HAMAR KOMMUNE ANALYSE AV HAMAR KOMMUNES ARBEID MED INTEGRERING AV INNVANDRERE

Transkript

1 Beregnet til Hamar kommune Dokument type Sluttrapport Dato Februar 2011 HAMAR KOMMUNE ANALYSE AV HAMAR KOMMUNES ARBEID MED INTEGRERING AV INNVANDRERE

2 HAMAR KOMMUNE ANALYSE AV HAMAR KOMMUNES ARBEID MED INTEGRERING AV INNVANDRERE

3 ANALYSE AV HAMAR KOMMUNES ARBEID MED INTEGRERING AV INNVANDRERE INNHOLDSFORTEGNELSE 1. Innledning På veien mot en integreringsmelding Metodisk gjennomføring Leseveiledning 5 2. Kort sammendrag Sentrale funn Sentrale utfordringer og anbefalinger 9 3. Integreringsarbeidet i Hamar Bosetting av flyktninger Introduksjonsprogrammet Likeverdige tjenester Likverdige tjenester Prioritering og forankring Samarbeid Utfordringer knyttet til arbeidet med å tilby likeverdige tjenester Kompetanse Hva er mest sentralt i arbeidet med å tilby likeverdige tjenester? Integrert analyse med gjennomgang av litteratur, sentrale utfordringer og anbefalinger Integrert analyse med gjennomgang av litteratur Sentrale utfordringer og anbefalinger Litteraturliste 51

4 ANALYSE AV HAMAR KOMMUNES ARBEID MED INTEGRERING AV INNVANDRERE

5 1. INNLEDNING Rambøll Management Consulting (Rambøll) presenterer hermed sluttrapport for prosjektet Analyse av Hamar kommunes arbeid med integrering av innvandrere. Hamar kommune har vedtatt at det skal utarbeides en integreringsmelding, og formålet med prosjektet har vært å etablere et kunnskapsgrunnlag for kommunens utarbeidelse av denne meldingen. Det fremgår at meldingen skal se nærmere på: Bosetting av, og tilbud til innvandrere, både etter Introduksjonsloven og øvrig lovverk som omhandler det kommunale tjenesteapparatet Hvordan Hamar kommune kan tilrettelegge for befolkningsøkning gjennom stabil arbeidsinnvandring for å imøtekomme behov knyttet til en aldrende befolkning og nedgang i befolkningsvekst Prosjektet dreier seg således om å etablere et kunnskapsgrunnlag for planleggingen av kommunens videre integreringsarbeid. Kommunen skal på basis av kunnskapsgrunnlaget formulere relevante mål og satsningsområder. Målgruppen for integreringsmeldingen spesifiseres å være innvandrere til kommunen, enten disse er kommet som flyktninger eller arbeidsinnvandrere. Målgruppen er således en differensiert gruppe, med ulike utfordringer, behov og ressurser knyttet til det å bli integrert i kommunen. Følgende elementer inngår i prosjektet: Analyse av kommunens integreringsarbeid for bosetting av flyktninger etter introduksjonsloven og gjennomføring av introduksjonsordningen Analyse av i hvilken grad det kommunale tjenesteapparatet tilbyr likeverdige tjenester tilpasset mangfoldet i befolkningen Litteraturgjennomgang av utrednings- og forskningsarbeider og oppsummering av erfaringer med arbeidsinnvandring til norske kommuner. Fokus på eksempler som er relevante for Hamar På bakgrunn av analysene over er det utarbeidet en sluttrapport som beskriver et helhetlig bilde av nåsituasjonen i Hamar kommune. Rapporten skisserer i tillegg sentrale utfordringer, samt anbefalinger for det videre arbeidet. 1.1 På veien mot en integreringsmelding Rambøll har i forbindelse med oppdraget foretatt en gjennomgang av sentrale kommunale dokumenter og planer som vurderes som relevante for integreringsarbeidet i Hamar kommune. Gjennomgangen er foretatt med det formål å identifisere viktige rammer og føringer for integreringsarbeidet, samt for å få innsikt i vesentlige forhold og utfordringer. Rambøll har gjennomgått dokumenter av ulik karakter og omfang, herunder saksfremstillinger og planer. I det følgende gjengis og drøftes sentrale punkter fra utvalgte dokumenter. Statstikk fra SSB viser at av innbyggere i Hamar er (8,4 prosent) innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre. 46 prosent av innvandrerbefolkningen er fra Europa unntatt Tyrkia, 33 prosent er fra Asia med Tyrkia, mens 17 prosent er fra Afrika. De resterende er fra Sør- og Mellom-Amerika, Nord-Amerika eller Oseania. I handlings- og økonomiplan for fremgår det at kommunes visjon er at Hamar skal være sentrum for det mest attraktive boområdet i innlandet 1. Prognoser viser at fremgår at det er en sterk vekst i andelen eldre innbyggere, og en stadig økende gjennomsnittsalder. For å sikre tilstrekkelig arbeidskraft har kommunen behov for å øke andelen yngre innbyggere, og det fremgår at det er en utfordring å få yngre voksne og barnefamilier til å flytte til Hamar og bli boende i kommunen. Tilflytting fra utlandet forstås som et viktig bidrag for å sikre befolkningstilvekst. Følgende overordnede mål for kommunen er spesifisert i planen: 1 Hamar kommune (2009): Handlings- og økonomiplan Del 1 1

6 Godt miljø og livskvalitet for alle Gode botilbud og tjenester Tilrettelegging for utvikling av næringslivet Være et senter for kompetanse og utdanning Tydeliggjøre funksjonen som innlandets hovedstad Spesifikke relevante utfordringer som nevnes er en stor økning av minoritetsspråklige barn i skole og barnehage og innenfor Barn og familie sine tjenesteområder, herunder psykisk helse og barnevern. Det fremgår at et helhetlig tjenestetilbud er særlig viktig for denne brukergruppen. Det beskrives også som en utfordring, å få flere flyktninger i jobb og aktivitet. Handlings- og økonomiplan for skisserer således overordnede rammer, mål og utfordringer som berører det kommunale tjenesteapparatet i sin helhet, herunder de tjenester som er involvert i integreringsarbeidet i kommunen. Integreringsarbeidet trer også frem som et særlig viktig bidrag for å imøtekomme de utfordringer som er beskrevet over. I planen går det videre frem at det skal utarbeides en integreringsplan med mål og tiltak for tjenestetilbudet til minoritetsspråklige, og dette danner bakteppet for det foreliggende oppdraget. En samlet saksfremstilling i forbindelse med det vedtatte mandatet for utarbeidelse av integreringsmeldingen for Hamar kommune 2 spesifiserer at det er behov for mer kunnskap om tjenestetilbudet knyttet til barn, unge og foreldre. Det fremgår at det er utfordringer i Opplæring og oppvekst, Barn og familie og Barnehage på bakgrunn av stor pågang av minoritetsspråklige barn med behov for oppfølging fra flere enheter. Det oppgis at det er behov for å utvikle tettere samarbeid og for å utnytte samlede ressurser på en bedre måte. Det spesifiseres at likeverdige tjenester forutsetter kommunikasjon og relevant kompetanse. Denne dokumentasjonen indikerer at det er identifisert enkelte fokusområder, herunder tjenestetilbud til minoritetsspråklige barn med behov for oppfølging fra flere enheter, og kommunikasjon og kompetanse som forutsetning for likeverdige tjenester. Det påpekes videre behov for kunnskap om kommunens bosetting av flyktninger etter introduksjonsloven, og det settes spørsmål ved om erfaringer fra arbeidsinnvandring til andre kommuner kan overføres til bosettings- og integreringsarbeidet i Hamar. Dette danner overordnede rammer for den planlagte integreringsmeldingen og for vårt oppdrag som kunnskapsleverandør. Det fremgår at kommunens integreringspolitikk skal bygge på en bred forståelse av innvandring og integrering, og følgende forståelse av integrering skal legges til grunn for arbeidet: Integrering handler om at alle mennesker får anledning til å bidra med sine ressurser i arbeidsliv og samfunnet for øvrig. Det er derfor lagt til grunn at arbeidet med kommunens integreringspolitikk bør derfor bygge på tre pilarer: Bosetting av flyktninger Arbeidsinnvandring Internasjonalt samarbeid Saksfremstillingen viser at kommunens integreringsarbeid i stor grad har dreid seg om tiltak rettet mot bosetting av flyktninger på basis av Introduksjonsloven 3. Kommunens årsmelding for viser en betydelig nedgang fra i andel flyktninger som har kommet i jobb, skole eller på kvalifiseringstiltak etter endt toårig introduksjonsprogram, fra 80 prosent i 2008 til 22 prosent i Dette utpeker seg derfor som et viktig område å undersøke nærmere. Det fremgår at kommunen har lite kunnskap om arbeidsinnvandring til Hamar, og at det er behov for å utnytte arbeidsinnvandring for å sikre arbeidskraft og befolkningsgrunnlag i kommunen. Det legges vekt på at kommunens integreringspolitikk bør inneholde strategier for å legge til rette for arbeidsinnvandring til kommunen, og for at de som kommer skal trives og velge å bosette seg i kommunen på permanent basis. Når det gjelder internasjonalt samarbeid, fremgår det at et pågående parallelt arbeid med utforming av en internasjonal strategi for Hamar bør ivareta hensyn til behov for arbeidsinnvandring. 2 Hamar kommune (2010): Samlet saksfremstilling, arkivsak 10/ Hamar kommune (2010): Årsmelding for

7 Barn og unge fremheves som viktige grupper, og som bosettings- og integreringsarbeidet har stor betydning for. De fleste som innvandrer til kommunen beskrives å ha familie eller å bli en del av en familie, og det bør derfor utvikles boliger og tjenestetilbud som barnhager, skoler, SFO, fritidsklubber, helsetjenester m.m. som er tilpasset dette. Kommunen viser med dette en bevissthet rundt at vellykket integrering av innvandrere generelt og familier, barn og unge spesielt krever en helhetlig innsats fra det kommunale tjenesteapparatet Introduksjonsprogrammet Det er lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (Introduksjonsloven) som fastsetter kommunenes spesifikke plikter ovenfor nyankomne innvandrere, med det formål å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet. 5 Introduksjonsprogrammet skal gi grunnleggende kvalifisering både språklig, faglig og sosialt ift det norske samfunnet, og tar sikte på å gi grunnleggende ferdigheter i norsk gi grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv forberede for deltakelse i yrkeslivet I samråd med den enkelte skal det utarbeides en individuell plan, som tar utgangspunkt i dennes opplæringsbehov og hvilke tiltak som kan være nyttige for vedkommende. Det fremgår av Introduksjonsloven 2 at målgruppen er personer med beskyttelsesbehov, det vil si at det dreier seg om personer som har fått innvilget asyl, har status som overføringsflyktning, har fornybar oppholdstillatelse på grunnlag av søknad om asyl eller kollektiv beskyttelse, eller som er i familie med disse. Videre er det de som har bodd i kommunen i mindre enn 2 år som regnes som nyankomne, og det er personer i målgruppen mellom 18 og 55 år som har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram og motta introduksjonsstønad. Bostedskommunen plikter å tilby Introduksjonsprogram så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen Arbeidsinnvandring til Hamar Østlandsforsknings rapport Befolkning, næringsliv og attraktivitet i Hamar 7 estimerer at Hamar vil få betydelige omsorgsutfordringer i årene som kommer, og særlig fra 2012 og utover. Samtidig tyder fremskriving på at uten innvandring vil befolkningsveksten være på dagens nivå i I 2009 bodde det om lag 2100 innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn i Hamar kommune, det vil si en økning på 80 % siden I perioden var det nettoinnflytting til Hamar på personer, hvorav 667 var fra utlandet. Konklusjonen blir således at Hamar trenger arbeidsinnvandring for å dekke arbeidskraftsbehovet, samtidig som kommunen må legge til rette for at de som kommer blir værende og at de deltar i samfunnet gjennom utdanning og på arbeidsmarkedet. Dette behovet utfordres av at flyttestrømmene ser ut til å gå mot Oslo og andre større byer, og at innvandrernes bakgrunn i stadig større grad er heterogen og fra kulturer som er svært ulik den norske. Hamar kommune står ovenfor krevende utfordringer i forhold til å tilby en stadig mer heterogen innbyggergruppe gode og likeverdige tjenester, og samtidig sikre kvalifisert og stabil arbeidskraft til privat og offentlig sektor. Kommunen ser bosetting av personer med innvandrerbakgrunn som en mulighet for videreutvikling av kommunen, men erkjenner også at dette krever omstilling. Økt kunnskap om status i egen kommune og erfaringer andre kommuner har gjort seg er nødvendig, men kommunen ønsker også å se utfordringer og muligheter på dette feltet i sammenheng med andre pågående planprosesser. 5 1 i Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), i Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere 7 Alnes et.al. Befolkning, næringsliv og attraktivitet i Hamar. ØF-rapport nr 09/2010. Tilgjengelig på Lesedato:

