Høring- Forslag til nytt kapittel 15 i Avfallsforskriften om fastsettelse av avfallsgebyr for kommunens håndtering av husholdningsavfall

Transkript

1 Byrådssak 1191 /14 Høring- Forslag til nytt kapittel 15 i Avfallsforskriften om fastsettelse av avfallsgebyr for kommunens håndtering av husholdningsavfall MASR ESARK Hva saken gjelder: Miljødirektoratet har utarbeidet forslag til nytt kapittel 15 i avfallsforskriften, se vedlegg B, C, D og E. Høringen har kun vært annonsert på Miljødirektoratets nettside, og BIR har på eiermøte 23. april orientert om det foreliggende forslaget til nytt kapittel 15 i avfallsforskriften. Da saken ble kjent for kommunen, ble det i samarbeid med BIR tatt kontakt med Miljødirektoratet for å be om forlenget frist/ny høring, se vedlegg A, brev fra byrådsleder datert Ny frist ble innvilget til Direktoratet er ut fra dette meddelt at Bergen kommunes uttalelse vil bli oversendt så snart den politiske behandlingen er sluttført. Det er kjent at andre eierkommuner i BIR har meddelt de samme synspunkt, innenfor fristen. På vegne av Bergen kommune har BIR, KS og Kommuneadvokaten utarbeidet forslag til høringsuttalelse, som i sin helhet er inntatt i saksutredningen. Av vedlagte fagnotat datert går det fram at uttalelsen er samstemt med Etat for utbyggingsavtaler, og at det er lagt opp til en mulighet for at likelydende uttalelse kan bli sendt fra alle kommuner, som har eierandeler i BIR. Byråden er enig med fagetaten i at kommunen bør uttale seg kritisk til forslaget fra Miljødirektoratet, da det ikke er tatt hensyn til de potensielt store administrative og økonomiske konsekvenser som de foreslåtte endringer i avfallsforskriften vil ha for kommuner som har tatt ansvar for å gjøre store og langsiktige investeringer innenfor avfallssektoren, slik som Bergen kommune. Byråden anbefaler byrådet å tiltre den uttalelse som er inntatt i saksutredningen. Ut fra de referanser som der gjøres til uttalelsen fra BIR, blir vedleggene F og G lagt ved kommunens høringsuttalelse. Vedtakskompetanse: I henhold til B. sak , 7, avgir byrådet selv høringsuttalelsen på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Saken ansees ikke å være av prinsipiell karakter. Byråden for byutvikling, klima og miljø innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune avgir høringsuttalelse til «Miljødirektoratets forslag til nytt kapittel 15 i Avfallsforskriften» i tråd med forslag til felles høringsuttalelse for BIR s eierkommuner- slik denne er inntatt i Saksutredningen. 2. Melding om vedtak sendes bystyrets kontor. Dato: 13. mai

2 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Filip Rygg byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: Fagnotat fra Etat for utbyggingsavtaler, datert 28.april 2014 A: Begjæring om utsatt høringsfrist/ny høring, brev datert B: Miljødirektoratets høringsdokument C: Høringsutkast datert 31.januar 2014 D: Utkast til veileder til forberegning av kommunale avfallsgebyrer- januar 2014 E: Konsekvensvurdering av forskrift om regler for fastsettelse av avfallsgebyr F: Høringsuttalelse fra BIR datert G: Vedlegg til brev fra BIR, notat datert

3 Saksutredning: Høringsuttalelse sak 2013/3975 nytt kapittel 15 i avfallsforskriften Miljødirektoratet har utarbeidet forslag til nytt kapittel 15 i avfallsforskriften. Det nye kapitlet og veileder er ute på høring med høringsfrist 22. april Bakgrunnen for forslaget er ESAs vedtak av 27. februar 2013 i «Case No financing of municipal waste collectors». Bergen kommune har etter begjæring om utsatt høringsfrist av 11. april 2014 fått utsatt høringsfrist til 29. april 2014, og Miljødirektoratet har forlenget fristen tilsvarende for samtlige av landets kommuner. Denne høringsuttalelsen er gitt på vegne av alle kommuner med eierskap i BIR AS (heretter kalt BIRkommunene). 