Uttale fra BIR - utkast ny kap 15 i avfallsforskriften - avfallsgebyr

Transkript

1 Miljødirektoratet v/hilde Valved Postboks 5672 Sluppen 7485 Trondheim [Ved] Vår ref.: [VaarRef] Deres ref.:2013/3975 Bergen, Uttale fra BIR - utkast ny kap 15 i avfallsforskriften - avfallsgebyr 1. Innledning Vi viser til høring om forslag til nytt kapittel 15 i avfallsforskriften om fastsettelse av avfallsgebyr for kommunenes håndtering av husholdningsavfall (sak 2013/3975). BIR har gjennomgått høringsnotatet, forslaget til forskrift, konsekvensanalyse og utkast til veileder. Vi har kommentarer til prosessen og stiller spørsmål til flere av premissene og rammefaktorene som ligger til grunn for forskriftsforslaget, herunder konsekvensanalysen. Disse gjennomgås i punkt 3 7. BIR har også knyttet noen kommentarer til veilederen punkt 9. Denne har imidlertid ikke vært gjenstand for en inngående vurdering, da det forutsettes at det endelige innholdet i veilederen må fastsettes etter at forskriften er endelig vedtatt. I denne sammenheng, mener BIR det vil være naturlig om veilederen gjøres til gjenstand for en egen høring. Kommentarer til de enkelte forskriftsbestemmelsene og eventuelle forslag til endring av forskriftstekst følger i punkt Sammendrag BIR vil påpeke at norske forbrenningsanlegg behandler 1,6 mill. tonn avfall pr. år, mens 1,4 mill. tonn pr. år transporteres og behandles i Sverige. BIR påpeker at stor usikkerhet med hensyn på avfallsvekst, avfallsmarked, samt lang plan- og byggeperiode, nødvendiggjør stor fleksibilitet i behandlingskapasitet. BIR mener det foreligger spesielle forhold som gjør at det må kunne gjøres avvik fra krav om fullfordelte kostnader BIR vil påpeke at noen få norske kommuner vil tape mill. kr/år som følge av ny avfallsforskrift BIR vil påpeke at husholdningsavfall definisjonsmessig ikke kan være næringsavfall og at «konkurranseutsatt husholdningsavfall» selvsagt er husholdningsavfall. BIR er kritisk til prosessen med utarbeidelse av ny forskrift, og mener saken slik den foreligger ikke er godt nok utredet. Vi ber derfor om at saken sendes ut på ny høring når Miljødirektoratet har utredet og svart på de spørsmål som stilles i denne høringsrunden. BIR viser til at forurensningsloven pålegger kommunene å fastsette avfallsgebyr, og stiller spørsmål til hvor langt Miljøvernmyndighetenes kompetanse rekker i forhold til kommunenes autonomi. BIR stiller spørsmål til om konsekvensene av forskriften vil være i strid med grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper om forholdsmessighet og rimelighet. BIR mener at konsekvensanalysen inneholder flere feil og mangler. Vi mener det må foretas en ny analyse som i større grad foretar en kartlegging av faktiske rammebetingelser og går lenger i analyse av samfunnsøkonomiske konsekvenser. BIR AS Postboks 6004 Bedriftssenter 5892 Bergen Tlf Faks E-post: bir@bir.no Org.nr: NO MVA

2 BIR mener at utkast til veileder bør utarbeides på nytt etter at innholdet i forskriften er vedtatt. Generelt mener BIR at direktoratet i større grad bør behandle problemstillinger som det i praksis knyttes stor grad av usikkerhet til. BIR har kommentarer til samtlige forskriftsbestemmelser. Vi foreslår endringer i 15-2, 15-3, og BIR mener det må etableres overgangsordninger for kommuner og kommunale selskaper, dersom forskriften vedtas med det innholdet den har i dag. Dette for å forhindre at disse kommunene og selskapene påføres uforholdsmessige og urimelige ulemper. 3. Kommentarer til prosessen Forvaltningsloven 37 første ledd fastslår at «forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Spørsmålet er om saken er godt nok opplyst. BIR viser til at ESA sendte første brev om saken til norske myndigheter Siden har det vært dialog mellom norske myndigheter og ESA til ESA sak ble offentliggjort Bergen kommune har bedt Klima- og miljødepartementet om innsyn i denne korrespondansen og fått avslag. Første høring angående forskriftsforslaget blir imidlertid ikke gjennomført før Med utgangspunkt i at Norge har fått frist til å gjennomføre tiltak innen januar 2014, mener BIR at høringen og involvering av avfallsbransjen skjer for sent i prosessen, med de konsekvenser dette kan ha for kvaliteten på høringsuttalelser og direktoratets vurderinger. I denne sammenheng legges det også vekt på at alle innspill som rettes mot Miljødirektoratet i møter og i uttaler knyttet til denne høringsrunden blir avvist. Se i denne sammenheng direktoratets brev til KLD ( ). Inntrykket vi får etter denne prosessen er at innholdet i forskriften er avklart mellom norske myndigheter og ESA, og at høringsrunden dermed ikke fremstår som reell. BIR mener etter dette at direktoratets håndtering av høringsrunden er kritikkverdig og at prosessen og forskriftsforslaget etter denne høringsrunden mangler forankring i bransjen. Direktoratet gjennomfører ny høringsrunde Som vedlegg til selve forskriftsforslaget er konsekvensutredning og utkast til veileder. Det er også foretatt justeringer på sentrale punkter i forskriften. BIR mener flere forslag virker lite gjennomarbeidet, og det er svært uklart hvordan de skal forstås. Norske miljømyndigheter har ikke lagt til grunn at avfallshåndtering er «tjeneste av allmen økonomisk betydning.» BIR finner dette merkelig da FAD har lagt dette til grunn tidligere, og dette er også vanlig ellers i Europa. Vi viser til H Torkelsens notat pkt s 14. Konsekvensanalysen og veilederen gir selvfølgelig noe veiledning i forhold til hvordan direktoratet mener forskriften skal forstås, men avslører samtidig manglende forståelse av både rammevilkår og regelverk. I denne sammenheng viser vi til uttalelse fra advokat Hanne S Torkelsen , Thema Consulting group , uttale fra Avfall Norge og våre kommentarer i denne høringsuttalelsen. BIR mener at saken ikke er godt nok opplyst slik den foreligger i direktoratets høringsbrev. Det er mange uavklarte spørsmål, og store mangler i utredningen av juridiske og samfunnsøkonomiske konsekvenser og rammevilkår. Vi ber derfor om at saken sendes ut på ny høring når direktoratet har utredet og svart på de spørsmål som stilles i denne høringsrunden. 4. Kommunenes organsisasjonsfrihet - forholdet til forurensingsloven og ESA-vedtaket. Utgangspunktet er at kommunene har stor frihet til å organisere sin virksomhet. I forhold til dette prinsippet må det stilles spørsmål til hvor langt Miljøverndepartementet kan gripe inn i kommunens autonomi i forhold til fastsettelse av avfallsgebyr. Side 2 av 21

