Konsekvensvurdering av forskrift om regler for fastsettelse av avfallsgebyr

Transkript

1 Konsekvensvurdering av forskrift om regler for fastsettelse av avfallsgebyr Hovedbudskap Miljømyndighetene i Norge ser behov for styrking av det norske selvkostregelverket for å forhindre kryssubsidiering mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet 1 i avfallssektoren. Miljødirektoratet har derfor laget et forslag til et nytt kapittel i avfallsforskriften om fastsettelse av avfallsgebyr- som imøtekommer dette kravet. Det er ikke anledning til å kryssubsidiere mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet etter dagens regelverk, jf. forurensningsloven 34, og forslaget til forskriftsendring er en presisering av gjeldene krav. Forskriftsendringen vil i utgangspunktet dermed ikke medføre rettslige endringer. Virksomheter som har fulgt intensjonen i lovverket, vil ikke bli påvirket i noen stor grad. Miljødirektoratet ser at det i avfallssektoren har oppstått ulike tolkninger av hva som regnes som kryssubsidiering. Det er sannsynlig at dette har medført en praksis hos noen aktører som ikke er i tråd med regelverket. En presisering av regelverket i form av en forskriftsendring vil derfor kunne få store konsekvenser for enkelte kommuner, (inter)kommunale foretak og aksjeselskap som er delvis eid av kommuner. Eventuelle merkostnader kan ikke dekkes over avfallsgebyret men må dekkes på andre måter. I berørte kommuner kan dette medføre en svekking av det kommunale tilbudet, eller en økning i kommunale skatter. Forskriften kan redusere insentivene for biogassproduksjon, kompostering og andre former for materialgjenvinning i disse kommunene. Årsaken til dette er at det vil være lønnsomt for kommuner som er deleiere i avfallsforbrenningsanlegg å øke mengden husholdningsavfall til forbrenning, slik at en større andel av kostnadene for forbrenningsanlegget kan belastes avfallsgebyret. Dagens regelelverk tillater ikke kryssubsidiering mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet som kommuner er involvert i. For avfall som kommunen har en monopolistisk plikt til å samle inn, motta og/eller behandle, må gebyret ikke overstige kommunens kostnader knyttet til denne aktiviteten, jf. forurensningsloven 34. Forslaget til forskrift er en presisering av dagens rettstilstand, og endringen vil derfor i utgangspunktet ikke medføre store konsekvenser for kommuner som praktiserer regelverket i tråd med intensjonene. Det norske regelverket for beregning av avfallsgebyr har blitt kritisert av ESA for manglende tydelighet når det gjelder forbud mot kryssubsidiering mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet. Miljødirektoratet har også erfart at det er ulik praktisering av 1 Monopolvirksomheten er kommunens lovpålagte håndtering av eget husholdningsavfall, uavhengig av hvordan denne er organisert. "Det karakteristiske for konkurranseutsatte næringer er at de i det alt vesentlige får sine priser bestemt på utenlandske markeder"(store norske leksikon). Kommunenes konkurranseutsatte virksomhet inkluderer behandling av næringsavfall og behandling av husholdningsavfall fra andre kommuner. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet august 2013 Side 1

2 regelverket for beregning av avfallsgebyr i kommunene. Vi ser at ulike tolkninger av hva som er kryssubsidiering har medført at regelverket ikke alltid har blitt praktisert korrekt. Vi omtaler de konsekvensene forskriftsendringen vil medføre for de aktørene som har tolket regelverket feil. Mange av de samfunnsøkonomiske kostnadene som omtales i denne konsekvensutredningen er dermed knyttet til å oppfylle krav som allerede foreligger per i dag. Ulik praktisering av dette regelverket vil virke hemmende på konkurransen, både innad i Norge og mellom Norge og andre land. Kryssubsidiering vil kunne føre til at det blir vanskelig for private aktører å konkurrere i dette markedet. Generelt sett kan man si at kryssubsidiering reduserer konkurransen og dermed reduserer effektiviteten i markedet. Urettmessig