1) Begjæring om utsatt høringsfrist og kommentarer til prosessen Selv om høringsfristen er utsatt fra 22. april til 29. april, er høringsfristen fortsatt for kort til å kunne gi en fullstendig høringsuttalelse innen tidsfristen. Regelverket er komplekst og omfattende og fagetatene i kommunene har ingen mulighet til å sette seg inn i dette i løpet av den korte høringsfristen. Dersom kommunene pålegges å endre dagens praksis, vil dette kunne få store administrative og økonomiske konsekvenser for kommuner som har tatt ansvar for å gjøre store og langsiktige investeringer innenfor avfallssektoren. Dette gjelder ikke bare investeringer i forbrenningsanlegg, men også andre større investeringer, som rørnett, sorteringsanlegg, biogassanlegg m.v. Kommunene har behov for å sikre seg at departementet ikke forskriftsfester en løsning der man overimplementerer ESAs vedtak. ESAs vedtak viser at det har vært en omfattende korrespondanse mellom ESA og norske myndigheter, som startet ved at ESA sendte brev til norske myndigheter , uten at kommunene vedtaket berører har vært involvert i prosessen før vedtaket ble offentliggjort Bergen kommune har begjært innsyn i korrespondanse mellom ESA og norske myndigheter i ESAs vedtak, for å få innsyn i forventninger og krav som ESA har satt til norske myndigheter i forbindelse med forskriftsfastsetting, for å kunne forberede en best mulig høringsuttalelse. Innsynsbegjæringen er avslått. Det ble først sendt ut et høringsutkast den 4. september 2013, men etter sterke innvendinger fra avfallsbransjen ble det lagt ut et nytt høringsutkast datert 31. januar Høringsutkastet omfatter et høringsnotat, forslag til forskrift, konsekvensanalyse og utkast til veileder. Forslaget er uklart på flere punkter, og utkast til veileder er ikke tilstrekkelig utredet til at det kan kaste lys over hvordan forslaget skal forstås. Miljødirektoratet har derfor bedt om innspill. Konsekvensanalysen er til dels mangelfull og vurderer bl.a. ikke samfunnsøkonomiske konsekvenser av bortfall av avfall som kilde til el-produksjon eller varmeenergi. Forvaltningsloven 37 slår fast at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Høringsutkastets mangler og avslag på begjæring om innsyn i korrespondanse mellom norske myndigheter og ESA tilsier at saksbehandlingen hittil ikke har vært tilfredsstillende. Høringsfristen bør derfor utsettes med et par måneder, og iverksettelse av nytt regelverk og ny veileder bør utsettes til årsskiftet. Dersom utsatt høringsfrist ikke gis, ber vi om at det på vegne av BIR-kommunene legges til grunn følgende høringsuttalelse: 2) Kort om ESA vedtaket: BIR-kommunene har notert seg at ESA s vedtak i Case No: Financing of municipal waste collectors, som er bakgrunnen for forslaget om nytt kapittel 15 i avfallsforskriften, bygger på at de interkommunale avfallsselskapene ikke utøver økonomisk aktivitet i konkurranse- og statsstøttereglenes forstand, når de samler inn og behandler husholdningsavfall med grunnlag i direkte-tildeling fra kommunene. Vi legger til grunn at dette bringer finansieringen av denne aktiviteten utenfor rekkevidde av de prosedyreorienterte og til dels rigide kravene som følger av Altmark-vilkårene og den reviderte Altmark-lovgivningen, herunder «act of entrustment»-konseptet. Videre legger vi til grunn at ESA sin forståelse av foretaksbegrepet impliserer at Teckal-kriteriene ikke utgjør noen skranke for direktetildeling 3