8 1.2 Metodisk gjennomføring Den metodiske tilnærmingen som er lagt til grunn for gjennomføringen av prosjektet har hatt som målsetting å ivareta behov for både bredde- og dybdedata. På den ene siden har det vært nødvendig å gå i dybden når det gjelder kommunens integreringsarbeid for bosetting av flyktninger etter introduksjonsloven og gjennomføring av introduksjonsordningen. På den andre siden har det vært nødvendig å gå i bredden når det gjelder spørsmål om hvorvidt det kommunale tjenesteapparatet i sin helhet tilbyr likeverdige tjenester tilpasset mangfoldet i befolkningen. Følgende metoder har dermed blitt benyttet i oppdraget: Studier av dokumenter og statistikk gjennomgang av litteratur Eksplorative intervjuer Kvalitative intervjuer Breddeundersøkelse Studier av dokumenter ble gjennomført innledningsvis i prosjektet, der Rambøll fikk oversikt over innholdet i plandokumenter som er relevante for integreringsarbeidet i Hamar kommune. Relevant statistikk for kjennetegn ved innvandrerbefolkningen og for resultater fra Introduksjonsprogrammet. I tillegg ble det, mot slutten av prosjektperioden, foretatt en gjennomgang av litteratur for å identifisere eksempler fra andre kommuner som er relevante for situasjonen i Hamar. I oppdragsgivers kravspesifikasjon ble dette avgrenset til å gjelde litteratur om arbeidsinnvandring. Det ble gjennomført søk etter litteratur på hjemmesidene til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), Husbanken og relevante forskningsinstitusjoner. Det ble gjennomført 3 eksplorative intervjuer med sentrale aktører i kommunen, med det formål å få dypere innsikt i hvilke problemstillinger kommunen står ovenfor, og hvilke spørsmål kommunen hadde behov for at prosjektet skulle adressere. De to viktigste datainnsamlingsaktivitetene i prosjektet har vært kvalitative intervjuer og en breddeundersøkelse. Hovedfokus i de kvalitative intervjuene har vært kommunens integreringsarbeid for bosetting av flyktninger etter introduksjonsloven og gjennomføring av introduksjonsordningen, mens hovedfokus i breddeundersøkelsen har vært hvordan det kommunale tjenesteapparatet tilbyr likeverdige tjenester tilpasset mangfoldet i befolkningen. De kvalitative intervjuene ble organisert som et todagers casebesøk, der det ble gjennomført semistrukturerte intervjuer, gruppeintervjuer og fokusgruppeintervjuer. Det ble gjennomført 10 intervjuer med til sammen 25 informanter. Informantene som er intervjuet representerer et bredt spenn av aktører på integreringsfeltet i Hamar kommune, herunder Bosettings- og inkluderingskontoret, NAV, Eiendom, Levekår, Servicekontoret, Voksenopplæringen, Ledere for skoler og barnehager, samarbeidspartnere samt nåværende og tidligere deltakere i introduksjonsprogrammet i Hamar. Gjennom de kvalitative intervjuene har hovedsakelig arbeidet med bosetting og Introduksjonsprogrammet blitt belyst fra de ulike involverte partenes ståsted. Ved å stille noen av de samme spørsmålene til ulike informanter har Rambøll fått grunnlag til å vurdere ulike sider ved bosettings- og integreringsarbeidet, og å få belyst ulike perspektiver på muligheter og utfordringer. Å inkludere så mange sentrale informanter på et begrenset saksfelt øker også reliabiliteten i funnene, og det har bidratt til å kvalifisere og tydeliggjøre funnene. Kvalitative intervjuer er imidlertid ikke egnet til å gjøre uavhengige vurderinger kvaliteten på tilbudet siden det er tjenestetilbyderne selv som i størst grad har vært informanter. Breddeundersøkelsen har vært rettet mot ledere i Hamar kommune, og gjennomføringen har således delvis vært basert på Kommunelederundersøkelsen som gjennomføres av IMDi. Sammenlignet med denne har Rambøll imidlertid gått dypere inn i tema. Til sammen 74 har besvart breddeundersøkelsen. Dette gir en svarprosent på 70 %. Breddeundersøkelsen har bidratt til å kartlegge noen hovedutfordringer i arbeidet med å tilby likeverdige tjenester til en mangfoldig befolkning. Noen svakheter skal imidlertid påpekes. For det første har spørsmålene vært ganske generelle i og med at de skulle kunne være relevante for svært ulike typer tjenester. Denne svakheten har vært imøtekommet med å inkludere en rekke åpne spørsmål der respondentene selv kunne skrive inn egne svar. For det andre kan det diskuteres hvorvidt ledere som respondentgruppe har gitt de mest reliable resultatene. På den ene siden er de ansvarlige for sin tjeneste og er godt kjent med styrker og svakheter i egen organisasjon. På den andre siden har de 4

9 mindre kontakt med brukere, og deres opplevelse og vurdering av tilbudet vil være annerledes enn ansatte som daglig er i direkte kontakt med brukere, eller brukerne selv. De kvantitative resultatene i undersøkelsen er således best egnet til å gi indikasjoner på hvordan kommunen lykkes med å tilby likeverdige tjenester, mens åpne kommentarer bidrar til å forklare funnene. 1.3 Leseveiledning Rapporten består videre av følgende kapitler: Kapittel 2: Kort sammendrag Kapittel 3: Integreringsarbeidet i Hamar Kapittel 4: Likeverdige tjenester Kapittel 5: Integrert analyse med gjennomgang av litteratur, sentrale utfordringer og anbefalinger 5

10 6

11 2. KORT SAMMENDRAG Rambøll presenterer herved et kort sammendrag av sluttrapport for prosjektet Analyse av Hamar kommunes arbeid med integrering av innvandrere på oppdrag for Hamar kommune. Hamar kommune har vedtatt at det skal utarbeides en integreringsmelding, og formålet med prosjektet har vært å etablere et kunnskapsgrunnlag for kommunens utarbeidelse av denne meldingen. Målgruppen for integreringsmeldingen spesifiseres å være innvandrere til kommunen, enten disse er kommet som flyktninger eller arbeidsinnvandrere. Prosjektet har bestått av tre hovedelementer. For det første har Rambøll gjort en analyse av kommunens arbeid med bosetting av flyktninger etter introduksjonsloven og implementering av introduksjonsprogrammet. For det andre har Rambøll i hvilken grad det kommunale tjenesteapparatet tilbyr likeverdige tjenester tilpasset mangfoldet i befolkningen, og for det tredje en litteraturgjennomgang av utrednings- og forskningsarbeider og oppsummering av erfaringer med arbeidsinnvandring til norske kommuner. De to viktigste datainnsamlingsaktivitetene i prosjektet har vært kvalitative intervjuer med ulike aktører og en breddeundersøkelse blant ledere i kommunen. Hovedfokus i de kvalitative intervjuene har vært kommunens arbeid med bosetting av flyktninger etter introduksjonsloven, og implementering av introduksjonsprogrammet, mens hovedfokus i breddeundersøkelsen har vært hvordan det kommunale tjenesteapparatet tilbyr likeverdige tjenester tilpasset mangfoldet i befolkningen. I det følgende presenterer Rambøll sentrale funn i prosjektet. 2.1 Sentrale funn Overordnet sett viser analysene at ledere i Hamar kommune vurderer at kommunen stort sett lykkes med å tilby likeverdige tjenester til befolkningen, og at språklige minoriteter ikke skiller seg negativt ut når det gjelder dette. Samtidig viser det seg at det er utfordringer knyttet til språk og kommunikasjon i når språklige minoriteter er i kontakt med det kommunale tjenesteapparatet. Dette medvirker til at ansatte ved Bosettings- og inkluderingskontoret ofte bistår når andre tjenesteytere er i kontakt med minoritetsspråklige. Dette utdypes i avsnittene under. Kapittelet om integreringsarbeidet knyttet til bosetting av flyktninger og implementering av Introduksjonsprogrammet viser at man stort sett lykkes med å fremskaffe boliger til nyankomne flyktninger. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om man lykkes med å fremskaffe egnede/tilpassede boliger til alle. Det fremgår at brukergruppens behov er uforutsigbar, da husholdningen på kort tid kan øke fra én person til flere som følge av familiegjenforening. Oppfølging i etterkant av bosetting, herunder booppfølging, er et viktig tilbud for å sikre at nyankomne flyktninger mestrer å bo under norske forhold. Oppfølging er også viktig for å sikre at flyktninger får like tilgjengelige tjenester som den øvrige befolkningen. Overordnet sett vurderer respondentene som har besvart breddeundersøkelsen at man i noen eller i høy grad lykkes med å tilby tjenester tilpasset mangfoldet i befolkningen. Den største andelen respondenter vurderer at kommunen i noen grad lykkes med å tilby likeverdige tjenester til flyktninger, og dette resultatet skiller seg ikke fra resultatene for andre grupper. Samtidig er kategorien i noen grad en relativt nøytral kategori, som ikke betyr at respondentene vurderer at man lykkes godt med å tilby likeverdige tjenester til denne gruppen. Tilgjengeligheten på tjenestene vurderes også stort sett som god, og det er tilgjengelighet og det å ha tilstrekkelig med ressurser til å gjøre tjenestene like tilgjengelige som fremkommer som de største utfordringene. Det fremgår at Bosettings- og inkluderingskontoret (BIK) har en sentral rolle i integreringsarbeidet i Hamar kommune. BIK har ansvar for både bosettingsarbeid og for oppfølging av deltakere i Introduksjonsprogrammet. Det kommer frem av intervjuer med kommunalt ansatte, både i og utenfor BIK, at det oppleves å være en mangel på ressurser med tanke på å gi deltakere i Introduksjonsprogrammet nødvendig oppfølging. Det anslås at hver av de to programrådgiverne har ansvar for om lag 50 deltakere hver. Analysen tyder på at bosatte flyktninger har større behov enn de får dekket, og det antydes at også andre grupper minoritetsspråklige bosatt i kommunen har behov for mer informasjon enn det de har tilgang på. Breddeundersøkelsen viser også at de kommunale enhetene sjelden eller iblant benytter seg av tolk eller oversetter materiell. 7