3 Hjemmel for forskrift om fastsettelse av avfallsgebyr er forurensningsloven 34 første ledd. Denne bestemmelsen fastslår at kostnadene forbundet med avfallssektoren skal «fullt ut dekkes inn gjennom gebyrene. Med kostnader menes både kapitalkostnader og driftskostnader». Gebyret må ikke overstige kommunens kostnader. Til nå har beregning og fastsettelse av gebyr vært overlatt til kommunene selv. KRD har imidlertid utarbeidet en generell veileder for selvkost, som ikke er juridisk bindende. BIR legger til grunn at Miljøverndepartementet kan presisere reglene om fastsettelse av avfallsgebyr med utgangspunkt i de forpliktelsene Norge har etter EØS-avtalen, herunder de krav som fremkommer i ESAs vedtak av Vi er således innforstått med at beretning og fastsettelse av avfallsgebyr må sikres nødvendig rettslig forankring i dette regelverket. BIR stiller imidlertid spørsmål til om departementet kan stille strengere krav enn det ESAs vedtak tilsier. Dette gjelder særlig spørsmål knyttet til «forholdsmessig» fordeling av felles kostnader knyttet til håndtering av husholdningsavfall og næringsavfall, (forskriftsforslagets 15-4 andre ledd), og krav om bruk av kalkylerente ved beregning av kapitalkostnad, (forskriftsforslagets 15-3 tredje ledd). Se i denne forbindelse notat fra Hanne S Torkelsen BIR mener det må foretas en vurdering av hjemmelsgrunnlaget for overnevnte bestemmelser. 5. Ivaretar forskriften hensynet til forholdsmessighet? I forvaltningsretten er det fastsatt grunnleggende begrensninger for myndighetsutøvelse. Blant annet stilles det krav til forholdsmessighet og rimelighet. BIR viser til konsekvensanalysen, og at Miljødirektoratet ved utarbeidelsen av denne har innhentet tall fra norske forbrenningsanlegg. Det er og gjort en del beregninger på tapt profitt for Norge og tap som vil oppstå for kommunene dersom forskriften vedtas. Tallene er anonymisert. Det som vi imidlertid kan slå fast er at det foreliggende utkast vil ramme et fåtall forbrenningsanlegg hardt, mens flertallet av eldre, ikkekommunale anlegg ikke vil bli berørt. Av 19 norske forbrenningsanlegg er 3-4 store og 2-3 små anlegg drevet etter selvkostregelverket. Når Miljødirektoratet har beregnet at forslaget vil medføre at så få anlegg vil få et årlig tap på mill, sier det seg selv at det vil få dramatiske konsekvenser for noen få kommuner. Det blir da svært overraskende at dette faktum ikke er løftet fram i konsekvensutredningen. Spesielt når vi tar med det faktum at det i årene før forbudet mot deponering av nedbrytbart avfall ble implementert i 2009, kom politiske signaler gjennom flere NOU utredninger om at det var nødvendig å bygge opp norsk alternativ behandlingskapasitet. De kommuner eller interkommunale selskaper som påtok seg å bygge helt nødvendig og ønsket infrastruktur, vil nå påføres enorme tap om dette regelverket vedtas. BIR stiller spørsmål ved om antatte konsekvenser for et begrenset antall kommuner, er forenlig med de grunnleggende prinsippene i forvaltningsretten. I forlengelsen av dette spørsmålet mener BIR at det må foretas en avveining mellom krav til forskriftens bestemmelser med utgangspunkt i formålet, (forskriftens 15-1) og kravet fra ESA og de ulempene som påføres enkelte anlegg og kommuner Markedet for avfallsbehandling- bakgrunn for investeringer i BIR Kapitlet viser at det foreligger spesielle forhold som gjør at det må kunne gjøres avvik fra krav om fullfordelte kostnader. Ref Notat HT s 14 Det redegjøres for hvordan avfallsbransjen har utviklet seg, hvilke signaler kommunene har fått fra myndighetene og hvilke hensyn som må tas når et energigjenvinningsanlegg skal planlegges. Til slutt redegjøres kort om hvordan BIR er organisert og hvordan markedet er for energiutnyttelse i norden. Side 3 av 21

4 6.1 Litt avfallshistorikk Med Lov om Sundhetscommisioner m.m. i 1860 fikk kommunene et ansvar for å utarbeide forskrifter for sunnhetsvesenet innen kommunen. Håndtering av avfall og latrine blir et kommunalt ansvar. I 1981 erstatter Forurensningsloven Sunnhetsloven, og det innføres kommunalt ansvar for renovasjon, tvungen renovasjon, til selvkost. Hver kommune har normalt sitt eget deponi for avfall. I 1985 bygges forbrenningsanlegg for avfall i Oslo, Trondheim og Fredriksstad. Thorbjørn Berntsen blir miljøvernminister og i 1991 legger han fram Stortingsmelding om avfall Dette er starten på en kraftig endring av avfallshåndteringen, med stadig høyere miljøkrav. Noen hovedpunkt: Kommunen skal lage avfallsplan hvert 4. år Krav til kildesortering, oversikt over avfallsstrømmer og strengere krav til behandlingsanlegg Lokale forbrenningsanlegg og deponi blir stengt Dette førte til etablering av interkommunale samarbeidsmodeller, ofte 4-7 kommuner pr selskap. Kildesortering og gjenvinning begynner: glass, papir, innsamlingsordninger for farlig avfall etableres, økt kildesortering 1994: «Våtorganisk» matavfall kan ikke gå på deponi begrunnelse er at nedbryting av organisk avfall i deponi gir store klimagassutslipp. 6.2 Bygging av Linje 1 Da Bergen vedtok å bygge sitt første forbrenningsanlegg, var det etter en lang politisk strid over 10 år. Bystyret i Bergen besluttet med knapt flertall 5.desember 1994 at restavfallet fra Bergen ikke lenger skulle deponeres, men forbrennes. 1996: BIR ble etablert som interkommunalt selskap. Samme år ble Rådalen deponi i Bergen lagt ned, og BIR måtte forhandle med naboregioner om å få lov å deponere avfall. Det var sterk motstand mot dette, største politiske parti i Fjell kommune ved kommunevalget var f.eks.bygdelisten «Nei til Bergensbosset». I perioden fram til anlegget stod klart i 1999, fraktet BIR avfallet til et deponi på Stord. Da SFT behandlet søknad om konsesjon for et forbenningsanlegg la de i 1996 til et krav om 50% energigjenvinning innen 4 år etter oppstart. SFT hadde aldri tidligere stilt et slikt krav. I praksis ble BIR ansvarlig for å bygge et fjernvarmesystem i Bergen. BIR og Bergen kommune ble satt i en tvangssituasjon, bl.a. på grunn av det strenge energigjenvinningskravet, som gjorde det vanskelig å realisere prosjektet. Eksport til utlandet var på det tidspunktet ikke noe alternativ, forurensingslovens 29 pålegger kommunen å sørge for behandlingskapasitet, og naboregionene ønsket ikke å ta imot «Bergensbosset». BIR etablerte seinere sammen med energiselskapet BKK selskapet BKK Varme AS, som har stått for bygging og drift av fjernvarmesystemet. Det er til i dag investert ca 1.4 MNOK i fjernvarmeutbygging. 2004: Forurensingslovens definisjoner endres, så kommunen får et redusert ansvar, (fra forbruksavfall til husholdningsavfall). Et lite avsnitt fra Ot.prp. nr. 87 ( ) Om lov om endring i lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) Dette gjelder endringen som splittet forbruksavfall i husholdnings- og næringsavfall Sluttbehandling Som det fremgår av forurensningsloven 29 tredje ledd har kommunene i dag plikt til å ha anlegg med tilstrekkelig kapasitet til behandling eller opplag av alt forbruksavfall. Samtidig har de plikt til å ta i mot alt forbruksavfall i kommunen. Lovendringen vil innebære at kommunenes plikt til å sørge for avfallsbehandling etter forurensningsloven 29 begrenses til å gjelde husholdningsavfall. Lovendringen vil innebære at avfallsmengder som tidligere var stabile til kommunale anlegg blir konkurranseutsatt. Dette vil kreve tilpasninger i kommunenes planer, kapasitetsanslag og transportnett. I en overgangsperiode vil en endring kunne medføre at det blir vanskeligere for kommunene å beregne hvilke avfallsmengder som skal innsamles og behandles kommunalt. For Side 4 av 21