bruk av det kommunale avfallsgebyret til å redusere prisene på behandling av næringsavfall 2 vil, i tillegg til effektivitetstapet gjennom redusert konkurranse, bryte med prinsippet om at forurenser skal betale. I praksis betyr dette at husholdningene i kommunen urettmessig belastes en del av kostnadene ved behandling av næringsavfall. Forskriftsendringen er forventet å redusere problemene knyttet til kryssubsidiering gjennom avfallsgebyret. For å tydeliggjøre hvordan regelverket skal tolkes, vil også Veileder om beregning av kommunale avfallsgebyr (TA-2001/2003) revideres. Endringer i avfallsforskriften og veileder for beregning av avfallsgebyr Kryssubsidiering mellom håndtering av husholdningsavfall og næringsavfall er ikke tillatt i henhold til forurensningsloven, og denne forskriftsendringen konkretiserer lovens krav. Det er likevel grunn til å anta at det finnes kommuner som må endre sin praksis som følge av forskriftsendringen, grunnet ulike tolkninger av hva som regnes som kryssubsidiering. Forskriftsendringen vil tydeliggjøre intensjonene i loven, og dermed forhindre eventuell feiltolkning av loven. Forskriften stiller krav om adskilte regnskap for håndtering av eget husholdningsavfall og håndtering av næringsavfall. Husholdningsavfall fra andre kommuner regnes som næringsavfall, men dersom avfallsselskapet er organisert som IKS/AS, vil husholdningsavfallet fra alle eierkommunene regnes som husholdningsavfall. Forskriften presiserer at felleskostnader for husholdningsavfall og næringsavfall skal fordeles forholdsmessig. I forslaget tilrettelegges det for langsiktig planlegging og skalering av avfallsbehandlingsanlegg, ved at det tillates at det kommunale avfallsgebyret belastes for opp til 20 prosent overkapasitet i 20 år. Med overkapasitet menes behandlingskapasitet utover den kapasiteten som benyttes til lovpålagt avfallsbehandling. Argumentasjonen for at husholdningene skal dekke en viss andel av restkapasiteten i slike anlegg, er at en effektiv skalering vil kreve at man hensyntar forventet vekst i avfallsmengden over anleggets levetid. Dekking av overkapasitet over avfallsgebyret er kun tillatt hvis mer enn 50 prosent av kapasiteten benyttes til behandling av husholdningsavfall. Har avfallsbehandlingsanlegget mindre enn 50 prosent husholdningsavfall, kan ikke avfallsgebyret belastes kapitalkostnader utover andelen av kapitalen som utnyttes av husholdningsavfallet. 2 Med næringsavfall inkluderes også husholdningsavfall som behandles i et marked, i tråd med forurensningslovens definisjon av næringsavfall. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet august 2013 Side 2

3 Miljødirektoratet foreslår også å forskriftsfeste kalkylerenten til 3-årig NIBOR-rente pluss ½ prosentpoeng for å sikre at selvkostregelverket praktiseres likt og i tråd med intensjon bak forurensningsloven. Miljødirektoratet vil sammen med de foreslåtte forskriftsendringene utgi en oppdatert veileder om beregning av kommunale avfallsgebyr, hvor retningslinjene er presisert i ytterligere detalj. Samfunnsøkonomiske konsekvenser av forskriftsendring og oppdatering av veileder Berørte aktører I denne konsekvensutredningen omtaler vi konsekvensene for kommuner, avfallsbesittere, private aktører i avfallsmarkedet og husholdninger samlet sett, men konsekvensene kan variere mye mellom aktørene innenfor en gruppe. Det er kun presentert aggregerte tall for ikke å publisere taushetsbelagt informasjon om de ulike aktørene. Ett typisk eksempel på kryssubsidiering er hvis en aktør håndterer både husholdningsavfall fra egen kommune og næringsavfall, mens kostnadene for felles kapital (renovasjonsbiler, sorteringsanlegg, avfallsforbrenningsanlegg, miljøstasjoner etc.) tas i sin helhet over avfallsgebyrene. På denne måten kan kommunalt eide avfallsselskaper få et konkurransefortrinn sammenliknet med andre aktører i det samme markedet. Under det nye regelverket presiseres det at det kommunale avfallsgebyret skal dekke en andel av kapitalkostnadene tilsvarende andelen av kapitalen som