Ny organisering av bompengebransjen

Transkript

1 Saknr. 16/ Saksbehandler: Rune Hoff Ny organisering av bompengebransjen Innstilling til vedtak: Fylkesrådet legger saken frem for fylkestinget med slikt forslag til vedtak: 1. Fylkestinget ønsker at det etableres ny Region Øst bompengeselskap med følgende eiere: Akershus fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune, Oppland fylkeskommune, Telemark fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune og Østfold fylkeskommune. Alle med lik eierandel på 14,28 %. 2. Region Øst bompengeselskap etableres som en konsernmodell med utgangspunkt i Vegfinans AS 3. Østfold fylkeskommune tas opp på eiersiden med lik eierandel som de andre eierne 4. Det forutsettes at nødvendige endringer av vedtekter utformes 5. Utstederrollen holdes innenfor konsernet inntil det finnes nok grunnlag til å evaluere hvorvidt reformen er riktig 6. Det forutsettes at fylkene Oppland, Vestfold, Østfold, Buskerud, Telemark og Akershus gjør tilsvarende vedtak som punktene 1 til og med 4. Vedlegg: - Brev fra Samferdselsdepartementet datert 8. september Brev fra Samferdselsdepartementet datert 9. februar Brev til Samferdselsdepartementet datert 29. mars 2016 Hamar,

2 Aasa Gjestvang Fylkesråd Dette dokumentet er elektronisk godkjent.

3 Saksutredning Ny organisering av bompengebransjen Innledning og bakgrunn I regjeringens politiske plattform ble det varslet at det vil bli lagt frem en proposisjon om å samle bompengeselskapene til ett eller et mindre antall selskap. I Prop. 97S ( ) som ble lagt frem for Stortinget 14. mai 2014, heter det at regjeringen vil samle bompengeselskapene til et fåtall bompengeselskap. Det overordnede målet med omorganiseringen er å legge til rette for effektiv bompengefinansiering av transportinfrastruktur blant annet gjennom mest mulig kostnadseffektiv innkreving, gjennom å sikre effektiv eierstyring og kontroll, og gjennom et mest mulig brukervennlig system. Som grunnleggende forutsetning for utforming av de nye selskapene er at det ikke skal finne sted kryss-subsidiering mellom de ulike bompengeprosjektene. Det skal heller ikke kunne tas ut utbytte fra selskapene. Akershus, Buskerud, Hedmark, Oppland, Telemark og Vestfold etablerte med virkning fra juni 2012 Vegfinans-konsernet, med Vegfinans AS som morselskap for bompengeselskaper i de respektive eierfylkene. Vegfinans AS drives som et non-profit selskap, og den tilhørende konsernstrukturen sikrer at det ikke forekommer kryss-subsidiering mellom de ulike bompengeprosjektene. Vegfinans AS er siden 2012 etablert som en egen organisasjon som håndterer alle oppgaver på vegne av bompengeselskaper som er en del av konsernet. Vegfinans-konsernet er siden 2012 blitt en etablert enhet overfor långivere, eiere, kunder, departement og direktorat. Saksopplysninger fakta I februar 2015 ble alle fylkeskommuner som eiere av dagens bompengeselskap og potensielle eiere i de nye selskapene invitert til møte med samferdselsminister, med formål om å informere om status med bompengereformen, samt å få fylkeskommunenes synspunkter på en fremtidig organisering av bompengebransjen, i lys av målsetningene om en mest mulig kostnadseffektiv og brukervennlig bompengeinnkreving. Dette møtet fant sted 24. februar 2015 med Fylkesrådet i Hedmark representert. I etterkant av møtet sendte Samferdselsdepartementet ut brev hvor de ønsket svar på 4 konkrete spørsmål. Denne saken var til behandling i Fylkesrådet i sak 98/15, 27. april 2015, med følgende vedtak: 1. Fylkesrådet mener at en videreføring av dagens modell med Vegfinans AS, slik det er organisert, ivaretar de overordnede føringer knyttet til kostnadseffektiv innkreving, brukervennlighet, å hindre kryss-subsidiering, drift uten økonomisk gevinst og med statlig oppfølging av bompengeinnkrevingen. 2. En geografisk inndeling med utgangspunkt i fylkeskommunene Vestfold, Akershus, Telemark, Buskerud, Hedmark og Oppland er et naturlig utgangspunkt, men at andre fylker kan tilslutte seg eiersiden i Vegfinans AS. 3. Fylkesrådet mener at direkte involvering av fylkeskommunene i etableringen av nye selskap og utredninger om eierskap i fremtidige selskap, må være en forutsetning der det fylkeskommunale garantiansvaret vil være sentralt.