5 beregning av kapasitet for sluttbehandling av restavfall, vil det imidlertid måtte antas at også restavfall fra næringsavfall som samles inn av private for en stor del vil gå til kommunale sluttbehandlingsanlegg. Det er således først og fremst beregning av innsamlingskapasitet i en overgangsperiode som vil kunne være vanskelig. De faktiske kostnadene ved etablering og drift av sluttbehandlingsanlegg er relativt høye med de miljømessige krav som stilles. I tillegg vil det i mange tilfeller være vanskelig å etablere slike anlegg på grunn av naboprotester. Det antas derfor at kommunene fortsatt vil være nærmest enerådende når det gjelder sluttbehandling av restavfall. De fleste kommuner har ved nyetablering regnet inn en kapasitet for næringsavfall, og vil sannsynligvis ønske å motta slikt avfall for raskere å nedbetale investeringene og utnytte stordriftsfordeler. I andre kommuner hvor det kan være vanskelig å etablere nye anlegg, vil man ønske å la eksisterende avfallsanlegg ha lengst mulig levetid. Dette betyr at det kan være aktuell politikk for kommunen å si nei til den type avfall som de ikke har plikt til å motta. Kommunene har hatt slik anledning etter nåværende lovgivning hva angår produksjonsavfall uten at dette har vært benyttet i særlig grad av kommunene. Departementet har derfor tiltro til at kommunene fortsatt vil tilby virksomhetene i kommunen slike tjenester. Imidlertid kan det være grunn til å forvente at næringslivet som følge av lovendringen vil etablere egne behandlingsløsninger for gjenvinning av avfall i den grad dette vurderes som økonomisk fordelaktig. Også for slike private anleggene vil imidlertid de generelle reglene om plikt til å sikre forsvarlig behandling av avfall gjelde. Selv om myndighetene har oppmuntret til og støttet kommuner som investerer i nye avfallsbehandlingsanlegg og ny energi-infrastruktur, har noen reguleringer hatt negativ effekt. Da Norge som eneste europeiske land begrenset det kommunale ansvaret, førte det til at andel husholdningsavfall/tidl. forbruksavfall ble lavere enn i andre land vi konkurrerer med. Etter lovendring 2004 forsvant 15-21% forbruksavfall hos BIR. «Deponiforbud» i 2009 ble varslet med forbud mot deponering av nedbrytbart avfall, dvs restavfall. (Deponidirektivet ble vedtatt i EU i 1999 og ble gjennomført i Norsk rett i Norske myndigheter innførte forbud mot deponering av våtorganisk avfall i 1994 og i 2009 kom forbudet mot deponering av nedbrytbart avfall) Myndighetene oppfordret kommunene til bygging av forbrenningskapasitet og varslet streng oppfølging av deponiforbudet sendte SFT et brev til MD/KLD: Strategi for nedbrytbart avfall forslag til regelverk for deponiforbud for nedbrytbart avfall. Utdrag fra brevet: (mine understrekninger) Behov for å gi signaler om dispensasjonspraksis I SFTs strategi av juni 2004 antok vi at rundt tonn avfall årlig måtte finne alternativ disponering til deponering, og at rundt tonn av dette ville bli energiutnyttet, mens rundt tonn ville bli materialgjenvunnet. Det er nå om lag tre år frem til deponeringsforbudet skal tre i kraft. Vi vet at det vil ta betydelig tid å bygge ut den nødvendige alternative behandlingskapasiteten. Det betyr at for avfallsselskap som ikke allerede har startet planleggingen av alternativ kapasitet, er det knapt med tid for å få på plass en løsning som kan være i drift til 1. januar Det kan bety at det ikke er praktisk mulig å unngå at spørsmålet om dispensasjoner fra forbudet dukker opp. Vi ser det derfor som viktig at det allerede nå blir gitt signaler om at dette forbudet er tenkt praktisert allerede fra dag en. Det innebærer at ev. dispensasjoner må være knyttet til at avfallsselskapet har alternativ kapasitet under oppføring, alternativt har inngått kontrakt om levering til annet anlegg under oppføring. Samtidig foreslår SFT at sluttbehandlingsavgiften på avfall kan brukes som en styringsavgift i en første fase fra 2009, ved at avfall som blir deponert med dispensasjon blir ilagt en høyere avgift. Målet med dette er å sikre at avfallsbransjen etablerer alternativ kapasitet så raskt som det er praktisk mulig. Vi ser at dette er et virkemiddel som ligger under Finansdepartementet, men foreslår likevel at Miljøverndepartementet vurderer om det kan være en hensiktsmessig virkemiddelbruk for å stimulere til etablering av ny forbrenningskapasitet. Vi viser også til at det allerede i dag er en betydelig eksport av avfall til energiutnyttelse i Sverige, og at det i den grad det er tilgjengelig kapasitet i Sverige i 2009 sikkert vil bli benyttet som en buffer inntil egen kapasitet til energi- eller materialgjenvinning er på plass. Slik eksport er miljømessig Side 5 av 21

6 uproblematisk, men skjer naturlig nok for egen risiko for den enkelte kommune eller virksomhet i forhold til hvorvidt det vil være tilgjengelig kapasitet ved svenske anlegg Som vi ser av Ot.prp. nr. 87 ( ) var det forventet at kommunene ville investere i nye behandlingsanlegg for eget husholdningsavfall, og også tilby ledig kapasitet til markedet. I brevet fra SFT i 2006 ser vi at det gis signaler til kommunene om å etablere ny forbrenningskapasitet så snart som mulig. Avfallsbesittere som ikke vil bygge egen kapasitet stimuleres til å inngå avtaler med noen som har behandlingskapasitet. Behandlingskapasitet i Sverige omtales som en buffer som kan brukes inntil norsk behandlingskapasitet er på plass. 6.3 Bygging av Linje 2 Da tidspunktet for «deponiforbudet» i 2009 nærmet seg, utredet BIR utvidelse av forbrenningsanlegget (linje 2). Kapasiteten til Linje 1 var allerede fullt utnyttet. Andre avfallsselskap på Vestlandet fikk dispensasjon til å fortsette deponering dersom de hadde avtale om levering til et selskap som hadde forbrenningsanlegg, eller et under bygging. Fra Linje 1 ble tatt i bruk i 1999 til kapasiteten var fullt utnyttet gikk det 4-5 år. I juni 2006 ble beslutningen om å bygge linje to tatt, og da var anlegget så belastet at restavfall fra gjenvinningsstasjoner ble sendt til deponi. Dette ville ikke være tillatt etter Utbygging av fjernvarme var kommet så langt at avsetning av avfallsenergi økte hvert år. I 2004 var energiutnyttelsen 59 %, kravet i konsesjonen var altså 50%. Prognosen for varmeavsetningen viste at energiutnyttelsen ville være ca 70 % om år. Hvis ikke Linje 2 ble bygget måtte ca GWh/år avfallsenergi erstattes med fossilt brensel (olje/gass) for at fjernvarmebehovet skulle tilfredsstilles. Linje 2 ble tatt i bruk i begynnelsen av En lang rekke kommuner vurderte på denne tiden å bygge eget forbrenningsanlegg, men de fleste ble ikke realisert på grunn av teknisk/økonomiske vurderinger, avsetningsvansker for energi osv. De forbrenningsanlegg som ble bygget/ utvidet for å stå klare i årene rundt 2009 var Oslo, Trondheim, Bergen og Kristiansand. Dette viser at kommunene og de interkommunale selskapene gjorde det de ble oppfordret til, nemlig å bygge nasjonal behandlingskapasitet. Da er det uheldig om denne kapasiteten nå ikke kan benyttes til det avfallet som er i markedet til dagens markedspriser. 6.4 Om nærhetsprinsippet Avfall Norge publiserte i februar 2009 en nyhet Om nærhetsprinsippet i Norsk avfallsbehandling på sine hjemmesider: Noen utdrag: Avfall Norge har fått KS Bedrift til å gjennomgå nærhetsprinsippet slik det er utviklet i EFdomstolens praksis og gjennom EU s lovgivning. Formålet er å gi en analyse av hva som er gjeldende rett, hvilken betydning det kan ha for norsk avfallssektor, og også gi en vurdering av hva konsekvensen en videreutvikling av dette prinsippet gjennom nytt avfallsdirektiv kan bety for det norske avfallsmarkedet, og den kommunale renovasjon. Notatet kan du lese her. Notatet omtaler og tolker bruken og betydningen av nærhetsprinsippet i EØS-avtalen og EUregelverket generelt og spesielt rettet mot avfallssektoren gjennom transportforordningen (waste shipment directive) og avfallsrammedirektivet (waste framework directive). Fra notatet: Den nye direktivteksten utvider nærhetsprinsippet til å gjelde også for blandet husholdningsavfall (restavfall) for gjenvinning. Rådsforordning nr. 13/2006 innebærer at man kan stanse enkelttransporter av husholdningsavfall uten annen begrunnelse enn at det er blandet husholdningsavfall, mens avfallsdirektivet art. 16 også åpner for muligheten for det enkelte land å begrense import av avfall til forbrenningsanlegg som er klassifisert som gjenvinning, ved å stenge grensene for blandet husholdningsavfall. Sistnevnte åpner for importforbud for å beskytte eget Side 6 av 21