12 Det området som ledere i kommunen i størst grad vurderer som viktig for integreringsarbeidet i Hamar kommune er språkopplæring, etterfulgt av kvalifisering til arbeidslivet, likeverdige tjenester og bosetting i egnet bolig. Respondentene anser at integreringsarbeidet i Hamar kommune i noen grad eller høy grad er forankret blant henholdsvis politikere, kommunens ledelse og kommunens tjenesteapparat. Basert på kommentarer fra respondentene i breddeundersøkelsen, oppfatter Rambøll at politikere og ledere i kommunen uttrykker vilje til å prioritere arbeidet med integrering, men at dette i liten grad gjenspeiles i konkrete tiltak. Det er to sentrale indikatorer på måloppnåelse i Introduksjonsprogrammet. Den første er antall deltakere som består norskprøve 2 og 3, som utarbeides sentralt av Norsk Språktest. Statistikken viser at langt flere består de muntlige norskprøvene, og dette kan tyde på at en i større grad har lykkes med opplæring i muntlige ferdigheter. Statistikken viser imidlertid ikke like gode resultater på de skriftlige norskprøvene. Det skal understrekes at andelen deltakere som har bestått ikke fremgår av statistikken, da det ikke har vært mulig å få tilgang til antall deltakere som ble meldt opp til norskprøvene. Den andre indikatoren er antall deltakere som går over i arbeid og utdanning etter endt Introduksjonsprogram. Statistikken viser at det var en nedgang i dette fra 2008 til 2009, mens det har vært en stigning i Samarbeid mellom aktører som er involvert i Introduksjonsprogrammet og norskopplæring på den ene siden og arbeidsliv på den andre siden, er vesentlig for å styrke arbeidet med overgang til utdanning og arbeid. Det fremgår at NAV i liten grad har kontakt med brukere mens de er deltakere i Introduksjonsprogrammet. Forskning viser at det er viktig å trekke NAV inn i dette arbeidet, og at dette kan bidra til å styrke forutsetningene for at man lykkes med å få flyktninger i arbeid 8. Breddeundersøkelsen som er gjennomført i Hamar viser i tillegg at det generelt vurderes å være behov for å styrke samarbeidet med NAV. Andre faktorer som gjør seg gjeldende når det gjelder resultatoppnåelse i Introduksjonsprogrammet, er deltakernes utdanningsnivå fra tidligere, tilpasning av opplæringen, og oppfølging underveis i programmet. Analyser viser at utdanningsnivå har stor forklaringskraft på hvem som består prøvene, og jo høyere utdanning jo større er sannsynligheten for å bestå prøvene 9. Ny sjanse er forsøk med kvalifiseringsprogram for innvandrere som etter flere år i Norge ikke har fast tilknytning til arbeidsmarkedet, og som er sosialhjelpsmottakere. Deltakerne får et toårig program som kopierer Introduksjonsordningen, og programmet har over flere år lykkes med å få en betydelig andel av deltakerne i jobb eller utdanning (42 % i 2009). De metodene som har vist seg å være særlig virkningsfulle i Ny sjanse, er kartlegging, tett individuell oppfølging og heltidsprogram. Kartlegging av bakgrunn, kompetanse, interesser, yrkesønsker og deltakerens ambisjoner i livet er et sentralt virkemiddel. Tett oppfølging av deltakere i kvalifiseringsperioden krever at hver programrådgiver ikke følger opp for mange deltakere. Videre anbefales det at kvalifiseringsløpet skal ha et omfang som er tilnærmet lik normalarbeidstid, og at det er fokus på arbeidsretting av programmet 10. Andre studier viser også at arbeidsretting er viktig, det vil si målrettet opplæring med fokus på kvalifisering til arbeidslivet som innebærer tiltak som språkpraksis og arbeidstrening. Flere studier gjengitt i rapporten Innvandreres arbeidsforhold peker også på at språkopplæring fungerer best når det tar utgangspunkt i faktiske språkbehov på aktuelle arbeidsplasser 11. Det fremgår at det eksisterer lite eksplisitt kunnskap om hvordan kommunene erfarer og håndterer arbeidsinnvandring. En kartlegging utført i 2008 viser at kommunene møter til dels store utfordringer i dette arbeidet. Utfordringene er knyttet til økonomiske rammer, språkbarrierer og uklare ansvars- og rollefordeling mellom de kommunale enhetene. Den uklare rollefordelinga mellom de kommunale enhetene kan slå begge veier: enten gjør de kommuneansatte mer enn de har ansvar for, eller så dominerer en forståelse av at det er andre enheter som skal fange opp denne innvandrergruppen sine behov 12. Denne utfordringen har også kommet til syne i analysen av integreringsarbeidet i Hamar kommune. Det fremgår av vår analyse at enkelte kommunean- 8 Møreforskning (2009): Bosetting av flyktninger i kommunene 9 Rambøll (2009): Analyse av gjennomstrømning og resultater i norskopplæringen for innvandrere 10 IMDi (2010): Resultater for Ny sjanse Rambøll (2009):Innvandreres arbeidsforhold 12 Thorshaug, Valenta og Berg (2009): Arbeidsinnvandring. Konsekvenser for det kommunale apparatet. IMDi-rapport

13 satte gjør mer enn det som tilsies av deres ansvarsområder, samtidig som det dominerer forståelse om at behovene til flyktninger og til dels andre innvandrere faller inn under ansvarsområdet til Bosettings- og inkluderingskontoret. 2.2 Sentrale utfordringer og anbefalinger Rambøll har valgt å skille mellom utfordringer for det generelle integreringsarbeidet i kommunen, og utfordringer som er spesifikke for bosettingsarbeid og gjennomføring av Introduksjonsprogrammet. Samtidig skal det påpekes at disse henger tett sammen Utfordringer i det generelle integreringsarbeidet Analysen har avdekket følgende utfordringer knyttet til det generelle integreringsarbeidet: Uklar rolle- og ansvarsfordeling i praksis Mangel på helhetlig innsats Mangel på ressurser til oppfølgings- og integreringsarbeid Mangel på tilrettelegging av nødvendig informasjon Anbefalinger for det generelle integreringsarbeidet Rambøll anbefaler følgende med tanke på å imøtekomme de generelle utfordringene: Etablere felles målsettinger og strategier for måloppnåelse i henhold til intensjonen med Introduksjonsloven Tydeliggjøring av rolle og ansvar Styrking av ressurser til oppfølgings- og integreringsarbeid Oppfordre til tilrettelegging av informasjon Eksisterende kunnskap om arbeidsinnvandring til norske kommuner viser at utfordringene Rambølls analyse har avdekket i Hamar i stor grad er sammenfallende med utfordringer i møte med arbeidsinnvandring. Derfor vurderer Rambøll at anbefalingene også vil imøtekomme noen av Hamars behov for å i større grad tilrettelegge for å rekruttere og fastholde arbeidsinnvandrere Utfordringer i det spesifikke arbeidet med bosetting og Introduksjonsprogrammet Analysen har avdekket følgende utfordringer knyttet til det spesifikke arbeidet med bosetting og Introduksjonsprogrammet: Fremskaffelse av egnede boliger Individuell tilpasning av opplæringstilbudet Sikre at deltakerne tilegner seg nødvendig kompetanse for overgang til utdanning eller arbeid Anbefalinger for det spesifikke arbeidet med bosetting og Introduksjonsprogrammet Rambøll anbefaler følgende med tanke på å imøtekomme de mer spesifikke utfordringene: Stimulere til økt gjennomstrømning i kommunale boliger Tettere samarbeid med private aktører på boligmarkedet Økt fokus på kartlegging, individuell tilpasning og oppfølging av deltakere i Introduksjonsprogrammet Tettere samarbeid om yrkesretting med NAV og arbeidsliv Etablere realistiske målsettinger for arbeidet Aktiv bruk av Individuell plan Avslutningsvis vil vi fremheve at integreringsarbeid er et komplekst felt som krever en helhetlig innsats. Kompleksiteten viser seg også gjennom de utfordringer og anbefalinger som er skissert, ved at de er sentrale i seg selv, samtidig som de henger tett sammen med hverandre. Vi vurderer at kommunen, tross de utfordringer som er presentert, har et godt utgangspunkt for å nedsette felles målsettinger som kommunens ansatte kan forholde seg til i det videre arbeidet. Vi anbefaler til slutt at kommunen er bevisst på hvordan de målsettingene som nedsettes skal kunne måles, slik at kommunen kan følge med på utviklingen i tiden som kommer. 9

14 10

15 3. INTEGRERINGSARBEIDET I HAMAR I dette kapittelet setter vi fokus på integreringsarbeidet i Hamar i forståelse av arbeid med bosetting av flyktninger og med introduksjonsordningen. Dette arbeidet er hjemlet Introduksjonsloven som spesifiserer krav til gjennomføring av introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnsfag. 3.1 Bosetting av flyktninger Hvert år anmoder IMDi norske kommuner om bosetting av et visst antall flyktninger. Dette gjelder personer som har et beskyttelsesbehov på grunn av forfølgelse eller som risikerer tortur eller dødsstraff i hjemlandet, eller det kan være overføringsflyktninger som kommer til Norge etter samarbeid mellom FNs Høykommisær for flyktninger (UNHCR) og norske myndigheter. Anmodningen foretas ut fra et beregnet behov for kommuneplasser til de flyktningene som får oppholdstillatelse i Norge. For kommunene er bosetting av flyktninger en frivillig oppgave, og det er kommunene som vedtar hvor mange flyktninger de ønsker å bosette. Ved å gjøre vedtak om bosetting, forplikter kommunen seg blant annet til å gi tilbud om introduksjonsprogram i henhold til introduksjonsloven. Bosetting av flyktninger kan dermed forstås som første del av arbeidet med å integrere nyankomne flyktninger. Bosettingskommuner mottar integreringstilskudd for hver bosatte person for å dekke utgifter til bosetting og integrering over fem år, mens bosetting av enslige mindreårige flyktninger og flyktninger med alvorlige funksjonshemninger og adferdsvansker utløser ekstra tilskudd slik at kommunen skal kunne gi disse gruppene et tilpasset tilbud. Hamar kommune bosatte i perioden gjennomsnittlig 55 flyktninger per år, mens antallet sank til gjennomsnittlig 35 flyktninger per år i perioden I november 2008 ble det vedtatt å bosette 120 flyktninger i perioden (40 per år), samt 6+6 enslige mindreårige asylsøkere i Vedtaket medførte et avslag på IMDi sin anmodning om å bosette 150 flyktninger i perioden, inkludert 24 enslige mindreårige asylsøkere. 13 I tillegg til bosatte flyktninger bosatte det seg flere minoritetsspråklige i kommunen som følge av familiegjenforeninger. En sentralt plassert informant fra kommunen har estimert at det bosatte seg om lag 70 minoritetsspråklige personer i kommunen per år i perioden inkludert ovennevnte Organisering av arbeidet roller og ansvar Bosettingsarbeidet omfatter selve bosettingen, det vil si fremskaffelse og tildeling av bolig, samt oppfølging av flyktningene i etterkant av bosetting. Bosettingsarbeid involverer således ulike aktører med ulike roller og ansvar. De mest sentrale tjenestene som kommunen yter til nyankomne flyktninger, herunder bosetting av flyktninger og forvaltning av Introduksjonsordningen, ligger i resultatenheten Levekår og Folkehelse. I denne enheten ligger også ansvaret for de kommunale tjenestene i NAV, og leder for Levekår og Folkehelse deltar sammen med rådmannen i dialogen med NAV. Leder for NAV Hamar deltar i rådmannens ledergruppes ukentlige møter, og rådmann og leder for Levekår og Folkehelse har også månedlige møter med leder for NAV. Videre er det tre til fire møter i året i partnerskapsgruppen, der også NAV Fylke er deltar. Den mest sentrale aktøren i Hamar kommunes bosettingsarbeid av flyktninger i Hamar, er Bosettings- og inkluderingskontoret (BIK tidligere flyktningtjenesten). BIK har det koordinerende ansvaret for bosetting og integrering av innvandrere i Hamar kommune etter gjeldende lovverk og kommunestyrets vedtak. Det er til sammen 46 ansatte tilknyttet BIK, hvorav 40 er ansatt i prosjektet med enslige mindreårige asylsøkere. Prosjektet ble opprettet i forbindelse med vedtak om å ta imot 16 enslige, mindreårige asylsøkere i De 40 som er ansatt i stillingene har sitt arbeidssted i tilknytning til 5 boliger hvor de enslige mindreårige asylsøkerne bor. Prosjektet har en egen prosjektleder, som er underlagt leder av BIK. Blant øvrige ansatte er det tre programrådgivere og en boligkonsulent, samt administrasjonskonsulent og leder. På intervjutidspunktet var det på grunn av sykemelding kun to programrådgivere, og de hadde også måttet omrokkere noe på de andre arbeidsoppgavene i tillegg til at de hadde to halve miljøarbeiderstillinger til mer oppfølging av noen familier. 13 Hamar kommune Samlet saksfremstilling : Bosetting av flyktninger Anmodning fra IMDI. 11