utnyttes av husholdningsavfallet. De nye forskriftskravene er forventet å medføre en moderat økning av behandlingskostnadene for private avfallsbesittere i det norske markedet, samt redusere avfallsgebyrene for husholdningene gjennom en omfordeling av kostnader. Økte behandlingskostnader i det norske avfallsmarkedet vil kunne medføre økt eksport av avfall eller en forskyving av markedsandeler innad i det norske markedet. Deler av eksporten vil trolig gå til Sverige, som sammenliknet med Norge har større kapasitet og lavere kostnader ved avfallsbehandling. Kommunene vil måtte dekke eventuelle underskudd på behandling av næringsavfall på andre måter enn gjennom avfallsgebyret, noe som vil medføre en reduksjon i det kommunale tilbudet. Nytte Forskriftsendringen, sammen med veilederen, har som mål at alle kommuner skal ha lik og korrekt praktisering av selvkostregelverket. Korrekt bruk av selvkost er et viktig prinsipp for å likestille konkurransevilkårene mellom private aktører og kommunale aktører, som vil sikre at de mest effektive løsningene realiseres. Ved å kreve at kapitalkostnader skal fordeles mellom virksomhet knyttet til håndtering av husholdningsavfall og håndtering av næringsavfall, vil kommunale aktører i større grad bli stilt ovenfor den faktiske risikoen tilknyttet investeringer i avfallsmarkedet. På lengre sikt vil dette medføre nytteeffekter i form av at kommunale investeringer tilpasses behovet i markedet, og mer effektive løsninger vil realiseres. Nytteeffektene vil avhenge av om kommunalt eide selskaper vil dekke eventuelle underskudd tilknyttet behandling av næringsavfall på andre måter enn gjennom avfallsgebyr eller om de kun velger å opprettholde de lønnsomme kontraktene. Det er kun sistnevnte strategi som vil føre til økt konkurranse, og dermed et mer effektivt marked. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet august 2013 Side 3

4 Samfunnsøkonomiske kostnader Kommunens plikt til å sørge for håndtering av husholdningsavfall medfører ulike kostnader. Dersom kommunen ikke har eget anlegg for behandling av avfallet, vil den kunne kjøpe avfallstjenester i markedet, eller tildele enerett til behandling av avfallet til andre selskaper, i den utstrekning regelverket om offentlige anskaffelser tillater dette. Den delen av forskriftsendringen som kan medføre større endringer for kommunene er kravet om fordeling av kostnader og inntekter mellom selvkostdelen og næringsvirksomheten. Spesielt har det vært ulik praktisering av hvordan felles kapitalkostnader skal fordeles. Sammenligner man kapitalkostnadene i de aller fleste kommuners avfallskjede, skiller avfallsbehandlingsanlegg seg ut som den mest kapitalkrevende delen av behandlingskjeden. Kapitalkostnadene forbundet med renovasjonsbiler og annen driftskapital er svært lav i forhold til kapitalkostnadene knyttet opp til avfallsanleggene. Av avfallsanleggene er det avfallsforbrenningsanlegg som er den mest kapitalintensive behandlingsformen, som betyr at det kreves høyere investeringer per årstonn 3 ved bygging av avfallsforbrenningsanlegg sammenliknet med eksempelvis sorteringsanlegg eller biogassanlegg. Det er også blant avfallsforbrenningsanleggene man ser de største forskjellene i tolkning av regelverket. Basert på disse betraktningene, samt et begrenset tallmateriale som er tilgjengelig for en samfunnsøkonomisk analyse, har vi valgt å kun tallfeste kostnader knyttet til avfallsforbrenningsanlegg. Avfallsbehandlingsmarkedet er ikke et perfekt marked med identiske aktører og en felles markedspris. Dette bidrar til at beregningene blir svært usikre. Tallene som presenteres under bør derfor kun tolkes som en indikator på størrelsesorden, og ikke som eksakte størrelser. En mer detaljert gjennomgang av beregningene presenteres i avsnittet: "Beregning av profittap for norske avfallsforbrenningsanlegg", på slutten av dokumentet. Estimert profitt-tap som følge av økt eksport I tabell 1 vises den samfunnsøkonomiske kostnaden som oppstår ved tapt profitt til utenlandske aktører. Marginalkostnaden