7 nettverk. Man kan også innføre eksportforbud av miljømessige grunner. Norge kan derfor forby import av avfall til forbrenningsanlegg, begrunnet i behovet for å bygge opp og/eller utnytte egen nasjonal kapasitet. Sverige kan også gjøre det samme, noe som vil hindre eksport av restavfall fra Norge til forbrenning i Sverige. Norske myndigheter har uttrykt at det er et klart mål å begrense veksten i eksport av husholdningsavfall. Dette fremgår av et foredrag om rammebetingelser fra miljømyndighetene energiutnyttelse av avfall - som Kari Aa i Statens forurensingstilsyn holdt på Avfallskonferansen Det ble her også uttalt betydningen av å se energiutnyttelse av avfall i sammenheng med utbygging av infrastruktur for industrivarme/fjernvarme. Les KS Bedrift notatet her: Om dimensjonering av forbrenningsanlegg Et anlegg for energiutnyttelse av avfall er komplekst på grunn av strenge krav til rensing av utslipp til luft og vann, og fordi det er strenge krav til utnyttelse av energien. Det er derfor dårlig lønnsomhet i å bygge små anlegg. BIRs første byggetrinn «Linje 1», ble bygget for å behandle ca t/år, og Linje 2 er bygget for om lag samme kapasitet. Det er store besparelser ved å utvide et eksisterende anlegg i forhold til å bygge to separate anlegg. Mottakshall, bunker, bygg for administrasjon, personell, kontrollrom, verksteder etc på eksisternde anlegg kan benyttes uten vesentlige endringer ved en utvidelse. Eksisterende fjernvarmenett kan brukes. Ved dimensjonering av et avfallsenergianlegg er det mange hensyn å ta: - Avfallsmengde per capita har nøye sammenheng med forbruk (Bnp) - Avfallsvekst er summen av forbruksvekst og folkevekst (tilflytting til byene) - Siden krigen har avfallsmengden økt med gjennomsnittlig 3-4 % pr år - Med 3 eller 4 % årlig vekst vil avfallsmenden øke med 100 % i løpet av 24 eller18 år - Fra 2012 til -13 økte husholdningsavfallet i BIR med 8,5 % - Avfallsmengde per capita er fortsatt lavere enn for eksempel i USA, noe som forteller hvor vi kan være på vei - Til fratrekk kan en beregne avfallsreduserende tiltak og økt materialgjenvinning - Etter deponiforbudet er det få «sikkerhetsventiler» for avfall ved driftsstans, streik eller lignende - En forbrenningslinje har 2-3 ukers revisjonsstans pr år. Da drives kun en linje, og avfall må lagres eller sendes bort - Sesonglagring av avfall er mulig, men arealkrevende og kostbart og begrenses av gjeldende tillatelser - Energibehovet har større sesongsvingninger enn avfallsmengdene Dette viser at det ikke er enkelt å vurdere størrelsen på et nytt anlegg når dette skal dimensjoneres. Det tar normalt 4-5 år fra et anlegg vedtas bygget til det faktisk står ferdig. Da kan forholdene ha endret seg dramatisk. BIR har bygget to ganger, noe som har gitt to helt ulike erfaringer. Anlegget som stod ferdig i 1999 ble for lite i løpet av kort tid, og det fantes ikke ledig forbrenningskapasitet der kommunene kunne kjøpe denne behandlingstjenesten. Da anlegg nummer to stod ferdig i 2010, hadde finanskrisen redusert avfallsmengden og medført et totalt endret marked for forbrenning. Med en slik erfaring er det ikke lett å forholde seg til de begrensningene som foreslås i forslaget til ny forskrift. Kommunene må forutse avfallsutviklingen 4-5 år frem i tid med en nøyaktighet som overgår alle offentlige statistikker og prognoser vi har til rådighet. Det vil dessuten alltid være ønskelig å utvide et anlegg med like store enheter. Dette vil forenkle de årlige vedlikeholdsperiodene som alle anlegg må gjennomføre. I tillegg må kommunene også ta hensyn til mulige krisesituasjoner som f.eks. epidemier eller katastrofer, og også i slike situasjoner kunne behandle avfallet. Side 7 av 21

8 SSB: Husholdningsavfall har økt med ca 80% på 16 år, det tilsvarer i gjennomsnitt ca 4% årlig vekst. Side 8 av 21

9 6.6 Avfallets verdikjede i BIR konsernet Figuren viser virksomhetene i BIR og hvor de er aktive i verdikjeden for avfall I ESAs sak kan en få inntrykk av at kommunene driver hele verdikjeden av oppsamling, innsamling og behandling av både husholdnings og næringsavfall som en integrert enhet, og at det foregår kryssubsisdiering mellom ulike deler av virksomheten. Vi har også kommentert dette i pkt 7. Vi vil her kort gjøre rede for hvordan BIR har organisert sin virksomhet. BIR er et interkommunalt selskap eiet av 9 kommuner, organisert som AS i en konsernmodell. Det er tydelige regnskapsmessige skiller mellom selskapene og mellom aktivitet som foregår med lovpålagt ansvar for husholdningsavfall og næringsavfall. Behandlingsselskapet BIR Avfallsenergi er tildelt enerett i henhold til «act of entrustment» konseptet for å behandle kommunalt husholdningsavfall. Det innebærer selvkost, og det er ikke anledning til å gi utbytte. Ledig kapasitet i anlegget tilbys i markedet til næringsavfall og konkurranseutsatt husholdningsavfall til markedspris. Dekningsbidrag på næringsavfall i BIR Avfallsenergi går til reduksjon av kostnader til husholdningsgebyret. I ESA sak 6991 premiss 65 er det angitt at norske kommuner skal betale utbytte når de er aktive i næringsmarkedet. For BIR er dette gjort gjeldene for BIR Bedrift AS, Bossug AS, Retura Vest AS og TH Paulsen AS. Disse selskapene er forpliktet å levere sitt brennbare restavfall til BIR Avfallsenergi, noe som kan være en konkurranseulempe, men som er med på å sikre råstoff til våre forpliktelser for energileveranser til BKK Varme AS. BIR kjøper også tjenester i markedet: BIR Privat kjøper tjenester for innsamling av husholdningsavfall fra en privat aktør i 8 av BIRs kommuner, mens BIR Transport (egenregi) samler inn husholdningsavfall for BIR Privat i en kommune. De kommuner som legger ut tjenester på anbud deler hver aktivitet i verdikjeden opp i ulike anbud. Det er altså kun behandlingstjenesten BIR Avfallsenergi legger inn tilbud på, ikke oppsamling, innsamling, sortering med mer. Side 9 av 21

10 6.7 Avfallsbehandling i forhold til andre politikkområder En kommune som investerer i et behandlingsanlegg for avfall må forholde seg til en rekke ulike målsettinger som sorterer under ulike departement: Avfallspolitikk Regulering av avfallshåndtering hadde i utgangspunktet et hygiene perspektiv (Sunnhetsloven), siden har miljø, klima og nå ressursperspektiv kommet i tillegg. Rammedirektivet prioriterer materialutnyttelse foran energiutnyttelse. Deponering minimeres/ fases ut. Kommuner har krav om å sørge for behandling av avfall (F-lov 29). EUs rammedirektiv har et nærhetsprinsipp Energipolitikk Økt bruk av fjernvarme har vært en ønsket politikk fra norske myndigheter for å fase ut bruk av fossile oljekjeler uten å øke presset på kraftsystemet i topplastperioder. Kombinerte oppvarmingsløsninger i bygg med både olje- og elkjeler representerer en fleksibilitet i kraftsystemet som nå er i ferd med å bli faset ut. En overgang til fjernvarme vil bidra til å fase ut oljekjeler og samtidig opprettholde fleksibilitet og effektleveranse i systemet. Enova gir investeringsstøtte for å fremme utviklingen av fjernvarme, noe som er en viktig årsak til den veksten vi har sett i bruk av fjernvarme de siste ti årene. Også andre reguleringer har stor betydning for fjernvarmeutviklingen. Energiloven har ført til at Norge har verdens mest liberaliserte energimarked. Vi har også tilknytningsplikt for fjernvarme (med maksimalpris) som ble innført i 1986 for å sikre det økonomiske grunnlaget for bygging og drift av fjernvarme. Senere er det også innført indirekte krav om vannbåret varmeanlegg i bygg. Investering i fjernvarmeanlegg betyr utfasing av oljefyranlegg, men det betyr også at avfallsenergi/ fjernvarmeselskapet har en forpliktelse til å levere energi. Uten avfallsenergi er det ikke lønnsomt å bygge/drive fjernvarme i Norge Landbrukspolitikk og samferdselspolitikk Regjeringen har varslet en nasjonal biogass-strategi. Målet er å utnytte ressursene i organisk avfall til kjøretøygass og bioresten skal tilbakeføres landbruket som en gjødselsressurs. Dette vil kreve forutsigbare vilkår for investeringene, og det foreliggende forslaget til selvkostforskrift reduserer sannsynligheten for at det kan bygges flere biogassanlegg for husholdningsavfall i Norge. Summen av alle politikkområdene over kan sammenfattes i Miljø- og Klimapolitikk og norske kommuner er viktige bidragsytere for at Norge skal nå sine målsettinger. 6.8 Et velfungerende marked i Norden? Markedet for avfallseksport har i hovedsak oppstått etter finanskrisen, og ingen kan garantere at det vil fortsette slik. Etter finanskrisen i 2008 falt mengdene husholdsavfall i BIR med nye 15 % og det tok 6 år før mengden steg til samme nivå som før krisen. All utvidelse av kapasitet ved forbrenningsanleggene i Norge er vedtatt og planlagt før finanskrisen, og baserte seg på prognoser som ble laget på det tidspunktet de ble planlagt. Det aller meste av energi gjenvunnet fra avfall i Norge og Sverige går til fjernvarmeproduksjon, i de fleste tilfeller kombinert med elproduksjon. Noe energi leveres som damp i industrien. Finanskrisen rammet Sverige hardt, og svenske energianlegg med store forpliktelser til energileveranser, merket et kraftig fall i avfallsmengdene. For å sikre nok avfall for å innfri sine energiforpliktelser, falt prisene mot det norske markedet kraftig, mens prisene mot svenske kommuner har ikke falt tilsvarende. Svenske marginalpriser bestemmer markedsprisen i Norge. Rammevilkår for avfallsforbrenning og fjernvarme er gunstigere i Sverige (nedskrevene anlegg, lavere statlige avgifter, høyere energipriser etc), kapasiteten på avfallsforbrenning i Sverige er tre ganger så høy som i Norge og totalt volum i fjernvarmeleveranser er rundt ti ganger større i Sverige enn i Norge. Side 10 av 21