16 3.1.2 Fremskaffing og tildeling av bolig Boliger blir fremskaffet for flyktninger på ulike måter ved å bosette i eksisterende kommunale boliger eller ved å leie på det private markedet. BIK forvalter 15 millioner NOK til bruk på bolig til bosatte flyktninger. De identifiserer egnede/tilpassede boliger, og melder opp boligbehov til Eiendomsavdelingen. Eiendomsavdelingen har ansvar for å sjekke boligens stand og gå til anskaffelse av boliger. Det er også Eiendom som står som kontraktspart for kommunen. Servicekontoret forvalter Husbankens individrettede økonomiske virkemidler, herunder startlån, bostøtte, og tilskudd til etablering, som også er aktuelt for de bosatte flyktningene. Siden kommunen startet å bosette flyktninger i 2001 er det hvert år kjøpt både små og store boliger øremerket bosatte flyktninger, men det har likevel vært behov for å leie boliger for å dekke behovet. Flyktninger befinner seg i en særstilling med hensyn til tildeling av bolig, ettersom de får tildelt bolig ved ankomst til kommunen i motsetning til øvrige vanskeligstilte på boligmarkedet som må konkurrere med andre boligsøkere. Intervjuene viser at det er knyttet noen utfordringer til fremskaffelse av bolig for bosatte flyktninger i Hamar. En av de viktigste utfordringene har vært lav gjennomstrømming i de kommunale boligene, slik at ikke et tilstrekkelig antall boliger blir frigjort for de som har de største behovene. Dermed kan det tenkes at kommunen reelt sett har mangel på kommunale boliger, selv om det ikke nødvendigvis er et reelt behov for så mange kommunale boliger. Dette skyldes to forhold. For det første har det vært få ressurser til å gå gjennom kontraktene for å vurdere om den som leier en kommunal bolig fremdeles virkelig har behov for det. For det andre har ikke kommunen noen praksis/ politikk på hvor lenge bosatte flyktninger skal kunne benytte seg av en kommunal bolig, for eksempel utover de fem årene som kommunen mottar integreringstilskudd for den enkelte bosatte. Samtidig fortalte informantene ved BIK at mange bosatte flyktninger har problemer med å få lån til kjøp av egen bolig, også etter at de hadde fått jobb og hadde inntekt. Problemstilingen er således at det på den ene siden er et behov for gjennomstrømming i de kommunale boligene, og på den andre siden må de som ikke lenger får mulighet til å leie en kommunal bolig ha reelle alternativer til å skaffe en annen bolig. Flere informanter nevnte at en løsning kunne være at kommunen selger de kommunale boligene til de som har bodd der, for eksempel under noen forutsetninger som stimulerer til at kjøperen deltar og bidrar i lokalsamfunnet. For å dekke behovet for kommunale boliger har det også blitt gjort leieavtaler på det private markedet, men her har det vær utfordringer knyttet til pris og kvalitet. I en del tilfeller har leieavtalene ligget over markedspris. Konsekvensen er at flere har måttet søke om sosialstønad for å dekke høye boutgifter. Kommunen har imidlertid reforhandlet en del av disse kontraktene de siste årene, og har lykkes med å få mer gunstige leieavtaler i tråd med markedspris. Videre fremkom det i intervjuer både med ansatte ved BIK og enkelte bosatte flyktninger at det er varierende standard på boligene. En av de bosatte flyktningene som ble intervjuet nevnte for eksempel at det var mye trekk i leiligheten hans, og at han hadde problemer med å få det varmt nok. En forklaring på utfordringene med å finne egnede og tilpassede boliger til flyktninger på det private leiemarkedet som flere informanter pekte på, var et stramt husleiemarked og skepsis og negative holdninger blant utleiere til å leie ut til flyktninger. En annen utfordring for kommunen er å ha tilgang på et tilstrekkelig differensiert botilbud, og dette har sammenheng med at boligbehovene i en del tilfeller er uforutsigbare fordi mange flyktninger får innvilget familiegjenforening. Da kan behovet på kort tid endre seg fra å handle om bolig for en voksen person ved ankomst, til to voksne og ett eller flere barn noen måneder senere. Når det er snakk om familier med barn vil det ofte også oppstå et behov for nærhet til skole og barnehage, eller i det minste for gode transportmuligheter til skole og barnehage Oppfølging Oppfølging i etterkant av bosetting, herunder booppfølging, dreier seg om å hjelpe nyankomne flyktninger med å finne seg til rette i det norske samfunnet. Booppfølging er også helt nødvendig for å gi nyankomne flyktninger en innføring i hvordan det er å bo i Norge. Forholdene de møter i Hamar, både utenfor og innenfor boligen, kan skille seg vesentlig fra de forholdene de er vant til fra sine hjemland, og de kan derfor ha behov for bistand til å mestre de nye forholdene. Rambøll gjennomførte i 2010 en analyse av det boligsosiale arbeidet i Hamar kommune, der det fremgikk 12

17 at det var utfordringer knyttet til tildeling og fremskaffelse av bolig i tillegg til booppfølging. Her kom det frem at det var et mangelfullt tilbud om boopfølging, og at en styrking av booppfølgingen kunne bidra til økt gjennomstrømning blant beboere, og dermed bedre utnyttelse av den samlede boligmassen. Flere informanter beskriver ulike konsekvenser av manglende booppfølging. Eiendomsavdelingen har i en del tilfeller erfart at manglende kunnskap om vedlikehold av norske boliger har medført mer fukt og råte eller andre skader som kunne ha vært unngått med bedre informasjon og oppfølging. Ledere i skoler og barnehager erfarer at en del foreldre har et større behov for informasjon, kunnskap og bistand om hverdagslige gjøremål enn det som blir dekket per i dag, for å kunne benytte seg av skole- og barnehagetilbudet på lik linje med andre foreldre. I intervjuet med disse lederne fremkom det at deres ansatte bruker ekstra energi og ressurser på kontakt med disse foreldrene for at barna skal få et så godt tilbud som mulig. Dette kan handle om rent praktiske ting som at personalet i barnehagen henter barna om morgenen når det er kuldegrader og familien bor langt unna barnehagen, eller kjøper klær til dem. Det kan også handle om at mange foreldre ikke vet hvilke forventninger barnehage og skole har til foreldrene når de får et tilbud hos dem. De ansatte opplever at informasjon som gis uten tolk ofte ikke blir forstått, eller at det blir for mye informasjon på en gang på dager da de har med seg tolk for å få all nødvendig informasjon i kommunen. Videre fremkom det at det ikke bare er bosatte flyktninger, som har et oppfølgingstilbud gjennom BIK, som har behov for mer informasjon og forventningsavstemming. En del minoritetsspråklige foreldre, eksempelvis familiegjenforente/ familieetablerere og arbeidsinnvandrere, kan ha bodd flere år i Norge uten å ha kunnskap om hvilke regler som gjelder og hvilke forventninger som stilles Oppsummering bosetting og oppfølging Med de rammebetingelsene som ligger i å fremskaffe gode boligtilbud til bosatte flyktninger i et krevende boligmarked, anbefaler Rambøll at det gjøres noen sentrale grep for å imøtekomme behovene. For det første bør kommunen tilstrebe en bred og fleksibel tilgang på boliger til flyktninger, og eventuelt kartlegge hvorvidt boligbehovet til den enkelte kan tenkes å endres i løpet av kort sikt som følge av familiegjenforening. For det andre bør arbeidet med å øke gjennomstrømming prioriteres. Arbeidet med å jevnlig gjennomgå boligkontrakter bør videreføres, og dertil bør en håndheve kriterier for hvor lenge eller hvilke forutsetninger som må oppfylles for at personer som har bodd lenge i kommunale boliger kan fortsette å bo i dem. Dessuten bør det vurderes om kommunen kan bistå flyktninger som bor i kommunale boliger med å skaffe sin egen bolig eller leie i det private markedet uten kommunens hjelp. Dette innebærer trolig at mer informasjon om rettigheter og plikter som leietaker eller boligeier, vedlikehold av bolig, samt bistand til å søke om finansiering tilrettelegges for denne målgruppen. Videre indikerer funnene at både bosatte flyktninger og andre minoritetsspråklige innbyggere i Hamar har større behov for informasjon og oppfølging om det å bo i Norge og benytte seg av offentlige tjenestetilbud enn det de får i dag. Dette gjelder både bosatte flyktninger, men trolig også andre minoritetsspråklige som har andre oppholdsgrunnlag. Det handler både om at de skal kunne benytte seg av de tjenestetilbudene de har rett til på like vilkår som andre innbyggere, og at de skal kunne innfri forventninger som stilles til brukere av det kommunale tjenestetilbudet, enten det handler om å vedlikeholde boligen sin eller å finne barneklær av riktig kvalitet og pris til en norsk vinter. Rambøll vurderer at BIK med mindre enn tre stillinger til oppfølging av bosatte flyktninger ikke har mulighet til å gi den oppfølging som mange flyktninger trenger. Andre tjenestetilbydere som skole og barnehage bistår i noen grad med oppfølging av familier som verken er tillagt deres ansvarsområde eller som de har ressurser til. Skole og barnehage kan fungere som en god arena for å gi mer informasjon om tilbud og forventninger fordi en del konkrete problemstillinger vil gjøre seg gjeldende i den daglige kommunikasjon mellom skole/ barnehage og hjem, men da må det tilrettelegges for dette. 3.2 Introduksjonsprogrammet Etter Introduksjonsloven har kommuner plikt til å tilby Introduksjonsprogram til nyankomne innvandrere til kommunen. Innvandrere mellom 16 og 55 år fra land utenfor EU/EØS og som er bosatt etter særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen, det vil si bosatte flykt- 13

18 ninger og personer som har fått opphold på grunnlag av familiegjenforening med en bosatt flyktning eller norsk/ nordisk borger, har rett og plikt til å delta i Introduksjonsprogrammet. 14 Programmet skal tilrettelegges for den enkelte så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting. Formålet med Introduksjonsprogrammet er å 1) gi grunnleggende ferdigheter i norsk 2) gi grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv 3) forberede for deltakelse i yrkeslivet Loven fastslår at programmet skal bestå av norskopplæring, samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Videre fastslår Introduksjonsloven at programmet skal være et helårig, fulltidstilbud i inntil to år med tillegg av godkjent permisjon, men kan utvides til tre år om det foreligger særlige grunner. IMDI spesifiserer på sine fagsider for Introduksjonsprogrammet at programmet skal ligge nær opp til normalarbeidsdagen og arbeidslivets regler for eksempel når det gjelder regler for ferie og fridager, og at 47 ukers program således skal være det normale. Programmet skal ligge mellom 30-37,5 timer per uke, alt etter hvor mye forberedelse og etterarbeid som kreves av deltakeren. Et program som består hovedsakelig av opplæringstiltak vil 30 timer faste aktiviteter regnes som fulltid. Etter Introduksjonsloven skal det utarbeides en Individuell Plan (IP) for den enkelte, som skal utarbeides sammen med den enkelte deltaker på bakgrunn av dennes kompetanse, forutsetninger, livssituasjon og videre planer for livet i Norge. IP skal baseres på en kartlegging av deltakerens kompetanse og bakgrunn, og eventuelt andre faktorer som vil kunne påvirke deltakelse i arbeidsliv, skole- og utdanning, og ellers i samfunnslivet. Det finnes ulike kartleggingsverktøy, og IMDI anbefaler å bruke tolk i kartleggingen dersom samtalepartene ikke har et felles språk Mer om opplæring i norsk og samfunnskunnskap I tillegg til flyktninger og personer som har fått opphold på grunnlag av familiegjenforening med en bosatt flyktning, har arbeidsinnvandrere som kommer fra land utenfor EØS-EFTA-området og deres familiegjenforente plikt til å gjennomføre 300 timer med opplæring dersom de ikke kan dokumentere tilsvarende kunnskaper i norsk eller samisk. Målgruppen for norskopplæringen er med andre ord større enn målgruppen for Introduksjonsprogrammet. Det er Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere som legger som rammene for opplæringen. 15 Det overordnede målet er at deltakerne skal kunne nå et ferdighetsnivå i norsk som setter dem i stand til å bruke eller bygge videre på sin medbrakte kompetanse i utdanning, arbeid og samfunnslivet for øvrig. Deltakerne deles inn i tre hovedgrupper eller spor, med utgangspunkt i deltakernes forutsetninger og målene for opplæringen: Spor 1 - for deltakere med liten eller ingen skolegang Spor 2 - for deltakere som har en del skolegang Spor 3 - for deltakere som har god allmennutdanning For hvert spor er det fire språknivåer, A1, A2, B1, B2 16. Ved inntak skal det foretas en kartlegging av deltakerens forutsetninger basert på blant annet utdanningsbakgrunn, yrke, arbeidserfaring, fremtidsplaner, tidligere norskopplæring og kunnskaper i fremmedspråk. Gruppene består av del- 14 Se også Introsidene IMDIs fagsider for Introduksjonsprogrammet, 15 Forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, 16 Nivåene samsvarer med det som i Det Europeiske rammeverket betegnes som elementært nivå (A1 og A2) og selvstendig nivå (B1 og B2). Nivåene er like på tvers av spor, slik at en deltaker kan være på nivå A2 uavhengig av spor. Vox, Norskopplæring for innvandrere, 14

