Konsekvensvurdering av forskrift om regler for fastsettelse av avfallsgebyr

Transkript

1 Konsekvensvurdering av forskrift om regler for fastsettelse av avfallsgebyr Hovedbudskap Miljømyndighetene i Norge ser behov for tydeliggjøring av det norske selvkostregelverket for å forhindre kryssubsidiering mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet 1 i avfallssektoren. Miljødirektoratet har derfor laget et forslag til et nytt kapittel i avfallsforskriften om fastsettelse av avfallsgebyr- som imøtekommer dette kravet. Det er ikke anledning til å kryssubsidiere mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet etter dagens regelverk, jf. forurensningsloven 34. Forslaget til forskriftsendring er en presisering av gjeldene regelverk. Det er både nytte og kostnader knyttet til presiseringen av regelverket og det er på kort sikt ikke mulig å estimere hvorvidt denne presiseringen er samfunnsøkonomisk lønnsom. På lang sikt vil den norske behandlingskapasiteten bedre tilpasses lønnsomheten og behovet for avfallsbehandling i Norge og de samfunnsøkonomiske kostnadene vil reduseres. Mer effektive avfallsbehandlingsløsninger, grunnet utjevning i konkurransevilkår og korrekt risikoplassering, vil dermed være den dominerende effekten av endringen på lang sikt. Dagens regelelverk tillater ikke kryssubsidiering mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet som kommuner er involvert i. For avfall som kommunen har en plikt til å samle inn, motta og/eller behandle, må gebyret ikke overstige kommunens kostnader knyttet til denne aktiviteten, jf. forurensningsloven 34. Det norske regelverket for beregning av avfallsgebyr har blitt kritisert av ESA for manglende tydelighet når det gjelder forbud mot kryssubsidiering mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet. Miljødirektoratet har også erfart at det er ulik praktisering av regelverket for beregning av avfallsgebyr blant kommunene, som vil virke hemmende på konkurransen, både innad i Norge og mellom Norge og andre land. Kryssubsidiering vil kunne føre til at det blir vanskelig for private aktører å konkurrere i dette markedet. Generelt sett kan man si at kryssubsidiering reduserer konkurransen og dermed reduserer effektiviteten i markedet. Urettmessig bruk av det kommunale avfallsgebyret til å redusere prisene på behandling av næringsavfall 2 vil, i tillegg til effektivitetstapet gjennom redusert konkurranse, bryte med 1 Monopolvirksomheten er kommunens lovpålagte håndtering av eget husholdningsavfall, uavhengig av hvordan denne er organisert. "Det karakteristiske for konkurranseutsatte næringer er at de i det alt vesentlige får sine priser bestemt på utenlandske markeder"(store norske leksikon). Kommunenes konkurranseutsatte virksomhet inkluderer behandling av næringsavfall og behandling av husholdningsavfall fra andre kommuner. 2 Med næringsavfall inkluderes også husholdningsavfall som behandles i et marked, i tråd med forurensningslovens definisjon av næringsavfall. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet januar 2014 Side 1

2 prinsippet om at forurenser skal betale. I praksis betyr dette at husholdningene i kommunen urettmessig belastes en del av kostnadene ved behandling av næringsavfall. Forskriftsendringen er forventet å redusere problemene knyttet til kryssubsidiering gjennom avfallsgebyret. For å tydeliggjøre hvordan regelverket skal tolkes, er også Veileder om beregning av kommunale avfallsgebyr (TA-2001/2003) under revidering. Endringer i avfallsforskriften og veileder for beregning av avfallsgebyr Forskriften stiller krav om adskilte regnskap for håndtering av eget husholdningsavfall og håndtering av næringsavfall. Husholdningsavfall fra andre kommuner regnes som næringsavfall, men dersom avfallsselskapet er organisert som IKS/AS, vil husholdningsavfallet fra alle eierkommunene regnes som husholdningsavfall. Forskriften presiserer at felleskostnader for husholdningsavfall og næringsavfall skal fordeles forholdsmessig. For enkelte kommuner kan plikten til å håndtere husholdningsavfall medføre en økonomisk ulempe i forhold til private aktører som