varierer mellom 100 kr/tonn og 220 kr/tonn, mens eksportøkningen varierer mellom tonn avfall og tonn avfall (10 % -50 % av det utsatte 4 avfallet). Det estimerte samfunnsøkonomiske tapet vil da ligge i intervallet millioner kroner. Tabell 1: Beregning av tapt profitt for Norge, som følge av økt eksport av avfall. Den tapte profitten er en direkte samfunnsøkonomisk kostnad. Varierende størrelser er markert i grått. Case 1-3 beregner tapt profitt ved endret eksportandel, mens case 4-5 tar for seg ulike marginalpriser ved et antatt tap på 30 % av det utsatte avfallet. Beregning av tapt profitt for Norge case 1 case 2 case 3 case 4 case 5 case 6 Tapte kontrakter: % av det utsatte avfallet 10 % 30 % 50 % 30 % 30 % 30 % Tapte kontrakter i tonn avfall tonn/år Marginalkostnad inkl. energiinntekter kr/tonn Tapt profitt som følge av økt eksport mill. kr Årstonn: Årlig behandlingskapasitet. 4 Utsatt avfall er den delen av næringsavfallet som i dag har en pris under den estimerte selvkostprisen. Mer om dette finnes i avsnittet: "Beregning av profittap for norske avfallsforbrenningsanlegg" Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet august 2013 Side 4

5 Samfunnsøkonomiske kostnader som følge av prisøkning for besittere av næringsavfall, hvor mottaker av inntektene er i et annet land Det er ikke gjort beregninger for hvor stor en eventuell prisøkning vil være i lys av forskriftsendringen. Avfallsmarkedet er et dynamisk, internasjonalt marked med stor grad av usikkerhet knyttet til fremtidig prisnivå. Internasjonale kontrakter har en varighet på 1-3 år med en angitt kapasitetsgrense hvor man kan levere avfall til en forhåndsbestemt pris innenfor den nevnte tids- og kapasitetsbegrensningen. I Norden er Sverige prissetterne i markedet, ettersom de kan tilby store kvantum til lavest pris av de nordiske aktørene. Siden Sverige er prissetterne i markedet, er det svært usikkert hvor mye de norske behandlingsanleggene kan øke behandlingsprisen uten å miste avfallskontrakter. Dersom økningen i markedsprisen i snitt blir 10 prosent, vil de samfunnsøkonomiske kostnadene øke i størrelsesorden 5-15 millioner kroner. Samtidig vil prisøkningen også føre til at tapt profitt reduseres noe, som vil betyr at netto kostnadsøkning vil bli noe lavere. Administrative kostander Det vil være en viss økning i administrative kostnader som følge av forskriftsendringen. Innføringen av adskilte regnskap og korrekt bruk av selvkost vil kreve noe merarbeid, kompetanseheving og kanskje noe ekstern rekruttering. En del av disse kostnadene vil være engangskostnader, som beregning av fordelingsnøkler, innarbeiding av nye rutiner og lignende. Dersom myndighetene skal kontrollere at forskriftsendringene blir fulgt, vil utgifter som følge av tilsyn måtte påregnes. De administrative kostnadene er antatt å bli neglisjerbare i forhold til tapt profitt og fordelingseffekter. Økte utslipp som følge av økt transport Et grovt estimat av de økte utslippene som følger av økt eksport til Sverige, viser neglisjerbare endringer i CO 2 -utslippene. Estimatet er basert på økt bruk av allerede eksisterende transportruter for avfall mellom Norge til Sverige. I tillegg ble utslippsreduksjon fra redusert avfallsforbrenning i Norge beregnet. Resultatene viste at utslippsreduksjonen fra redusert forbrenning var 10 ganger høyere enn utslippsøkningen fra transport, som betyr at det er forventet en netto utslippsreduksjon i Norge. Vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet Avfallet som fortsetter å bli behandlet i Norge, men ikke nødvendigvis ved samme anlegg, vil ikke medføre samfunnsøkonomiske tap, utover administrative kostnader. Det er kun tapt profitt som følge av økt eksport, som vil medføre samfunnsøkonomiske kostnader. Det vil si at selv om kommunale anlegg skulle tape kontrakter til private aktører som håndterer avfallet i Norge, vil ikke dette medføre kostnader. Høyst sannsynlig vil dette innebære en nettogevinst for samfunnet, siden en mer effektiv løsning enn den opprinnelig blir realisert. Vi har ikke nok informasjon til å konkretisere hvor mye eksporten av avfall vil øke, som betyr at estimatene for samfunnsøkonomiske kostnader kun indikerer størrelsesorden, og ikke absolutt verdi. Som nevnt vil økt eksport i intervallet tonn avfall, gi et forventet samfunnsøkonomisk tap på millioner kroner årlig. Nyttesiden er ikke kvantisert som betyr at det ikke mulig å estimere hvorvidt denne presiseringen av regelverket er samfunnsøkonomisk lønnsom eller ikke. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet august 2013 Side 5

