil dette føre til økt belastning på infrastrukturen. Plikten til opparbeidelse mv. etter 18-1(1) bokstav a til c er begrunnet i at økt utnyttelse av eiendommer gjør det nødvendig med tilfredsstillende teknisk infrastruktur. 30 Refusjonstiltak etter 18-1(1) kan oppfattes omfattende hvis det gjelder kun en tomt. Imidlertid er det nødvendig for en forsvarlig arealutvikling å se tiltaket i en større sammenheng. 31 Tiltaket som utføres av tiltakshaver vil ofte passere andre eiendommer. Det er derfor formålstjenlig at et tiltak, når det først settes i gang, kan betjene flere eiendommer Refusjonsenhetens betydning for utgiftsfordelingen Pbl. 18-3(1) hjemler en rett til å fremme refusjonskrav. Tiltakshaver har ikke en plikt til å fremme refusjonskrav. Det følger av 18-3(1) at tiltakshaver «...kan kreve sine utlegg refundert». Tiltakshaver avgjør selv om vedkommende ønsker utgiftene dekket gjennom refusjonskrav. Hvis det er tale om utvikling av eiendomsarealer i regulerte strøk foretatt av en privatperson eller en profesjonell utbygger, vil det som regel fremmes refusjonskrav. Det kan imid NOU 2005:12 s. 391 punkt Innst.O.Nr. 50 ( ) kapittel 19.1 Innst.O.Nr. 50 ( ) kapittel 1.1, Innjord (2010) s. 477 Innjord (2010) s. 477 Innst.O. Nr. 50 ( ) kapittel 18.1 Innst.O. Nr. 50 ( ) kapittel 18.1 Innst.O. Nr. 50 ( ) kapittel 19.1 Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 265 punkt

10 lertid være situasjoner hvor andre hensyn veier tyngre. 33 Der offentlige myndigheter er tiltakshaver, vil andre hensyn kunne spille inn. Av ulike grunner kan f.eks. kommunen velge å ikke fremme refusjonskrav selv om det er tale om utføring av arbeider som faller inn under pbl Kommunenes rolle er imidlertid i endring. 34 Kommunene vil i takt med samfunnsutviklingen oftere fremme refusjonskrav ved opparbeidelse av teknisk infrastruktur. Dette reiser særlige spørsmål, som vurderes nærmere i oppgavens del 3. Utføringen av tekniske infrastrukturtiltak etter pbl. 18-1(1) bokstav a til c medfører betydelige utgifter for tiltakshaver. For å fordele disse utgiftene, er det nødvendig å fastsette refusjonsenheten etter pbl. 18-4(1). Reglene i 18-4(1) må ses i lys av de øvrige reglene i pbl. kapittel 18. Derfor er det hensiktsmessig med en kort redegjørelse for sammenhengen mellom lovbestemmelsene av betydning for refusjonsenheten. Bestemmelsene i kapittel 18 angir uttømmende hvilke typer tiltak reglene får anvendelse på; bl.a. offentlig godkjente veier, hovedvann- og hovedavløpsledninger, jf. pbl. 18-1(1) bokstav a til c. 35 Opparbeidelsesplikten etter pbl. 18-1(1) har en nær sammenheng med refusjonskrav etter 18-3(1). Pbl. 18-1(1) bokstav a til c angir maksimale dimensjoner for teknisk infrastruktur som tiltakshaver med hjemmel i 18-1 plikter å oppføre, omlegge eller utbedre. 36 Det å lovfeste dimensjonene av de refusjonsberettigede tiltak var et bevisst valg fra lovgivers side under forarbeider med Plan- og bygningsloven. 37 Hensikten med lovfestingen av tekniske spesifikasjoner er å ivareta grunneieres rettssikkerhet og forutsigbarhet. 38 Spesifikasjonene av typer av tiltak og dimensjonene på slike tiltak i 18-1(1) er uttømmende. 39 Tiltakshaver kan derfor ikke fremme refusjonskrav for utgifter ved refusjonstiltaket ut over dimensjonene spesifisert i 18-1(1) bokstav a til c. Utgifter for «overskytende» dimensjoner ved tiltaket må tiltakshaver selv dekke. Det følger av pbl. 18-5(2) første punktum jf. 18-3(1). 40 Alle refusjonskrav har sin bakgrunn i en plikt til opparbeidelse, omlegging eller utbedring. Det fremgår av ordlyden i 18-3(1) annet punktum. Loven bygger på et prinsipp om at refusjonsreglene skal gjelde likt for private og offentlige aktører LB I rettens bemerkninger, avsnitt 5, uttaler retten at det er «ikke helt uvanlig» at utbyggere gir avkall på refusjon for å unngå tidkrevende refujonssaker før tiltaket kan gjennomføres. NOU 2005:12 s. 384 punkt Pedersen m.fl (2011) s. 485 Innjord (2010) s. 478 Ot.prp. Nr, 45 ( ) s. 263 Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 263 punkt Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 266 punkt Ot.prp. nr. 57 ( ) s. 28, NOU 2005:12 s. 385 Innjord (2010) s