4 av oppdrag knyttet til husholdningsavfall. Dette har betydning for avfallsselskap som i tillegg til å behandle direkte-tildelt avfall, også behandler avfall som er vunnet etter konkurranse. At dette er rettstilstanden, følger for så vidt også av ESA-vedtaket i Case NO: Ecopro og Returkraft, om enn med en noe annen begrunnelse. BIR-kommunene har også merket seg at det i ESAs vedtak blir lagt til grunn at behandling av næringsavfall ikke er en tjeneste av allmenn økonomisk betydning. Slik vi leser vedtaket stenger det imidlertid ikke for at kommunene kan definere en del aktiviteter knyttet til næringsavfall som tjenester av allmenn økonomisk betydning. Det åpner for at kommunene kan pålegge tjenesteplikter som man kompenserer avfallsselskapene for. For BIR-kommunene er det viktig at avfallsforskriften kapittel 15 ikke blir utformet slik at den stenger for kommunenes muligheter til å benytte seg av slike tiltak i fremtiden. Dette vil kunne være aktuelt for miljømessig ønskelige avfallsanlegg, samt tilknyttede anlegg, som markedet ikke gir private aktører tilstrekkelige incentiver til å etablere. BIR-kommunene vil ellers knytte en kort bemerkning til et av de tiltak norske myndigheter synes å ha foreslått for ESA med det formål å hindre kryss-subsidiering av næringsavfall. I premiss 65 i ESA sitt vedtak av 27.februar 2013 i Case No: Financing of municipal waste collectors, står det at: «Norwegian authorities have ensured the Authority that municipalities will from now require a reasonable return on capital from those waste collectors engaging in economic activity.» BIRkommunene kan ikke se at ESA s vedtak nødvendiggjør et slikt krav for næringsavfall som blir behandlet i anlegg som er planlagt og bygget for husholdningsavfall. Et slikt tiltak er heller ikke beskrevet i vedtakets premiss 68. Formålet med å benytte ledig restkapasitet i denne typen anlegg til å behandle næringsavfall, er ikke å sikre eierne av anleggene markedsmessig avkastning i form av utbytte på sine investeringer. Formålet er å redusere utgiftene med ubenyttet restkapasitet som ellers må belastes husholdningskundene over avfallsgebyrene. Ved anvendelse av en markedsinvestor-lignende test må det dermed hensyntas at de interkommunale avfallsselskapenes situasjon ikke er sammenlignbar med den situasjon et privat selskap som ikke opererer innenfor et monopolisert område befinner seg i. Vi vil i den forbindelse gjøre oppmerksom på det prinsipp Kommisjonen har sluttet seg til i artikkel 5 stk. 4 siste punktum i Kommisjonens vedtak av 20. desember 2011 om anvendelse av bestemmelsene i artikkel 106 stk. 2 i traktaten om Den Europeiske Unions funksjonsmåte i form av kompensasjon for offentlig tjeneste ytt til visse virksomheter som har fått i oppgave å utføre tjenesteytelser av allmenn økonomisk betydning (2012/21/EU). Her er det sagt at: «Medlemsstaten kan bestemme, at fortjeneste fra anden virksomhed end den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse helt eller delvis skal medgå til finansiering af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse.» Dette er et prinsipp som kommunene må kunne legge til grunn for finansiering av restkapasitet i avfallshåndteringsanlegg, uten at det kommer i konflikt med forurenser betaler prinsippet. 3) Om forslaget til forskrift: Forskriftens 15-2 Virkeområde. Her brukes det andre definisjoner av begrepene husholdningsavfall og næringsavfall enn de som brukes i hjemmelsloven (forurensningsloven). Forskriftens 15-3 Fastsettelse av avfallsgebyr. Forslaget innebærer at kalkylerente skal legges til grunn for beregning av kapitalkostnader. Miljødirektoratet har tidligere godkjent at reelle lånekostnader kan danne grunnlag for selvkost i avfallssektoren. Ved å stenge for dette gjennom forskrift, vil kommuner som løser sine lovpålagte oppgaver med avfallshåndtering gjennom interkommunale selskap kunne bli påført store tap. De interkommunale selskapene finansierer selv sine