6 Fordelingseffekter og andre virkninger Konsekvenser for husholdningene og kommunene Husholdningene i kommuner med avfallsforbrenningsanlegg vil i gjennomsnitt oppleve en reduksjon i avfallsgebyret, som følge av forskriftsendringen. Denne verdien beregnes ved å multiplisere antall tonn husholdningsavfall med differansen i pris mellom det nåværende avfallsgebyret og den estimerte selvkostprisen for hvert enkelt anlegg. Den aggregerte reduksjonen i avfallsgebyret er forventet å ligge rundt 100 millioner kroner årlig. En slik reduksjon i avfallsgebyret er å regne som en omfordeling av kostnader fra husholdningene til kommunene. Kommunene må dekke inn kostnadene de tidligere dekket gjennom avfallsgebyret på andre måter, og dette vil kunne belaste kommuneøkonomien. Kommunene vil også måtte dekke tap på næringsaktivitet som følge av økte henførebare kostnader, samt eventuelle profitt tapt til private (utenlandske) aktører. Kommunenes reduserte overskudd på avfallsforbrenning vil avhenge av hvorvidt kontraktene på forbrenning av næringsavfall opprettholdes eller ikke. For å ikke tape kontrakter, må prisen på forbrenning av næringsavfall holdes nede (antatt likt dagens nivå), noe som vil medføre underskudd på næringsdelen. Tap av kontrakter vil medføre tapt profitt for kommunene. Ved større tap av kontrakter kan også driften av avfallsanleggene bli mindre optimal. Hva som vil være mest lønnsomt for kommunene vil høyst sannsynlig variere fra anlegg til anlegg. Tabell 2 oppsummerer samlede kommunale underskudd for case 1-6 presentert ovenfor, i tillegg til en case uten noen tap av kontrakter. Som vist er det liten forskjell for kommunene om de velger å la noen av kontraktene gå til andre aktører( mill. kroner), eller om de velger å opprettholde det lave prisnivået til tross for kostnadsøkningen (270 mill. kroner). Tabell 2: Estimerte fordelingseffekter for husholdningene og kommunene. Fordelingseffekter Samlet reduksjon av avfallsgebyr mill. kr 100 Redusert overskudd på næringsavfall u/tap av kontrakter mill. kr 170 Redusert overskudd på næringsavfall m/tap av kontrakter mill. kr Profitt tapt til utlandske aktører mill. kr Kommunenes samlede årlige underskudd u/tap av kontrakter mill. kr 270 Kommunenes samlede årlige underskudd m/tap av kontrakter mill. kr Reduksjonen i kommunale budsjetter, hos de kommuner som har subsidiert behandlingen av næringsavfall, vil nødvendigvis medføre en reduksjon av det kommunale tilbudet. Det vil si at hver enkelt kommune må prioritere hvor de skal gjøre nedskjæringer, eksempelvis skole, sykehjem, barnehager etc. Eventuelt kan underskudd dekkes inn ved å øke kommunale skatter. Her står hver enkelt kommune fritt til å velge hvordan de vil dekke inn budsjettreduksjonene så lenge tiltakene er lovlig og i tråd med konkurranseregelverket. Konsekvenser for besittere av næringsavfall Det er ikke estimert hvilke konsekvenser forskriftsendringen vil ha for besittere av næringsavfall. Dersom markedsprisen øker med 10 prosent, vil de økte kostnadene for besittere av næringsavfall ligge i området 30 millioner kroner årlig. Jo mer prisene eventuelt kan økes, jo lavere vil de kommunale underskuddene bli. Som tidligere drøftet er det ikke gjort forsøk på å estimere den nye markedsprisen etter forskriftsendringen. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet august 2013 Side 6