11 Kun utgifter som knytter seg til refusjonstiltaket på refusjonsenheten inngår i refusjonskravet. 42 Tilsvarende gjelder ved private tiltak, hvor refusjonskravet ihht. 18-3(1) annet punktum er begrenset til det som «...kan pålegges i medhold av ». Hensikten med å fastsette refusjonsenheten etter 18-4 er å avgrense hvilke utgifter knyttet til refusjonstiltaket, som kan kreves dekket med hjemmel i 18-3(1). Fastsettelsen av refusjonsenheten etter 18-4(1) avgrenser refusjonskravet etter 18-3(1) jf. 18-1(1). Fastsettelsen av refusjonsenheten er dermed av stor økonomisk betydning for både tiltakshavere og refusjonsdebitorer. 2.3 Arealplanens betydning for refusjonsenheten Kun tiltak i regulerte strøk er omfattet av refusjonsreglene i kapittel 18. Regulert strøk betyr at området er regulert gjennom arealplan. 43 Plikten etter 18-1(1) bokstav a første punktum gjelder «...så langt den er vist i planen...» 44. Plikten til opparbeidelse etter 18-1(1) er således begrenset av reguleringen, jf. Asker og Bærum tingretts dom av 2. juni Arealplanen for reguleringsområdet er således avgjørende for refusjonstiltakets og dermed refusjonsenhetens utstrekning. Refusjonstiltaket etter 18-1(1) blir nærmere definert av arealplanen. Refusjonsenheten knytter seg til refusjonstiltaket, jf. 18-4(1) første punktum. Slik påvirkes også refusjonsenheten av regulering gjennom arealplan. Pbl nr. 3 og 12-5 nr. 2 gir adgang til å regulere teknisk infrastruktur i hhv. kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. 46 Pbl hjemler adgang for kommunen til å gi reguleringsbestemmelser ved reguleringsplan. Gjennom reguleringsbestemmelser vil kommunen nærmere kunne detaljregulere utføringen av teknisk infrastruktur. 47 Ved rekkefølgekrav vil kommunen kunne styre utbyggingstakten av infrastrukturen i et område. For eksempel ved at byggetillatelse ikke kan gis før nærmere angitt infrastruktur er etablert i planområdet. Før refusjonstiltaket er gjennomført må da kommunen avslå søknader om byggetillatelse i planområdet. 48 Ved reguleringsbestemmelser kan kommunen stille krav til omfanget av refusjonstiltaket. Ved plasseringen av teknisk infrastruktur i planområdet kan arealplanen legge til rette for en rettferdig utgiftsfordeling. Ved reguleringsplan kan kommunen også gjøre endringer i eksisterende infrastruktur. For eksempel kan eksisterende adkomstvei omreguleres i ny reguleringsplan. Flere eiendommer blir Ot.prp. nr. 57 ( ) s. 28 Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 306 punkt 27.3 Plan- og bygningsloven 18-1(1) bokstav a Asker og Bærum Tingretts dom 2. juni 2015 i sak TVI-AHER/1 på side 7 Ot.prp. nr. 32 ( ) s. 221 Bugge, Lærebok i Miljøforvaltningsrett, 3. utgave, (2011) s. 199, punkt Pedersen m.fl. (2010) «Plan- og bygningsrett», Del 1, 2. utgave, s

12 da avhengig av ny adkomstvei. Virkningen kan være refusjonsplikt, gitt at vilkårene er oppfylt. Den nye eller endrede infrastrukturen til eiendommen er f.eks. nødvendig for at eiendommen skal bli byggeklar, jf. pbl. 18-6(1). Kommunen kan ved reguleringsplan endre adkomstveien til en eiendom, i den hensikt at eiendommen skal benytte en ny adkomstvei. Eiendommen blir da refusjonspliktig, ved at den oppfyller vilkårene i pbl. 18-4(1) jf. 18-6(1). Slik kan kommunen anvende reguleringsplanen for å definere hva som blir en sammenhengende opparbeidelse av tiltak etter 18-1(1). Så lenge kommunen holder seg innenfor sin kompetanse etter 12-7, kan reguleringsplanen på denne måten brukes til å definere refusjonsenheten. 49 Hvilke eiendommer som havner langs med traseen til et tiltak etter 18-1(1) kan reguleres av kommunen, gjennom utformingen av arealplanen for området tiltaket skjer i. LB illustrerer arealplanens betydning for refusjonsenheten. En eiendom fikk ved reguleringsplan ny adkomst via ny vei. Den tidligere adkomstveien var regulert bort ved reguleringsplanen. Ny adkomstvei var et refusjonstiltak, ihht. Pbl. 18-3(1) jf. 18-1(1) bokstav a. Saksøker hevdet forgjeves at det ikke var adgang til slik endring av adkomsten i den hensikt at eiendommen skulle bli refusjonspliktig for den nye adkomstveien. Den nye adkomstveien var en lang vei i strekning, men utgjorde kun en refusjonsenhet. Retten fant at kommunens fremgangsmåte var gyldig. Eiendommen var dermed refusjonspliktig, jf. 18-6(1). 50 Som følge av dette svarte den til refusjonsenheten, jf. 18-4(1) første punktum «...samlet fordeles på de arealer som ifølge 18-6 er refusjonspliktig til enheten». Arealplanen kan brukes til å inkludere flere eiendommer i refusjonsenheten. Det skjer ved at planen angir refusjonstiltakets utstrekning. Tiltak etter 18-1(1) er iverksettelse av en arealplans innhold. 51 Arealplanen avgrenser hva som kan utgjøre en «...sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse...», jf. 18-4(1) første punktum. Ved planbestemmelser kan det stilles krav til utføringen. Disse legger føringer for hva som kan utgjøre et sammenhengende tiltak ved iverksettelse av arealplanens innhold. Slik kan arealplanen også være et virkemiddel for å oppnå formålet om en rettferdig utgiftsfordeling Bestemmelsen er uttømmende, jf. Ot.prp. nr. 32 ( ) s. 232 og Bugge (2011) s. 201 LB på s. 10,11 Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 265 punkt

