Svar på oppdrag om kommunens mulighet til å tildele enerett på behandling av husholdningsavfall, og på oppdrag om transport av avfall til behandling

Transkript

1 Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep 0030 OSLO Oslo, Deres ref.: 14/2791 Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2014/ /14615 Saksbehandlere: Bernt S. Ringvold Christoffer B. Vestli Svar på oppdrag om kommunens mulighet til å tildele enerett på behandling av husholdningsavfall, og på oppdrag om transport av avfall til behandling Klima- og miljødepartementet har gitt oss to oppdrag som begge handler om viktige rammebetingelser og konkurransevilkår for avfallsbehandling. Oppdragene omhandler kommunal tildeling av enerett for behandling av husholdningsavfall (uten konkurranse) og regulering av transport av avfall til behandling. Vi ønsker å se disse to tema i sammenheng og besvarer dem derfor samlet. For begge oppdragene skal vi vurdere hvilket EØS-rettslig handlingsrom vi har og om dagens regler og praksis bidrar til å nå nasjonale mål og sikre kostnadseffektivitet. Enerett er en eksklusiv rett til å utføre en tjeneste, som utelukker andre aktører fra å tilby det samme innen et bestemt område. Det betyr at den som tildeler enerett ikke trenger å følge innkjøpsregelverkets krav om konkurranse. Adgangen til å benytte enerett er veletablert i EU-retten og kan benyttes for å utføre oppgaver som skal dekke allmennhetens behov. Kommunal innsamling og behandling av husholdningsavfall er slike oppgaver. Det er lagt til grunn i avgjørelser fra EU-domstolen, ESA og Klagenemnda for offentlige anskaffelser, og gjelder for alle EU/EØS-land. Det er rettslig adgang for landene til å begrense retten til tildeling av slik enerett, men det vil i så fall være en særregulering både sett i forhold til andre offentlige tjenester i Norge og i forhold til resten av EU/EØS-området. I dag blir om lag en fjerdedel av husholdningsavfallet behandlet ved enerettsavtaler. Resten av avfallet behandler kommunene i egenregi eller gjennom å konkurranseutsette behandlingen. Muligheten for å tildele enerett gjør at kommunene kan velge den mest hensiktsmessige behandlingen av husholdningsavfall ut fra en avveining av økonomiske og samfunnsmessige hensyn. Etter vår vurdering bidrar adgangen til å tildele enerett for avfallsbehandling til at vi har tilstrekkelig behandlingskapasitet i Norge. Dette gjelder først og fremst for kapitalintensive anlegg til energiutnyttelse og biogassproduksjon. Det er mulig fordi enerettsadgangen reduserer den økonomiske risikoen ved etablering og drift av kostnadskrevende behandlingsanlegg. Det er ikke gitt at kommunene eller markedet for øvrig vil sørge for Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo 1

2 et innenlands behandlingstilbud uten en sikkerhet for langsiktig tilgang på avfall. Vi mener Norge, som andre land, bør sørge for å ha en viss innenlands behandlingskapasitet for avfall og at vi ikke kun kan basere avfallsbehandling på eksport. Dette gjelder både ut ifra internasjonale forpliktelser og ut ifra et reelt behov for en viss beredskapskapasitet. Mulighet for å tildele enerett viser seg å bidra til at det finnes en sikker og miljøvennlig avfallsbehandling i tråd med målene i avfallspolitikken. Vi anbefaler derfor at kommunenes adgang til å tildele enerett for avfallsbehandling opprettholdes i tråd med det som er vanlig i andre EØS-land. Samtidig registrerer vi at behandlingsprisene i det norsk-svenske markedet for energiutnyttelse av blandet husholdningsavfall har falt betydelig de siste årene, noe som kan bidra til å gjøre det lønnsomt å sende avfall til energiutnyttelse fremfor materialgjenvinning. SSB viser i avfallsregnskapet for 2014 at totalmengden husholdningsavfall er om lag uendret fra året før, men at materialgjenvinningen per innbygger samtidig blir redusert med fem prosent. Lave priser på energiutnyttelse av avfall kan ha betydning for denne utviklingen, noe som gjør det relevant å vurdere eventuelle restriksjoner på transport av avfall. Det er særlig relevant å se på dagens praksis med eksport av avfall, ettersom det er fra utlandet at norske anlegg opplever hard konkurranse. Vi vurderer at EØS-retten gir oss en betydelig handlefrihet til å kunne nekte eksport av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall til energiutnyttelse. En forutsetning for en slik eksportbegrensning er at det kan begrunnes i prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet og nærhet. Vi har et tilsvarende handlingsrom for eksport av alle typer avfall til sluttbehandling, men ikke for utsortert avfall til materialgjenvinning. Sverige har kommet lenger i utbygging av fjernvarme enn oss, og har derfor en høyere gjennomsnittlig energiutnyttelsesgrad for avfall. Eksport av avfall til Sverige har derfor bidratt til at vi når vårt nasjonale miljømål om 80 prosent gjenvinning av avfall. Vi er kjent med at EU vil legge fram en revidert pakke om sirkulær økonomi i løpet av Hvis de da legger fram like ambisiøse mål om materialgjenvinning som ble lagt frem sommeren 2014 og trukket etter EU-valget, vil ikke restriksjoner på eksport av avfall være tilstrekkelig til at vi når nye mål om materialgjenvinning til det er kostnadsforskjellene mellom behandlingsformene for store. Vi må da uansett vurdere en mer målrettet virkemiddelbruk for å nå slike høyere materialgjenvinningskrav. En strengere praktisering av nærhetsprinsippet kan kanskje redusere utslipp fra transportsektoren noe, ved at husholdningsavfall kan behandles nærmere der det oppstår. Samtidig ser vi at det i deler av Norge er vesentlig kortere avstand til nærmeste forbrenningsanlegg i Sverige, enn til tilsvarende anlegg i Norge. Imidlertid vil høyere energiutnyttelse ved svenske anlegg gjøre at nettoeffekten på CO 2 -utslipp av en eksportbegrensning er høyst usikker. Vi har i dag heller ikke tilstrekkelig behandlingskapasitet for blandet husholdningsavfall i Norge. Eksportrestriksjoner på husholdningsavfall kan derfor medføre at næringsavfall som i dag behandles i Norge fortrenges til svenske anlegg. Det vil i så fall motvirke deler av den reduserte transporten. Vi vet også at en betydelig del av avfallstransporten skjer ved 2