ikke har denne plikten. Det kan for eksempel være at en andel av næringsavfallet ikke kan bindes opp i langsiktige kontrakter, fordi den planlagte restkapasiteten må kunne fristilles til behandling av økende mengder husholdningsavfall. Hvis slike kortsiktige kontrakter medfører en lavere inntjening enn langsiktige kontrakter, vil dette innebære en ulempe for kommunen. Merkostnader som følge av planlagt restkapasitet kan kun dekkes over avfallsgebyret hvis mer enn 50 prosent av kapasiteten benyttes til behandling av husholdningsavfall. I tillegg må kommunen kunne dokumentere at restkapasiteten faktisk medfører en økonomisk ulempe. Miljødirektoratet foreslår også å forskriftsfeste kalkylerenten til 5-årig swaprente pluss ½ prosentpoeng for å sikre at selvkostregelverket praktiseres likt og i tråd med intensjon bak forurensningsloven. Renten er valgt med bakgrunn i KMD (tidligere KRD) sine anbefalinger. Retningslinjene til KMD er under revidering, og Miljødirektoratet vil gjøre sine vurderinger i tråd med KMDs endelige anbefalinger. Miljødirektoratet vil sammen med de foreslåtte forskriftsendringene utgi en oppdatert veileder om beregning av kommunale avfallsgebyr, hvor retningslinjene er presisert i ytterligere detalj. Samfunnsøkonomiske konsekvenser av forskriftsendring og oppdatering av veileder Berørte aktører I denne konsekvensutredningen omtaler vi konsekvensene for kommuner, avfallsbesittere, private aktører i avfallsmarkedet og husholdninger samlet sett, men konsekvensene kan variere mye mellom aktørene innenfor en gruppe. Det er kun presentert aggregerte tall, da den detaljerte bakgrunnsinformasjon er taushetsbelagt av konkurransemessige hensyn. Nytteeffekter Forskriftsendringen, sammen med veilederen, har som mål at alle kommuner skal ha lik og korrekt praktisering av selvkostregelverket. Korrekt bruk av selvkost er et viktig prinsipp for å likestille konkurransevilkårene mellom private aktører og kommunale aktører, som vil sikre at de mest effektive løsningene realiseres. Ved å kreve at felleskostnader skal fordeles mellom virksomhet knyttet til håndtering av husholdningsavfall og håndtering av næringsavfall, vil Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet januar 2014 Side 2

3 kommunale aktører i større grad bli stilt ovenfor den faktiske risikoen tilknyttet investeringer i avfallsmarkedet. På lengre sikt vil dette medføre nytteeffekter i form av at kommunale investeringer bedre tilpasses behovet i markedet, som vil realisere mer effektive løsninger. Nytteeffektene vil avhenge av om kommunalt eide selskaper vil fortsette å behandle ulønnsomt næringsavfall eller om de kun velger å opprettholde de lønnsomme kontraktene. Det er kun sistnevnte strategi som vil føre til økt konkurranse, og dermed et mer effektivt marked. Samfunnsøkonomiske kostnader Kommunens plikt til å sørge for håndtering av husholdningsavfall medfører ulike kostnader. Dersom kommunen ikke har eget anlegg for behandling av avfallet, vil den kunne kjøpe avfallstjenester i markedet, eller tildele enerett til behandling av avfallet til andre selskaper, i den utstrekning regelverket om offentlige anskaffelser tillater dette. Kommunen har plikt til å sørge for at det finnes anlegg som kan behandle husholdningsavfall 3, enten i eget anlegg eller igjennom markedsbaserte løsninger. Den delen av forskriftsendringen som kan medføre større endringer for kommunene er kravet om fordeling av kostnader og inntekter mellom selvkostdelen og næringsvirksomheten. Spesielt ser det ut til at det har vært ulik praktisering av hvordan felles kapitalkostnader skal fordeles. Sammenligner man kapitalkostnadene i de aller fleste kommuners avfallskjede, skiller avfallsbehandlingsanlegg seg ut som den mest kapitalkrevende delen av behandlingskjeden. Kapitalkostnadene forbundet med renovasjonsbiler og annen driftskapital er svært lav i forhold til kapitalkostnadene knyttet opp til avfallsanleggene. Av avfallsanleggene er det avfallsforbrenningsanlegg som er den mest kapitalintensive behandlingsformen, som betyr at det kreves høyere investeringer per årstonn 4 ved bygging av