11 I Sverige praktiserer avfallsbesittere et nærhetsprinsipp ved å belønne nærliggende behandlingsanlegg. I et eksempel fra Helsingborg heter det: «Vid upphandling av behandling av kommunalt avfall (Hushållsavfall) belönar man anläggningar som ligger i närhet. Ett exempel kan vara att man belastar avståndet med ca 1,2 sek per km som ett ton avfall fraktas (det kan variera mellan 1,1 till kanske 1,5 sek/km). I vårt fall - Helsingborg - blir det ca 100,-/ton «fördyring» om det fraktas till Halmstad eller till Malmö, skulle det fraktas till Jönköping kanske fördyring ca 250,-/ton. Antag pris i Helsingborg 500,-/ton innebär pris i Halmstad 400,-/ton och i Jönköping ca 250,-/ton». Norske avfallsbesittere har etter det BIR kjenner til, ikke lagt inn lignende nærhetsprinsipp i sine anbud. Svenske behandlingsanlegg praktiserer et toprissystem, der eget husholdningsavfall betaler selvkost, mens ledig kapasitet tilbys etter merkostnadsprinsippet. Selvkost hos for eksempel Renova i Gøteborg ligger på ca SEK/t, mens anlegget tilbød inntil nylig å ta imot avfall fra Norge og UK for ca SEK/t. Danmark har ikke åpnet for import/eksport av avfall, men opplever press fra EU for å gjøre dette. Det er utfordrende for norske behandlingsanlegg å vinne anbud med slike betingelser. Behandlingskapasiteten i Norge er tilpasset de norske avfallsmengdene, men en svært stor del av norsk husholdningsavfall fraktes til Sverige for energiutnyttelse og det kommer lite svensk avfall i retur. I EUs avfallsdirektiv art. 16 er det etablert et prinsipp om selvforsyning og et nærhetsprinsipp, «principles of self-sufficiency and proximity» for blandet avfall, såkalt «mixed municipal waste». I henhold til dette kan Sverige uten noen begrunnelse stenge grensen for blandet avfall. For Norge bør det derfor være en målsetting å få like rammebetingelser for avfallsenergi i Norden, slik at vi kan sikre en nasjonal behandlingskapasitet. En ny rapport fra Thema Consulting group datert , dokumenterer at det er mer miljøvennlig å brenne avfallet i Norge enn i Sverige. Grunnen er at avfall erstatter fossilt brennstoff i Norge, mens norsk avfall erstatter biobrensel i Sverige. Transport fører også til økt miljø-og klimabelastning. Om Thema rapporten: Om kvalitetssikring av Thema rapporten: Avfallsenergi og fjernvarme, Profu 2012: For å kompensere for tapet av norsk avfall har norske avfallsenergianlegg begynt å importere avfall fra andre europeiske land, hovedsaklig Storbritannia. For engelske avfallsbesittere blir det stadig mer kostbart å levere til deponi, fordi den nasjonale deponiavgiften opptrappes årlig. Dette for å møte kravet i deponidirektivet om redusert mengde til deponering. Etablering av nye avfallsenergianlegg i Storbritannia har vist seg vanskelig. 7. Kommentar til Miljødirektoratets konsekvensutredning Innledningsvis viser vi til vurdering fra analyseselskapet Thema consulting group Generelt mener BIR at den konsekvensvurderingen som er gjennomført er mangelfull, da det fremdeles er uklart hvordan sentrale bestemmelser i forskriften skal tolkes og hvordan Miljødirektoratet planlegger å gjennomføre forskriften. Kommentar til vurdering av «nytteeffekt»: Miljødirektoratet skriver følgende i sin konsekvensanalyse: «Ved å kreve at felleskostnader skal fordeles mellom virksomhet knyttet til håndtering av husholdningsavfall og håndtering av næringsavfall, vil kommunale aktører i større grad bli stilt overfor den faktiske risikoen tilknyttet investeringer i avfallsmarkedet. På lengre sikt vil dette medføre nytteeffekter i form av at kommunale investeringer bedre tilpasses behovet i markedet, som vil realisere mer effektive løsninger». Side 11 av 21

12 Utsagnet har en klang som antyder at kommuner ved hjelp av kryssubsidiering investerer ukritisk. Det vil BIR på det sterkeste avvise. Under pkt 6 har vi redegjort for bakgrunnen for BIRs investeringer i forbrenningskapasitet. I pkt 6.6 forteller vi kort om hvordan BIR er organisert. Miljødirektoratet forklarer ikke hvordan innføring av forskriften vil medføre nytteeffekter i form av at kommunale investeringer bedre tilpasses behovet i markedet. Mener Miljødirektoratet at BIR eller Norge bør bygge ned sin forbrenningskapasitet? Vi minner om at Norge ikke har kapasitet til å behandle eget avfall i dag, heller ikke om det oppstår en krisesituasjon. Om Sverige vil fortsette å ta imot norsk avfall i framtiden, vet vi ikke. Miljødirektoratet kommer med følgende påstand i sin konsekvensanalyse: «Vil påføre kommunene store tap, men antar at det vil føre til at behandlingskapasiteten bli bedre tilpasset behovet i Norge». Faktum er at behandlingskapasiteten i Norge er for liten i forhold til de norske avfallsmengdene. Norske forbrenningsanlegg har kapasitet og behandler i dag 1,6 mill. tonn avfall pr. år, mens 1,4 mill. tonn pr. år transporteres og behandles i Sverige. Siden vi er med i et nordisk marked blir prisene satt i Sverige, fordi det der er ledig kapasitet. Det praktiseres et toprissystem i Sverige der eget husholdningsavfall betaler selvkost, mens ledig kapasitet tilbys etter merkostnadsprinsippet. Siden det svenske fjernvarmemarkedet er om lag 10 ganger så stort som det norske, kan det synes naivt å tro at det nordiske markedet blir påvirket av om noen norske anlegg går konkurs/går med ledig kapasitet eller at norske kommuner taper penger. At tiltaket skal føre til mer effektive avfallsbehandlingsløsninger grunnet utjevning i konkurransevilkår og korrekt risikoklassifisering, synes også optimistisk. Tvert i mot vil dette øke forskjellene i rammevilkårene mellom de to land. Se mer om det nordiske markedet i pkt At kommuner/interkommunale selskaper som eier forbrenningsanlegg vil få kraftige incentiver til å ikke materialgjenvinne avfall vil nok stemme. Dette forslaget vil også føre til at ingen nye kommunalt eide anlegg vil bli bygget, noe som vil ramme både utbygging og opprusting av helt nødvendig infrastruktur. Miljødirektoratet kommer med følgende påstand i sin konsekvensanalyse: «Nytteeffekten vil avhenge av at kommunalt eide selskap ikke behandler ulønnsomt næringsavfall». Hvis prisen for næringsavfall og konkurranseutsatt husholdningsavfall settes lik eller høyere enn markedspris, og prisen minst dekker meromkostnadene, er den da ulønnsom? I slike tilfeller vil jo næringsavfallet bidra til å redusere husholdningenes kostnader og dermed være lønnsom. I noen tilfeller blir kommuner pålagt (av Miljødirektoratet og Fylkesmann) å legge samfunnsøkonomiske beregninger og livsløpsanalyser (LCA) til grunn, for eksempel ved utsortering av matavfall, (ref tidligere pålegg og kommende biogassstrategi). Hvordan skal kommuner balansere mellom miljømyndighetenes ønsker om at kommunene skal gjøre miljøog klimatiltak, (bygge energi- og fjernvarmeanlegg, biogassanlegg) og EUrettens regelverk for offentlig støtte og konkurranse? Her bør en framtidig veileder gi gode retningslinjer for kommunene. 8. Konsekvenser for BIR Miljødirektoratet har forsøkt å vurdere konsekvensene av det forslaget som er sendt på høring, men ser kun på nasjonale samfunnsøkonomiske konsekvenser. Vi vil her kort redegjøre for hva det foreslåtte regelverk vil bety for BIR. Side 12 av 21