behandlingsanlegg. Det tas opp prosjektlån til anleggene, og ofte til en fastrente som er høyere enn den kalkylerenten forskriften gir anvisning på. BIRs eierkommuner kan ikke se at ESA s vedtak nødvendiggjør et forbud mot bruk av reelle lånekostnader som grunnlag for selvkost, og mener på den bakgrunn at det ikke skal forskriftsfestes en slik regel. Vi vil i den forbindelse også påpeke at Miljødirektoratets forslag går mye lenger enn det som er nødvending dersom det er den nettokompensasjonsmetoden Kommisjonen har søkt å implementere gjennom den reviderte Altmark-lovgivningen som har gitt inspirasjon til forskriftsbestemmelsene. Se artikkel 5 i Kommisjonens vedtak av 20. desember 2011 om anvendelse av bestemmelsene i artikkel 106 stk. 2 i traktaten om Den Europeiske Unions funksjonsmåte i form av 4

5 kompensasjon for offentlig tjeneste ytt til visse virksomheter som har fått i oppgave å utføre tjenesteytelser av allmenn økonomisk betydning (2012/21/EU). Forskriftens 15-4 Separat regnskap og kostnadsfordeling. BIR-kommunene har ikke prinsipielle motforestillinger mot at det skal føres separat regnskap for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall i anlegg der det også behandles næringsavfall. Forslaget er imidlertid uklart på hvilke kostnader avfallsselskapene kan allokere eksklusivt til husholdningsavfall, herunder hvor langt reservekapasitet er en slik kostnad. (Se EU-Domstolens dom C-399/08 P Deutsche Post AG). Forslaget er videre uklart på hva som kan regnes som en forholdsmessig fordeling av de kostnader som skal regnes som felleskostnader. BIR-kommunene reiser for øvrig spørsmål ved hva som ligger i begrepene «økonomisk ulempe» og «dokumentert merkostnad» i bestemmelsen, og ved om disse to begrepene har forskjellig innhold. Kommunen har i tillegg motforestillinger mot forskriftens definisjon av hvilke anlegg som kan anses å være planlagt og bygget for behandling av husholdningsavfall. I BIR-området er det forventet svært stor folkevekst og dermed avfallsvekst. Hvor stor avfallsvekst ulike avfallsbehandlingsanlegg skal planlegges og bygges for, er en komplisert vurdering når man snakker om anlegg med forventet levetid på 20 til 30 år. At femti prosent av kapasiteten til det ferdige anlegget ikke til enhver tid gjennom hele anleggets levetid blir brukt til husholdningsavfall, trenger ikke implisere at restkapasiteten i anlegget reelt sett er bygget med det formål å konkurrere i markedet for næringsavfall. Dette er en tankegang ESA har sluttet seg til i en tidligere sak (Case NO: Ecopro og Returkraft). BIR-kommunene ser for øvrig at en femtiprosents regel vil kunne gi uheldige insentiver til å brenne avfall som kan materialgjenvinnes. BIR-kommunene mener på den bakgrunn at de myndigheter som skal føre tilsyn med at selvkosttregelverket etterleves, bør henvises til å gjøre en konkret vurdering av hvilke formål de ulike avfallshåndteringsanleggene er bygget for. Dersom kommunene og avfallsselskapene har bygget ut en spekulativ overkapasitet med det formål å konkurrere i markedet for næringsavfall, vil dette komme frem av de utredninger som ligger til grunn for de ulike vedtak som har blitt truffet i løpet av planleggings- og byggeprosessen. Forskriftens I denne bestemmelsen bør det klargjøres om det er tale om en regnskapsmessig tilbakeføring eller om tilbakebetaling av ulovlig statsstøtte. Det bør også forskriftsfestes fra hvilke tidspunkt plikten gjelder fra. Dersom Miljøverndirektoratet har prøvd å forskriftsfeste en regel av tilsvarende karakter som den Kommisjonen har søkt å implementere gjennom den reviderte Altmarklovgivningen, bør dette komme klart frem. Se artikkel 6 i Kommisjonens vedtak av 20. desember 2011 om anvendelse av bestemmelsene i artikkel 106 stk. 2 i traktaten om Den Europeiske Unions funksjonsmåte i form av kompensasjon for offentlig tjeneste ytt til visse virksomheter som har fått i oppgave å utføre tjenesteytelser av allmenn økonomisk betydning (2012/21/EU). 