4 4. Fylkesrådet ser det som naturlig at utstederrollen (Det selskap som utsteder AutoPASSbrikker/avtaler til kunden) tilligger det regionale bompengeselskapet og ser ingen grunn til at denne rollen skal skilles ut fra det regionale bompengeselskapet og kommersialiseres. I brev datert 26. mai 2015 viser Samferdselsdepartementet til fylkeskommunenes tilbakemeldinger og legger til grunn at mellom tre og fem bompengeselskap skal stå for bompengeinnkrevingen i fremtiden og at fylkeskommunene som fremtidig eiere skal etablere de nye selskapene. I brev av 8. september 2015 legger Samferdselsdepartementet til grunn at det skal etableres til sammen 5 regionale bompengeselskap. Ett av disse er ØST og består av fylkeskommunene Vestfold, Oppland, Hedmark, Buskerud, Telemark, Akershus og Østfold. Dette er de fylker som er eiere av Vegfinans AS med tillegg av Østfold fylkeskommune. Fylkestinget i Østfold gjorde 21. april 2016 vedtak om å gå inn som likeverdig eier i Vegfinans AS. Samferdselsdepartementet forutsatte at det ble etablert et samarbeid mellom de respektive fylkeskommunene for å få på plass de nye selskapene så snart som mulig. De syv fylkeskommunene som utgjør bompengeregion øst, møttes til et fellesmøte 23. oktober 2015, hvor Hedmark fylkeskommune ble utpekt som eierfylkenes representant i det videre arbeidet, og har siden koordinert arbeidet med bompengereformen for Region Øst sin del. Samferdselsdepartementet har i prosessen ønsket svar på syv spørsmål: 1. Hvordan tenker fylkeskommunene i hver region å etablere det regionale bompengeselskapet som et nytt selskap eller basert på eksisterende bompengeselskap innenfor regionen. Hva er tidsplanen for arbeidet? 2. Hvilke av sine eksisterende prosjekter ønsker fylkeskommunen å legge til de nye selskapene? Hvilke prosjekt er det ønskelig å ikke endre organisering av, og hva er evt. begrunnelsen. Hvordan ser fylkeskommunene for seg at nye aktuelle og kommende prosjekter skal organiseres? Hva er tidsplanen for å knytte eksisterende prosjekt/selskap til det regionale selskapet? 3. Vi ser at det kan være behov for at fylkeskommunene må vurdere problemstillinger knyttet til kontraktsmessige forhold for eksisterende bompengeprosjekt/selskap ved overgang til ny organisering. Dette gjelder blant annet om det er vilkår i inngåtte avtaler om innlån, samt vilkår i for eksempel driftskontrakter, som må vurderes i denne sammenheng. Har fylkeskommunene gjort vurderinger av om denne typen problemstillinger er aktuelle og eventuelt hvordan de vil bli håndtert? Når det gjelder avtalene med Statens vegvesen, må det som nevnt inngås ny bompengeavtale mellom de regionale bompengeselskapene og staten v /Statens vegvesen. 4. Samferdselsdepartementet ber om tilbakemelding fra eierne av de respektive regionale bompengeselskapene om de p.t også ønsker å være ansvarlig for en egen, utskilt utstederfunksjon. 5. Er det fra fylkeskommunenes side ønskelig med en nasjonal utsteder som ivaretar utstedelse av betalingsbrikken og håndtering av avtalekunder? 6. Legges det opp til organisering etter prosjekt- eller konsernmodell evt. Kombinasjon? 7. Hvilke planer har eierne for ivaretakelse av driften? Disse spørsmålene vil bli vurdert i avsnittet under henholdsvis organisering av bompengeselskap og organisering av utsteder/innkrever.