13 3 Fastsettelse av refusjonsenheten etter hovedregelen 3.1 Hovedregelen i 18-4 første ledd første punktum. Utgangspunktet for fastsettelsen av refusjonsenheten følger av ordlyden i pbl. 18-4(1) første punktum. «Utgiftene som refererer seg til en strekning hvor en sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse av tiltak som nevnt i 18-1 første ledd finner sted, skal samlet fordeles på de arealer som i følge 18-6 er refusjonspliktig til enheten.» Det jeg hovedsakelig vil behandle nedenfor er innholdet i «...sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse av tiltak som nevnt i 18-1 første ledd...» jf. pbl. 18-4(1) første punktum. Innholdet i begrepet «sammenhengende» avgjør fastsettelsen av hvilken strekning som utgjør refusjonsenheten ved et refusjonstiltak etter pbl. 18-3(1) jf. 18-1(1). Et refusjonstiltak, som utgjør en «...sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse...», er i utgangspunktet en refusjonsenhet etter 18-4(1) første punktum. 3.2 Hva utgjør et sammenhengende refusjonstiltak Arealplanen angir, som vist ovenfor, den maksimale utstrekningen for det refusjonsberettigede tiltaket. 52 Innenfor disse rammene, må det for fastsettelsen av refusjonsenheten avgjøres hva som er en «...sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse...», jf. Pbl. 18-4(1) første punktum. Som forklart ovenfor skal kun utgifter knyttet til refusjonsenheten fordeles på de refusjonspliktige eiendommene. 53 En slik fordelingsmekanisme forutsetter en avgrensning av strekningen for utgiftsfordeling. Avgrensningen skjer ved fastsettelsen av refusjonsenheten etter 18-4(1) første punktum. 54 «Utgiftene som refererer seg til...» i 18-4(1) betyr nødvendige utgifter etter 18-5(1). Det vil si nødvendige utgifter for utføringen av refusjonstiltaket etter 18-1(1), på strekningen som utgjør refusjonsenheten etter 18-4(1) første punktum. 55 Det at et sammenhengende tiltak etter 18-1(1) inngår i refusjonskravet, er naturlig. Det er bedre med en samlet opparbeidelse hvor utgiftene fordeles, enn flere mindre tiltak. 56 Normalt vil utgiftene være rimeligere Oppgavens punkt 2.3 Se oppgavens del 2.2 NOU 1984:9 s. 16 punkt Pedersen m.fl. (2011) s. 490 NOU 2005:12 s

14 ved ett tiltak enn ved flere, mindre, tiltak. Oppstartsutgifter i forbindelse med arbeidene vil f.eks. kun påløpe en gang. En avgrensning basert på fysisk sammenhengende arbeider ivaretar hensynet til effektivitet og en rimelig kostnadsfordeling. Avgrensningen av «sammenhengende», ved anvendelsen av 18-4(1) første punktum, kan bli gjenstand for konflikt. Ulike deler av den sammenhengende strekningen kan ha forskjellige utgifter knyttet til seg. Eiendommer som ligger langs en del av strekningen hvor utgiftene er lave, vil ønske en kortere enhet. Eiendommer som ligger på en strekning hvor utgiftene er høye, ønsker derimot en lengre refusjonsenhet. 57 Slik vil flere eiendommer kunne inngå i utgiftsfordelingen. Refusjonskravet for refusjonsdebitorer på en dyr del av strekningen blir da forholdsmessig lavere. Gjeldende rett er en videreføring av tidligere rett tilbake til I Bygningsloven av nr. 2 var strekningen «...hvis regulering iverksettes på samme tid...» en enhet for utgiftsfordeling. 58 Prinsippet er videreført frem til dagens «...sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse...» i pbl. 18-4(1) første punktum. Tidligere praksis kan dermed bidra til tolkningen av innholdet i «...sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse...» i 18-4(1). Slik beskrevet i oppgavens punkt 2.3 vil tiltakets omfang fremgå av arealplanen for området hvor refusjonstiltaket utføres. Godkjennelsen av tiltakshavers refusjonsgrunnlag etter 18-8(2) muliggjør iverksetting av reguleringen. Områdets potensiale kan realiseres ved kommunens reguleringsplanvedtak. Kun strekningen hvor reguleringsplanens innhold iverksettes i den enkelte refusjonssaken skal inngå i refusjonsenheten etter 18-4(1). Tidligere eller fremtidige refusjonstiltak kan ikke trekkes inn ved fastsettelsen av refusjonsenheten. 