avfallsforbrenningsanlegg sammenliknet med eksempelvis sorteringsanlegg eller biogassanlegg. Det er også blant avfallsforbrenningsanleggene man ser de største forskjellene i tolkning av regelverket. Basert på disse betraktningene, samt et begrenset tallmateriale som er tilgjengelig for en samfunnsøkonomisk analyse, har vi valgt å kun tallfeste kostnader knyttet til avfallsforbrenningsanlegg. Avfallsbehandlingsmarkedet er ikke et perfekt marked med identiske aktører og en felles markedspris. I tillegg er det tilknyttet stor usikkerhet til det underliggende tallmaterialet som er innhentet fra de ulike aktørene. Totalt sett betyr dette at beregningene blir svært usikre. Tallene som presenteres under bør derfor kun tolkes som en indikator på størrelsesorden, og ikke som eksakte størrelser. En mer detaljert gjennomgang av beregningsmetodikk presenteres i avsnittet: "Mer om beregning av profittap og endringer i kommunale budsjetter", i slutten av dokumentet. Estimert profittap som følge av økt eksport Presiseringen av regelverket vil kunne medføre en omfordeling av kostnader fra selvkostdelen til næringsdelen i kommunalt eide avfallsselskaper. Dette vil gjøre det vanskeligere for 3 Forurensningsloven 29 tredje ledd. Det vises i denne sammenheng til Forurensningsloven med kommentarer av Øystein Wang, side Årstonn: Årlig behandlingskapasitet. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet januar 2014 Side 3

4 kommunalt eide avfallsanlegg å tilby like lave behandlingspriser til næringsaktører som tidligere, som igjen kan medføre at kommunale aktører vil tape kontrakter til private og andre offentlige aktører i inn- og utlandet. I tabell 1 vises den samfunnsøkonomiske kostnaden som oppstår ved økt eksport av avfall, som følge av tap av kontrakter til utenlandske aktører. Marginalkostnaden varierer mellom 100 kr/tonn og 220 kr/tonn, mens eksportøkningen er antatt å variere mellom tonn avfall og tonn avfall (5 % -20 % av næringsavfallet). Den estimerte samfunnsøkonomiske kostnaden vil da ligge i intervallet millioner kroner. Tabell 1: Beregning av tapt profitt for Norge, som følge av økt eksport av avfall. Den tapte profitten er en direkte samfunnsøkonomisk kostnad. Beregning av tapt profitt for Norge Tapte kontrakter: % av næringsavfall 5 % - 20 % Tapte kontrakter i tonn avfall tonn/år Marginalkostnad inkl. energiinntekter kr/tonn Tapt profitt som følge av økt eksport millioner kr/år Samfunnsøkonomiske kostnader som følge av prisøkning for besittere av næringsavfall, hvor mottaker av inntektene er i et annet land Det er ikke gjort beregninger for hvor stor en eventuell prisøkning for behandlingen av næringsavfall vil være i lys av forskriftsendringen. Avfallsmarkedet er et dynamisk, internasjonalt marked med stor grad av usikkerhet knyttet til fremtidig prisnivå. Internasjonale kontrakter har en varighet på 1-3 år med en angitt kapasitetsgrense hvor man kan levere avfall til en forhåndsbestemt pris innenfor den nevnte tids- og kapasitetsbegrensningen. I Norden er Sverige prissetterne i markedet, ettersom de kan tilby store kvantum til lavest pris av de nordiske aktørene. Siden Sverige er prissetterne i markedet, er det svært usikkert hvor mye de norske behandlingsanleggene kan øke behandlingsprisen uten å miste avfallskontrakter. Administrative kostander Det vil være en viss økning i administrative kostnader som følge av forskriftsendringen. Innføringen av adskilte regnskap og korrekt bruk av selvkost vil kreve noe merarbeid, kompetanseheving og kanskje noe ekstern rekruttering. En del av disse kostnadene vil være engangskostnader, som beregning av fordelingsnøkler, innarbeiding av nye rutiner og lignende. Dersom myndighetene skal kontrollere at forskriftsendringene blir fulgt, vil utgifter som følge av tilsyn måtte påregnes. De administrative kostnadene vil trolig bli neglisjerbare i forhold til tapt profitt og fordelingseffekter. Økte utslipp som følge av økt transport Et grovt estimat av de økte utslippene som følger av økt eksport til Sverige, viser neglisjerbare endringer i CO 2 -utslippene. Estimatet er basert på økt bruk av allerede eksisterende transportruter for avfall mellom Norge til Sverige. I tillegg ble utslippsreduksjon fra redusert avfallsforbrenning i Norge beregnet. Resultatene viste at utslippsreduksjonen fra redusert forbrenning var 10 ganger høyere enn utslippsøkningen fra transport, som betyr at det er forventet en netto reduksjon av klimagassutslipp Norge. Det er ikke beregnet potensielle økninger i veislitasje og lokal luftforurensning, da disse effektene er forventet å være små. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet januar 2014 Side 4