13 Eksempel 1 fra BIR: Etablere ny biobrenselkjel i Bergen Vest BIR planlegger et biobrenselanlegg i Bergen Vest for å utnytte lokalt trevirke til lokal fjernvarme. Prosjektet vil konvertere oljefyring i borettslagene i Loddefjord til flisfyring og dermed gi store utslippsreduksjoner. Trevirke fra BIRs gjenvinningsstasjoner (husholdningsavfall) går i dag til Sverige for energiutnyttelse. Det har vært arbeidet med et prosjekt for å etablere et lokalt flisfyringsanlegg i regi av BKK Varme, som i denne sammenheng kan regnes som et privat selskap. BKK har krav til utbytte, må vinne avfall i markedet osv. BKK Varme finner ikke prosjektet lønnsomt og har spurt om BIR kan overta prosjektet. Prosjektet må vurdere om det kan bli lønnsomt hvis krav til utbytte faller bort (selvkost) og stordriftsfordeler ved samdrift med annet energianlegg (fjernovervåking fra dagens forbrenningsanlegg). Med gjeldende forslag til selvkostregelverk vil dette prosjektet åpenbart bli skrinlagt, og trevirket vil bli brent i eget forbrenningsanlegg for å sikre at vi alltid opprettholder over 50% husholdningsavfall og energiproduksjon for eksisterende fjernvarmenett. Eksempel 2 fra BIR: Matavfall fra husholdninger til biogassanlegg BIR sorterer ikke ut matavfall fra husholdningene, men utnytter energien i dette avfallet til el- og fjernvarmeproduksjon. I forbindelse med bygging av biogassanlegg for Bergen kommunes kloakkslam ved VA-etaten, har BIR sett på muligheten av å kildesortere matavfall fra husholdninger for behandling i samme anlegg. Uten sikker avsetning av bioresten vurderer BIR miljøgevinsten som svært lav i forhold til gebyrøkningen. Vi har derfor til nå vurdert det som lite sannsynlig at et slikt vedtak vil bli fattet. Med det foreliggende forslag til selvkostforskrift kan vi konstatere at det er utelukket at BIR vil gjennomføre dette, da det vil slå beina under sikkerheten til store investeringer som er gjort i forbrenning og fjernvarme, og som totalt beløper seg til 2,5-3 milliarder kroner. Et vedtak om å sortere ut matavfall vil føre til lavere andel husholdningsavfall i forbrenningsanlegget og vil, om andelen husholdningsavfall kommer under 50%, påføre BIRs eiere årlige milliontap som de evt må dekke over kommunekassene. For BIR er det åpenbart at den gode utviklingen i materialgjenvinning og muligheten til å benytte ressursene i avfallet til gode lokale miljøfremmende prosjekter vil bli skadelidende av Miljødirektoratets forslag. Eksempel 3 fra BIR: Direkte økonomisk tap Det er vanskelig å anslå det økonomiske tapet siden det er uklart hvordan reglene skal tolkes, men her er noen overslag: BIR vil tape penger på kravet om kalkulatorisk rente fordi vi har inngått rentebytteavtaler i forbindelse med bygging av offentlig infrastruktur. Tapet anslås til kr 26 mill per år forutsatt markedsrente slik den er i dag. Hvis 50% bestemmelsen trer i kraft, vil BIR Avfallsenergi måtte sikre at det alltid er minst 50% husholdningsavfall. Tilpasningene vil koste BIR i området kr 5 10 mill per år. Hvis avfallsmengden til anlegget reduseres ved at kapasiteten ikke kan fullt utnyttes, kan det bli behov for å kjøpe alternative energibærere for å kunne levere nødvendig varme til fjernvarmeproduksjon. Vi har her ikke kostnadregnet erstatning av avfall som energikilde i fjernvarmeforsyningen med f.eks el, gass eller olje. Forskriftsforslaget vil også ha som effekt at full kapasitetsutnyttelse vil avhenge av en høy restavfallsmengde fra husholdningene, noe som vil kunne motvirke framtidig materialgjenvinning. For å begrense eiernes tap vil det dersom restavfallsmengden reduseres, være behov for å brenne trevirke, plast-emballasje og matavfall som nevnt over. Omdømmetapet som følge av dette vil ramme BIR, men også hele bransjen, hardt og kan få betydning for folks motivasjon for å kildesortere avfall. Side 13 av 21

14 9. Kommentar til veilederen Vi ber om å få komme tilbake til veilederen når hovedprinsippene for forskriften er fastslått, særlig med hensyn til 50% regelen og kapitalkostnader. Regelverket for selvkost er knyttet til den norske forurensningslovens 34, men også EU-rettens bestemmelser om offentlig støtte og konkurranseregelverket gjennom EØS avtalen. Dette er ikke belyst i utkast til veileder. Neste versjon av veilederen bør ha en omtale av disse forholdene, (utover å vise til Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder) for å kunne gi kommunene råd om praktisering av regelverket. Generelt må veilederen sikre at kommuner har anledning til å organisere sin virksomhet på en god og kostnadseffektiv måte. Omlag 95 % av kommunenene har valgt å organisere seg som IKS eller AS. Gjennom pkt 9 Ofte stilte spørsmål, kan en få inntrykk av at et IKS eller AS må føre kommunevise regnskap. Selv om kommunen er pliktsubjekt, må det uttrykkelig framgå at det er mulig på visse vilkår, å fordele kostnader og ta ut stordriftsfordeler i et interkommunalt samarbeid. 10. Kommentarer til aktuelle forskriftsbestemmelser BIRs kommentarer bygger blant annet på ulike vedlegg som er vist i vedleggsliste bakerst i vårt høringsnotat Kommentarer til 15-1 Formål og 15-2 Virkeområde Ordlyd 15-1: Formålet med dette kapittelet er å sikre at avfallsgebyr for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall fastsettes i tråd med forurensningsloven 34 første ledd, og å hindre ulovlig kryssubsidiering mellom kommunens lovpålagte håndtering av husholdningsavfall og håndtering av næringsavfall 1). Ordlyd 15-2 Dette kapittelet gjelder for fastsettelse av avfallsgebyr for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall i kommunen, jf. forurensningsloven 29 tredje ledd, 30 og 31 første ledd. Dette kapitelet gjelder ikke for kommunens håndtering av næringsavfall. Avfall fra andre kommuner som kommunen selger avfallstjenester til i markedet, er næringsavfall 1). BIRs kommentarer 1) BIR viser til definisjonene av husholdnings- og næringsavfall i forurensningsloven 27 andre og tredje ledd. Det forutsettes både i forarbeid, (ot.prp.nr. 87 ( ), og rettspraksis, (campingvogndommen), at det er avfallets opphav som ligger til grunn for definisjonen. BIR mener derfor at definisjonen i forskriften er i strid med forurensningsloven. For den del av husholdningsavfallet som har vært på anbud kan begrepet «konkurranseutsatt husholdningsavfall» alternativt benyttes. Aktører som omdefinerer avfallet ved kryssing av grensen til Sverige, må rammes av bestemmelser om ulovlig grensekryssende transport av avfall, både om den er aktløs eller forsettelig. BIR ber om at denne begrepsbruken følges opp av KMD og Miljødirektoratet i alle forskrifter og nasjonale statistikker. Viser til Vedlegg B: H Torkelsens notat 15.04, pkt 2.4 Side 14 av 21

