Navn på programmet: Byutvikling drivkrefter og planleggingsutfordringer (Byutvikling)

Transkript

1 Årsrapport 2005 Innledning Navn på programmet: Byutvikling drivkrefter og planleggingsutfordringer (Byutvikling) Programmets hovedmål: Målet for forskningsprogrammet er å øke den forskningsbaserte kunnskapen om urbane områder, spesielt ved å fokusere på sammenhengene mellom teknologiske endringer, demografi og næringsutvikling, sosiale og kulturelle endringsprosesser og fysiske, romlige endringsprosesser. På dette grunnlag tas det sikte på å identifisere de viktigste drivkreftene bak urbaniseringsprosesser og byenes transformasjon i Norge. Programmet tar utgangspunkt i de norske storbyregionene; Osloregionen, Bergensregionen, Stavanger/Sandnesregionen og Trondheimsregionen, samt landsdelssentraene Tromsø og Kristiansand. Prioriterte forskningstema i programmet har vært empirisk kunnskap om endringsprosesser i norske byer, byforståelse/byteori og utvikling av handlingsalternativer. Virkeperiode: Økonomi Programmets finansieringskilder: Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet, Samferdselsdepartementet Disponibelt budsjett i 2005: 4,067 mill.kr Forbruk i 2005:4,155 mill.kr Aktiviteter Viktigste aktiviteter i har vært programmets siste år. Arbeidet har derfor vært konsentrert om avslutnings- og formidlingstiltak. Avslutningskonferansen Hele folket til storbyene? ble arrangert 25. august 2005 med rundt 150 deltakere. Konferansen drøftet følgende problemstillinger: Hvorfor vinner Oslo i konkurransen om de beste hodene? Er gentrifisering et problem? Fungerer boligmarkedet i Oslo? Hvem styrer storbyutviklingen? Konferansen hadde fokus på presentasjon av resultater fra forskningen. Åpningen ble gjort av statssekretær Just Hjalmar Johansen, Kommunal- og regionaldepartementet som gikk gjennom departementets forskningsbehov og satsinger på forskning for politikkutforming. Det andre åpningsinnlegge ble holdt av byrådsleder Erling Lae som drøftet Oslo-regionens utvikling. I 2005 har 11 prosjekter vært i gang og blitt avsluttet. På grunn av forsinkelser har to prosjekter blitt avsluttet i begynnelsen av Fire doktorgradsarbeider har inngått i prosjektene. En disputas ble holdt i løpet av 2005 og en doktoravhandling er levert for bedømning i februar 2006.

2 Programmet er blitt formidlet til offentligheten gjennom fire bøker som samsvarer med de forskningstema som ble valgt i programplanen: Storbyene i kunnskapsøkonomien, Eirik Vatne (red), tar for seg næringsøkonomisk endring. By og byliv i endring, Jonny Aspen (red), tar for seg sosiokulturelle endringsprosesser. Governance i norske storbyer, Anne Lise Fimreite og Tor Medalen (red) diskuterer handlingsalternativer for governance, byplanlegging og styring av byutvikling. Storbyens boligmarked, Rolf Barlindhaug (red) tar for seg endringer i livsform, Bøkene er utgitt av Spartacus forlag i De tre første bøkene ble lagt fram på programmets formidlingskonferanse. Den fjerde boken om storbyens boligmarked ble lansert i et seminar i Bergen som ble arrangert av Bergen Boligforum 2. desember, hvor det var ca 70 deltakere. Når det gjelder andre formidlingstiltak kan nevnes artikler i tidsskriftet Plan i to temanummer Byer i endring (2/05) og Storbytrafikken: - på rett spor (5/2005). Programstyrets sluttrapport ble lagt fram for Divisjonsstyret for store satsinger i møte 30. januar Divisjonsstyret konstaterte at programmet har gitt ny og tverrfaglig kunnskapsgrunnlag som gjør det lettere å se byer og regioner i sammenheng. Nøkkeltall, aktiviteter i 2005 Antall prosjekter: 11 Antall dr.grads.stipendiater: 4 (3 kvinner)) Administrasjon Antall møter i programstyret i 2005: 3 Administrative kostnader i 2005: 0,1 mill.kr Resultater Høydepunkter og funn Næringsøkonomisk endring i storbyene Funnene viser at det er i stor grad veksten i de kunnskapsintensive, forretningsmessige tjenestene (KIFT-næringene), som nå danner grunnlaget for veksten i norske storbyer spesielt i Osloregionen. Disse næringene velger som hovedregel en sentral lokalisering i byen, men samtidig utvikles det også konsentrerte subsentra omkring bykjernen. Transformasjonsområder med ulik kostnadsnivå og ulik kvalitet på utleielokaler er viktig for denne konsentrerte utviklingen. Lokalisering av IKT-næringen er mer spredt og trolig mer boligrelatert og prissensitiv enn tilfellet er for de andre KIFT-næringene. Forskningen innenfor dette temaet har blitt gjennomført i Rogalandsforskning, Statistisk Sentralbyrå, Samfunns- og næringslivsforskning AS, Høgskolen i Agder, Norsk institutt for by- og 2