5 Vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet Avfallet som fortsetter å bli behandlet i Norge, men ikke nødvendigvis ved samme anlegg, vil ikke medføre samfunnsøkonomiske kostnader alt i alt, utover administrative kostnader. Det er kun tapt profitt som følge av økt eksport, som vil medføre samfunnsøkonomiske kostnader. Det vil si at selv om kommunale anlegg skulle tape kontrakter til private aktører som håndterer avfallet i Norge, vil ikke dette medføre kostnader. Høyst sannsynlig vil dette innebære en nettogevinst for samfunnet, siden en mer effektiv løsning enn den opprinnelig blir realisert. Vi har ikke nok informasjon til å konkretisere hvor mye eksporten av avfall vil øke, som betyr at estimatene for samfunnsøkonomiske kostnader kun indikerer størrelsesorden, og ikke absolutt verdi. Som vist i tabell 1 vil økt eksport i intervallet tonn avfall, gi forventede samfunnsøkonomisk kostnader på millioner kroner årlig. Nyttesiden er ikke kvantisert som betyr at det ikke mulig å estimere hvorvidt denne presiseringen av regelverket er samfunnsøkonomisk lønnsom eller ikke. Fordelingseffekter og andre virkninger Konsekvenser for husholdningene og kommunene Husholdningene i kommuner med avfallsforbrenningsanlegg vil i gjennomsnitt oppleve en reduksjon i avfallsgebyret, som følge av forskriftsendringen. Denne verdien beregnes ved å multiplisere antall tonn husholdningsavfall med differansen i pris mellom det nåværende avfallsgebyret og den estimerte selvkostprisen for hvert enkelt anlegg. Den aggregerte reduksjonen av avfallsgebyrene er forventet å ligge rundt 70 millioner kroner årlig. Reduksjon av avfallsgebyrene er å regne som en omfordeling av kostnader fra husholdningene til kommunene. Kommunene må dekke inn kostnadene de tidligere dekket gjennom avfallsgebyret på andre måter, og dette vil kunne belaste kommuneøkonomien. Kommunene vil også måtte dekke tap på næringsaktivitet som følge av økte kostnader som skal henføres til næringsaktiviteten, samt eventuell tap av profitt til private (utenlandske) aktører. Tabell 2 oppsummerer estimerte samlede kommunale underskudd. Tabell 2: Estimerte fordelingseffekter for husholdningene og kommunene. Fordelingseffekter kommunale underskudd Samlet reduksjon av avfallsgebyr ~ 70 mill. kr Redusert overskudd på næringsavfall mill. kr Tapt profitt som følge av økt eksport mill. kr Kommunenes samlede årlige underskudd mill. kr Anslagene er å regne som øvre estimater, da det ikke er tatt høyde for at kommunene kan dekke dokumenterte merkostnader tilknyttet skalering av behandlingsanlegg for fremtidig husholdningsavfall over avfallsgebyret. Det har ikke vært mulig å beregne størrelsen på eventuelle merkostnader som vil falle under dette unntaket, da dette vil ha krevd tilgang til detaljert, privat informasjon fra alle norske behandlingsanlegg. Reduksjonen i kommunale budsjetter, hos de kommuner som har subsidiert behandlingen av næringsavfall, vil nødvendigvis medføre en reduksjon av det kommunale tilbudet. Det vil si at hver enkelt kommune må prioritere hvor de skal gjøre nedskjæringer, eksempelvis skole, Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet januar 2014 Side 5