4) Økonomiske og miljømessige konsekvenser av forskriftsforslaget Det er vanskelig å beregne økonomiske konsekvenser av forslaget siden det er uklart hvordan forskriftsforslaget skal tolkes. BIR-kommunene viser her til den kostnadsfordelingsmodell som er beskrevet i BIRs høringsuttalelse side 16 og 17, samt vedlagte «Notat om tenkt case for et behandlingsanlegg» av økonomisjef Ove Knudsen, BIR vedlegg G, og støtter denne modellen. Dersom forskriften og tilhørende veileder ikke tillater at restkapasiteten i forbrenningsanlegget til BIR utnyttes i henhold til den kostnadsfordelingsmodell som her er foreslått, vil dette kunne få store økonomiske konsekvenser for BIRkommunene. Om behovet for kapasitet og de vurderinger som ble gjort i forbindelse med etablering av forbrenningslinjene vises til BIRs høringsuttalelse side 17. Usikkerhet knyttet til avfallsvekst, avfallsmarkedet og lang plan- og byggeperiode nødvendiggjør stor fleksibilitet i behandlingskapasitet. Store deler av behandlingsvirksomheten består av faste og irreversible kostnader. Det er ikke mulig å redusere faste kostnader ved å nedbygge kapasiteten i anlegget, og kapasitetsendring vil bare være mulig i begrenset grad og på lengre sikt. 5

6 For å unngå at gebyrene til husholdningene i BIR-kommunene øker, samt å overholde konsesjonskrav og forpliktelsene til energileveranser kan konsekvensen bli at avfall som ellers ville gått til materialgjenvinning vil gå til forbrenning. Videre kan det også oppstå behov for å kjøpe alternative fossile energibærere som olje og gass for å kunne levere nødvendig varme til fjernvarmeproduksjon. Forslaget kan også hindre etablering av nye anlegg som ledd i å fase ut fossilt brensel ved å utnytte avfallsenergi, og hindre planlagt utvikling for å øke kildesortering og ressursutnyttelsen av avfallet. Dette gjelder ikke bare forbrenningsanlegg, men også investeringer i for eksempel sorteringsanlegg, biogassanlegg, bossnett m.v. Det vises til BIRs høringsuttalelse side 13 som beskriver mulige konsekvenser av forskriftsforslaget. Det vises også til beskrivelsen i BIRs høringsuttalelse side 13 om direkte økonomisk tap for BIR og BIRs eierkommuner, dersom kravet til kalkulatorisk rente opprettholdes. Tapet er her anslått til kr 26 mill per år forutsatt at markedsrenten er slik den er i dag. 5) Betydningen av nærhetsprinsippet og konsekvensene av at Norge har gått lengre i å liberalisere avfallsmarkedet enn det som følger av avfallsdirektivet Avfallsdirektivet fastslår et nærhetsprinsipp og et prinsipp om at det enkelte medlemsland skal tilstrebe tilstrekkelig egenkapasitet for avfall som går til sluttbehandling og for restavfall fra husholdningene og lignende avfall fra andre produsenter som går til gjenvinning («mixed municipal waste»). Dette innebærer blant annet at denne type avfall i størst mulig grad skal håndteres i nærhet til der hvor det er oppstått/produsert. Direktivet innebærer også at det for denne type avfall kan innføres import og eksportforbud. Norske miljømyndigheter har tidligere signalisert et ønske om at norske kommuner investerer i behandlingskapasitet, noe som har kommet til uttrykk i flere brev fra norske miljømyndigheter i forbindelse med deponiforbudet, se her BIRs høringsuttalelse side 5 som beskriver dette nærmere. I 2004 endret imidlertid Norge definisjonen av avfall i forurensingsloven 27 fra forbruksavfall og produksjonsavfall til henholdsvis husholdningsavfall og næringsavfall. Dette fikk som konsekvens at Norge, etter