3 regionforskning, Senter for teknologi, innovasjon og kultur ved Universitetet i Oslo og Econ Analyse. De nye næringene rekrutterer fra mange ulike bransjer. Osloregionen har i stor grad trukket til seg kompetanse fra utlandet og har netto rekrutteringsbalanse med de andre storbyregionene og resten av landet. De andre storbyregionene har primært et nettooverskudd relatert til eget fylke og de omkringliggende fylkene. 70 av de 100 største hovedkontorene innenfor norsk næringsliv ligger i Osloregionen. En slik konsentrasjon av strategisk beslutningskraft er i høy grad begrunnet i behov disse enhetene har for informasjonstilgang fra offentlig sektor, tilgang til tjenester fra KIFT-relaterte foretak og behov for sentral plassering i forhold til nasjonale og internasjonale transport- og kommunikasjonssystemer. Storbyen er en nødvendig arena for rekruttering av høyt utdannet, erfaren arbeidskraft. En rekke faktorer fører med nødvendighet til at storbyene har en spesielt viktig funksjon i kunnskapssamfunnet og blir arenaer for de mest nyskapende delene av næringslivet. I den handlingsrettede forskningen omkring næringsutvikling har programmet dokumentert at tradisjonelle former for offentlig organisering av utviklingsarbeid i liten grad fungerer. Ulike alternative organisasjonsformer er derfor i ferd med å utvikles. Utviklingskoalisjoner av ulik type er viktige medier for å fremme nyskaping og for å kople sammen ressurser i offentlig og privat sektor til et helhetlig innovasjonssystem. Innenfor en sterk statlig økonomi som den norske har det også vist seg vanskelig å finansiere risikoprosjekter, dersom disse ikke har kunnet knyttes sammen med sterke distriktspolitiske målsettinger. "Venturekapital" risikovillig kapital er avgjørende dersom nyskapingsaktivitet skal lykkes, og det er en utfordring for hele organiseringen av innovasjon å etablere denne typen finansiering samtidig som nødvendige kvalitetsvurderinger og hensyn til risiko blir vurdert. Sosiokulturelle endringsprosesser Funnene dokumenterer internasjonale trenders virkninger i urban transformasjon på lokalt plan i Oslo generelt og i bydelene mer spesifikt. Storbysituasjonen i Oslo er preget av uoversiktlighet, forskjellighet og mangfold. Sentrale forskningsmiljøer har vært Arkitekt- og designhøgskolen i Oslo, Norsk institutt for by- og regionforskning, Byggforsk og Universitetet i Oslo. Funnene viser at det utvikles en ny form for urbanitet. I perioder med stor bytransformasjon vil bykulturen generelt og byens livsformer og livsstiler mer spesifikt, utvikle en hel rekke nye kjennetegn. Hvor dyptgripende de sosiokulturelle endringene egentlig er: Er det tale om fremveksten av en ny bykultur som skiller seg radikalt fra andre tiders? Dreier det seg om overflateendringer i livsstil og kulturelle uttrykk, eller dreier det seg om grunnleggende endringer i bybefolkningens verdier og preferanser? Byen preges av gentrifisering. En sentral tematikk er fysisk, arkitektonisk og visuell transformasjon (morfologisk og ikonografisk transformasjon) knyttet til prosesser av gentrifisering. Et annet tema er sosiale og kulturelle endringer i gentrifiseringsområder, med vekt på sosiale praksiser og kulturell betydningsdannelse. Gentrifisering og immigrasjon er prosesser som griper inn i hverandre. Veksten i byens innvandrerbefolkning kan ses som en transformasjonskraft i seg selv. I Oslo gjelder dette særlig i indre og ytre østlige bydeler. Andelen av ikke-vestlige innvandrere i indre østlige bydeler går ned, mens andelen er økende i ytre øst og sør. Disse utviklingstrekkene påskyndes av gentrifiseringsprosessen i indre østlige bydeler. I etnisk sammensatte bydeler med stor grad av gentrifisering oppstår et sett av 3