5 Vurderinger Organisering av bompengeselskap (operatørrolle) Fylkesrådet ser tre mulige måter å etablere og organisere det regionale bompengeselskapet på. Man kan videreføre en konsernmodell med utgangspunkt i Vegfinans AS, med opptak av Østfold fylkeskommune på eiersiden. Man kan videreføre Vegfinans AS, men organisere det etter prosjektmodellen. Eller man kan etablere et helt nytt selskap hvor de syv fylkeskommunene står som eiere. Region øst, og dagens Vegfinans, omfatter mange bomvegprosjekter av svært ulike størrelser og med ulik størrelse på finansieringene. Vegfinans-konsernet har per februar 2016 samlede lånerammer på ca NOK 26 milliarder. Lånene er sikret ved garantier fra eierne på vegne av bompengeselskap innen de respektive fylkene. Dagens konsernstruktur er godt innarbeidet og sikrer at en fylkeskommune ikke garanterer for prosjekter innenfor andre fylkeskommuner. Prosjektmodellen kan føre til økt risiko for den enkelte fylkeskommune ved at finansieringen for alle prosjektene må gjøres innenfor et selskap. Dagens organisering av Vegfinans AS sikrer også på en god måte at det ikke forekommer kryss-subsidiering mellom bomvegprosjektene. Med konsernmodellen er det revisjon av det enkelte bomselskap og bomvegprosjekt. Ved en prosjektmodell vil det være revisjon av ett selskap med underliggende prosjekter i det samme selskapet. Region øst er en region i sterk vekst hva gjelder fremtidig utbygging av nye bomvegprosjekter. Prosjektene i regionen er i mange ulike faser; planlegging, utbygging og drift. Etter hvert vil det også bli prosjekter som skal avvikles. Det er viktig for eierfylkene å ha oversikt, kontroll og sikre eierskap til prosjekter innenfor egne fylker. I en prosjektmodell er eierne kun representert ved styremedlemmer i ett selskap. I en konsernmodell, som ved dagens Vegfinans, er fylkeskommunene representert både i morselskapet Vegfinans AS, og i bompengeselskapene som finansierer vegprosjekter i de respektive eierfylkene. Styrerepresentasjonen i datterselskapene bidrar til at fylkeskommunen har nærhet til prosjekter innenfor eget fylke, gir fylkeskommunen mulighet for oppfølgning og kontroll, og trygghet for at bomvegprosjektet blir fulgt opp på en betryggende måte. Vegfinans AS gikk gjennom en omorganiseringsprosess som ble fullført i 2012, etter at det fra sentrale myndigheter kom et klart ønske om at bompengeinnkrevingen i Norge måtte organiseres mer effektivt, slik at selskapenes driftskostnader ble redusert. Vegfinans AS ble da omorganisert til en konsernmodell, nettopp for å imøtekomme ønskene om en mer kostnadseffektiv innkreving, økt brukervennlighet, forhindring av kryss-subsidiering, og drift uten økonomisk gevinst (non-profit). Etter omorganiseringen har det blant annet skjedd en vesentlig reduksjon av driftskostnadene for selskaper som nå inngår i Vegfinans-konsernet. I 2011 var gjennomsnittlig driftskostnad kr. 2,30 per passering for selskaper som nå er en del av Vegfinans-konsernet. I 2014 var kostnadene redusert til kr. 1,52 per passering. Det er forventet en ytterligere nedgang for 2015, til en gjennomsnittlig driftskostnad på kr. 1,12 per passering, noe som utgjør mer enn en halvering av driftskostnadene fra 2011 til 2015.