det vi vet som eneste land i Europa, reduserte det lovpålagte ansvaret for kommunene til kun å gjelde avfall fra husholdningene. I Europa for øvrig, inkludert Sverige, er det kommunale ansvaret fortsatt knyttet til et begrep om «mixed municipal waste», dvs. både avfall fra husholdningene og lignende forbruksavfall fra andre produsenter, f.eks. hoteller, restauranter, næringsbygg mv. At norske myndigheter har gått lenger i å liberalisere avfallsmarkedet enn andre europeiske land, har medført at det er vanskelig å utnytte stordrifts- og samdriftsfordeler som ligger i å kunne håndtere forbruksavfall fra næringslivet. Dette er en uheldig særnorsk ordning, både i et miljømessig og samfunnsøkonomisk perspektiv. BIR-kommunene mener på den bakgrunn at Miljødirektoratet og Klima- og miljøverndepartementet, som egen sak, bør vurdere å ta opp spørsmålet om forurensningsloven er moden for revisjon på dette punkt. 6) Om utkast til veileder for beregning av kommunale avfallsgebyr januar 2014 om fordeling av selvkost per kommune Avslutningsvis vil det vises til utkast til veileder side 31 under rubrikken «Ofte spurte spørsmål: Hvorfor må selvkostfond og/eller selvkosten fordeles ut per kommune.» Her er det uttalelser som kan tolkes slik at det er et krav om at selskapene må føre egne selvkostregnskap for hver kommune som deltar i interkommunalt samarbeid. Det står her at: «Kommunen skal selv dokumentere sine kostnader ovenfor sine egne innbyggere, og sikre at «forurenser betaler» prinsippet skal etterleves, og at samarbeid med andre kommuner ikke innebærer en utjevning eller subsidiering mellom kommuner. Kommunene kan også ha forskjellige kostnadsstrukturer i forhold til hvordan oppfølgningen av avfallsområdet er organisert, og dette skal også inkluderes i selvkosten, noe 6

7 som kan medføre at kostnaden varierer fra kommune til kommune, selv om de samarbeider om betydelige deler av avfallshåndteringen.» Krav om at selskapene må føre egne selvkostregnskap for hver kommune som deltar i det interkommunale samarbeidet kan ikke utledes hverken av forurensingsloven 34, avfallsforskriften, revidert selvkostveileder eller ESAs vedtak. Etter dagens praksis vil kostnadene som oppstår i interkommunalt samarbeid i stor grad fordeles mellom de samarbeidende kommunene, uavhengig av transportavstander og hvor anleggene er lokalisert. Problemstillingen har tidligere vært oppe både for avfallssektoren og VA-sektoren. Miljødepartementet har i brev til avfallsselskapene datert (ref /sTJ) 1 presisert følgende: Innbyggerne i en kommune skal ikke bære en forholdsmessig større del av kostnadene enn hva det koster å betjene den samme kommunen. Dette kan imidlertid oppnås uten at det føres et separat regnskap for den enkelte kommunen i et interkommunalt samarbeid. Prinsippet vil ikke være til hinder for at det innhentes et felles anbud når det interkommunale selskapet kjøper tjenester utenfra. Det anses heller ikke å være i strid med prinsippet at interkommunale selskaper velger å fordele kostnadene forbundet med avfallsmengdene i den enkelte kommune så lenge tjenestene til innbyggerne er de samme. Miljøverndepartementet slår også fast at når det gjelder fordelingen av kostnadene ved utbyggingen av infrastruktur i et interkommunalt samarbeid, er det adgang til å se investeringer som gjøres på ulike tidspunkt i sammenheng. Dersom det foreligger en investeringsplan som samlet vil komme alle kommunene til gode, vil det være adgang til å utligne de totale kostnadene på samtlige kommuner. Det bør presiseres i veilederen som er ute på høring at disse prinsippene fortsatt gjelder, slik at det ikke kan reises tvil om at de stordriftsfordeler som ligger i interkommunale samarbeid fortsatt kan utnyttes