6 sykehjem, barnehager etc. Eventuelt kan underskudd dekkes inn ved å øke kommunale skatter. Her står hver enkelt kommune fritt til å velge hvordan de vil dekke inn budsjettreduksjonene så lenge tiltakene er lovlig og i tråd med konkurranseregelverket. Konsekvenser for besittere av næringsavfall Det er ikke estimert hvilke konsekvenser forskriftsendringen vil ha for besittere av næringsavfall. Dersom markedsprisen skulle øke, vil også kostnadene for besittere av næringsavfall øke. Som tidligere drøftet er det ikke gjort forsøk på å estimere potensielle endringer i markedsprisen som følge av forskriftsendringen, da slike endringer er usikre og høyst sannsynlig små. Konsekvenser for private aktører i avfallssektoren Ved å stille krav til at en større andel av kostnadene skal henføres til næringsaktiviteten, vil forskriftsendringen utjevne konkurransen med private aktører. Dette vil trolig gjøre det enklere for private aktører å slippe til i markedet om behandling av næringsavfallet. Samtidig vil unntaksregelen om dekning av økonomiske ulemper som følger av skalering for fremtidig husholdningsavfall kunne trekke i retning av et tøffere marked for private aktører. Men sammenliknet med dagens praksis vil forskriften høyst sannsynlig gjøre det enklere for private aktører å etablere seg i dette markedet. Konsekvenser for andre typer avfallsanlegg og avfallsløsninger Forskriften vil kunne skape en del uheldige insentiver i forbindelse med presiseringen av når et avfallsbehandlingsanlegg er beregnet for behandling av husholdningsavfall. Som nevnt tidligere, vil et anlegg med over 50 prosent husholdningsavfall i tonnasje kunne dekke dokumenterte merkostnader knyttet til dimensjonering av anlegg for fremtidige husholdninger i gjennom avfallsgebyret. Dette vil gi sterke økonomiske insentiver for at anlegget skal behandle minimum 50 prosent husholdningsavfall. Eksempelvis kan en kommune som er deleier i et forbrenningsanlegg velge å redusere materialgjenvinning til fordel for energigjenvinning, for å sikre at forbrenningsanlegget kommer over 50 prosentgrensen for andel husholdningsavfall. Materialgjenvinning og andre behandlingsformer som krever rene fraksjoner kan bli mindre attraktive. For eksempel vil både komposteringsanlegg og biogassanlegg være avhengig av relativt rene fraksjoner av våtorganisk avfall, som i mye større grad foreligger som næringsavfall. For at et biogassanlegg skal komme over 50 prosent-grensen for husholdningsavfall, kreves det stor tilgang på matavfall utsortert fra restavfall fra husholdninger. Utsortering av matavfall vil nødvendigvis medføre kostnader og dermed kunne gjøre biogassproduksjon mindre lønnsomt. Kommuner hvor utsortering allerede praktiseres, og dette gir tilstrekkelige mengder våtorganisk avfall, vil ikke få reduserte insentiver for biogassproduksjon. Våtorganisk avfall har høy massetetthet men lav brennverdi, og er i utgangspunktet lite effektivt å forbrenne. I kommuner hvor kommunen har et forbrenningsanlegg som behandler omtrentlig 50 prosent husholdningsavfall i tonnasje, vil det være lite gunstig for kommunene å sortere ut våtorganisk avfall fra husholdningsavfallet, ettersom de risikerer å komme under tonnasjegrensen på 50 prosent. Forskriftsendringen kan altså føre til at enkelte kommuner vil brenne et lite effektivt brensel grunnet dens tonnasje, isteden for å sende det til et mer energieffektivt behandlingsanlegg, slik som biogassanlegg. Biogassanlegg og komposteringsanlegg i nærheten av kommuner med forbrenningsanlegg i denne situasjonen, vil kunne få redusert tilgang til våtorganisk avfall. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet januar 2014 Side 6

7 Kommunens insentiver for å gjennomføre avfallsreduserende tiltak vil generelt svekkes, ettersom man vil kunne risikere å miste verdifullt husholdningsavfall ved slike tiltak. Konsekvenser som følge av forskriftsfesting av kalkylerente Det er foreslått å fastsette i forskriften at ved beregning av kapitalkostnader i selvkostregnskapet skal det benyttes en kalkylerente lik 5-årig swaprente pluss ½ prosentpoeng. Det har tidligere oppstått ulike tolkninger av hvorvidt kommunene kan velge å benytte kalkulatorisk eller faktisk rente. I Ot.prp nr. 66 ( ), som beskriver intensjonen bak lovteksten om gebyrfastsettelse (forurensningsloven 34), kommer det tydelig frem at det er kalkulatorisk kapitalkostnader som skal legges til grunn ved beregning av avfallsgebyr. Miljødirektoratet foreslår derfor å forskriftsfeste dette. For de kommunene som