7 Konsekvenser for private aktører i avfallssektoren Kommunale foretak har et klart konkurransefortrinn ved avfallsbehandling som krever store investeringer. På grunn av inntekter fra avfallsgebyret og kostnadsdekningen dette gir, vil stordriftsfordeler alltid være tilstede. Generelt har kommuner også bedre kapitaltilgang, og kan stille sterkere i forhandlinger om gode lånebetingelser. Ved å stille krav til at en større andel av kostnadene skal henføres til næringsaktiviteten, vil forskriftsendringen utjevne konkurransen med private aktører. Dette vil trolig gjøre det enklere for private aktører, både norske og utenlandske, å slippe til i markedet om behandling av næringsavfallet. Konsekvenser for andre typer avfallsanlegg og avfallsløsninger Forskriftsendringen vil kunne skape en del uheldige insentiver i forbindelse med presiseringen av når et avfallsbehandlingsanlegg er beregnet for behandling av husholdningsavfall. Som nevnt tidligere, vil et anlegg med over 50 prosent husholdningsavfall i tonnasje kunne dekke kapitalkostnadene til 20 prosent overkapasitet gjennom avfallsgebyret. Dette vil gi sterke økonomiske insentiver for at anlegget skal behandle over 50 prosent husholdningsavfall. Eksempelvis kan en kommune som er deleier i et forbrenningsanlegg velge å redusere materialgjenvinning til fordel for energigjenvinning, for å sikre at forbrenningsanlegget kommer over 50 prosentgrensen for andel husholdningsavfall. Materialgjenvinning og andre behandlingsformer som krever rene fraksjoner kan bli mindre attraktive. For eksempel vil både komposteringsanlegg og biogassanlegg være avhengig av relativt rene fraksjoner av våtorganisk avfall, som i mye større grad foreligger som næringsavfall. For at et biogassanlegg skal komme over 50 prosent-grensen for husholdningsavfall, kreves det stor tilgang på matavfall utsortert fra restavfall fra husholdninger. Utsortering av matavfall vil nødvendigvis medføre kostnader og dermed kunne gjøre biogassproduksjon mindre lønnsomt. Kommuner hvor utsortering allerede praktiseres, og dette gir tilstrekkelige mengder våtorganisk avfall, vil ikke få reduserte insentiver for biogassproduksjon. Våtorganisk avfall har høy massetetthet men lav brennverdi, og er i utgangspunktet lite effektivt å forbrenne. I kommuner hvor kommunen har et forbrenningsanlegg som behandler omtrentlig 50 prosent husholdningsavfall i tonnasje, vil det være lite gunstig for kommunene å sortere ut våtorganisk avfall fra husholdningsavfallet, ettersom de risikerer å komme under tonnasjegrensen på 50 prosent. Forskriftsendringen kan altså føre til at enkelte kommuner vil brenne et lite effektivt brensel grunnet dens tonnasje, isteden for å sende det til et mer energieffektivt behandlingsanlegg, slik som biogassanlegg. Biogassanlegg og komposteringsanlegg i nærheten av kommuner med forbrenningsanlegg i denne situasjonen, vil få redusert tilgang til våtorganisk avfall. Kommunens insentiver for å gjennomføre avfallsreduserende tiltak vil generelt svekkes, ettersom man vil kunne risikere å miste verdifullt husholdningsavfall ved slike tiltak. Konsekvenser som følge av forskriftsfesting av kalkylerente Det er fastsatt i forskriften at ved beregning av kapitalkostnader i selvkostregnskapet skal det benyttes en kalkylerente lik 3-årig NIBOR-rente pluss ½ prosentpoeng. Det har tidligere oppstått ulike tolkninger av hvorvidt kommunene kan velge å benytte kalkulatorisk eller faktisk rente. I Ot.prp nr. 66 ( ), som beskriver intensjonen bak lovteksten om gebyrfastsettelse (forurensningsloven 34), kommer det tydelig frem at det er kalkulatorisk kapitalkostnader som skal legges til grunn ved beregning av avfallsgebyr. Myndighetene velger derfor å forskriftsfeste dette. For de kommunene som allerede har fulgt intensjonen med regelverket vil Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet august 2013 Side 7