15 10.2 Kommentarer til 15-3 Fastsettelse av avfallsgebyr Ordlyd 15-3 Kommunestyret fastsetter avfallsgebyret. Avfallsgebyret fastsettes slik at det svarer til den totale kostnadsøkning kommunen påføres ved lovpålagt håndtering av husholdningsavfall. Det skal sikres full kostnadsdekning. Kommunen skal ikke ha fortjeneste på slik avfallshåndtering. Kun kostnader og inntekter knyttet til lovpålagt håndtering av husholdningsavfall skal inngå i beregningen av avfallsgebyret. Ved beregning av kapitalkostnad skal kalkylerente legges til grunn. Som kalkylerente benyttes 5-årig swap-rente, med et tillegg på ½ prosentpoeng.2) BIRs kommentarer 2), BIR viser til H Torkelsens notat dat pkt 2.3 og notat O Knudsen dat Forslaget begrunnes med at dette lå til grunn i Ot. Prop. 66 ( ). Bruk av kalkylerente istedenfor reelle renteutgifter gir mulighet for gevinst og risiko for tap. Vi minner om at det er forskjell mellom Forurensingslovens 25, som definerer generell selvkost; Kommunen kan kreve full eller delvis dekning av sine kostnader og 34, som definerer selvkost for husholdningsavfall: Kostnadene skal fullt ut dekkes inn gjennom gebyrene Vi vil også minne om at da Ot. Prop. 66 ( ) ble skrevet var det kun etablert noen få interkommunale avfallsselskap som tok opp lån til behandlingsanlegg, i Hordaland var kun NGIR etablert. Bruk av reelle kapitalkostnader er tidligere godkjent av Miljødirektoratet i flere brev og e-poster. Ved å innføre ny praksis nå, vil kommuner som har tatt oppfordringen fra miljømyndighetene og bygget behandlingsanlegg som er helt nødvendige for å sikre lovpålagt behandling av avfall i Norge, bli påført store økonomiske tap. Interkommunale IKS og AS følger regnskapsloven, og finansierer selv sine behandlingsanlegg. Det tas derfor opp lån direkte til prosjektene, ingen rammelån. Dette betyr at anleggene kan vise faktiske rentekostnader som gir en helt nøyaktig kapitalkostnad. Sentrale myndigheter har oppfordret kommunene til å bygge opp behandlingskapasitet for avfall. Samme myndighet har bekreftet at selskapenes tolkning av Forurensningslovens 34 er riktig. Etter at investeringene er gjennomført og finansieringen innhentet, finner samme myndighet ut at tidligere tolkning likevel ikke er korrekt og finner det riktig å endre rammebetingelsene med tilbakevirkende kraft. Forslaget til ny veileder for lovpålagt renovasjon vil bidra til mer byråkrati, større risiko for offentlige selskap og vil være et stort tilbakeskritt for modernisering av offentlig sektor. Det vil ikke bli mulig å bygge flere behandlingsanlegg. BIR anbefaler at kommunene gjennom renovasjonsgebyret kan dekke faktiske kostnader for lån, mens kalkulatorisk rente skal brukes for egenkapital. Reelle nettokostnader skal benyttes for beregning av renovasjonsgebyr Kalkulatoriske renter kan benyttes av de kommuner som finner det mest hensiktsmessig i forhold til egne lånebetingelser Kalkulatoriske renter benyttes til å beregne størrelse på avkastning på den kapital kommunene har stilt til disposisjon for tjenesteområdet Side 15 av 21

16 Dersom en investering er gjort for lovpålagt tjeneste, kan restkapasitet selges i markedet til markedspris Overskudd på næringsaktivitet, også for de investeringer som er gjort for lovpålagt, skattlegges fullt ut Regnskap skal føres slik at lovpålagt aktivitet skilles fra næringsaktivitet Veiledere for lovpålagte tjenester må utformes slik at kommuner, etater og offentlige selskap har de rette incitamenter til å effektivisere og forbedre tjenesten. BIR foreslår at 15-3 Fastsettelse av avfallsgebyr får følgende endring: 15-3 tredje ledd fjernes. I veileder gis det anledning til å benytte faktisk rente på lån og kalkulatorisk rente på egenkapital. Det kan legges til grunn at anleggseier må velge et prinsipp og holde fast ved dette over tid. Subsidiært: Kommuner som allerede har inngått rentebindingsavtaler i tråd med Klif/Miljødirektoratets råd, gis overgansordninger der disse kan henføres til selvkostregnskapet til de utløper Kommentar til 15-4 Separat regnskap og kostnadsfordeling Ordlyd 15-4 Kommunen skal ha separat regnskap for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall. Dette innebærer at kommunen for hvert regnskapsår skal utarbeide adskilte regnskap for resultat og balanse, for å etablere et tydelig skille mellom den lovpålagte håndteringen av husholdningsavfall og håndtering av næringsavfall. Alle kostnader knyttet til lovpålagt håndtering av husholdningsavfall skal dekkes over avfallsgebyret. Dersom kommunen også håndterer næringsavfall, skal de kostnadene som er felles for lovpålagt håndtering av husholdningsavfall og håndtering av næringsavfall fordeles forholdsmessig. Dersom det for anlegg som er planlagt og bygget for behandling av husholdningsavfall kan dokumenteres at plikten til å håndtere dette avfallet medfører en økonomisk ulempe som følge av planlagt restkapasitet 3), kan dokumenterte merkostnader knyttet til den planlagte restkapasitet dekkes over avfallsgebyret. Et anlegg anses å være planlagt og bygget for behandling av husholdningsavfall når minst halvparten av kapasiteten benyttes til husholdsningsavfall, og denne andelen er gradvis økende 4). Planlagt restkapasitet regnes som kapasitet som skal benyttes til fremtidig husholdningsavfall. BIRs kommentarer 3) Vi viser til H Torkelsens notat dat pkt Hva er en økonomisk «fordel» Er det rett, som forskriftsarbeidet legger til grunn, at avfallshåndtering er en tjeneste av allmen (ikke økonomisk) interesse? BIR viser i kap 6 at det foreligger spesielle forhold som gjør at det må kunne gjøres avvik fra krav om fullfordelte kostnader. «Økonomisk ulempe» Side 16 av 21

17 Fra Miljødirektoratets høringsnotat, udatert, s 3 5. avsnitt: «Miljødirektoratet vil presisere i veilederen hva som kan sees på som en ulempe og hva som ikke kan sees på som en ulempe, og hvordan denne typen merkostnader kan beregnes. Størrelsen på og årsaken til merkostnadene vil høyst sannsynlig variere mye fra kommune til kommune. Miljødirektoratet ønsker derfor innspill i høringsrunden til hva slags ulemper ulike anlegg møter og hvilke krav til dokumentasjon som bør stilles, for å kunne gi en god og detaljert beskrivelse av dette i veilederen.» BIR finner det uklart og svært vanskelig å svare på dette. Det er jo åpenbart uklart hvordan dette vil bli tolket og praktisert når våre svar skal danne grunnlag for hvordan veilederen utformes. Et sentralt spørsmål i enhver samfunnsøkonomisk analyse er: hvor setter vi systemgrensene? Vi opplever at forarbeidene for dette forskriftsarbeidet har svært snevre systemgrenser. BIR har erfart at et behandlingsanlegg for avfall ikke kan ses så isolert som Miljødirektoratet her gjør: Et anlegg for energiutnyttelse av husholdningsavfall har to formål. Hovedformålet er å behandle husholdningsavfall på den eneste måte som er lovlig etter 2009, nemlig forbrenning med energiutnyttelse. Det er i Norge fortsatt et konsesjonskrav om å utnytte minst halvparten av energien innen få år etter at et nytt avfallsenergianlegg er i drift. Kravet støtter EUs rammedirektiv, der avfall skal behandles høyest mulig i avfallshierarkiet. Kravet kan i praksis bare oppnås ved å bygge eller knytte seg til fjernvarmeanlegg eller større industrier som kan utnytte varmeenergi. El-produksjon som er vanlig i Europa, gir maksimalt 30% energiutnyttelse. Anleggets andre formål er altså å produsere energi. Avfallsenergi er grunnlaget for utbygging av fjernvarmeanlegg i de største byene. Likevel har altså forarbeidene til forskriften ikke tatt hensyn til energiutnyttelsen. Å bygge ut fjernvarmeanlegg for å oppfylle et av konsesjonskravene, og i ettertid også være ansvarlig for å levere avfallsvarme til et slikt anlegg, påfører BIR med eierkommuner stor økonomisk belastning. Det gjør også at vi har en økonomisk forpliktelse til å levere energi. Dersom endret forskrift gjør det umulig for oss å utnytte ledig kapasitet i forbrenningsanlegget, vil dette hindre oss i å oppfylle denne forpliktelsen. Forhold knyttet til eksport og miljøkonsekvenser av dette er ikke omtalt. Det er en stor svakhet ved analysen. Viser til notat fra Thema Consulting group. Når det gjelder andre økonomiske ulemper viser vi til vedlagte «Notat om tenkt case for et behandlingsanlegg», Økonomisjef Ove Knudsen, BIR Vi gjengir her litt om kostnadsfordeling i anlegget vårt som viser at de faste kostnadene ikke nødvendigvis ville vært lavere ved et mindre anlegg. På grunn av slitasje er kapasiteten på vårt første anlegg nå tilbake på tonn pr år, slik det var da anlegget startet opp. Ved utvidelsen som var ferdig i 2010, var totalkapasiteten hevet til ca tonn. Dette ble i 2006 da anlegget ble vedtatt utvidet, betraktet som en nødvendig kapasitet for å ivareta kommunenes forpliktelser for noe lengre tid enn kapasiteten på det første anlegget hadde vart. En mindre utvidelse ville heller ikke redusert kostnadene nevneverdig, noe som vises her: Lønnskostnader: I hovedsak er lønnskostnader faste kostnader. Begge linjene driftes fra samme sted og av samme folk. Avfallet kommer fortløpende gjennom året, lagermulighetene er få. Vurdering er at for å drifte anlegget med kun tonn kan inntil 15 % av dagens lønnskostnader fjernes. Variable driftskostnader: Slike kostnader vil nesten 100 % være koblet til behandlet mengde og kan således forholdsmessig reduseres, men slike kostnader utgjør kun ca % av kostnadene for behandlingsanlegget. Avskrivninger: Reell levetid for anleggene vil bli noe lenger dersom mengden reduseres til bare å omfatte eget avfall. Hvor mye avskrivningene kan reduseres må vurderes, men et estimat er %. Finanskostnader: Finanskostnadene er ikke mulig å endre da forpliktelsene er inngått på lang sikt. Side 17 av 21