3 returtransport, som følge av høyere vareutbytte fra Sverige til Norge. Samlet sett er derfor nettoeffekten på transport ved en innføring av eksportrestriksjoner på husholdningsavfall uklare. Vi ser derfor ikke gode miljø- eller samfunnsøkonomiske grunner til å anbefale endringer i regelverket som begrenser adgangen til eksport av blandet husholdningsavfall fra Norge. Miljødirektoratet er opptatt av en helhetlig avfallspolitikk. Vi mener at praksisen Norge har i dag, der kommunene står fritt til å kjøpe behandlingstjenester i et internasjonalt konkurranseutsatt marked, behandle i egenregi eller tildele enerett til kommunale anlegg, bidrar til å sørge for et integrert og tilstrekkelig nett av gjenvinnings- og sluttbehandlingsanlegg for avfall. Vi vurderer eneretten som viktig for å sikre norske offentlige aktører tilstrekkelige rammebetingelser til å etablere en nødvendig avfallsinfrastruktur. Vi mener også at det er naturlig å se på det norsk-svenske markedet for behandling av avfall som ett behandlingsnett og at fortsatt adgang til eksport av blandet husholdningsavfall til energiutnyttelse er en viktig del av dette. Denne tilnærmingen bidrar også til at Norge når fastsatte mål i miljøpolitikken. Miljødirektoratet anbefaler derfor ikke å innføre regelverk som begrenser kommunens tildeling av enerett, eller endrer regelverket for transport av avfall til behandling. 1. Oppdrag om kommunens mulighet til tildeling av enerett på behandling av husholdningsavfall Miljødirektoratet fikk 2. oktober 2014 i oppdrag fra Klima- og miljødepartementet å vurdere kommunens mulighet til å tildele enerett på behandling av husholdningsavfall. I oppdragsbrevet ber departementet Miljødirektoratet om å: 1. beskrive de rettslige rammene rundt tildeling av enerett på behandling av husholdningsavfall; 2. utarbeide en oversikt over hvordan kommunen sørger for forsvarlig behandling av husholdningsavfallet og praktiserer tildeling av eneretten; 3. gjøre en vurdering av enerettens betydning som virkemiddel for å nå målene i avfallspolitikken; 4. vurdere om eneretten bidrar til gode og kostnadseffektive behandlingsløsninger; og 5. belyse sammenhengen mellom avfallsbehandling og produksjon av biogass og fjernvarme. 1.1 Bakgrunn Kommunen har en plikt til å sørge for innsamling av husholdningsavfall og har også monopol på denne innsamlingstjenesten, jf. forurensningsloven 30. Videre skal kommunen ha anlegg for opplag eller behandling av husholdningsavfall, jf. forurensningsloven 29 tredje ledd. Denne bestemmelsen innebærer at kommunen skal sørge for at det finnes anlegg som mottar og behandler husholdningsavfallet etter innsamling. 3

4 Kommunen står fritt til å organisere sin virksomhet på den måten den finner mest hensiktsmessig. Dette betyr at kommunen selv bestemmer om den vil ivareta sine forpliktelser knyttet til håndtering av husholdningsavfall gjennom å ta i bruk egne ressurser, dvs. håndtere avfallet i egenregi, eller gjennom eksterne leverandører. I praksis vil det ofte være en kombinasjon. Kommunen kan utføre sine oppgaver på avfallsområdet alene eller i interkommunalt samarbeid. Dersom kommunen eller interkommunale organ velger å benytte eksterne leverandører til å løse oppgavene knyttet til håndtering av husholdningsavfall, gjelder reglene i forskrift om offentlige anskaffelser (FOA). Det er gjort unntak fra FOA i tilfeller der tjenestekontrakter tildeles fra en offentlig oppdragsgiver til en annen med hjemmel i en etablert enerett, jf. FOA 1-3. Muligheten til tildeling av enerett benyttes av kommunen i forbindelse med både innsamling og behandling av husholdningsavfall. Dette innebærer at tjenestekontrakter tildeles direkte, uten forutgående konkurranse, med hjemmel i en enerett som kommunen har etablert. Private aktører i avfallsbransjen har stilt spørsmål ved denne praksisen når det gjelder behandling av husholdningsavfallet, og er kritiske til at tjenestekontrakter tildeles uten konkurranse. Norsk Industri mener at tildeling av enerett til offentlig eide avfallsselskap som ikke bare behandler husholdningsavfall, men som også er aktive i det kommersielle avfallsmarkedet, er konkurransevridende. De tar derfor til orde for en endring av forurensningsloven som vil avvikle kommunenes mulighet til å tildele enerett på behandling av husholdningsavfall. 1.2 Rettslige rammer for tildeling av enerett Enerett er en eksklusiv rett til å utføre en tjeneste, som utelukker andre aktører fra å tilby det samme innen et bestemt område. Enerett skaper dermed monopol. Det er akseptert i både Norges og EUs regelverk at konkurranse avskjæres på visse vilkår når dette er nødvendig for å ivareta en offentlig oppgave. Bakgrunnen for dette er at konkurranse ikke er et mål i seg selv, og at konkurransehensyn ikke bør stenge for en hensiktsmessig organisering av offentlige oppgaver. Det er redegjort for de rettslige rammene for bruk av enerett i vedlagt notat. Det rettslige grunnlaget for adgangen til å tildele enerett er FOA 1-3 som er basert på tilsvarende unntak i EUs anskaffelsesdirektiv (2004/18/EC). Enerett kan benyttes der det er snakk om å utføre oppgaver som skal dekke allmennhetens behov. Kommunal innsamling og behandling av husholdningsavfall er oppgaver som skal dekke slike behov. Dette er lagt til grunn i avgjørelser fra EU-domstolen, ESA og Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) og gjelder for alle EU/EØSland. Enerett kan kun tildeles til en offentlig oppdragsgiver, det vil si til statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organ. Interkommunale selskap og kommunalt og interkommunalt eide selskap som er opprettet for å håndtere husholdningsavfall, og dermed skal dekke allmennhetens behov, er normalt å regne som offentligrettslige organ. Det er slått fast i avgjørelser fra EU-domstolen, ESA og KOFA at dette gjelder selv om selskapet driver utstrakt kommersiell virksomhet i tillegg. Dette betyr at selskapet både kan utføre oppgaver knyttet til håndtering av husholdningsavfall fra eget kommunalt område og til avfallstjenester i markedet, og 4