59 Det gjelder selv andre refusjonsberettigede tiltak i umiddelbar tilknytning til strekningen det kreves refusjon for, med hjemmel i 18-3(1) jf. 18-1(1). Hva som kan være sammenhengende avgrenses av hvilken strekning som utgjør det konkrete refusjonsvedtaket. En veistrekning og/eller rør/ledningsnett, som opparbeides, omlegges eller utvides i ett arbeid ved tiltak etter 18-1(1) bokstav a til c, utgjør som hovedregel en refusjonsenhet. Det følger av hovedregelen i 18-4(1) første punktum. Hele refusjonstiltaket vil vanligvis utgjøre en «...sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse...», etter pbl. 18-4(1) første punktum Pedersen m.fl. (2011) s. 490 Bygningslov 1924 Ot.prp. nr. 57 ( ) s

15 I Odelstingsproposisjonen til Plan- og bygningsloven av 1985 sies det at det kan fremstå tilfeldig hvilke strekninger som opparbeides samlet ved refusjonstiltak. 60 Samme sted anses imidlertid lovens systematikk for å være eneste praktiserbare alternativ I praksis kan det være uklart ved anvendelsen av 18-4(1) første punktum hva som utgjør et sammenhengende tiltak etter 18-1(1). Nedenfor behandler jeg nærmere enkelte problemstillinger som særlig kan by på utfordringer Sammensatte strekninger Der refusjonstiltaket etter pbl. 18-3(1) jf. 18-1(1) består av flere identifiserbare deler, kan det stilles spørsmål om strekningen utgjør kun en refusjonsenhet etter 18-4(1) første punktum. Hvis refusjonstiltaket f.eks. består av en vei med felles avkjørsel fra en hovedvei, men så senere deler seg, skal da hele veien anses for å være en refusjonsenhet? Spørsmålet er om refusjonstiltaket her dekkes av begrepet «sammenhengende» i 18-4(1) første punktum. For den felles avkjørselen skjer fastsettelsen i henhold til pbl. 18-4(2). Spesifikasjonene for den felles avkjørselen vil fremgå av arealplanen for området tiltaket skjer i. 63 Den felles avkjørselen utgjør en egen refusjonsenhet. 64 Her gir ikke loven adgang til å foreta en nærmere vurdering av hva som er et sammenhengende tiltak. 65 Fastsettelsen av refusjonsenheten følger her direkte av arealplanen, etter pbl. 18-4(2) jf. 18-3(2) første punktum. Hva så med veistrekningene videre inn i området fra den felles avkjørselen? Problemstillingen kan illustreres med et eksempel basert på en refusjonssak i Nittedal kommune To offentlige veier ble her opparbeidet i forbindelse med et refusjonstiltak. Hele tiltaket ble av kommunen behandlet som en refusjonsenhet. Begge veiene opparbeidelsen gjaldt var altså deler av en felles refusjonsenhet. Dette samsvarer med hovedregelen etter 18-4(1) første punktum. De berørte grunneierne, som hadde fått byggeklart areal som følge av opparbeidelsen jf. 18-6(1), ble avkrevd refusjon. Enkelte av grunneierne protesterte. De hevdet det var urimelig at de skulle betale for den veistrekningen de ikke selv hadde avkjørsel til fra egen eiendom. 68 Med tanke på at funksjonen som adkomstvei som begrunner refusjonsplikten i tiltak etter Ot.prp. nr. 57 ( ) s. 28 Ot.prp. nr. 57 ( ) s. 28 Rogstad, Note 532 i Rettsdata til Plan- og bygningsloven av Se Oppgavens punkt 2.3 Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 308, Pedersen m.fl. (2011) s. 491 Pedersen m.fl. (2011) s. 495, 496 Nittedal kommune, Vedtak etter pbl sak nr. 11/ Seiff (2013) Nittedal kommune, Vedtak etter pbl sak nr. 11/ på side 7 12

16 18-1(1) bokstav a, kan man forstå naboenes protester. 69 Refusjonsenheten inkluderte her strekninger unødvendige for adkomst til eiendommene, sett fra eksisterende offentlig godkjent vei. Det harmonerer dårlig med hensynet til rettferdig kostnadsfordeling at man må betale for strekninger man ikke selv benytter seg av. Juridisk sett er løsningen imidlertid klar. Hovedregelen i pbl. 18-4(1) første punktum får anvendelse. Utgiftene knyttet til refusjonsenheten, forutsatt at denne er gyldig fastsatt, skal fordeles på de refusjonspliktige eiendommene etter 18-4(1) første punktum jf Det at den fastsatte refusjonsenheten her består av deler unødvendig for direkte adkomst til refusjonsdebitors eiendom, er ikke avgjørende. Alle deler av strekningen inngår i refusjonsenheten etter 18-4(1) første punktum, og således i utgiftsfordelingen. Refusjonsenheten etter 18-4(1) første punktum kan inkludere deler av refusjonstiltaket som ikke er nødvendig for direkte adkomst til den enkelte refusjonsdebitors eiendom. I RG 1990 s. 638 behandlet retten en refusjonssak hvor faktum bl.a. reiste en tilsvarende problemstilling. 