18 Forpliktelser i energileveranser: Konsesjonen gitt av Miljødirektoratet setter klare krav til hvordan energiproduksjonen til behandlingsanlegg for avfall skal være. Kommunene har inngått forpliktende samarbeid ved utbygging av fjernvarmenett og konsesjonskravene for slike anlegg. Kostnadene ved brudd på disse avtalene vil bli store. Oppsummering av økonomisk ulempe ved forskriftsforslaget BIR sitt avfallsenergianlegg er besluttet bygd for husholdningsavfall og ved tidspunkt for investeringsbeslutning var det lagt til grunn en forventet avfallsvekst og derfor en ledig kapasitet som vil bli mindre etter hvert. Myndighetskrav om høy energiutnyttelse førte til etablering av fjernvarmesystem med forpliktelser om energileveranser inn i fjernvarmesystemet. Da mengden husholdningsavfall falt pga lovendring og finanskrise, og markedsprisen for næringsavfall som nå settes i Sverige, falt, har dette de første årene medført en økende forskjell i behandlingskostnader. «Eget» husholdningsavfall ble dyrere mens «naboens» husholdningsavfall og næringsavfall behandles til en lavere kostnad bestemt av merkostnadsberegninger og markedspris i Sverige. At dette allerede har medført en økonomisk ulempe for BIR er det lett å dokumentere. Se pkt 8.3 Dersom forslag til forskrift blir vedtatt: (med forbehold om at vi forstår utkastet rett) 50% regelen 50 % av alt avfall som brennes må være «tildelt enerett» avfall. Det gir BIR et klart incitament til å brenne eget avfall og ikke øke kildesortering etc. Hvis restavfallsmengden i BIR reduseres, må vi ta tilbake for eksempel trevirke, plast osv. og brenne dette i eget anlegg for å unngå å påføre våre eiere store tap. Dette vil gi omdømmeutfordringer ikke bare for BIR, men for hele avfallsbransjen. Hvis restavfallsmengden i BIR likevel faller under 50% av kapasiteten, vil vi ikke kunne tilby ledig kapasitet til markedspris, dvs at avfall fra våre kommunale naboer og fra næringsaktørene i regionen vil bli kjørt til svenske anlegg. I en slik situasjon vil altså over tonn ekstra måtte fraktes fra Vestlandet til Sverige. BIR vil tape betydelige summer på manglende «gatefee» fra næringsavfall og konkurranseutsatt husholdningsavfall, og i tillegg få sterkt reduserte energiinntekter. Da må vi øke prisen for vårt eget «tildelt enerett» avfall. Dette vil gi BIR sine husholdningskunder en økonomisk tilleggskostnad. Renteregelen Renteregelen pålegger oss å bruke en kalkulatorisk rente, som er lavere enn våre rentebindingsavtaler. BIR har inngått to avtaler som løper i mange år, for å sikre stabile gebyr. Forslaget vil påføre BIR tap til disse avtalene går ut. Tapenes størrelse vil avhenge av rentenivået i markedet. Dette er en ren økonomisk belastning. Se pkt 8.3 for anslag over økonomisk tap for BIR. BIRs kommentar 4) Utdrag av forslag 15-4, tredje avsnitt: «Et anlegg anses å være planlagt og bygget for behandling av husholdningsavfall når minst Side 18 av 21

19 halvparten av kapasiteten benyttes til husholdningsavfall, og denne andelen er gradvis økende). Planlagt restkapasitet regnes som kapasitet som skal benyttes til fremtidig husholdningsavfall.» Det er høyst uklart hvordan dette skal tolkes. Utkast til veileder pkt 7.1 gir ingen hjelp. Eksempelet på økonomisk ulempe viser bare at Miljødirektoratet ikke kjenner bransjen; det er ingen forbrenningsanlegg som oppnår langsiktige kontrakter i dagens marked. Det er ikke angitt om hvordan og når 50% skal regnes ut. Hvordan beregnes 100% for et sorteringsanlegg som kan drives med 1, 2 eller 3 skift? Eller er 100% det som faktisk er behandlet i anlegget? BIR vil trolig anbefale det siste, men det vil henge nøye sammen med hvordan forskriften ellers utformes. BIR vil anbefale at det etableres modeller som gjør det mulig å utnytte ledig restkapasitet i markedet, slik at ikke kostnadene for husholdningene blir høyere enn nødvendig. I H Torkelsens notat pkt er noen slike modeller vist. Slik vi forstår forslaget til 15-4 er utformet, vil mindre enn 50% husholdningsavfall medføre at behandling av næringsavfall ikke kan prises etter merkostnadsprinsippet, men må dekke alle fullfordelte kostnader. Med dagens marked (se kap11.8), vil dette bety at et anlegg som ikke oppfyller dette mengdekravet, ikke vil kunne behandle noe næringsavfall. Da vil alt næringsavfall bli behandlet i svenske anlegg, og alle kostnader dekkes av husholdningene. Det kan neppe være i tråd med ESA sin intensjon, eller god samfunnsøkonomi at norske behandlingsanlegg som er bygget for å tilfredstille norske krav, vil stå med ledig kapasitet og kostnaden blir belastet husholdningene. Det er i hvert fall ikke i tråd med Konkurransetilsynes kjennelse i saken om RenoVest (Avgjørelse A ) der det slås fast at ledig kapasitet bør tilbys i markedet for å øke konkurransen. Vi er klar over at dette gjelder konkurranselovgivning, men dette må etter vårt syn ses i sammenheng med regelverk for offentlig støtte. BIR vil foreslå en alternativ løsning for 15-4: Selvkostvirksomheten bærer alle kapasitetskostnader, slik det synes foreslått for Hurtigrutemodellen, men der et overskudd fra næringsvirksomhet går inn i selvkostvirksomheten som inntekt. Behandlingsanlegg med tildelt enerett skal utføre oppgaven til selvkost og skal ikke gi utbytte.overskudd fra næringsaktivitet skal gå til å dekke kostnader ved anlegget. Se for øvrig notat fra H Torkelsen BIR ber om at nytt utkast utarbeides før vi gir ny uttale, ref pkt Forslag til 15-5 Tilbakeføring Dersom kommunen gjennom avfallsgebyret har subsidiert kommunens virksomhet knyttet til konkurranseutsatt avfallshåndtering i strid med reglene her, skal kommunen sørge for at dette tilbakeføres. Med henvisning til vedlegg B H Torkelsens notat dat 15.04, pkt 2.1.2: ber vi om svar på hvordan en eventuell tilbakeføring skal skje. Ref pkt 3. Side 19 av 21

20 10.5 Ikrafttredelse Vi tar for gitt at dette regelverket ikke vil ha tilbakevirkende kraft for eksisterende behandlingsanlegg, men vil gjelde fra ikrafttredelse. Ref vedlegg B, Torkelsen notat Ikrafttredelse bør skje ved et årskifte og følge regnskapsåret. Med referanse til kapittel 6 og 8 ber vi om at det etableres overgangsordninger for kommuner og kommunale selskaper, dersom forskriften vedtas med det innholdet den har i dag. Dette for å forhindre at disse kommunene og selskapene påføres uforholdsmessige og urimelige ulemper. Side 20 av 21