4 parallelle virkeligheter eller sosiokulturelle segmenter som bruker byens funksjoner og byrommet på ulike parallelle måter. Storbyens boligmarked Befolkningen i de indre storbyområdene sank kraftig helt fra andre verdenskrig og fram til omkring Etter dette har det skjedd en reurbanisering. Befolkningsvekst har i denne perioden fortsatt i mange områder innenfor de funksjonelle storbyregionene, men veksten har vært størst i indre byområder. Gentrifisering og immigrasjon har ført til omfattende endringer både i utbyggingspolitikk og etterspørsel. Det skjer en omfattende omlokalisering i den regionale byen. Forskningen innenfor dette temaet er gjennomført i Norges byggforskningsinstitutt, Transportøkonomisk institutt, Rokkansenteret og Norsk institutt for by- og regionforskning. Funnene viser at befolkningsveksten i storbyregionene bygger først og fremst på at vekstnæringer i dag i hovedsak er storbynæringer. Samtidig er det en tendens til at en svært stor del av hvert ungdomskull velger å oppholde seg i storbyer for høyere utdanning og arbeid. Det er et økende antall enslige hushold som preger boligmarkedet i byen, men det er også en tendens til at flere familier velger å bo i byen, selvom mange barnefamilier fortsatt flytter ut av indre by, slik mønsteret har vært i lang tid. Forstedene har mistet sin attraktivitet for en stor del av befolkningen. Reduksjon av avstander, frigjøring fra motoriserte transportmidler og økt tilgjengelighet til ulike typer av tilbud og aktivitetsmuligheter, letter hverdagslivets organisering. Feminiseringen av arbeidslivet er med på å øke betydningen av slike faktorer. De som velger en slik tilpasning er oftere folk med høy utdanning og særlig kvinner i dette sjiktet. Reurbaniseringen skjer samtidig med at byen regionaliseres. Storbyens boligmarked dekker nå et vidt, og stadig mer funksjonelt integrert område. Endringene i boligmarkedet i indre by har sitt motsvar andre steder i den regionale byen. Tidligere industristeder blir boligenklaver i storbyregionen, nye næringssentra etableres nær de regionale kommunikasjonslinjene, tidligere homogene eneboligområder og drabantbyer får en langt mer sammensatt befolkning enn tidligere. Det nye boligmarkedet skaper mange utfordringer i den offentlige bolig- og byplanleggingen. Situasjonen i mange drabantbyer kan illustrere en type problemstillinger som byen nå står overfor: Drabantbyenes attraktivitet har vært synkende og det spørres om den norske organisasjonsmodellen kombinert med den nye beboersammensetningen i samme grad som tidligere vil være i stand til å holde et høyt vedlikeholds- og oppgraderingsnivå. Vil det finnes økonomi, kompetanse og vilje til å gjennomføre tiltak? Eller vil den markedsstyrte boligutviklingen bidra til en ytterligere opphopning av vanskeligstilte i den type lavprisområder som mange drabantbyer faktisk er? Handlingsalternativer - governance, byplanlegging og styring av byutvikling Det representative demokratiets institusjoner kan vanskelig styre samfunnet uten samhandling med aktører utenfor systemet. Markedet, sivilsamfunnet, aktører på andre nivåer innenfor det offentlige, media og pressgrupper legger alle føringer på de beslutninger som tas. Sentrale forskningsmiljøer for dette temaet har vært Rokkansenteret, Norsk institutt for by- og regionforskning, Institutt for landsskapsplanlegging ved Universitetet for miljø- og biovitenskap og Institutt for byforming og planlegging ved NTNU. 4