allerede har fulgt intensjonen med regelverket vil ikke forskriftsfestingen innebære større endringer. Derimot vil kommuner som har valgt å benytte faktisk rente kunne oppleve større endringer i kapitalkostnader som er henførebare til selvkostområdet. Kommuner med faktiske kapitalkostnader høyere enn de kalkulatoriske kostnadene, må dekke inn dette gjennom kommunebudsjettet, og visa versa for kommuner med lavere kapitalkostnader. På lang sikt vil bruk av kalkylerente gi insentiver til å forhandle fram bedre kommunale lån og forhindre at kommuner gjennomfører risikofylte investeringer på husholdningenes bekostning. Kostnader og fordeling av kostnader over tid Kostnadsutviklingen over tid vil avhenge av veksten i avfallsmengder og behandlingskapasitet i markedet. Når mengden husholdningsavfall vokser, vil større andeler av behandlingsanleggene kunne fylles med husholdningsavfall, som vil redusere de samfunnsøkonomiske kostandene. Lønnsomheten i markedet vil avhenge av forholdet mellom mengden tilgjengelig næringsavfall og tilgjengelig behandlingskapasitet. Så lenge behandlingskapasiteten er større enn de tilgjengelige avfallsmengdene, vil behandlingsprisene forbli lave, noe som opprettholder den lave lønnsomheten på behandling av næringsavfall i Norge. På lang sikt vil den norske behandlingskapasiteten bedre tilpasses lønnsomheten og behovet for avfallsbehandling i Norge og de samfunnsøkonomiske kostnadene og kommunale underskuddene vil reduseres til null. Mer effektive avfallsbehandlingsløsninger, grunnet utjevning i konkurransevilkår og korrekt risikoplassering, vil dermed være den dominerende effekten på lang sikt. Mer om beregning av profittap og endringer i kommunale budsjetter Tallmaterialet for beregningene er hentet fra en spørreundersøkelse vi sendte ut til norske avfallsforbrenningsanlegg. Det ble innhentet behandlingspriser og antall tonn behandlet husholdningsavfall fra egen og andre kommuner og fra næringsavfall (av lik karakter som husholdningsavfallet), som ble behandlet i norske forbrenningsanlegg i For hver avfallstype innhentet vi makspris, minimumspris og gjennomsnittspris, dvs. til sammen seks ulike priser for hvert forbrenningsanlegg. Presiseringen av regelverket vil kunne medføre en omfordeling av kostnader fra selvkostdelen til næringsdelen i kommunalt eide avfallsselskaper. Dette vil gjøre det vanskeligere for kommunalt eide avfallsanlegg å tilby like lave behandlingspriser til næringsaktører som tidligere, som igjen kan medføre at kommunale aktører vil tape kontrakter til private og andre offentlige aktører i inn- og utlandet. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet januar 2014 Side 7

8 For å beregne tapt profitt for kommunalt eide avfallsanlegg, har vi tatt utgangspunkt i at avfallsforbrenningsanleggene til nå har tatt den høyeste prisen de kan, uten å miste avfallet til en konkurrent. Når kostnadene som henføres til næringsdelen øker, har anleggene dermed tre valg: 1) Redusere overskuddet eller gå i underskudd på håndtering av næringsavfall, og dekke differansen på andre måter enn gjennom avfallsgebyret. 2) La kontrakter gå til andre aktører 3) Legge ned hele behandlingsanlegget Det mest sannsynlige scenarioet er at kommunene vil velge en kombinasjon av 1) og 2). Siden svenske anlegg er prissettere i markedet er det naturlig å anta at deler av avfallet vil eksporteres ut av Norge. Hvis avfallsforbrenningsanleggene opprinnelig hadde en profitt på forbrenning av dette avfallet, vil den økte avfallseksporten medføre en samfunnsøkonomisk kostnad. Kostnaden vil da være gitt ved: ( ), hvor behandlingspris er prisen besittere av næringsavfall betaler for avfallsbehandlingen. Som nevnt er avfallsmarkedet ikke et marked med fullkommen konkurranse, så behandlingsprisene varierer mye mellom ulike kontrakter og ulike anlegg. Beregningen gjøres derfor for hvert enkelt anlegg før tallene aggregeres. Til tross for dette vil estimatene likevel inneha en stor grad av usikkerhet. Basert på denne informasjonen konstruerte vi en vektet 5 gjennomsnittlig pris for alt avfallet, for hvert enkelt avfallsforbrenningsanlegg. Denne