70 Flere veier var opparbeidet sammenhengende ved at arbeidene skjedde som del av samme refusjonstiltak. Selv om det var tale om flere veier, utgjorde de kun en refusjonsenhet. Retten fant at dette var en riktig forståelse av regelens innhold. At refusjonsenheten inkluderer strekninger unødvendig for adkomst til egen eiendom betyr ikke at tiltaket ikke er sammenhengende. Forutsetningene er at det er tale om samme refusjonstiltak, pbl. 18-4(1) jf. 18-1(1). Ved fastsettelsen av refusjonsenheten er også strekninger bestående av identifiserbare delstrekninger en «...sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse...» etter 18-4(1) første punktum. Virkningene av at refusjonsenheten kan bli omfattende, er hensyntatt gjennom lovens fordelingsnøkkel for utgiftsfordelingen i pbl Protestene fra grunneierne i saken ble ikke tatt til følge av Nittedal kommune. I henhold til kommunens vedtak bestod refusjonsenheten av begge veiene. Hele tiltaket var opparbeidet samlet, etter pbl. 18-4(1) første punktum jf. 18-1(1) bokstav a. Det var m.a.o. et sammenhengende tiltak etter 18-4(1) første punktum Eksempelet viser hvordan refusjonsenheten etter 18-4(1) kan være annerledes enn det som for refusjonsdebitor virker naturlig ut i fra tiltakets plassering i terrenget. Ulikheter i partenes oppfatninger om tiltaket kommer på spissen i slike tilfeller. Refusjonsenheten inkluderer her strekninger som ikke er nødvendig for å føre infrastruktur frem til den enkeltes eiendom RG 1990 s. 638 på s. 642 RG 1990 s. 638 på s. 642 Nittedal kommune, vedtak om foreløpig refusjon etter pbl. 18-8, sak nr. 11/ , på side 7 Saken er til ny behandling da det opprinnelige vedtaket ble satt til side av kommunen på et annet grunnlag. 13

17 Denne typen motsetninger setter tilliten til refusjonsreglene på prøve. 73 Slike resultater er imidlertid nødvendige konsekvenser av å ha et praktiserbart system for refusjon etter plan- og bygningsloven. Hvis man ikke hadde tillatt refusjonsenheter, som bestod av flere delstrekninger, ville det ført til en tilfeldig og stykkevis opparbeidelse av et område. «...[s]ammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse...» i 18-4(1) første punktum verken skal eller bør derfor tolkes innskrenkende i slike situasjoner Strekninger som tjener flere formål Refusjonstiltaket er sammenhengende etter 18-4(1) selv om strekningen tjener flere formål. Et fysisk sammenhengende tiltak kan tjene både en enkelt families behov og næringsinteresser. Disse kan være forskjellige. Belastningen på infrastrukturen vil også variere. Næringsinteresser vil typisk stå for en større slitasje ved bruk enn privatpersoner. Det kan føre til interessekonflikter. For hovedvann- og avløpsledninger etter 18-1(1) bokstav b og c er ulike formål ikke en aktuell problemstilling. Tiltakenes art gjør at de kun har ett formål, uavhengig av hvem og hvor mange ledningsnettet betjener. Offentlige veier derimot kunne tjene flere formål. Veien vil oftere kunne brukes av utenforstående, til forskjell fra vann- og avløpsledninger. Problemstillingen er derfor særlig aktuell når refusjonstiltaket er veier ihht. pbl. 18-1(1) bokstav a. Spørsmålet ble vurdert i RG 1990 s En veistrekning som ble benyttet både av eiere av boligtomter og av næringstrafikk, inngikk i en refusjonsenhet. Flere av boligeierne protesterte mot at de måtte være med å betale for en veistrekning som ble brukt både for adkomst til egne tomter og til trafikk til næringseiendommer. Refusjonsdebitorene hevdet at den ulike bruken tilsa en annen refusjonsenhet enn den kommunen hadde lagt til grunn. Retten fant imidlertid at veiens «dobbelt[e] formål» ikke kunne være et avgjørende argument for oppdeling av refusjonsenheten. 75 Avgjørende var at hele veistrekningen var nødvendig for adkomst til de aktuelle villaeiendommene. Adkomstfunksjonen er en nødvendig forutsetning for refusjonsplikt, jf. 18-1(1) bokstav a. Dette vilkåret var oppfylt i denne saken. Det at veistrekningen også fungerte som adkomstvei for næringstrafikk betød derfor ikke at det skulle ha vært to refusjonsenheter. Så lenge det var tale om en sammenhengende opparbeidelse av refusjonstiltaket, noe det var i denne saken, utgjorde veien en samlet refusjonsenhet. Retten fant at det ikke var galt at veien med delt formål inngikk i en felles refusjonsenhet med andre veier, som ikke hadde funksjon som adkomstvei for næringstrafikk. Det gjelder selv om veien det er tale om tjener flere interesseformål Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 277 RG 1990 s. 638 på s. 641 og 642 RG 1990 s. 638 på s