5 det er uten betydning i denne sammenheng om håndteringen av husholdningsavfall bare utgjør en mindre del av virksomheten. Avgjørelser i EU-domstolen, ESA og KOFA har i all hovedsak bekreftet at norske kommuners praksis vedrørende tildeling av enerett på behandling av husholdningsavfall ligger innenfor regelverket. Kommunen kan tildele enerett på behandling av husholdningsavfall til et avfallsselskap som den selv er med å eie, eller til et selskap som opererer i et annet kommunalt eller interkommunalt område. Reglene for tildelingen er de samme i begge tilfeller. Kommunens oppgaver knyttet til innsamling av husholdningsavfall etter forurensningsloven 30 og plikt til å ha anlegg for opplag eller behandling av husholdningsavfall etter 29 har ikke betydning for muligheten til å tildele enerett på behandlingen av husholdningsavfall i henhold til FOA 1-3 andre ledd bokstav h. Opphevelse av kommunens plikter etter disse bestemmelsene vil således ikke påvirke anvendelsen av unntaket i FOA 1-3. En innskrenkning av kommunens adgang til å benytte enerett i forbindelse med behandling av husholdningsavfall må angis eksplisitt i forurensningsloven eller i FOA. Adgangen til å benytte enerett er en veletablert europeisk regulering. Vi har ikke undersøkt hvordan tildeling av enerett på behandling av husholdningsavfall praktiseres i andre EU/EØS-land, men er ikke kjent med at den i noen av landene begrenses gjennom nasjonal lov eller forskrift. Dersom vi i Norge skulle innføre regler som begrenser kommunens adgang til å tildele enerett på behandling av husholdningsavfall, ville det innebære en særregulering i Norge på dette området, både sett i forhold til andre offentlige tjenester i Norge og i forhold til resten av EU/EØS-området. En ev. slik regulering bør i tilfelle begrunnes i særlige hensyn som tilsier at det bør gjøres en endring. Vi ser ikke at det foreligger slike særlige hensyn. 1.3 Kommunens praksis vedrørende tildeling av enerett Norconsult AS har på oppdrag av Miljødirektoratet gjort en kartlegging av kommunens praksis vedrørende tildeling av enerett på behandling av husholdningsavfall. Rapporten fra kartleggingen er vedlagt. I tillegg foreligger det noe informasjon i en spørreundersøkelse om enerett og egenregi fra Avfall Norge 1. Begge disse undersøkelsene er basert på svar fra et begrenset utvalg av kommuner, men vi går ut ifra at resultatene langt på vei gjenspeiler situasjonen på nasjonalt nivå. Tabellen nedenfor oppsummerer de viktigste tallmessige resultatene fra Norconsults undersøkelse, se kapittel 4 i rapporten. I tabellen angir vi hvilken organisering de undersøkte kommunene i gjennomsnitt har benyttet seg av ved behandling av husholdningsavfallet i årene 2002, 2007 og Tallene er gitt i prosentvis andel av total mengde husholdningsavfall til forbrenning, biologisk behandling og deponering. Avfall til annen materialgjenvinning enn biologisk behandling er ikke tatt med i resultatene, men i slike tilfeller har det ikke vært vanlig å tildele enerett For 2002 og 2007 har vi gjort en aggregering av resultatene til Norconsult, mens andelene for 2013 er hentet direkte fra rapporten. Det er knyttet noe usikkerhet til svarene fra 2002 siden flere av begrepene og de juridiske forholdene som kartleggingen omfatter ikke var helt avklart på dette tidspunktet. 5

6 Organisering Tildeling av enerett 0 % 10 % 26 % Konkurranseutsetting 11 % 21 % 39 % Egenregi 89 % 69 % 35 % Resultatene for 2013 viser at hoveddelen av husholdningsavfallet ble behandlet av kommunene selv i egenregi og av tjenesteleverandører valgt ved konkurranseutsetting. Disse to alternativene sto for om lag like store andeler. For en fjerdedel av husholdningsavfallet ble det tildelt enerett. Det framgår også av tabellen at organiseringen har endret seg over tid. Bruk av enerett knyttet til behandling av husholdningsavfall har økt merkbart i de siste årene i likhet med andelen der leverandører er valgt ved konkurranseutsetting. Samtidig har andelen behandlet i egenregi blitt betydelig redusert. Fra å være den klart foretrukne løsningen i 2002 har altså egenregi i dag mye mindre betydning. Tallene kan langt på vei forklares med hvordan avfallsregelverket og avfallsbehandlingen har utviklet seg i de senere årene. Ved endringen av avfallsdefinisjonene i forurensningsloven 27 i 2004 ble begrepet «forbruksavfall» erstattet av det mindre omfattende begrepet «husholdningsavfall». Dermed ble avfallsmengden som kommunen hadde monopol på redusert, og dette førte til en reell konkurranse mellom private og offentlige aktører om behandling av det avfallet som kommunen tidligere hadde hatt ansvar for. Videre medførte forbudet mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall fra 2009 at blandet husholdningsavfall ikke lenger kunne legges på deponi og kommunen måtte finne andre behandlingsløsninger. I en slik situasjon, med økt konkurranse og endringer i rammebetingelsene, har en del kommuner valgt å redusere driften av egne behandlingsanlegg, altså gått bort fra bruken av egenregi, og har i stedet konkurranseutsatt eller tildelt enerett på behandling av husholdningsavfallet. Typisk for situasjonen er at antall deponier, og mengden husholdningsavfall som legges på disse, har blitt redusert de siste årene. Andre kommuner har valgt å fortsette driften av egne behandlingsanlegg og har også i flere tilfeller investert i nye, kostnadskrevende anlegg, både for forbrenning og biologisk behandling av avfall. Ved slike nyetableringer har tildeling av enerett ofte blitt brukt for å gi anleggene en forutsigbar tilgang til tilstrekkelige avfallsmengder og for å sikre en rasjonell drift. Vi ser at i 2013 brukes tildeling av enerett særlig i forbindelse med forbrenning av avfall, med en andel på 30 prosent. For biologisk behandling er andelen 13 prosent, mens den for deponering ligger på kun 1 prosent. Denne fordelingen kan langt på vei forklares med at avfallsforbrenning er en svært kapitalintensiv behandlingsløsning som krever langsiktig planlegging og forutsetter store avfallsmengder. Dette gjør tildeling av enerett særlig aktuelt. Biologisk behandling omfatter kompostering og produksjon av biogass og biogjødsel av biologisk avfall. Tildeling av enerett brukes oftere for store, kapitalintensive biogassanlegg enn for mindre komposteringsanlegg. Deponering er, på tross av nye og strengere krav, den enkleste og mest fleksible løsningen, noe som gjør tildeling av enerett mindre aktuelt. 6