8 ikke forskriftsfestingen innebære større endringer. Den eneste forskjellen vil være overgangen fra obligasjonsrenten til NIBOR, som er noe mer volatil. Derimot vil kommuner som har valgt å benytte faktisk rente, kunne oppleve større endringer i henførebare kapitalkostnader. Kommuner med faktiske kapitalkostnader høyere enn de kalkulatoriske kostnadene, må dekke inn dette gjennom kommunebudsjettet, og visa versa for kommuner med lavere kapitalkostnader. På lang sikt vil bruk av kalkylerente gi insentiver til fremforhandling av bedre kommunale lån og forhindre at kommunene gjennomfører risikofylte investeringer på husholdningenes bekostning. Kostnader og fordeling av kostnader over tid Kostnadsutviklingen over tid vil avhenge av veksten i avfallsmengder og behandlingskapasitet i markedet. Når mengden husholdningsavfall vokser, vil større andeler av behandlingsanleggene kunne fylles med husholdningsavfall, som vil redusere de samfunnsøkonomiske kostandene. Lønnsomheten i markedet vil avhenge av forholdet mellom mengden tilgjengelig næringsavfall og tilgjengelig behandlingskapasitet. Så lenge behandlingskapasiteten er større enn de tilgjengelige avfallsmengdene, vil prisene synke/forbli lave, noe som reduserer/opprettholder den lave lønnsomheten på behandling av næringsavfall i Norge. På lang sikt vil den norske behandlingskapasiteten bedre tilpasses lønnsomheten og behovet for avfallsbehandling i Norge. Etter hvert som gamle anlegg legges ned og erstattes av nye, bedre skalerte anlegg, vil de samfunnsøkonomiske kostnadene og kommunale underskuddene reduseres til null. Like konkurransevilkår og korrekt risikoplassering som fører til mer effektive avfallsbehandlingsløsninger, vil dermed være den dominerende effekten på lang sikt. Beregning av profittap for norske avfallsforbrenningsanlegg Presiseringen av regelverket vil kunne medføre en omfordeling av kostnader fra selvkostdelen til næringsdelen i kommunalt eide avfallsselskaper. Dette vil gjøre det vanskeligere for kommunalt eide avfallsanlegg å tilby like lave behandlingspriser til næringsaktører som tidligere, som igjen kan medføre at kommunale aktører vil tape kontrakter til private og andre offentlige aktører i inn- og utlandet. For å beregne tapt profitt for kommunalt eide avfallsanlegg, har vi tatt utgangspunkt i at avfallsforbrenningsanleggene til nå har tatt den høyeste prisen de kan, uten å miste avfallet til en konkurrent. Når kostnadene som må henføres på næringsdelen øker, har anleggene dermed tre valg: 1) Redusere overskuddet eller gå i underskudd på håndtering av næringsavfall, og dekke differansen på andre måter enn gjennom avfallsgebyret. 2) La kontrakter gå til andre aktører 3) Legge ned hele behandlingsanlegget Det mest sannsynlige scenarioet er at kommunene vil velge en kombinasjon av 1) og 2). Behandlingen av avfall vil da gjennomføres av andre aktører i det norske og internasjonale markedet som kan tilby behandlingen billigere. Siden anlegg i Sverige er prissettere i markedet er det naturlig å anta at deler av avfallet vil eksporteres ut av Norge. Hvis Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet august 2013 Side 8

9 avfallsforbrenningsanleggene opprinnelig hadde en profitt på forbrenning av dette avfallet, vil den økte avfallseksporten medføre et samfunnsøkonomisk tap. Tapet vil da være gitt ved: ( ), hvor behandlingspris er prisen de besittere av næringsavfall betaler for avfallsbehandlingen. Som nevnt er avfallsmarkedet ikke et marked med fullkommen konkurranse, så behandlingsprisene varierer mye mellom ulike kontrakter og ulike anlegg. Beregningen gjøres derfor for hvert enkelt anlegg før tallene aggregeres, men estimatene vil likevel inneha en stor grad av usikkerhet. Tallmaterialet for denne beregningen er hentet fra en spørreundersøkelse vi sendte ut til norske avfallsforbrenningsanlegg. Det ble innhentet behandlingspriser og antall tonn behandlet husholdningsavfall fra egen og andre kommuner og fra næringsavfall (av lik karakter som husholdningsavfallet) som ble behandlet i norske forbrenningsanlegg i For hver avfallstype innhentet vi makspris, minimumspris og gjennomsnittspris, dvs. til sammen 6 ulike priser for hvert forbrenningsanlegg. Basert på denne informasjonen konstruerte vi en vektet 5 gjennomsnittlig pris for alt avfallet, for hvert enkelt