18 De refusjonspliktige grunneierne hevdet også at utgiftsfordelingen tilsa at tiltaket skulle vært delt opp i flere refusjonsenheter. Det vil si at unntaket om oppdeling av refusjonsenheter ble påberopt. Denne problemstillingen er behandlet under oppgavens del 4 om 18-4(1) annet punktum Ulike typer refusjonsberettigede tiltak på samme strekning Ofte vil opparbeidelsen av teknisk infrastruktur bestå av vei, vann- og avløpsledninger som anlegges samtidig. Typisk er det situasjonen når et område utvikles samlet, og det er nødvendig å anlegge flere typer teknisk infrastruktur. Der tiltakene følger samme trase vil det naturlig oppfattes som en «...sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse...» etter pbl. 18-4(1) første punktum, selv om det er forskjellige typer tiltak. Etter en slik forståelse vil alle typer tiltak i 18-1(1) bokstav a til c langs samme strekning inngå i samme refusjonsenhet. Utgiftsfordelingen ville da inkludert alle «nødvendige utgifter» etter 18-5(1) for tiltakene på strekningen i et samlet vedtak om utgiftsfordeling. Dette er ikke nødvendigvis en riktig fremgangsmåte. Vilkåret om sammenheng betyr fysisk sammenheng for det enkelte type tiltak. Hver type tiltak etter pbl. 18-1(1) bokstav a til c utgjør derfor hver sin refusjonsenhet. Utgiftene må fordeles på de refusjonspliktige eiendommer for hvert enkelt tiltak, hver for seg. En slik fremgangsmåte følger av lovteksten i 18-4(1) første punktum, «...av tiltak som nevnt i 18-1 første ledd...». Ordet «tiltak» må forstås i bestemt form entall, selv om dette ikke er klart i ordlyden i 18-4(1) første punktum. I forarbeidene til Plan- og bygningsloven av 1985 bruker departementet bestemt form entall, «tiltaket» Som nevnt tidligere i oppgaven var det ikke tilsiktet endringer med dagens Plan- og bygningslov. 78 Forskrift om byggesak (Sak10) 17-2(1) 79 presiserer at det skal «...utarbeides separate kostnadsoverslag...» for de ulike typer tiltak etter 18-1(1) bokstav a til c. I RG 1987 s. 735 vurderte retten spørsmålet om ulike enheter for ulike typer refusjonsberettigede tiltak. Retten kom her til at det måtte være slik at hver type refusjonstiltak måtte utgjøre et selvstendig «tiltak» i lovens forstand. Det er ikke tilsiktet endringer siden. Hver type tiltak etter 18-1(1) bokstav a til c skal dermed få fastsatt en refusjonsenhet i henhold til 18-4(1) første punktum. Hva som utgjør et «sammenhengende» tiltak må basert på RG 1987 s. 735 vurderes hver for seg. Veien frem til eiendommen, som er gjenstand for «vesentlig endret Ot.prp. nr. 57 ( ) s. 21 punkt Se også Pedersen m.fl (2011) s. 490 «...opparbeidelse av veien eller ledningen...» (min understreking) Rundskriv H kapittel 4.4 Forskrift om Byggesak 2010 (Sak10) 15

19 bruk...» mv 80, utgjør en refusjonsenhet. Godkjent hovedvann- og hovedavløpsledning en annen. Dette gjelder selv om traseen for alle tiltakene er den samme. En slik regel krever at tiltakshaver er oppmerksom på behovet for flere refusjonsenheter på en identisk strekning. En slik fremgangsmåte kan fremstå unødvendig komplisert. Bruk av separate refusjonsenheter er enda et eksempel på hvor komplisert det er å anvende refusjonsreglene i praksis. 81 Begrunnelsen er imidlertid også her hensynet til en rettferdig kostnadsfordeling. 82 Den enkelte tomt kan ha ulik nytte av de ulike typer refusjonstiltak. En eiendom kan f.eks. være refusjonspliktig for ett tiltak, men ikke det annet. For å sikre at utgiftsfordelingen blir rettferdig, må derfor hver type tiltak formelt få fastsatt sin egen utgiftsfordeling. 