7 Både Norconsult og Avfall Norge har undersøkt hvilke vurderinger som ligger bak når kommunen tar stilling til hvordan behandlingen av husholdningsavfallet skal organiseres. Ut fra disse forventes det ikke store endringer i kommunens praksis i årene som kommer. Svarene angir en viss økning i tildelingen av enerett fram mot 2018, men framskrivingene er usikre. Avfall Norges kartlegging viser at kommunene som ikke velger å konkurranseutsette behandlingen i stor grad har begrunnet dette i lokalpolitiske mål for behandlingsløsning. Svarene varierer noe, men i hovedsak angir prosent av de spurte dette som begrunnelsen. Undersøkelsen viser også at mange av kommunens behandlingsanlegg sannsynligvis ikke ville blitt bygget dersom tildeling av enerett til anlegget ikke hadde vært en mulighet. For forbrenningsanlegg og anlegg for biologisk behandling svarer hhv. 89 og 64 prosent av de spurte at dette er tilfelle. Norconsult har undersøkt vurderingene som ligger til grunn når kommuner velger å ikke benytte tildeling av enerett. Mange av disse kommunene har konkurranseutsatt behandlingen av avfallet, og begrunner dette med behovet for en relativt enkel og rask løsning som ikke krever omfattende utredninger, planprosesser og store investeringer. Det framheves også at konkurranseutsetting har vist seg å gi lavere behandlingskostnader, særlig de senere årene. Dette skyldes konkurransen fra Sverige, der forbrenningsanleggene tilbyr lave behandlingspriser og fungerer som prissettere i markedet. 1.4 Miljødirektoratets vurdering Vi har sett at kommunen benytter tildeling av enerett på behandling av husholdningsavfall for en ikke ubetydelig andel av avfallet. I det følgende vurderer vi i hvilken grad ordningen med enerett bidrar positivt til måloppnåelse i avfallspolitikken, produksjon av biogass og fjernvarme, og behovet for kostnadseffektive behandlingsløsninger. Det har vært vanskelig å trekke klare slutninger, først og fremst fordi det er usikkert hvilke valg og vurderinger avfallsaktørene på offentlig og privat side ville ha gjort i en situasjon uten tildeling av enerett Betydningen av enerett som virkemiddel for å nå målene i avfallspolitikken Det overordnede målet i avfallspolitikken er at avfall skal gjøre minst mulig skade på mennesker og naturmiljø. Norge har også et avfallspolitisk mål om 80 prosent gjenvinning av avfall, beregnet som en sum av andel til materialgjenvinning og energiutnyttelse. Dette målet har vært nådd fra 2009, og vi forventer at det fortsatt vil være tilfelle i årene som kommer. I tillegg har vi sett på EUkommisjonens arbeid med en ny strategi for sirkulær økonomi, som etter planen vil legges fram ved utgangen av Kommisjonen har signalisert at denne vil inneholde forslag til revisjon av målene i flere avfallsdirektiv, noe som ventelig vil føre til mer ambisiøse mål for materialgjenvinning av avfall og et generelt press for økt utnyttelse av ressursene i avfallet. Det ventes at Kommisjonen vil legge frem mål som Norge sannsynligvis ikke når med dagens virkemiddelbruk. I henhold til EUs rammedirektiv om avfall (2008/98/EC) artikkel 16 har EU/EØS-landene ansvar for å opprette et integrert og tilstrekkelig nettverk av gjenvinnings- og sluttbehandlingsanlegg for husholdningsavfall. Nettverket skal tilstrebe sluttbehandling og gjenvinning av husholdningsavfall på ett av de nærmeste egnede anleggene under anvendelse av de mest hensiktsmessige metoder og teknologier for å sikre et høyt beskyttelsesnivå for miljø og helse. Medlemslandene kan hver for seg nærme seg dette målet, men kan også samarbeide med andre land og dermed ta hensyn til spesielle geografiske forhold eller behovet for anlegg til bestemte typer avfall. 7