19 takere med ulik språkbakgrunn, ettersom det er ferdighetsnivået som bestemmer hvilket spor den enkelte skal følge. Innholdet i opplæringen skal etter læreplanen organiseres i fire domener: det personlige domenet, det offentlige domenet, opplæringsdomenet, og yrkeslivsdomenet. Norskopplæringen kan være yrkestilknyttet eller skolerettet. Den yrkestilknyttede opplæringen vil foregå i kombinasjon med arbeidspraksis eller kurs i en gitt bransje, og opplæringen relateres da til yrkesutøvelsen. Opplæringen vil ta utgangspunkt i yrkeslivsdomenet, men skal ikke bare være en opplæring i fagspråk. Den skolerettede norskopplæringen vil være mest relevant for deltakere som planlegger å fullføre eller begynne på en utdanning, og opplæringen vil da legge vekt på opplæringsdomenet. Deltakere i norskopplæringen har mulighet til å ta avsluttende prøver som utarbeides sentralt og avholdes tre til fire ganger per år. Det er to ulike nivå på de avsluttende prøvene; Norskprøve 2 for voksne innvandrere (nivå A2) og Norskprøve 3 for voksne innvandrere (nivå B1). Prøvene måler både muntlige og skriftlige ferdigheter slik de er beskrevet i læreplanen, og den muntlige og skriftlige delen kan tas hver for seg. Deltakerne på spor 1 kan ta bare den muntlige delen av prøvene. Etter intensjonen skal deltakerne melde seg opp til prøven når de i samarbeid med læreren vurderer at nivået er nådd. De nasjonale resultatmålene for norskprøvene er at 65 % av deltakerne skal bestå skriftlig del av prøvene og at 95 % skal bestå muntlig del. I 2009 var resultatene for skriftlig del 62 % for Norskprøve 2 og 54 % for Norskprøve 3. Når det gjelder den muntlige delen besto 92 % Norskprøve 2, mens 81 % bestod Norskprøve 3. Som disse tallene indikerer, er det en større andel som består Norskprøve 2 for både skriftlig og muntlig del, sammenlignet med Norskprøve Språkpraksis er en metode og et pedagogisk verktøy i norskundervisningen, og skal være et supplement som har til formål å forbedre språkferdigheter ved å bruke språket i en autentisk situasjon med kollegaer, kunder, brukere etc. 18 Flere undersøkelser viser at deltakere selv mener at de har stort utbytte av språkpraksis. 19 Det skilles mellom språkpraksis og arbeidspraksis, ved at deltakeren i arbeidspraksis skal bli introdusert til det norske arbeidslivet, opparbeide arbeidserfaring, og vise sine evner for arbeidsgiveren Kvalitet og resultater i Introduksjonsprogrammet I 2007 gjorde FAFO en evaluering av Introduksjonsordningen 20, og konkluderte med at kommunen i høy grad iverksatte ordningen og at det er kvalitet som var hovedutfordringen. Når det gjaldt innholdet i kommunenes introduksjonsprogram ble det påpekt at det var stor variasjon i kvaliteten på individuell planer som ble utarbeidet, og hvorvidt deltakerne har eierforhold til dem mange kommuner mangler bred nok tiltaksvifte variasjon i grad av individuell tilpasning, særlig til analfabeter, høyt utdannede og personer med behov for grunnskoleopplæring språkpraksis var mye brukt, men med varierende oppfølging det var begrenset bruk av arbeidspraksis, yrkesrettede norskkurs og arbeidsnorsk det var særlige utfordringer knyttet til tilgang på videregående opplæring, særlig yrkesfaglig opplæring, fordi de fylkeskommunale tilbudene var mangelfulle Når det gjaldt individuell oppfølging av deltakerne, slo studien fast at mange programrådgivere opplever stort arbeidspress, særlig dersom de følger opp over 20 deltakere hvorav en del deltakere trenger ekstra oppfølging på grunn av familiens behov. Det ble også trukket frem at ar- 17 Vox (2009). Voxspeilet 2009: Voksnes deltakelse i opplæring. Tilgjengelig på 18 IMDI (2011). Norsk, samfunnskunnskap og språkpraksis. Artikkel på 19 Se for eksempel Rambøll (kommer) Brukerundersøkelse blant deltakere i norskopplæringen og FAFO (2003) Kvalifisering for alle. Fafo-rapport Kavli, H., A. Hagelund og M. Bråthen (2007). Med rett til å lære og plikt til å delta: En evaluering av introduksjonsordningen for nyankomne flyktninger og innvandrere. Fafo-rapport 2007:34. 15

20 beidspresset i mange kommuner var stort som følge av sykemeldinger og underbemanning i tjenestene Introduksjonsprogrammet i Hamar kommune Det er Bosettings- og inkluderingskontoret (BIK) og Voksenopplæringen for innvandrere i Hamar (VO) som deler ansvaret for Introduksjonsprogrammet i Hamar. BIK har det koordinerende ansvaret for Introduksjonsprogrammet, og har en bestillerrolle overfor Voksenopplæringen. NAV Hamar er ikke involvert i implementeringen av Introduksjonsprogrammet. Voksenopplæringen for innvandrere inngår i et interkommunalt samarbeid mellom Stange og Hamar kommune, og tar dessuten imot asylsøkere fra Ormseter asylmottak. I følge tall oversendt fra Voksenopplæringen, var det 308 deltakere som fikk et undervisningstilbud ved årsskiftet 2010/ 2011, og av disse var 54 deltakere i Introduksjonsprogrammet i Hamar kommune. I tillegg har kommunen vedtatt å tilby norskopplæring til asylsøkere fra Ormsæter asylmottak som er lokalisert i kommunen, til tross for at det ikke kommer statlige bevilgninger til dette. Høsten 2010 var rundt 70 av VO s deltaker asylsøkere deltakere er deltakere som har rett og plikt til norsk- og samfunnskunnskapsopplæring, men som ved behovsprøving har fått tilbud om ytterligere opplæring utover de 300 pålagte timene. Voksenopplæringen har 26 ansatte. Nye deltakere på norskopplæringen registreres en dag i uka, og det gjennomføres da en kartleggingssamtale med en eller flere ansatte fra Voksenopplæringssenteret. Dersom det er en bosatt flyktning som skal meldes inn, deltar som oftest også programrådgiver fra BIK. Til kartleggingen brukes det et standardskjema som er lokalt videreutviklet. Det brukes ikke profesjonell tolk systematisk til kartleggingsarbeidet med mindre det er kjent at deltakeren har særlig behov, men om deltakeren samtykker deltar en annen tospråklig deltaker med samme språkbakgrunn. Informantene ved Voksenopplæringen innrømte at det i en del tilfeller er vanskelig å få tilstrekkelig med informasjon i kartleggingssamtalene, og at særlige forhold så som læringsvansker ofte ikke oppdages før senere i løpet. I selve Introduksjonsprogrammet tilbys inntil 30 timer med opplæring i norsk, samfunnsfag og andre fag kalt Introfag. Fire av dagene har deltakerne fire timer norsk og to timer Introfag, mens en dag utelukkende er satt av til språkpraksis eller flere Introfag for deltakere som ikke har språkpraksis. Titlene på Introfagene som tilbys tilsier at de tar sikte på å kvalifisere deltakerne ytterligere i språk, kompetanse på elektroniske verktøy, arbeidslivskunnskap, eller andre spesifikke bransjer. 22 I tillegg har de språkpraksis så sant de er motiverte for det, og har tilstrekkelige muntlige ferdigheter til at de kan fungere på praksisplassen. Både norskundervisningen og Introfagene er delt i spor og nivåer i hht Læreplanen for norsk med samfunnskunnskap. 23 Deltakere som er analfabeter eller har liten skolegang fra før får gjerne tilbud om inntil 20 timer norskopplæring i uken. Andre tilbud for deltakere som har noen norskkunnskaper er videregående opplæring, grunnskoleopplæring eller arbeidspraksis. Deltakerne får mulighet til å ta de formelle norskprøvene utarbeidet av Norsk Språktest tre-fire ganger i året. I forkant av oppmelding til prøvene foretas det gjerne en kartleggingsprøve i tillegg til lærerens individuelle vurdering av den enkelte deltakers språknivå, og basert på dette anbefaler læreren hvorvidt deltakeren bør gå opp til prøven eller ikke. De siste årene har norskopplæringen i større grad blitt yrkesrettet for de som ønsker det, og skolerettet for de som ønsker å ta mer utdannelse i Norge. Dette har vært en tydelig og bevisst føring som må ses i sammenheng med dårlige resultater i Introduksjonsprogrammet, og at svært få av deltakerne tidligere hadde språkpraksis. 24 Målsetningen er full yrkesretting, og at samtlige deltakere skal ha språkpraksis. Yrkesrettingen innebærer at langt flere deltakere får språkprak- 21 Estimat gitt i intervju med leder for Voksenopplæringssenteret 22 På Plan for deltakere i introprogram H 2010 som vi fikk utdelt ved Voksenopplæringssenteret, fremgikk følgende fag: Bo i Norge, Renhold/kantine, Datanorsk, Jobb i sikte, Tekstbehandling, Helsekurs, Uttalekurs, Grunnskole, Arbeidslivskunnskap, Søm, Muntlig, Trafikk, Drill - Nivå B og Tekstskriving. 23 Forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, 24 Dette tas m.a. opp i et notat datert ( Proglemnotat om utfordringer på VO-Innvandrere skrevet av Miguel da Luz) 16