avfallsforbrenningsanlegg. Dette er proxy 6 -variabelen vi har benyttet for selvkostpris per tonn, hvor selvkostprisen er den prisen forbrenningsanlegget skulle tatt, hvis kostnadene var fullfordelte og det ikke var et overskudd på næringsavfallet utover dette. Det er antageligvis noen av forbrenningsanleggene som vil ha et overskudd selv om kostnadene fullfordeles, slik at proxy-variabelen i praksis er en øvre grense for den reelle selvkostprisen. Dette vil trekke i retning av at anslagene for hvor store deler av det næringsavfallet som i dag er underpriset 7 kan være noe overestimert, som medfører at tapt profitt også kan være noe overestimert. Avfallet med en lavere pris enn vår proxy-variabel betegnesutsatt avfall. Vi har prisinformasjon om 92 prosent av den aktuelle forbrenningskapasiteten. Det er antatt at de resterende 8 prosentene har en liknende kostnadsfordeling. Beregningene tar utgangspunkt i at avfallsforbrenningsanleggene tar en så høy pris de kan for avfallsbehandlingen, uten at de taper kontraktene. Det vil si at det er lite de kan heve behandlingsprisene uten at de taper kontrakter til andre, høyst sannsynlig utenlandske, aktører. Det er vanskelig å si noe konkret om hvor stor andel av det berørte avfallet som vil bli eksportert etter forskriftsendringen, da dette vil avhenge av hva som er den mest lønnsomme løsningen for kommunene i de enkelte tilfellene. For å likevel kunne si noe om størrelsesordenen på de samfunnsøkonomiske kostnader, beregnes kostnadene som påløper når henholdsvis 10, 30 og 50 prosent av det berørte avfallet blir eksportert. Siden anleggene krever en viss kapasitetsutnyttelse for å fungere optimalt, er det urealistisk å se for seg tap av mer enn 50 prosent av kontraktene, samtidig som driften opprettholdes. Det reelle alternativet vil 5 Vektet med hensyn på tonnasje 6 En proxy-variabel er en variabel man bruker "istedenfor", når man ikke har mulighet til å måle den variabelen man skal si noe om. 7 Dette bygger på antagelsen om at de aktuelle avfallsforbrenningsanleggene ikke fullfordeler kostnadene i dag. Informasjon fra aktuelle anlegg tilsier at denne antagelsen er relativt korrekt. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet august 2013 Side 9

10 da heller være å legge ned anlegget og selge anlegget for å dekke inn mest mulig av investeringskostnadene. For å kunne gjennomføre analysen har det vært nødvendig å gjøre noen antagelser om fordelingen av avfallet som en funksjon av pris. Basert på kunnskapen om minimum, maksimum og gjennomsnittspris har vi utformet en tilnærming til avfallsfordelingen som funksjon av pris. Figur 1 viser fordelingsmodellen, hvor ( ) representerer andelen av avfallet som selges til henholdsvis minimum-, maksimum- og gjennomsnittspris. ( ) er beregnet for hvert enkelt avfallsforbrenningsanlegg ved å løse følgende likningssett, : 1) ( ) 2) Figur 1: Modell for fordeling av avfallsmengder med hensyn på pris. Ved å gjøre disse antagelsene er det mulig å komme frem til et estimat på antall tonn næringsavfall som blir berørt av kravet om kostnadsfordeling, for hvert enkelt avfallsforbrenningsanlegg. Tapt profitt vil da, som nevnt, være gitt som ( ), hvor pris og antall tonn i stor grad varierer fra anlegg til anlegg. Vi har antatt at marginalkostnadene varierer i mindre grad mellom de ulike avfallsforbrenningsanleggene, og har derfor lagt til grunn lik marginalkostnad for alle anleggene. Marginalkostnaden er estimert basert på oppgitte minimumspriser, som vil si at vi antar at ingen av behandlingsanleggene har priset næringsavfallet under marginalkostnad. Det er antatt at denne prisen er justert for inntekter fra energiproduksjonen fra avfallsbehandlingen, slik at prisen kun reflekterer merkostnaden ved behandling av ett tonn avfall, det vil si, marginalkostnaden. Siden de samfunnsøkonomiske kostnadene er sterkt avhengige av marginalkostnadene har vi valgt å presentere ytterligere tre case, hvor marginalkostnaden varieres. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet august 2013 Side 10