83 Der flere typer teknisk infrastruktur skal føres frem til samme eiendom, behøver de ikke nødvendigvis følge samme trase i marken. Utgiftsansvaret for hver tomt vil kunne variere avhengig av typen tiltak det er snakk om. Derfor må det fastsettes en refusjonsenhet for hvert enkelte tiltak etter 18-1(1) bokstav a til c, som det senere kreves refusjon for etter 18-3(1) jf. 18-1(1). Lengden på tiltaket vil avhenge av distansen til eksisterende vei, vann- eller avløpsledning. Hvilken strekning som må opparbeides, kan derfor være forskjellig avhengig av hvor eksisterende vei, vann- el. avløpsledning befinner seg. Hva som utgjør en «...sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse...» jf. 18-4(1) må da fastsettes individuelt for hver enkelt type tiltak det er tale om. Når refusjonsenheten skal fastsettes i en sak hvor flere typer teknisk infrastruktur etter 18-1(1) skal opparbeides, er det viktig at tiltakshaver er klar over dette. Igangsetting av arbeidene på refusjonstiltaket før planene er godkjent kan medføre preklusjon av refusjonskravet. 84 I en slik situasjon vil konsekvensen være at tiltakshaver bare har refusjonskravet i behold for refusjonstiltak som er godkjent. 85 Det gjelder også der ulike typer tiltak knytter seg til den samme fysiske strekningen. Fremgangsmåten viser hvordan refusjonsenheten er både en fysisk og en juridisk størrelse. En fysisk strekning i marken tillegges juridisk virkning, ved å fastsettes som refusjonsenhet etter 18-4(1) Jf. Pbl. 18-1(1) Ot.prp. nr. 45 ( ) s. 277, og oppgavens del 1.1 Jf. oppgavens del 2.1 RG 1987 s. 735 på s. 737 Pbl. 18-8(3) Ihht. pbl. 18-8(2) 16

20 3.2.4 Sammenheng i tid Ordlyden i pbl. 18-4(1) første punktum sier ikke om et sammenhengende tiltak inneholder et krav til kontinuitet i tid. En ordlydstolkning av begrepet «sammenhengende» kan tale for at det må eksistere en sammenheng i tid. Ved opphold i tid under utførelsen av arbeid på et refusjonstiltak, kan det stilles spørsmål om det er en «...sammenhengende opparbeidelse, omlegging eller utvidelse...» etter 18-4(1) første punktum. I litteraturen brukes som eksempel en konkurs under anleggsarbeidene. 86 Tilsvarende kan tenkes også i andre situasjoner hvor det skjer et skifte av entreprenør underveis i arbeidene. I en slik situasjon vil det nødvendigvis oppstå et opphold i tid, i forbindelse med at ny entreprenør skal rigge seg til på byggeplassen. Dette vil medføre at arbeidene ofte ikke følger planlagt fremdrift. Det kan i slike tilfeller oppstå opphold i fremdriften av arbeidene på alt fra noen dager til opphold i lengre tid, i påvente av at en ny tiltakshaver skal tre inn i det tiltaket som utføres. Slike stopp i fremdriften påvirker ikke vurderingen av sammenheng etter 18-4(1)første punktum. 87 Ved fastsettelsen av refusjonsenheten er arbeidene, som skal foretas i marken, avgjørende for avgrensningen. Så lenge strekningen er fastsatt som refusjonsenhet i kommunens vedtak om godkjennelse av planer 88, jf. pbl. 18-8(2), vil ikke senere opphold i fremdriften påvirke fastsettelsen av refusjonsenheten etter 18-4(1) første punktum. Reelle hensyn kan imidlertid tale for at der oppholdet i tid fører til at forholdene er betydelig endret når tiltaket fullføres, vil tidsmomentet direkte eller indirekte kunne være en «særlig omstendighet» etter unntaksregelen i 18-4(1) annet punktum. Spørsmålet om tid som grunnlag for oppdeling av refusjonsenheten er behandlet i oppgavens del Betydningen av eiendommens plassering og hvem som er tiltakshaver Plasseringen av eiendommen tiltaket knytter seg til har betydning for fastsettelsen av refusjonsenheten. Dette reiser spørsmål knyttet til når arbeider etter pbl. 18-1(1) er «sammenhengende» tiltak etter 18-4(1) første punktum. Under behandler jeg særlige spørsmål rundt fastsettelsen av refusjonsenheten knyttet til refusjonstiltakets plassering og hvem som er tiltakshaver Tyren (2010) s. 324 Tyren (2010) s. 324 Se oppgavens del 5 17

21 3.3.1 Refusjonstiltak i etablert område Ved et refusjonstiltak vil fastsettelsen av refusjonsenheten påvirkes av den fysiske plasseringen av eiendommen refusjonstiltaket skal føres frem til. 89 Det er særlig aktuelt der tiltakshaver får plikt til opparbeidelse etter 18-1(1) første punktum i et allerede opparbeidet område. Avstanden fra denne eiendommen til eksisterende godkjent teknisk infrastruktur utgjør strekningen for refusjonstiltaket etter 18-1(1) bokstav a til c. 90 Selv om slike situasjoner oftest angår private tiltakshavere, gjelder det også for offentlige tiltakshavere. Opparbeidelsesplikten skal sørge for tilfredsstillende infrastruktur frem til tomten som får en vesentlig økt eller endret utnyttelse jf. pbl. 18-1(1). Der det kun er en refusjonsenhet for utgiftsfordelingen, vil refusjonstiltaket og refusjonsenheten være sammenfallende. Refusjonsenheten utgjør da hele det «...tiltak som nevnt i i 18-1(1) første ledd» jf. ordlyden i 18-4(1) første punktum. Der en tiltakshaver utfører et refusjonstiltak, i en samlet opparbeidelse, vil som hovedregel hele strekningen med arbeider utgjøre en refusjonsenhet, jf. 18-4(1) første punktum. Hva som utføres «sammenhengende» ved et slikt refusjonstiltak vil bero på hvilken eiendom som først får pålegg om opparbeidelse etter 18-1(1). 