5 Funnene viser at governance eller nettverk med andre aktører i all hovedsak representerer et aktivum for byen. Samhandling mellom offentlige og private aktører er en strategi som generelt sett øker byens (som politisk system) handlingskapasitet snarere enn reduserer den. Nettverkene gir muligheter for at kommunen får løst nye og annerledes oppgaver, ofte på en ny måte. Nettverkene samler innflytelse og initiativ, samtidig som de er fleksible. Men fordi kommunen har et folkevalgt mandat og skal ivareta fellesskapets og ikke bare utvalgte aktørers interesser, må nettverkene styres. Problemstillinger knyttet til kommunen/byens evne til ikke bare å samhandle med nettverkene, men også kontrollere prosessen har vært viktig i forskningsprogrammet. En rekke "faresignaler" i utviklingen er kartlagt. Samhandling mellom offentlige og private er en strategi som generelt sett øker byens (som politisk system) handlingskapasitet snarere enn reduserer den. Studiene viser at innenfor byplanleggingen har man ikke kommet særlig langt i overgangen fra government til governance. Dette gjelder blant annet de formelle mulighetene for å gjøre ulike typer markedsorienterte avtaler mellom det offentlige og private utbyggere. Endringer i ansvar og roller i byplanlegging reflekterer endringer i prinsipper for dekning av byutviklingskostnader. Mer markedsorienterte virkemidler for å dekke byutviklingskostnader har konsekvenser som: høyere arealutnyttelse, spredt prosjekt- og byutvikling som mottendens til sentral utbygging og dyrere boliger og næringsbygg som følge av at utbyggerne som selgere og/eller utleiere vil søke å velte kommunale krav til infrastrukturkostnader over på sine kjøpere og leietakere. Resultatindikatorer for 2005 Avlagte doktorgrader: 1 (kvinne) Vitenskapelig publisering: 26 Annen publisering/formidling: 56 Samlet vurdering og utfordringer framover Samlet vurdering av framdrift, måloppnåelse og nytte Programmet har hatt en empirisk innfallsvinkel. Intensjonen har vært å skaffe kunnskap om pågående transformasjonsprosesser. Som helhet har derfor handlingsperspektivet vært noe underordnet. Utgangspunktet for programmet var at endringsprosessene i de større byene er kvantitativt, og i noen grad kvalitativt, forskjellige fra andre deler av landet. Følgelig er også de planmessige og forvaltningsmessige utfordringene spesielle i forhold til andre regiontyper. Programstyret mener denne prioriteringen har vært riktig. Programstyret har i programmets siste virksomhetsår vært opptatt av formidling til ulike målgrupper, særlig programmets sentrale brukere. Resultatene har blitt formidlet til offentligheten gjennom de fire oppsummeringsbøkene som det er redegjort for. Bøkene har fått stor anerkjennelse og de har møtt stor etterspørsel bl.a. for undervisning. Noen prosjekter er blitt forsinket i avslutningen ikke minst på grunn av at de oppsummerende bokprosjektene har tatt mer tid og engasjement av bidragsyterne. Noen av prosjektene har støtt på uforutsette hindringer og forsinkelser når det gjelder tilgangen til datakilder. De fleste prosjektene har imidlertid blitt avsluttet ved slutten av En forsker som har fått bidrag til 5

6 ferdigstilling av doktoravhandlingen har disputert. En forsker som har hatt doktorgradsstipend i programmet har avlevert sin avhandling i begynnelsen av Programmets funn og resultater har bidratt til departementenes kunnskapsbehov i programperioden. Kommunal- og regionaldepartementet har i stor grad samarbeidet med forskningsmiljøene i programmet i forbindelse med arbeidet med stortingsmeldinger, tidligere om Storbymeldingen, og i 2005 om Regionalmeldingen. Programmet har også vært en viktig kunnskapsleverandør for stortingsmeldingen om hovedstadsregionen som er under utarbeidelse. Utfordringer framover Programmet har blitt avsluttet i Resultatene dokumenterer også at det fortsatt er stor kunnskapsmangel omkring de transformasjonsprosessene som skjer i norske byer, og det er også et behov for utvikling av teori som kan kaste lys over disse prosessene og se dem i sammenheng. Funnene viser at storbyene er motorer i næringsveksten i Norge i dag. Oslo har en særstilling blant storbyene på grunn av sin størrelse, sin vekstkraft og den omfattende økonomiske, kulturelle og sosiale transformasjonen som skjer i hovedstadsregionen. Programstyret hevder derfor at det i Norge i dag er et stort behov for forskning omkring byspesifikke problemstillinger og ser det som uheldig at Forskningsrådet ikke har valgt å videreføre arbeidet i et nytt program med tydelig byforskningsprofil. Samtidig har resultatene fra programmet også understreket betydningen av å se by- og regionforskning i sammenheng. I de fleste funksjonelle kontekster er ikke den tradisjonelle byen, avgrenset av morfologiske kjennetegn eller institusjonelle grenser, det naturlige området for studie. Byen forstås derimot best som et vidt territorium, en storbyregion, som funksjonelt sett stadig bindes tettere sammen. Det er derfor viktig at framtidig forskning ikke bindes opp i foreldete forestillinger om forholdet mellom by og omland eller periferi og senter. 6