21 sis, og at Voksenopplæringen tilbyr to yrkesrettede kurs Helsekurs og Renhold og kantine. Deltakerne på Helsekurset har egne planer for opplæringen, de har norskopplæring sammen, og språkpraksis en dag i uken. Deltakerne på Renhold og kantine følger i større grad den øvrige organiseringen av opplæringen, men har språkpraksis innenfor renhold eller kantinedrift. Planen er at praksisen skal øke til to dager i uken etter hvert. Deltakerne skal gjennom norskopplæringen få mer innføring i vokabular og forventninger som stilles til arbeidstakere innenfor bransjen, men undervisningen tilpasses også til at deltakerne skal kunne ta norskprøvene Språkpraksis Det er to av lærerne ved Voksenopplæringen samt en av programrådgiverne ved Bosettings -og Inkluderingskontoret som fremskaffer språkpraksisplasser. Det utarbeides ikke nødvendigvis noen skriftlig samarbeidsavtale, men kontakten holdes over telefon eller det avholdes møter. Når det gjelder å finne språkpraksisplasser i kommunal helsesektor, er det en egen kontaktperson i kommunen som bistår med å finne praksisplasser. Likevel etterlyste lærerne mer bredde i type praksisplasser, og påpekte at privat næringsliv var langt flinkere til å stille praksisplasser til disposisjon enn det kommunen var. De mente at det burde være et større potensial for å tilby praksisplasser både innen renhold og i teknisk etat, så som vaktmestertjenester. Lærerne formidlet også at arbeidsplasser som hadde tatt imot deltakere i språkpraksis hadde vært godt fornøyde, og var villige til å fortsette ordningen. To av bedriftene som har mottatt deltakere til språkpraksis høsten 2010 uttrykte i intervju tilfredshet både med ordningen og kontakten med BIK og VO. De hadde stort sett gode erfaringer med deltakerne som hadde vært utplassert, og de opplevde BIK og Voksenopplæringen som tilgjengelige dersom en trengte å diskutere noe i forbindelse med deltakerne. De nevnte også at et minimum av språklige ferdigheter var en forutsetning for å få praksis hos dem. At utbyttet av språktreningen vil være betinget av arbeidsoppgaver ble også illustrert, ved at arbeidstakerne i den ene bedriften i intervjuet må bruke hørselsvern på grunn av mye støy. Representantene fra begge bedriftene gav eksempler på at deltakere som hadde vært i praksis i etterkant hadde fått tilbud om betalte ekstravakter, sommerjobb og fast ansettelse. Også en av deltakerne i Introduksjonsordningen som ble intervjuet kombinerte nå norskopplæringen med å være vikar på et sykehjem der hun hadde hatt språkpraksis. Deltakere som har språkpraksis skal ha en veileder på arbeidsplassen, og det et viktig prinsipp at deltakerne er et tillegg til de som er fast ansatt på arbeidsplassen. Lærerne følger opp de deltakerne de selv underviser mens de er i praksis. De har da trekantsamtaler sammen med deltaker og veilederen på arbeidsplassen. En utfordring som ble nevnt både i intervjuer med lærerne og av resultatleder i kommune, var å få til denne tette oppfølgingen av deltakerne når stadig flere deltakere skal i språkpraksis med lærernes eksisterende arbeidstidsavtaler. Videre fortalte lærerne at det er variasjoner i deltakernes språklige utbytte alt etter hvilke praksisplass de har, og at ikke alle praksisplassene innebærer at deltakeren kommuniserer i særlig grad. I FAFOs evaluering av introduksjonsordningen 25 ble det identifisert utfordringer når det gjaldt språkpraksis, arbeidspraksis og yrkesrettet norskopplæring. Lærerne som ble intervjuet ved Voksenopplæringssenteret mente at de lykkes godt med de yrkesrettede kursene, fordi deltakerne var mer forberedte på å ha praksis innenfor en sektor eller bransje som de allerede hadde lært litt om. Det må sies å være positivt at Hamar kommune har prioritert en yrkesretting av opplæringen, og at deltakerne systematisk følges opp når de er i språkpraksis. Rambøll anbefaler at oppfølgingen videreføres, og at praksis på arbeidsplasser der deltakeren i liten grad får brukt språket begrenses, og eventuelt benyttes som et supplement til ordinær språkpraksis i løpet av tiden deltakeren er i Introduksjonsprogrammet Tilbud om grunnskole- og videregående opplæring Ungdom og voksne som er over opplæringspliktig alder, det vil si 16 år, men som trenger og ikke har grunnskoleopplæring, har etter Opplæringsloven 4a-1 rett på tilbud om dette. Dette tilbys ved Hamar Katedralskole til elever som har noe muntlige og skriftlige ferdigheter i norsk, og vurderes av informantene å være et godt tilbud for ungdom i alderen år siden de kan omgås 25 Kavli, H., A. Hagelund og M. Bråthen (2007) 17

22 norske jevnaldrende som tar videregående opplæring. Kommunen strever imidlertid med å tilby grunnskoleopplæring til deltakere som har dårlige språkkunnskaper. Dette henger sammen med at Hamar Katedralskole ikke er villige til å ta imot deltakere med mangelfulle språkkunnskaper. Dermed har løsningen så langt vært at ungdom over 16 år får et tilbud om norskopplæring ved Voksenopplæringssenteret for å tilegne seg et språknivå som gjør at de kan få grunnskoleopplæringen ved Hamar Katedralskole. I følge informantene er imidlertid ikke dette et godt tilbud. Mens noen av ungdommene har gitt uttrykk for at de mistrives, er det andre som har sluttet å møte opp. Informantene mener dette har sammenheng med at de ikke trives med å måtte omgås foreldregenerasjonen og egne slektninger, kanskje særlig dersom det er mental helse eller sosiale problemer involvert. Dette har uheldige konsekvenser for den enkelte både på kort og lang sikt, og det er mulig at dette kan innebære et lovbrudd. Kommunen må således søke gi denne gruppen et bedre tilbud i tråd med loven så snart som mulig. Når det gjelder videregående opplæring, har Hamar kommune i samarbeid med Hamar katedralskole lykkes med å gi deltakere som ønsker det et tilbud. Dette er utfordrende i mange kommuner, og det må sies å være svært positivt at kommunen og Hedmark fylkeskommune har fått til et samarbeid om dette Resultatoppnåelse (og deltakeres vurderinger) To sentrale indikatorer på måloppnåelse i Introduksjonsprogrammet er antall deltakere som består norskprøve 2 og 3, og antall deltakere som går over i arbeid og utdanning etter endt Introduksjonsprogram. Rambøll har fått oversendt resultater på norskprøver for deltakere med rett og plikt i Hamar kommune for perioden Disse er gjengitt i tabell 3.1. Tabell 3.1: Deltakere som har bestått en eller flere norskprøver i perioden Norskprøve 2, muntlig Norskprøve 2, skriftlig Norskprøve 3, muntlig Norskprøve 3, skriftlig Antall personer som har bestått en eller flere prøver Resultatene viser en økning i antall deltakere som har bestått muntlige prøver i perioden, og det er en betydelig oppgang fra 2008 til Resultatene for de skriftlige prøvene har i mindre grad endret seg i løpet av perioden, og endringene er ikke entydige. Mens antallet som består muntlige prøver fortsatt har en liten økning i 2010, er det en reduksjon i resultatene for de skriftlige prøvene. Svært få deltakere består norskprøve 3. Det ble ikke oversendte tall som viste hvor mange deltakere som gikk opp til norskprøver, eller hvor mange som ikke hadde bestått, fordi dette var vanskelig tilgjengelige tall. Leder for Voksenopplæringen mente imidlertid at måloppnåelsen var omtrent som på landsbasis. Når det gjelder den andre indikatoren, overgang til arbeid og utdanning, har regjeringen en målsetning om at 65 prosent av deltakerne skal gå over til arbeid eller utdanning etter endt Introduksjonsprogram. I 2008 var andelen 53 prosent på nasjonalt nivå, mens den sank til 44 prosent i Tall for 2010 viser derimot en stigning. Resultatene i Hamar er gjort tilgjengelige for Rambøll av kommunen, og de framstilles i tabell

23 Tabell 3.2: Overgang til utdanning og arbeid etter endt Introduksjonsprogram Arbeid lik eller mindre enn 29 t/uke 5 Arbeid lik eller mer enn 30 t/uke 2 2 Ordinær utdanning vgs Ordinær utdanning høyere utd 1 Arbeidssøker på andre tiltak i regi av NAV/andre Sosial stønad 5 6 Ikke arbeidssøker 1 Annet 1 2 Andre trygdeytelser 1 Antall deltakere avsluttet Introduksjonsprogram Antall i arbeid eller utdanning etter endt Introduksjonsprogram Andel deltakere i arbeid eller utdanning etter endt Introduksjonsprogram 100% 50% 22% 47% Det skal nevnes at informanter fra ulike deler av tjenesteapparatet innrømte at det var utfordringer med å få gode resultater både når det gjelder norskprøver og overgang til utdanning og arbeid, men at flere også var skeptiske til hvorvidt statistikken gav et korrekt bilde av virkeligheten. Rambøll kjenner også til at saksbehandlere i en del kommuner er usikre på hvordan de skal registrere i Nasjonalt Introduksjonsregister (NIR) som forvaltes av IMDI og som bosettingskommuner er pliktige til å rapportere i. Skal en styre og videreutvikle tjenester basert på resultater, er det selvsagt avgjørende å ha tilgang på kvalitetssikrete tall som også gir gode indikasjoner på kvalitet og retning i tjenesteproduksjonen. Dette kommer vi tilbake til i slutten av kapittelet, men først skal vi drøfte hvordan de foreliggende resultatene for norskprøver og overgang til arbeid og utdanning kan forstås, og hva de sier om kvaliteten på Introduksjonsprogrammet i Hamar kommune. Flere av informantene både fra BIK og NAV stilte spørsmål ved om norskopplæringen som gis er av tilstrekkelig kvalitet. Dreiningen mot yrkesretting gjennom yrkesrettede kurs og at flere skal få språkpraksis må ses som et forsøk om å heve kvaliteten på opplæringen. Informanter fra BIK trakk frem at det har vært et for lavt resultatfokus ved Voksenopplæringen. De nevnte at Voksenopplæringen har flere dyktige medarbeider, men de stilte spørsmål til at enkelte deltakere tilsynelatende ikke hadde lært mer enn noen få ord i løpet av to år på senteret. De mente dette knyttet seg til kvaliteten på kartlegging av deltakernes kompetanse og behov, lite tilrettelagt opplæring og oppfølging, og manglende føring av fravær. Konsekvensen er at de ikke kommer videre på kurs og tiltak i regi av NAV, da det kreves bestått norskprøve 2 som et minimum for å få et tilbud av NAV. Informanter fra NAV som møter en del av deltakere på norskopplæringen som går over til NAVtiltak etter endt Introduksjonsprogram, stilte også spørsmål til kvaliteten på norskopplæringen. Deres erfaring med tidligere deltakere på norskopplæringer var at mange ikke hadde tilstrekkelig språkkompetanse, og de problematiserte manglende samsvar mellom den språkkompetansen deltakerne oppnår og det de har behov for på arbeidsmarkedet. De understreket imidlertid at det ikke bare var i Hamar det var grunn til å stille spørsmål ved måloppnåelsen i norskopplæringen for voksne innvandrere, men generelt. 19