8 I de siste årene har det skjedd en stor omstilling i avfallsbransjen. Flere nye anlegg for behandling av husholdningsavfall har blitt etablert, og sett i lys av nye krav fra EU, vil det trolig være et fortsatt behov for dette. De fleste nye behandlingsanlegg er relativt store og kostnadskrevende og tar i enkelte tilfeller i bruk ny teknologi. Dessuten kan prisbildet for behandlingstjenestene være usikkert på grunn av konkurransen fra utlandet, først og fremst fra Sverige. Dette gjør at investering i nye behandlingsanlegg for husholdningsavfall ofte medfører en relativt stor økonomisk risiko. Når kommunen vurderer hvordan behandlingen av husholdningsavfall skal organiseres, tar den ikke bare hensyn til økonomiske faktorer men også til viktige samfunnsinteresser som den har ansvar for å ivareta. Miljøhensyn er en slik samfunnsinteresse. I den grad det åpne avfallsmarkedet tilbyr behandlingsløsningene som kommunen etterspør, vil kommunen normalt vurdere å konkurranseutsette avfallsbehandlingen. Dersom markedet ikke tilbyr disse løsningene til en akseptabel pris og akseptable betingelser, vil en kommune kunne vurdere å etablere slike behandlingsløsninger selv basert på en vurdering av økonomisk risiko målt opp mot samfunnsmessige fordeler og ulemper ved tiltaket. Muligheten for å tildele enerett sikrer også kontinuitet og tilstrekkelig behandlingskapasitet for behandling av husholdningsavfall og reduserer den økonomiske risikoen ved etablering og drift av kostnadskrevende behandlingsanlegg. Siden kommunen har et lovpålagt ansvar for husholdningsavfallet, må det til enhver tid finnes en behandlingsløsning, også i framtiden når avfallsmengdene forventes å være større. Kommunen må derfor dimensjonere anlegget med ekstra kapasitet som kan dekke forventet avfallsvekst. For å unngå at denne kapasiteten står ubrukt, er kommunen avhengig av å ha tilstrekkelig tilgang på avfall til anlegget. Tildeling av enerett kan gi en slik ekstra tilgang til avfall, både gjennom husholdningsavfallet det tildeles enerett på, og ved at anlegget kan konkurrere om å tilby behandlingstjenester i markedet. Vi viser her til omtalen under rettslige rammer. Ordningen med enerett utgjør dermed et viktig element i kommunens beslutningsgrunnlag ved etablering av anlegg og bidrar til en økonomisk forsvarlig drift av anlegget. Som følge av innføringen av deponiforbudet i 2009 investerte kommuner og enkelte offentlige energiselskap i en rekke nye forbrenningsanlegg. Eksisterende anlegg ble også utvidet, og bidro dermed til økt ressursutnyttelse av avfall og reduserte klimagassutslipp fra avfallshåndtering. Private avfallsaktører deltok i liten grad i denne oppbyggingen av behandlingskapasitet. Disse investeringene kan sies å være en forutsetning for at gjennomføringen av deponiforbudet kunne gå så raskt som det gjorde, og at overgangsperioden ble betydelig kortere enn forventet. Tildeling av enerett var et viktig grunnlag for mange av disse nyetableringene og vil også være det i framtiden. Uten anledning til å tildele enerett på behandling av husholdningsavfall er det mindre sannsynlig at kommunesektoren vil opprettholde avfallsforbrenningskapasiteten i Norge. Eksport av avfall til høy energiutnyttelse er en miljømessig god løsning, men vi vil være svært sårbare for endringer i andre lands avfallspolitikk om vi ikke har et innenlands behandlingsnett som kan ta en betydelig del av vårt eget avfall. Det samme gjelder trolig for biologisk behandling av husholdningsavfall, men her har kommunens utbygging kommet kortere slik at nyetableringer av anlegg sannsynligvis blir mer påvirket av endringer i kommunens mulighet til å tildele enerett. I dag er det først og fremst kommuner som bygger nye biogassanlegg til behandling av matavfall. Vi ser også en lignende tendens når det 8

9 gjelder sentralsortering av husholdningsavfall, en løsning som letter materialgjenvinning og hvor anlegg er under planlegging i flere kommuner. Alle disse anleggstypene er kapitalkrevende, og i et avfallsmarked som endrer seg raskt, er investeringene som kreves forbundet med en betydelig risiko. Adgangen til å tildele enerett har etter vår vurdering derfor betydning for å sikre etablering av slike anlegg. Private avfallsaktører har til nå i mye mindre grad etablert egne behandlingsanlegg for blandet restavfall enn det offentlige avfallsaktører har gjort. Dette til tross for at det produseres like mye blandet restavfall i tjenesteytende næringer og industri som i husholdninger. Private aktører har først og fremst etablert anlegg der etterspørselen etter behandlingstjenesten er relativt sikker. Materialgjenvinning av plast, papir, glass og metall gjennomføres for eksempel i stor grad av private aktører, der utsorterte avfallsfraksjoner inngår i vanlige industrielle prosesser som sekundære råvarer. Dette er et industrielt marked hvor kommunene ikke har hatt noen naturlig rolle. Ordningen med tildeling av enerett gjør det altså noe enklere for kommunen å etablere og drive egne behandlingsanlegg for husholdningsavfall. I dagens situasjon gjelder denne fordelen primært for anlegg for forbrenning, biologisk behandling og sentralsortering av avfall. Spørsmålet er hva private avfallsaktører ville ha gjort dersom adgangen til å tildele enerett ikke hadde eksistert. Dersom private aktører i begrenset grad ville ha etablert slike anlegg, noe som har vært tilfellet på avfallsområdet så langt, bidrar tildeling av enerett til at de avfallspolitiske mål oppnås. Dette gir først og fremst utslag ved at framtidige mål fra EU om økt materialgjenvinning av avfallet blir lettere å nå. Tildeling av enerett gir i tillegg offentlige aktører en mulighet til å bidra til at Norge oppfyller sin forpliktelse til å opprette et integrert og tilstrekkelig nettverk av gjenvinnings- og sluttbehandlingsanlegg for husholdningsavfall, i den grad det er nødvendig Eneretten og behovet for kostnadseffektive behandlingsløsninger Departementet ber oss vurdere om dagens regelverk og praktiseringen av det bidrar til gode og kostnadseffektive behandlingsløsninger for husholdningsavfall. Systemet med mulighet for tildeling av enerett utgjør en begrensning av markedet for behandling av husholdningsavfall, som kan medføre at den mest kostnadseffektive behandlingsløsningen ikke blir valgt. Dette kan igjen føre til høyere behandlingspriser og dermed høyere avfallsgebyrer, som totalt utgjør en samfunnsøkonomisk kostnad. Systemet med enerett medfører også at mindre avfallsmengder omsettes på det konkurranseutsatte markedet, dvs. at mindre avfall er tilgjengelig for private avfallsaktører. Private aktører kan dermed oppfatte muligheten til å tildele enerett som et konkurransefortrinn for offentlige avfallsaktører. Det kan bidra til å redusere den private investeringsviljen i behandlingsanlegg. På den annen side gir enerettssystemet forutsigbarhet for de offentlig eide behandlingsanleggene, og gjør det mer attraktivt for kommuner å investere i slike anlegg. Dette gir også en viss fremtidig sikkerhet for norsk behandlingskapasitet. En opphevelse av adgangen til å tildele enerett vil kunne medføre kostnader i form av at kommunale behandlingsanlegg som allerede er etablert, kan tape i konkurransen, og fare for at eksisterende anlegg og utstyr må selges/nedskrives med betydelige tap for det offentlige. Det vil også kunne medføre økte transaksjonskostnader for kommuner som i stedet for å tildele enerett må konkurranseutsette behandlingen av avfallet. 9