91 Plasseringen av denne eiendommen avgrenser da lengden på strekningen som opparbeides. Avgrensningen vil da avhenge av hvilken eiendom som først står for et tiltak på egen eiendom, som utløser plikten i 18-1(1). En slik avgrensning fremstår tilfeldighetspreget. 92 Følgende eksempel fra Oslo kommune illustrerer poenget. I sak nr ønsket en eiendomsutvikler å utvikle en eksisterende eiendom (Gnr/Bnr. 154/176) i bydel Nordstrand. 93 Plan- og bygningsetaten gav tillatelse til dette, under forutsetning av at utbygger utbedret eksisterende adkomstvei i tråd med 18-1(1) bokstav a. 94 Utbedring av Pareliusveien var nødvendig siden boligblokkene, som skulle bygges, ville medføre betydelig trafikkøkning på veistrekningen. Plan- og bygningsetaten la vekt på at adkomstveien ikke holdt tilfredsstillende standard, på grunn av den økte belastningen. 95 Eiendommen hvor tiltaket skjedde lå imidlertid ikke i enden av veien. Dermed måtte ikke hele Pareliusveien opparbeides. Plikten til opparbeidelse mv. etter 18-1(1) gjelder kun strekningen frem til den eiendommen som er gjen Pedersen m.fl. (2011) s. 490, Innjord (2010) s. 493 Innjord (2010) s. 481 Pedersen m.fl. (2011) s. 490 Ot.prp. nr. 57 ( ) s. 28 Oslo kommune, Plan- og bygningsetaten, saknr Oslo kommune, Plan- og bygningsetaten, doknr , på side 2 «refusjonsenheten» Oslo kommune, Plan- og bygningsetaten, saknr/doknr

22 stand for en «vesentlig endret bruk...» 96 mv. Refusjonsenhetens lengde ble dermed fastsatt å være distansen fra Gnr/Bnr. 154/176 frem til Pareliusveien 2. Ved Pareliusveien 2 møtte adkomstveien en eksisterende godkjent vei. 97 Opparbeidelsesplikten etter 18-1(1) bokstav a var oppfylt ved opparbeidelse av veien frem til dette punktet. Det var kun denne strekningen det var nødvendig å utbedre etter opparbeidelsesplikten i 18-1(1). Refusjonsenheten svarte til lengden på tiltaket, da hele opparbeidelsen utgjorde et sammenhengende tiltak jf. 18-4(1) første punktum. Når en veistrekning først skal opparbeides, ville det fra kommunens ståsted vært ønskelig å opparbeide hele veien. Saken illustrerer dermed også grensene for opparbeidelsesplikten og tilhørende refusjonskrav. En privat tiltakshavers opparbeidelse etter 18-1(1) begrenses av hvilken eiendom infrastrukturen skal føres frem til. Tilsvarende avgrenses dermed strekningen som kan utgjøre refusjonsenheten, jf. «...tiltak etter 18-1 første ledd...» i 18-4(1) første punktum. Refusjonsberettigede arbeider utover strekningen frem til sin eiendom har tiltakshaver verken rett eller plikt til å foreta med grunnlag i 18-1(1) bokstav a til c. Slik ytterligere opparbeidelse krever annet grunnlag. Dermed vil f.eks. tiltakshaver i refusjonssaken på Nordstrand, ikke ha plikt til å opparbeide hele Pareliusveien. En fullstendig opparbeidelse av hele veien, forbi eiendommen opparbeidelsesplikten gjelder, gir ikke Plan- og bygningsloven kapittel 18 hjemmel for. Et slikt utvidet refusjonstiltak er nemlig ikke nødvendig for at tiltakshaver skal oppfylle 18-1(1). Adgangen til å fremme refusjonskrav etter 18-3(1) er betinget av at refusjonstiltaket skjer etter 18-1(1). I forlengelsen kan ikke refusjonsenheten i 18-4(1) første punktum gå lenger enn tiltaket som utføres etter 18-1(1). 98 Refusjonstiltakets lengde er således en begrensning av refusjonsenhetens maksimale utstrekning Særlig om kommunen som tiltakshaver Der kommunen er tiltakshaver vil det oppstå særlige spørsmål ved fastsettelsen av refusjonsenheten. Kommunale etater har ansvarsområder som dekker mange bygg- og eiendomsrelaterte forvaltningsoppgaver. Hvis kommunen står for både arealplanen, byggesaksbehandlingen og refusjonstiltaket, oppstår en situasjon hvor samme kommunale organ har interesser på flere stadier av saken. 99 Kommunens rolle som både planmyndighet, byggesaksbehandler og til Jf. Pbl. 18-1(1) første punktum Samme sted Innjord (2010) s. 494 Jf. oppgavens del