24 Nå viser statistikken at det har vært en økning i antall deltakere som har bestått de muntlige norskprøvene. I tillegg til at det har vært en økning i antall deltakere i Introduksjonsprogrammet i Hamar kommune de siste årene, kan to mulige forklaringer være at kvaliteten på opplæringen i muntlige ferdigheter har økt de siste årene, eller at flere deltakere har blitt meldt opp enn tidligere. Norskopplæringen har som tidligere nevnt blitt gjort mer arbeidsrettet de siste årene, og det er rimelig å tro at økt bruk av språkpraksis gjør at flere deltakere består de muntlige norskprøvene. Kommunen har også stilt tydelige krav til økt gjennomstrømming og at flere deltakere skal ta norskprøvene, og lærerne på Voksenopplæringen bekreftet at de melder opp langt flere enn tidligere. Det kan ha ført til at flere også består prøvene. Imidlertid fortalte lærerne at de melder opp en del deltakere som de er i tvil om har tilstrekkelige ferdigheter til å bestå prøvene, og at holdningen nå er at de heller melder opp for mange enn for få. Lærerne problematiserte det de oppfattet som et økende resultatfokus og mente at mens kommunen ønsker å få deltakerne ut av programmet etter to år med tilstrekkelige norskkunnskaper, er det slik at deltakere med lite skolegang, læringsvansker eller personlige problemer strever med å komme opp på et tilstrekkelig nivå på to år. Hva gjør så Voksenopplæringen for å tilpasse undervisningen til den enkelte, og for å øke resultatoppnåelsen i skriftlige ferdigheter? Individuell tilpasning Innledende kartlegging, individuell plan og nivåinndelt opplæring er noen av de viktigste virkemidlene som benyttes i norskopplæring for voksne innvandrere. Hvordan tilpasses opplæringen til deltakernes behov i Hamar? Et sentralt virkemiddel for økt individuell tilpasning som læreplanen legger opp til er inndeling i spor og nivå. I Hamar deles opplæringen i inntil 15 ulike grupper, fra deltakere som ikke har noen skolegang og opp til det høyeste nivået (B2) for spor 3 deltakere. Deltakere med liten skolegang får gjerne inntil 20 timer med norsk i uken med høy grad av individuell tilpasning, noe som innebærer at i en gruppe med fem deltakere kan det være fem ulike undervisningsopplegg for at den enkelte skal få et opplegg som er tilpasset. Grunnlaget for å plassere deltakerne i spor og nivå er den innledende kartleggingen av deltakernes bakgrunn og kompetanse, samt lærernes kontinuerlige vurderinger som gjerne drøftes i lærerteamene. Til dette benyttes et standard kartleggingsverktøy som er lokalt tilpasset. Det fremkom i intervjuene at en del av deltakerne ikke har dokumentasjon på tidligere utdanning eller erfaring, og at det er utfordrende å få til gode kartleggingssamtaler dersom ikke deltakeren mestrer språket. Det er som nevnt ikke noen systematisk bruk av profesjonell tolk i kartleggingssamtalene, men det benyttes i større grad dersom en vet at deltakeren har særskilte behov. Flere av informantene nevnte også at det ofte er vanskelig å vurdere hvorvidt manglende lese- og skriveferdigheter skyldes manglende utdanning, eller lærevansker. Derfor må en gjerne avdekke hva deltakerne kan og hvor fort de lærer i starten, og slik kartlegge hvilket spor og hvilket nivå som kan passe dem. Leder for Voksenopplæringen opplyste at det er innledet et samarbeid både med Olsrud voksenopplæring 26 og med PP-tjenesten i regionen for å videreutvikle arbeidsmåter og metoder for opplæring til nyankomne. Voksenopplæringen har også, delvis på oppdrag fra BIK, innført et mer omfattende system for dokumentasjon for hver enkelt deltaker. Hver deltaker har en personlig opplæringsplan (POP) med målsetninger og tiltak i et kortere definert tidsrom. Dette inngår som en del av deltakerens individuelle plan (IP) for hele Introduksjonsprogrammet. I tillegg har hver deltaker en deltakerrapport hvor det registreres andre milepæler i opplæringen, så som skifte av nivå i opplæringen, norskprøver, eller ferdigheter ved terminslutt. Det er liten tvil om at det er utfordrende å tilby en individuelt tilpasset opplæring, men hvordan lykkes så Voksenopplæringen med dette? Rambøll har på basis av intervjuene ikke grunnlag for å gjøre vurderinger av kvaliteten på de virkemidlene som er iverksatt for individuell tilpasning. 26 Olsrud voksenopplæring er et skoletilbud til voksne med nedsatt funksjonsevne og sammensatte behov etter Opplæringsloven 4A- 2 om spesialundervisning. 20

25 Imidlertid tydet utsagnene til nåværende og tidligere informanter på at den individuelle tilpasningen ikke er optimal. En mente det var et problem at læreren ikke har tid til å hjelpe alle, og at særlig deltakere som ikke har utdannelse trenger mye hjelp. Flere pekte på at de svakeste deltakerne ofte ikke klarte å følge med fordi undervisningen var for vanskelig for dem. En uttrykte at hun hadde reflektert over hvor hun kunne bruke de ferdighetene hun hadde lært, for hvis en bare sitter i klassen, så kan en sitte der i to år og ikke ha lært noe. Hun forklarte så at hun hadde venninner som hadde lært lite på norskopplæringen, og som da heller ikke fikk noe hjelp fra NAV. Nå var de hjemmeværende, mens hun som i alle fall mestret muntlige ferdigheter og hadde hatt språkpraksis hadde fått jobb. Også en annen deltaker hadde blitt informert om at hun ikke ville få noe hjelp av NAV dersom hun ikke bestod norskprøvene. En deltaker var tilfreds med å ha lært å beherske de muntlige ferdighetene i stor grad, men at hun savnet mer trening i skriftlige ferdigheter. Dette hadde hun etterlyst, men ikke fått hjelp. En tidligere deltaker fortalte at han selv hadde tatt initiativ til å lage en individuell plan sammen med læreren sin, og at han da hadde satt opp konkrete målsetninger for opplæringen sin. Videre var behovet for informasjon ett tema som deltakerne tok opp i fokusgruppen. Flere mente at det var viktig at Voksenopplæringssenteret var klar over hvilke behov de ville ha på arbeidsmarkedet, og en av deltakerne fortalte at han aktivt hadde vært nødt til å etterspørre denne informasjonen. I tillegg til informasjon om hvilke muligheter de har i valg av arbeid og utdanning, trakk de frem at de har behov for hjelp til å forstå informasjonen og gjøre gode vurderinger og valg tatt i betraktning at arbeidsmarkedet i Hamar er vanskelig, og at de i mange tilfeller konkurrerer med nordmenn om mange jobber. En tidligere deltaker som på intervjutidspunktet hadde praksis gjennom et NAV-tiltak, stilte seg tvilende til om praksisen ville bringe han nærmere en jobb etterpå. For det første visste han ikke om stedet han var utplassert hadde behov for å ansette noen i lønnet arbeid, og for det andre var han usikker på om det var behov i arbeidsmarkedet for de ferdighetene han tilegnet seg. Han mente at individuell tilbakemelding på arbeid og innsats, samt krav og oppmuntring var viktig for deltakere i og etter Introduksjonsprogrammet. Funnene fra fokusgruppen med nåværende og tidligere deltakere kan ikke sies å være representative, men de indikerer at deltakere opplever at de selv eller andre kunne hatt større utbytte av opplæringen som gis om den hadde vært mer tilpasset. Videre fremkommer det et behov og ønske for mer informasjon og realistisk veiledning i forhold til hvordan de kan tilegne seg nødvendig kompetanse for å kunne få arbeid eller komme i utdanning etter endt Introduksjonsprogram. I hvilken grad lykkes de ansvarlige for Introduksjonsprogrammet, Voksenopplæringen og BIK, å skape et helhetlig program som imøtekommer deltakernes behov for kvalifisering, og hvilken rolle kan NAV eventuelt spille? Forvaltning av Introduksjonsprogrammet Forvaltning av Introduksjonsprogrammet ble også tatt opp i intervjuene, og det var stor grad enige om at samarbeidet mellom BIK, VO og NAV (som ikke er direkte involvert i Introduksjonsprogrammet) er utfordrende, og at det er nødvendig med et bedre samarbeid. Det var også enighet om at NAV bør kobles inn i Introduksjonsordningen noe tidligere enn på nåværende tidspunkt, når de kommer inn i forbindelse med at deltakere avslutter programmet uten å ha en utdanning eller en jobb å gå til. Utfordringene i samarbeidet så ut til å henge sammen med manglende flyt i informasjonsutvekslingen, manglende kapasitet særlig ved BIK og NAV, og ulike oppfatninger av roller, ansvar og hva som er realistiske resultatmål for Introduksjonsordningen. Det fremkom at det var noe fragmenterte systemer for informasjonsdeling og samhandling mellom BIK og Voksenopplæringen, og NAV der de er relevante. Videre virket det som om det var ulik praksis på å registrere fravær og sluttårsak i Introduksjonsprogrammet, og hva som har skjedd med deltakere etter endt Introduksjonsprogram. Når det gjelder kapasitet, var det særlig ved BIK og NAV det så ut til å være en barriere. Programrådgivernes kapasitet er omtalt tidligere, men informantene fra BIK og VO uttrykte at de i stor grad måtte bistå deltakerne når de prøvde å få tak i saksbehandleren sin på NAV, eller trengte bistand i forhold til å søke om sosialstønad. Programrådgiverne gav også uttrykk for at de 21

26 bistår deltakerne med ting som de oppfatter som andre tjenesteyteres ansvar, og at andre enheter i kommunene forventet at BIK skulle bistå de bosatte flyktningene med alle typer kommunale tjenester. Selv om det var enighet om at den overordnede målsetningen for integreringsarbeidet var å bistå deltakerne med å komme ut i arbeid og bli integrert i lokalsamfunnet, var det få felles konkrete mål. Videre bekreftet informantene at roller og ansvar var formelt avklart, men flere nevnte at det i praksis var noe uklart. Dessuten virket det som om det var ulik oppfatninger av hvilke konkrete resultatmål det er realistisk og formålstjenlig å ha for deltakerne i Introduksjonsprogrammet, for eksempel i forhold til hvilke norskkunnskaper deltakerne bør ha oppnådd i løpet av to år i Introduksjonsprogrammet. Det bør søkes å få en klarere ansvarsfordeling og forventningsavstemming mellom de involverte partene, samt god informasjonsflyt. Videre bør det søkes å få felles målsetninger på resultatindikatorene Oppsummering - Introduksjonsprogrammet Hamar kommune har foretatt flere grep for å øke kvaliteten og resultatfokuset i Introduksjonsordningen i løpet av de siste årene. Sett opp imot de utfordringene som ble identifisert i FAFOs evaluering av Introduksjonsordningen fra 2007, har kommunen lykkes med å møte flere av disse. Dette gjelder særlig økt yrkesretting av opplæringen, oppfølging av deltakerne mens de er i språkpraksis, og tilbud om grunnskole- og videregående opplæring. Tall for 2010 viser også gode resultater mht overgang til utdanning og arbeid. Det er imidlertid problematisk at nyankomne ungdommer over 16 år ikke har noe annet tilbud enn å få norskopplæring sammen med voksne deltakere på Voksenopplæringssenteret, med det resultat at en del unnlater å møte opp. Rambøll kjenner til at det er utfordrende å fremskaffe et godt tilbud til gruppen, men det bør søkes å finne andre løsninger som kan være mer motiverende og integrerende, og som kan gi disse ungdommene et tilbud om norskopplæring med grunnskole. Det er gjort grep for å tilby en mer yrkesrette norskopplæringen, og gjøre den mer resultatbasert ved å melde flere deltakere opp til norskprøver. Det er usikkert hvorvidt disse grepene gjenspeiles i statistikken for , men det kan tenkes at bedre resultater på de muntlige norskprøvene er en indikasjon på at en har lykkes i forhold til muntlige ferdigheter. Når det gjelder skriftlige ferdigheter, gir ikke statistikken tegn til at kommunen lykkes i særlig grad. Noen forklarer dette med at en del deltakere ikke har mulighet til å oppnå det nivået som er påkrevd for å bestå norskprøvene etter to år på grunn av mangelfull skolegang fra hjemlandet eller på grunn av personlige problemer som lærevansker, helse eller familiesituasjon. Likevel, det oppgis å være en utfordring at for få av deltakerne i Introduksjonsprogrammet mestrer de ferdighetene som kreves i arbeidsliv og utdanning etter endt Introduksjonsprogram. En må kunne regne med at et godt individuelt tilpasset fulltidsprogram over to år skulle være mer enn tilstrekkelig til å avklare den enkeltes situasjon i forhold til å finne realistiske muligheter for arbeid eller utdanning etter endt program, og til å øke språkkompetansen betydelig. Et funn i FAFOs evaluering av Introduksjonsordningen var at mange kommuner hadde innført de formelle virkemidlene, men at kvaliteten likevel varierte for eksempel på arbeidet med de individuelle planene. Voksenopplæringen har tatt i bruk de virkemidlene som læreplanen legger opp til når det gjelder individuell tilpasning. Rambøll har på basis av intervjuene ikke grunnlag for å vurdere kvaliteten på de virkemidlene som benyttes, men intervjuer med nåværende og tidligere deltakere indikerer at ikke alle har like godt utbytte av opplæringen fordi de er i feil gruppe. Det kan således tenkes at det er rom for forbedringer når det gjelder individuell tilpasning, for eksempel ved å i større grad bruke tolk i de innledende kartleggingssamtalene og å i større grad involvere deltakerne i å vurdere hvilket nivå som gir dem best utbytte. At Voksenopplæringen søker å videreutvikle metoder for å tilpasse opplæringen til de svakeste deltakerne i samarbeid med Olsrud voksenopplæring og PPT er positivt i så måte. Det er imidlertid andre grep som også kan gi god effekt. For det første er det rimelig å tro at et tett samarbeid om den enkelte deltaker mellom programrådgiverne ved BIK, og gjerne også NAV, 22