gjennomsnittsprisen ble benyttet som en proxy 6 -variabel for selvkostpris per tonn, hvor selvkostprisen er den prisen forbrenningsanlegget hadde tatt hvis kostnadene var fullfordelte og det ikke var et overskudd på næringsavfallet utover dette. Det er antageligvis noen av forbrenningsanleggene som vil ha et overskudd selv om kostnadene fullfordeles, slik at proxy-variabelen i praksis er en øvre grense for den reelle selvkostprisen. Avfallet med en lavere pris enn vår proxy-variabel betegnes berørt avfall. Vi har prisinformasjon om 92 prosent av den aktuelle forbrenningskapasiteten. Det er antatt at de resterende 8 prosentene har en liknende kostnadsfordeling. Beregningene tar utgangspunkt i at avfallsforbrenningsanleggene tar en så høy pris de kan for avfallsbehandlingen, uten at de taper kontraktene. Det vil si at det er lite de kan heve behandlingsprisene uten at de taper kontrakter til andre, høyst sannsynlig utenlandske, aktører. Det er vanskelig å si noe konkret om hvor stor andel av det berørte avfallet som vil bli eksportert etter forskriftsendringen, da dette vil avhenge av hva som er den mest lønnsomme løsningen for kommunene i de enkelte tilfellene. For å likevel kunne illustrere størrelsesordenen på de samfunnsøkonomiske kostnader, beregnes kostnadene som påløper når henholdsvis 5, 10 og 20 prosent av næringsavfallet blir eksportert, som følge av forskriften. 5 Vektet med hensyn på tonnasje 6 En proxy-variabel er en variabel man bruker "istedenfor", når man ikke har mulighet til å måle den variabelen man skal si noe om. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet januar 2014 Side 8

9 Siden anleggene krever en viss kapasitetsutnyttelse for å fungere optimalt, er det urealistisk å se for seg betydelig mer enn 20 prosent tap av kontrakter, samtidig som driften opprettholdes. Det reelle alternativet vil da heller være å legge ned anlegget og selge anlegget for å dekke inn mest mulig av investeringskostnadene. For å kunne gjennomføre analysen har det vært nødvendig å gjøre noen antagelser om fordelingen av avfallet som en funksjon av pris. Basert på kunnskapen om minimum, maksimum og gjennomsnittspris har vi utformet en tilnærming til avfallsfordelingen som funksjon av pris. Figur 1 viser fordelingsmodellen, hvor ( ) representerer andelen av avfallet som selges til henholdsvis minimum-, maksimum- og gjennomsnittspris. ( ) er beregnet for hvert enkelt avfallsforbrenningsanlegg ved å løse følgende likningssett, : 1) ( ) 2) Figur 1: Modell for fordeling av avfallsmengder med hensyn på pris. Ved å gjøre disse antagelsene er det mulig å komme frem til et estimat på antall tonn næringsavfall som blir berørt av kravet om kostnadsfordeling, for hvert enkelt avfallsforbrenningsanlegg. Tapt profitt vil da, som nevnt, være gitt som ( ), hvor pris og antall tonn i stor grad varierer fra anlegg til anlegg. Vi har antatt at marginalkostnadene varierer i mindre grad mellom de ulike avfallsforbrenningsanleggene, og har derfor lagt til grunn lik marginalkostnad for alle anleggene. Marginalkostnaden er estimert basert på oppgitte minimumspriser, som vil si at vi antar at ingen av behandlingsanleggene har priset næringsavfallet under marginalkostnad. Det er antatt at denne prisen er justert for inntekter fra energiproduksjonen fra avfallsbehandlingen, slik at prisen kun reflekterer merkostnaden ved behandling av ett tonn avfall, det vil si, marginalkostnaden. Siden de samfunnsøkonomiske kostnadene er sterkt avhengige av marginalkostnadene har vi valgt å gjennomføre sensitivitetsberegninger hvor marginalkostnaden også varieres. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet januar 2014 Side 9

10 Beregning av endring i kommunale budsjetter er basert på de samme antagelsene som ved beregning av profittap. Forskjellen er at de kommunale budsjettene vil påvirkes av endringer i kostnader som skal henføres til henholdsvis selvkostområdet og næringsaktiviteten, til tross for at dette ikke innebærer samfunnsøkonomiske kostnader. Konsekvensvurdering av forskrift for fastsettelse av avfallsgebyr Miljødirektoratet januar 2014 Side 10