10 I sum gir systemet med tildeling av enerett både samfunnsøkonomiske kostnader og samfunnsøkonomiske gevinster. Vi har ikke et tilstrekkelig grunnlag for å forsøke å kvantifisere disse kostnadene og gevinstene Sammenheng mellom avfallsbehandling og produksjon av biogass og fjernvarme I oppdragsbrevet ber departementet oss også belyse sammenhengen mellom avfallsbehandling og produksjon av andre produkter, så som biogass og fjernvarme. Muligheten for tildeling av enerett på behandling av husholdningsavfall gjør det, som vist ovenfor, enklere for kommunen å etablere og drive egne anlegg for biologisk behandling og forbrenning av avfall. I den grad private aktører ikke etablerer slike anlegg, vil muligheten for å tildele enerett gi bedre tilgang på biogass. Fjernvarmeanlegg har mulighet til å benytte en rekke andre energikilder i tillegg til avfall, for eksempel olje, biobrensel, el-kraft og omgivelsesvarme. I 2013 ble 43 prosent av fjernvarmen produsert fra avfallsforbrenning. På grunn av høyere priser på andre energibærerne, vil en stabil tilgang til avfallsbasert varme ofte være en forutsetning for lønnsom utbygging og drift av fjernvarmeanlegg i Norge. Vi anser altså at tildeling av enerett kan gi noe bedre betingelser for opprettholdelse og framtidig utbygging av fjernvarmetilbudet. 10

11 2. Oppdrag om transport av avfall til behandling Miljødirektoratet fikk 18. desember 2014 i oppdrag å vurdere dagens praksis knyttet til transport av avfall til behandling. I oppdragsbrevet ber departementet Miljødirektoratet om å: 1. beskrive de EØS-rettslige rammene knyttet til å begrense transport av avfall til behandling, herunder gi en tolkning av EUs såkalte nærhetsprinsipp i rammedirektivet om avfall; 2. beskrive hvordan nærhetsprinsippet praktiseres i andre EU/EØS-land, særlig land som importerer avfall fra og eksporterer avfall til Norge; 3. beskrive regelverk og dagens praksis ved behandling av søknader om eksport og import av avfall til energiutnyttelse og biologisk behandling; og 4. vurdere om dagens praksis er egnet til å nå målene i miljøpolitikken, og om dagens regelverk og praktiseringen av det fremmer utvikling av avfallsbehandling i tråd med de avfallspolitiske målene og bidrar til gode og kostnadseffektive behandlingsløsninger for husholdningsavfall. Vurderingen bør ta hensyn til forventede endringer i EU/EØS-regelverk på avfallsområdet. Vi gjennomgår i det følgende vår vurdering av punktene nevnt over. Miljødirektoratet har også hatt møter med de viktigste interesseorganisasjonene og fått gode innspill i prosessen. 2.1 EØS-rettslige rammer Vår vurdering av EØS-retten er at landene har en betydelig handlefrihet til å kunne nekte eksport av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall til energiutnyttelse i medhold av grensekryssforordningen artikkel 11, i enkeltsaker eller på generelt grunnlag, dersom dette kan begrunnes i prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet og nærhet. Vi har tilsvarende handlingsrom for eksport av alle typer avfall til sluttbehandling. Prinsippet om nærhet fastslår at avfall skal tilstrebes å bli sluttbehandlet så nært som mulig det stedet avfallet oppsto. Det kan likeledes utledes av EU-retten en tilsvarende regel om at blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall skal tilstrebes å bli behandlet så nært som mulig der avfallet oppsto. Ettersom rammedirektivet artikkel 16 overlater til medlemsstatene å ta nærmere stilling til nasjonal behandlingskapasitet, herunder i hvor stor grad det skal samarbeides med andre stater, antar vi at det i praksis blir snakk om en rett til å benytte seg av nærhetsprinsippet snarere enn en plikt. Prinsippene om tilstrekkelig egenkapasitet og nærhet gjelder ikke for andre typer avfall som skal til gjenvinning, og adgangen til å nekte eksport reguleres uttømmende av grensekryssforordningen artikkel 12. Selv om problemstillingen i oppdraget også er relevant for biologiske behandlingsanlegg, er det ikke anledning til å nedlegge tilsvarende generelle eksportbegrensninger for utsortert matavfall eller annet utsortert avfall for gjenvinning. Vi viser til utfyllende omtale av de EØS-rettslige rammene i eget vedlegg. 2.2 Praksis i andre land Vi kan fastslå at det foreligger et juridisk handlingsrom til å begrense eksport av avfall fra Norge. 11