27 kunne ha gitt bedre helhet og sammenheng mellom opplæring og andre kvalifiserende tiltak. Informantene ved BIK mente at tett oppfølging er en suksessfaktor, og de viste til at mange deltakere hadde lykkes med arbeid og utdanning en tid tilbake da de hadde bedre kapasitet til oppfølging. Også ansatte ved Voksenopplæringen mente et tettere samarbeid på deltakernivå ville være nyttig. Da kunne en ha diskutert den enkelte deltakers utbytte av tiltakene i programmet, og hvorvidt det burde foretas justeringer. Når det gjelder programrådgiverne ved BIK fremkom det i intervjuene at de har oppfølgingsansvar for svært mange deltakere hver, og disse skal følges opp både forhold til Introduksjonsprogram og oppfølging og bistand i forhold til bolig, barn og møte med andre kommunale tjenestetilbud. Rambøll anbefaler at kapasiteten ved BIK i form av flere stillinger til både booppfølging og oppfølging av Introduksjonsprogrammet prioriteres. NAV er ikke formelt trukket med i forvaltningen av Introduksjonsprogrammet, men fra flere hold ble det nevnt at dette ville være formålstjenlig. I intervjuer med tidligere og nåværende deltakere i Introduksjonsprogrammet ble det etterlyst mer informasjon om hvilke behov det er på arbeidsmarkedet og hvilke muligheter den enkelte har. I et tettere samarbeid med NAV vil bedre tilgang på slik informasjon kunne dekkes, og det vil også kunne være nyttig for lærerne og programrådgiverne for å tilpasse tiltak til den enkelte. Et tettere samarbeid mellom kommunen og NAV kan trekke den kunnskap og kompetanse NAV besitter inn i kvalifiseringsløpet, så som kompetanse på arbeidsevnevurdering og veiledning av arbeidssøkere. Dette vil være til nytte både for deltakere, lærere og programrådgivere. Noen kommuner har også et tett samarbeid med NAV om tilgang på statlige tiltak og virkemidler for deltakere i Introduksjonsprogrammet. Dette krever at kommunen gjør ressurser tilgjengelig for kjøp av statlige tiltaksplasser, og at det utarbeides en avtale med NAV om hvordan dette gjøres. Rundskriv A-27/ 2007 fastslår at den enkelte kommune skal utarbeide en skriftlig samarbeidsavtale med det lokale NAV-kontoret om Introduksjonsprogrammet. I intervjuene virket det imidlertid som om det var lite kjennskap til at det var skriftliggjort noe om Introduksjonsprogrammet mellom kommunen og NAV Hamar. Rambøll vurderer at det kan være nyttig å gå gjennom avtalen på nytt og diskutere hvordan den bør innrettes for å sikre et bedre samarbeid om Introduksjonsprogrammet. Som nevnt stilte noen av informantene seg tvilende til hvorvidt statistikken på norskprøver og overgang til arbeid og utdanning stemmer med virkeligheten, og at ikke alle har tilgang på den samme statistikken. Rambøll anbefaler at kommunen sikrer gode rapporteringsrutinene for sentrale indikatorer som norskprøver og overgang til utdanning og arbeid for deltakere i Introduksjonsprogrammet, og at denne statistikken er tilgjengelig for ledere i relevante og involverte enheter som BIK, Voksenopplæringen og NAV. Videre bør det vurderes hvordan resultatmål innrettes som et mest mulig realistisk verktøy med tanke på at det er en heterogen gruppe med svært ulike forutsetninger som deltar i programmet. 23

28 24

29 4. LIKEVERDIGE TJENESTER Det kommunale tjenesteapparatet skal gi et reelt likeverdig tilbud til alle, uavhengig av hvilken bakgrunn innbyggerne har. Derfor må kommunene utvikle sine tjenester slik at de er tilpasset mangfoldet i befolkningen. IMDi beskriver et likeverdig tjenestetilbud som at 27 : Tjenestene skal være like gode for alle brukere Det skal være like god tilgang til tjenestene for alle brukere Det skal være resultatlikhet for alle brukere I forbindelse med oppdraget gjennomførte Rambøll en kvantitativ nettbasert spørreundersøkelse for å belyse i hvilken grad ledere og ansatte i ulike kommunale enheter i Hamar planlegger virksomheten og yter tjenester etter prinsippet om likeverdige tjenester. I dette kapittelet presenteres hovedfunn fra undersøkelsen, og sentrale utfordringer skisseres underveis. Temaer som belyses i undersøkelsen er: Kommunens arbeid med å tilby likeverdige tjenester Prioritering og forankring Samarbeid Sentrale utfordringer i arbeidet med å tilby likeverdige tjenester til personer med minoritetsspråklig bakgrunn Kommunikasjon Kompetanse Respondentene i undersøkelsen Det er tolv tjenesteområder som utgjør tjenestetilbudet i Hamar kommune, og Rambøll valgte å avgrense utvalget av respondenter til å gjelde ledere i kommunens tjenesteapparat. Bakgrunnen for dette var at undersøkelsen skulle dekke samtlige tjenesteavdelinger i kommunen, samt at ledere på ulike nivåer i kommunen skulle få mulighet til å belyse de aktuelle problemstillingene. Det fremgår at de enhetene som er representert av flest respondenter er Pleie og omsorg (22), Opplæring og oppvekst (12), Barnehage (10), Barn og familie (7) og Levekår og folkehelse (7). Øvrige enheter er representert av 1-4 respondenter 28. I det følgende presenteres sentrale egenskaper ved respondentene som besvarte undersøkelsen, herunder type stilling, utdanningsnivå og arbeidserfaring. Respondentene i undersøkelsen hovedsakelig ledere i kommunale virksomheter/resultatenheter (64 respondenter). Kun en liten del av respondentene krysset av for at de er medarbeidere eller annet (10 respondenter). Samtlige av respondentene i undersøkelsen har høyere utdanning, og flertallet har høyere utdanning på 4 år eller mer (72 %). Følgende figur viser hvordan respondentene fordeler seg når det gjelder hvor lang erfaring de har fra arbeid i kommunen. Figur 4.1: Hvor lenge har du arbeidet innen ditt fagfelt i Hamar kommune? (n=74) Under 2 år 2-4 år 5-6 år 7-8 år 9-10 år Over 10 år 27 IMDi: 28 Alle enheter er representert med unntak av Arealplan. 25

30 Av figur 4.1 fremgår det at en stor del av respondentene har lang arbeidserfaring fra kommunen. Halvparten av de spurte oppgir at de har arbeidet innen sitt fagfelt i Hamar kommune i mer enn ti år. Kun 10 av respondentene har mindre enn 2 års erfaring fra kommunen. Rambøll oppfatter at både høyt utdanningsnivå og lang arbeidserfaring blant respondentene har en naturlig sammenheng med at utvalget for undersøkelsen er ledere i kommunens tjenesteapparat, og slik Rambøll vurderer det gir lang erfaring fra arbeid innen kommunen/fagfeltet respondentene et godt grunnlag for å kunne besvare spørsmålene i undersøkelsen. 4.2 Likverdige tjenester Et likeverdig tjenestetilbud innebærer at tjenestene skal være like gode for alle brukere, at det skal være like god tilgang til tjenestene for alle brukere, og at det skal være resultatlikhet for alle brukere. For å belyse hvorvidt det kommunale tjenesteapparatet i Hamar gir et reelt likeverdig tilbud tilpasset mangfoldet i befolkningen ba vi respondentene svare på en rekke spørsmål knyttet til arbeidet med å tilby likeverdige tjenester Vurdering av arbeidet i kommunen generelt Først ba vi respondentene vurdere hvorvidt kommunen generelt lykkes med å tilby likeverdige tjenester tilpasset mangfoldet i befolkningen. Svarfordelingen presenteres i figur 4.2: Figur 4.2: I hvilken grad vurderer du at kommunen generelt lykkes med å tilby likeverdige tjenester tilpasset mangfoldet i befolkningen? (n=73) I meget høy grad I høy grad I noen grad I liten grad Ikke i det hele tatt Vet ikke Av figuren fremgår det at et flertall på 41 av respondentene i undersøkelsen oppgir at kommunen generelt lykkes i noen grad med å tilby likeverdige tjenester tilpasset mangfoldet i befolkningen. En noe mindre andel, 25 respondenter, vurderer at kommunen lykkes i høy grad. Kun to respondenter oppgir at kommunen lykkes i liten grad. Rambøll oppfatter at den høye andelen som svarer i noen grad kan tyde på at mange av respondentene er usikre på hvorvidt tjenestetilbudet i kommunen per i dag kan defineres som likeverdig. Videre ble respondentene spurt i hvilken grad kommunen generelt lykkes med å tilby likeverdige tjenester til ulike målgrupper. Hvordan svarene fordelte seg fremkommer i figur 4.3: 26

31 Figur 4.3: I hvilken grad vurderer du at kommunen generelt lykkes med å tilby likeverdige tjenester til følgende målgrupper? (n=71) Vet ikke I meget liten grad I liten grad I noen grad I høy grad I meget høy grad Det fremgår av figur 4.3 at flertallet av respondentene gjennomgående vurderer at kommunen i noen grad lykkes med å tilby likeverdige tjenester til de ulike målgruppene. Dette er i samsvar med det vi så i figur 4.2. Eldre og psykisk utviklingshemmede er de gruppene som utmerker seg ved at en høy andel av respondentene vurderer at kommunen lykkes i høy grad med å tilby dem likeverdige tjenester, henholdsvis 36 og 31 respondenter har svart i meget høy grad for disse gruppene. Som det fremgår av figuren er dobbeltdiagnostiserte med rus og psykiske helseproblemer og økonomisk vanskeligstilte de gruppene respondentene vurderer at kommunen i minst grad lykkes med å tilby likeverdige tjenester. Når det gjelder flyktninger og personer med minoritetsspråklig bakgrunn vurderer flertallet av respondentene at kommunen i noen grad lykkes med å tilby disse målgruppene likeverdige tjenester. Rambøll vurderer at den høye andelen som svarer i noen grad kan tyde på at kommunen i dag ikke lykkes optimalt i arbeidet med å tilby disse gruppene likeverdige tjenester. I forbindelse med dette spørsmålet ble respondentene bedt om å utdype svarene sine i et åpent kommentarfelt. En av respondentene fremhever at alle gruppene i utgangspunktet har tilgang til tjenester på lik linje med øvrig befolkning, men på grunn av kompleksiteten i målgruppenes problemer kan det være vanskelig å tilby effektive tiltak, både når det gjelder å identifisere riktig tiltak, samt å tilby tilstrekkelig mengde. En annen informant påpeker at evnen til å gi likeverdige tjenester til samtlige målgrupper er knyttet til samfunnsutvikling, faglige tradisjoner og holdninger/fordommer. Denne respondenten fremhever at tjenestene i kommunen blir mer og mer spesialiserte og fragmenterte, mens kommunens evne og kunnskap om samarbeid ikke utvikles tilsvarende, og det er en stor jobb å gjøre i samarbeidet mellom kommunen og NAV på endel områder. Dette kommer vi tilbake til senere i kapittelet. 27