6 I tillegg har omorganiseringen av Vegfinans AS i 2013 bidratt til økt kundevennlighet, og en samling av kompetanse som har kommet alle eierne til gode. Siden Vegfinans AS nylig har gjennomført en omorganisering som eierne er fornøyd med og som viser gode resultater, ser ikke Fylkesrådet noen grunn til en ytterligere utredning eller vurdering av en annen konsernmodell enn slik Vegfinans AS er organisert idag, utover opptak av Østfold fylkeskommune på eiersiden. Dette underbygges av at Vegfinans AS i dag tilfredsstiller sentrale myndigheters ønsker og krav for den pågående bompengereformen. Fylkesrådet er svært opptatt av at eiernes finansielle forpliktelser blir hensyntatt i den pågående omorganiseringen av bompengebransjen. Da eierne har valgt Vegfinans AS til å forvalte deres interesser på en best mulig måte med tanke på garantiforpliktelsene ser Fylkesrådet det som mest hensiktsmessig at Vegfinans AS, med opptak av Østfold fylkeskommune på eiersiden, videreføres som det nye bompengeselskap Region Øst og at dette gjøres i en konsernmodell som best ivaretar eiernes interesser hva gjelder de finansielle forpliktelsene. Fylkesrådet ser ingen grunn til at noen av prosjektene som i dag ligger under Vegfinans AS ikke skal gjøre det i fremtiden og ser det også som naturlig at alle nye bomprosjekter, også i andre fylker i Region Øst, vil organiseres inn under Vegfinans AS. Fylkesrådet mener det er mest hensiktsmessig at alle aspekter knyttet til driften av selskapet holdes internt i Region Øst. Organisering av utsteder/innkrever (utstederrolle) En sentral del av bompengereformen og omorganiseringen av bompengesektoren er at rollen som utsteder skal skilles fra rollen som operatør/bompengeselskap. Med utskilling av rollen menes at utstederfunksjonen legges til en egen juridisk enhet (eget AS). Hvorvidt utstederfunksjonen overføres til det regionale bompengeselskapet eller legges til et eget utstederselskap på kort sikt/ når eksisterende bompengeprosjekt overføres til de nye regionale bompengeselskapene, overlates til eierne å avgjøre. I et litt lengre perspektiv legger Samferdselsdepartementet til grunn at utstederfunksjonen ivaretas av egne utstederselskaper som er uavhengige av regionalt bompengeselskap. Fylkesrådet erkjenner at det på lang sikt forutsettes at bompengeselskap og utstederrolle ikke organiseres i samme selskap eller konsern. Det er likevel svært mange uavklarte spørsmål knyttet til utstederrollen, og disse bør avklares før en tar endelig stilling til hvordan utstederrollen organiseres. Fra fylkeskommunens side er det vesentlig å ha sikkerhet for at kontantstrømmen fra bompengeselskapene er trygg, og at det kommer bompengeselskapene til gode uten risiko, unødig forsinkelse og uten for store kostnader. Långivere til bompengeselskapene vil også kreve at kontantstrømmen er trygg. Fylkesrådet mener at en del spørsmål derfor bør avklares før en eventuell utskillelse, heriblant: Rammebetingelser Godtgjørelse for innkreving dagens ordning er ikke tilfredsstillende Duplisering av oppgaver/kostnader

7 Fullprispasseringer må ivaretas Avtale og rammeverk Kryss-subsidiering Fylkesrådet mener at det i et lenger perspektiv vil være hensiktsmessig å vurdere utskillelse av utstederrolle fra konsern, men kun når grunnlaget for vurdering er tilfredsstillende og man har nok erfaringer til å evaluere om reformen er riktig. Dagens løsning er svært integrert mellom operatørrollen og utsteder. Hvordan atskillelsen av disse rollene blir gjennomført, både praktisk og formelt, herunder tempoet for en slik gjennomføring, kan være avgjørende for om man lykkes med å oppnå de forutsetninger og hovedformål som ligger bak bompengereformen. Fylkesrådet synes det er vanskelig å vurdere på hvorvidt det er ønskelig med en nasjonal utsteder som ivaretar utstedelse av betalingsbrikken og håndtering av avtalekunder. Det er mange uavklarte faktorer som berører utstederrollen og Fylkesrådet vurderer det som mest hensiktsmessig at utstederrollen holdes innenfor konsernet inntil nevnte faktorer er avklart og kan gi et godt grunnlag for å evaluere om reformen er riktig. Fylkesrådet tror tentativ dato for dette, som er angitt til 1. januar 2017, som i Prop. 1 S Tillegg 2, er for tidlig til at man i forkant kan gjøre en grundig evaluering av reformen. Konklusjon Fylkesrådet ser fordelene med å omorganisere bompengebransjen i en retning som skal legge til rette for effektiv bompengefinansiering av transportinfrastruktur blant annet gjennom mest mulig kostnadseffektiv innkreving, gjennom å sikre effektiv eierstyring og kontroll, og gjennom et mest mulig brukervennlig system. Fylkesrådet mener at den beste måten å gjøre dette på er å videreføre Vegfinans AS som det nye bompengeselskap Region Øst, i en konsernmodell der Østfold fylkeskommune tas opp som eier. Det er derfor vesentlig at punktene 1 til og med 4 i vedtaket er likelydende i alle fylkene Oppland, Vestfold, Østfold, Buskerud, Telemark, Akershus og Hedmark for å få aksept for konsolidering av nytt Region Øst bompengeselskap. Fylkesrådet anser det som viktig at det er sikkerhet for at kontantstrømmen fra bompengeselskapene er trygg og at dette kommer bompengeselskapene til gode uten risiko og mener således det er riktig at utstederrollen holdes innenfor konsernet inntil det finnes grunnlag nok til å evaluere hvorvidt reformen er riktig.