12 Det er delte oppfatninger i bransjen om hvordan prinsippet tolkes og praktiseres i Europa for øvrig, og når vi har gått inn i dette ser vi også at praksis fremstår som svært ulik mellom land. Det er åpenbart at det er et betydelig rom for nasjonal politikk. Det er også vanskelig å få detaljerte beskrivelser fra de ulike land om hvordan de regulerer bruken av tillatelser til eksport/import av avfall, utover mer overordnede føringer. På mange områder åpner ikke regelverket for tolkninger (for eksempel tillatelse til forsendelse av avfall til materialgjenvinning og for forsendelser inn/ut av EØS). Vi har brakt på det rene at kommunene i Sverige har adgang til å legge inn et påslag for transporten i anbudskonkurranser. Dette påslaget inngår ikke i selve anbudet sammen med behandlingstjenesten, men tas med i vurderingen av anbudene. Det betyr at det åpnes for at kommuner kan vektlegge transport i sine anbud, men at dette er frivillig for kommunene. Vi har ikke lykkes i å få oversikt over omfang av bruk av en slik transportkomponent i anbud, men bruk av et slikt prinsipp i anbud vil favorisere nærliggende anlegg. Utover dette er det i prinsippet åpne grenser til og fra Sverige. I Danmark er det forbud mot eksport av blandet husholdningsavfall uavhengig av behandlingsform, såfremt det finnes egnet behandlingsmetode innenlands. Det er en praksis som Danmark forankrer i transportforordningen, med henblikk blant annet til nærhetsprinsippet. Denne praksisen skiller seg fra nabolandene, samtidig som det er viktig å understreke at behandlingskapasiteten er en annen enn særlig i Sverige og mer tilpasset innenlandske behov. Finland tillater kun eksport når det ikke finnes tekniske eller økonomiske forutsetninger for behandling i hjemlandet, eller om behandlingen er vesentlig bedre for miljøet enn behandling i Finland. Det tillates også eksport i forbindelse med regionalt samarbeid på tvers av landegrenser. Finland kan derfor sies å ha inntatt en slags mellomposisjon, der både innenlandske behov og miljøkriterier vektlegges. Avfall Norge viser for øvrig til en rekke andre europeiske land som har ulike praktiseringer av nærhetsprinsippet. Vi har ikke grunnlag for å fastslå om ulik praksis for å gi tillatelse til eksport og/eller import av avfall er direkte knyttet til EUs nærhetsprinsipp, eller om praksisen kan forklares ut fra andre nasjonale mål. Vi ser at regelverket for å gi tillatelser til eksport og import av avfall innen Norden, som er mest nærliggende å vurdere for norsk avfall, praktiseres svært ulikt. Sverige har åpne grenser, mens Finland og Danmark praktiserer bestemmelser som direkte begrenser eksport av husholdningsavfall. Disse begrensningene har åpenbart sammenheng med landenes behandlingskapasitet og behov for en slik praksis. 2.3 Praksis i Norge Vi har en samlet behandlingskapasitet for restavfall til energiutnyttelse på i underkant av tonn, fordelt på 17 avfallsforbrenningsanlegg. Vi behandler mesteparten av restavfallet fra husholdningene selv, men eksporten har vært økende de siste årene. I 2013 ble omtrent en fjerdedel (ca tonn) av alt restavfall i Norge (ca tonn) sendt til energiutnyttelse i utlandet, nesten utelukkende til Sverige. Omtrent en tredjedel av denne eksporten er restavfall fra husholdninger. I Norge er Miljødirektoratet myndighet for å samtykke til eksport av avfall. For import og eksport av avfall innen EU/EØS av utsortert avfall til gjenvinning som er klassifisert som grønt avfall er det kun 12

13 krav om følgedokumentasjon. For alle andre typer avfall (farlig avfall og blandet avfall) er det krav om skriftlig forhåndsmelding og samtykke før en forsendelse kan gjennomføres. Selv om vi har mulighet til å nekte eksport av blandet kommunalt innsamlet husholdningsavfall, er praksis å tillate eksport av blandet restavfall fra husholdninger så lenge mottaket er i et annet nordisk land og har tillatelse til å ta imot og behandle avfallet. Det skyldes at disse anleggene har de samme utslippskrav som norske anlegg og vurderes som miljømessig likeverdige. Svenske forbrenningsanlegg har også i gjennomsnitt høyere energiutnyttelsesgrad som følge av bedre utbygde fjernvarmesystemer. Sett under ett er derfor Norge og Sverige for alle praktiske formål ett felles avfallsmarked. For farlig avfall og biologisk avfall til gjenvinning har vi et nordisk avfallsmarked, og for annen materialgjenvinning av avfall er det et felles europeisk marked. Hvorvidt det er behov for reguleringer av denne situasjonen er omdiskutert. Det er åpenbart at det er en interessekonflikt mellom eiere av behandlingsanlegg, herunder kommuner og IKS-er med egne anlegg, som mener at begrensninger i transport/eksport av avfall vil bedre dagens rammebetingelser, og industrien som mener regulatorisk inngripen skaper uheldige konsekvenser i markedet. Miljødirektoratet har hatt møter med relevante bransjeorganisasjoner om oppdraget vårt. Skriftlige innspill vi har fått i prosessen følger vedlagt. 2.4 Miljødirektoratets vurdering Vårt oppdrag er å vurdere hvorvidt dagens praksis er egnet til å nå målene i miljøpolitikken, og om dagens regelverk og praktiseringen av det bidrar til gode og kostnadseffektive behandlingsløsninger for husholdningsavfall. Det relevante nasjonale avfallsmålet i miljøpolitikken er mål om 80 prosent gjenvinning, hvor materialgjenvinning og faktisk energiutnyttelsesgrad ligger til grunn for måloppnåelsen. Dette målet har vært nådd fra Som følge av høyere gjennomsnittlig energiutnyttelsesgrad i Sverige enn i Norge, har avfallseksport bidratt til å nå dette målet. Vi har ikke registrert at etablerte materialgjenvinningsordninger har blitt avviklet, selv om det hevdes fra mange hold at markedsprisen på energiutnyttelse av avfall nå er så lav at kommunene har få økonomiske insentiver til å sortere avfall til materialgjenvinning. SSB viser imidlertid i avfallsregnskapet for 2014 at totalmengden husholdningsavfall er om lag uendret fra året før, men at materialgjenvinningen per innbygger blir redusert med fem prosent fra året før. Det er usikkert hva dette skyldes, men vi kan ikke utelukke at det har sammenheng med at energiutnyttelse av restavfall er vesentlig billigere enn utsortering av gjenvinnbart avfall. Det er uansett viktig å se dette i lys av EU-kommisjonens forslag fra juli i 2014 om endring av en rekke avfallsdirektiv med til dels betydelig strengere krav til materialgjenvinning. Etter valget i EU i 2014 ble denne pakken med direktivendringer trukket, og den nye kommisjonen har signalisert at det i løpet av 2015 skal komme en ny pakke med mer ambisiøse mål. Det er svært usikkert hva som ligger i det. Våre vurderinger av de mål som ble lagt fram sommeren 2014 er at vi ikke når disse målene i dag, og at om de målene EU kommer med i løpet av 2015 er på dette nivå, må vi vurdere mer spesifikke virkemidler for å nå dem. Norge har også et forpliktende mål for fornybar energi. I 2020 skal 67,5 prosent av total energibruk i Norge være fornybar, hvor avfall gir et bidrag innen fjernvarme. Så langt vi har bragt på det rene 13

14 utgjør fornybar fjernvarme med avfall som brensel et beskjedent bidrag inn i dette fornybarkravet. Dette skyldes blant annet at kun energi fra forbrenning av biologisk nedbrytbart avfall inngår i regnskapet for fornybar energi. Verken en videreføring av dagens praksis eller endringer i regelverket vil derfor ha særlig betydning for oppnåelse av Norges fornybarmål. CO 2 -utslipp fra transportsektoren er også relevant. Norge har riktignok ikke eget utslippsmål for denne sektoren, men sektoren står for om lag 32 prosent av de samlede klimagassutslippene i Norge, og tiltak i denne sektoren er viktige for å nå klimapolitiske mål. Betydelige mengder avfall transporteres i dag over lange distanser. Deler av denne transporten kunne ha vært unngått ved en strengere praktisering av nærhetsprinsippet. Samtidig ser vi at det i deler av Norge er vesentlig kortere avstand til nærmeste forbrenningsanlegg i Sverige, enn til tilsvarende anlegg i Norge. Avfall inneholder mye energi. Avfall Norge oppgir på sine hjemmesider at tre kilo restavfall gir like mye energi som en liter olje. Med høyere energiutnyttelse ved svenske anlegg, som i praksis vil si at vi får mer energi ut av hvert lass avfall, er det uansett ikke gitt at langtransport av avfall til Sverige samlet sett gir negativt utslag på miljøet. Samtidig vet vi at en del avfallstransport skjer ved returtransport, som følge av høyere vareutbytte fra Sverige til Norge. Dette er omtalt i Transportøkonomisk institutts rapport 1363/2014 Godstransportmarkedets sammensetning og utvikling. Det er ikke mye kvantifiserte data i rapporten, særlig ikke som skiller transport av kommunalt innsamlet husholdningsavfall fra transport av grønt avfall som vi uansett ikke kan begrense eksporten av. Vi har derfor ikke et grunnlag for å trekke entydige konklusjoner. Ser vi de ulike målene i miljøpolitikken under ett, er vår oppfatning at dagens praksis med å tillate eksport av avfall for energiutnyttelse i andre land støtter opp under måloppnåelsen i miljøpolitikken. Vi vurderer også behandlingsløsningene for restavfall som miljømessig gode, selv om potensialet for økt materialgjenvinning er tilstede. For å vurdere hvilke effekter en endret praksis vil få, mener vi det er mest relevant å se på generelle eksportbegrensninger. Slike begrensninger vil gi mindre tilgang til behandlingsanlegg for norske kommuner som kjøper denne tjenesten i markedet. Det vil antakelig medføre høyere markedspriser på behandling av avfallet for disse kommunene. For kommunene som har egne anlegg eller avtaler med slike anlegg gjennom tildelt enerett, vil prisen for behandling av avfallet være uendret som en følge av selvkostregelverket. I sum vil imidlertid samfunnet betale mer for avfallsbehandling enn tidligere, og totalt utgjør dette en samfunnsøkonomisk kostnad. Innføring av eksportrestriksjoner vil samtidig medføre fordelingsvirkninger. Norske forbrenningsanlegg vil kunne ta en høyere pris for husholdningsavfall fra kommuner som kjøper tjenesten i markedet, mens disse kommunene (uten egne behandlingsanlegg) trolig vil måtte betale mer for å levere sitt avfall til energiutnyttelse. En ev. eksportbegrensning vil åpenbart begrense transport av avfall i og fra store deler av landet, men vil også noen steder, særlig i Nord-Norge, kunne føre til økt transport innenlands på grunn av manglende behandlingskapasitet i denne landsdelen. Mer husholdningsavfall til behandling i norske anlegg vil trolig også fortrenge en del næringsavfall på grunn av kapasitetsbegrensninger i Norge, noe som kunne motvirke deler av den reduserte transporten. Nettoeffekten ved en eventuell begrensning av eksport er derfor svært usikker, og vi har ikke grunnlag for robuste konklusjoner om hvilke endringer i transportmønsteret vi vil få ved å innføre eksportrestriksjoner. 14

15 Det kan også tenkes en regulering av transport av avfall uavhengig av om transporten går innenlands eller til utlandet, for å styre avfallet til nærmeste behandlingsanlegg. Dette kan for eksempel skje gjennom endring i praktiseringen av regelverket for offentlige anskaffelser, og en tyngre vektlegging av miljøkriterier i anskaffelsesprosessene. Slike indirekte transportrestriksjoner kan bidra til å redusere transport, men vil også være konkurransevridende ved at enkelte avfallsbehandlingsanlegg som ligger nær der avfallet oppstår kan få betydelige konkurransefordeler. Miljødirektoratet forventer imidlertid at effekten på markedet vil være mindre enn ved innføring av generelle eksportrestriksjoner, forutsatt at slike transportrestriksjoner ikke blir praktisert så strengt at de fører til lokale monopoler. Vi ser likevel ikke dette som et virkemiddel som vil bidra til høyere måloppnåelse i form av økt materialgjenvinning eller energiutnyttelsesgrad. Vi mener også at det er uheldig om vi kommer i en situasjon hvor myndighetene må gjøre vurderinger i form av enkeltvedtak etter en behovsprøving e.l. ved hver enkelt søknad om eksport. Det vil medføre betydelige administrative kostnader og føre til at det må etableres kriterier som kan være vanskelige å lage, gi uklare utslag og føre til mange klagesaker på direktoratets vedtak. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Ellen Hambro direktør Marit Kjeldby avdelingsdirektør Vedlegg: Miljødirektoratets vurdering av rettslige rammer for kommunens tildeling av enerett på behandling av husholdningsavfall Rapport fra Norconsult med kartlegging av praksis vedrørende tildeling av enerett Miljødirektoratets vurdering av de EØS-rettslige rammene for å begrense transport av avfall til behandling 15