Samfunnssikkerhet, internkontroll og utfordringer med nye energiformer. NTVA Stavanger kl 1900

Transkript

1 Samfunnssikkerhet, internkontroll og utfordringer med nye energiformer NTVA Stavanger kl 1900 Professor II Jan Erik Vinnem, UiS/Preventor AS Oversikt Terminologi/begreper HMS-regulering i Norge Samfunnets tilsynsmyndigheter og -ordninger Tilsynsutvikling siden 90-tallet Utbyggingen i Risavika LNG Mottaksanlegg langs kysten Ivaretakelse av samfunnssikkerhet Godhet av internkontroll Omorganisering av tilsynsmyndighetene Nye energiformer Anbefalinger 1

2 Begreper Samfunnssikkerhet Samfunnets evne til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike påkjenninger* Risiko utrykk for kombinasjonen av sannsynligheten for og konsekvensen av en uønsket hendelse** I forhold til faren for oljeutslipp og skader på fiskebestanden utgjør skipstrafikken en større risiko enn eventuell oljevirksomhet. Wenche Skorge, SA, (Oljevirksomhet, Lofoten) Jeg kan ikke se at det er noen risiko for inhabilitet. Fredrik Niemelä, SA (Pirate Bay) * Aven m.fl., 2004 ** NS5814:2008, Krav til risikovurderinger Begreper Risiko Benyttes for å karakterisere usikkerhet om hva som vil skje i framtida Angis ofte ved forventningsverdier Fordeling for skadeomfang mer informativt Kan ikke si noe om når en uønsket hendelse eller krise kan inntreffe 2

3 Hovedprinsipper for HMS-regulering i Norge Internkontroll Funksjonelle regelverk, risikobaserte Overført fra petroleumssektoren Fungert godt under OD/Ptils ansvarsområder Fungerer det tilsvarende godt for samfunnssikkerhet generelt? Internkontroll som bærende prinsipp Bærende prinsipp i HMS lovgivning i Norge tiltak som skal sikre at aktivitetene i en virksomhet planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med fastsatte krav Utviklet innenfor petroleumssektoren, adoptert på mange andre samfunnsområder Erfaringene med internkontroll er gode i petroleumsindustrien Gode erfaringer kan reflektere Funksjon av at prinsippet i iboende godt Funksjon av Ptils praktisering av internkontroll prinsippene 3

4 Internkontroll utfordringer Innebærer Virksomhetene selv står for tilsyn med at fastsatte krav følges, herunder lover og forskrifter Krevende faglig reguleringsprinsipp Krever faglig og saksbehandlingsmessig sterk tilsynsetat Mest vellykket med virksomheter med god kompetanse og høy integritet Ekstra krevende ift regulering av storulykkesrisiko (feilbeslutning ulykke) Har fungert godt for petroleumsvirksomheten Fungerer ikke slik det praktiseres av DSB Internkontroll som bærende prinsipp Med andre tilsynsmyndigheter: Kan det påregnes at internkontroll vil fungere tilsvarende godt? Flere andre tilsynsmyndigheter forvalter regulering basert på internkontroll Vi har forutsatt at det dette fungerer tilsvarende godt som i petroleumsindustrien Kan dette dokumenteres? 4

5 Risikobasert regelverk Risikobasert regelverk i Norge Startet med petroleumsnæringen Overført til landbasert virksomhet Mer enn 20 års erfaring Risikobasert regelverk impliserer: Konkrete krav til anlegg/virksomhet fastsettes på basis av gjennomført risikoanalyse Erfaringer Har vært opplevd som rimelig vellykket Må oppfatningen revurderes? Erfaringer med risikobasert regelverk Petroleumsindustrien Stort sett vellykket, men enkelte utfordringer Ptil brev høsten 2007 Advarsler mot misbruk av risikoanalyser Krevende tilnærming, både for virksomhet, tilsynsmyndigheter og offentlighet Risavika LNG-anlegg: vist en total svikt av risikobasert regulering Virksomhetens risikostyring med omfattende mangler Ingen involverte myndigheter klarer å kompensere for svikt i risikostyringen 5

6 Vurdering av tilsynsordningen Fokuserer på myndigheter og departementer med ansvar for samfunnssikkerhet Avgrensninger akutte hendelser Presentasjon av tilsynsmyndigheter begrenset til akutte hendelser med HMS tilknytning Mange av observasjonene og konklusjonene vil også gjelde for øvrige tilsynsmyndigheter med ansvar for samfunnssikkerhet Samfunnets tilsynsmyndigheter og ordninger Kongen i statsråd Fiskeri- og kystdepartementet Forsvarsdepartementet Helse- og omsorgsdepartementet Justis- og politidepartementet Landbruks- og matdepartementet Arbeidsdepartementet Miljøverndepartementet Nærings- og handelsdepartementet Samferdselsdepartementet Direktoratet for arbeidstilsynet Kystdirektoratet Nasjonal sikkerhetsmyndighet Statens helsetilsyn Statens strålevern Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Nasjonal sikkerhetsmyndighet Mattilsynet Klima- og forurensingsdirektoratet Sjøfartsdirektoratet Vegdirektoratet Luftfartstilsynet Petroleumstilsynet Mattilsynet Mattilsynet Datatilsynet Sjøfartsdirektoratet Jernbanetilsynet 6

7 Alle tilsyn (Tilsynsmeldingen, St.m.17/ ) 1. Arbeidstilsynet 2. Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen (BUFA) 3. Bergvesenet 4. Datatilsynet 5. Direktoratet for Naturforvaltning (inkludert Statens Naturoppsyn) 6. Edelmetallkontrollen (v/teknologisk institutt) 7. Eierskapstilsynet 8. Fiskeridirektoratet 9. Forbrukerombudet 10. Justervesenet 11. Konkurransetilsynet 12. Kredittilsynet 13. Kystverket 14. Likestillingsombudet 15. Lotteritilsynet 16. Luftfartstilsynet 17. Nasjonal sikkerhetsmyndighet 18. Norges vassdrags- og energidirektorat 19. Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO) 20. Oljedirektoratet 21. Park- og tivolitilsynet (Det Norske Veritas) 22. Post og teletilsynet 23. Sjøfartsdirektoratet 24. Statens Bygningstekniske etat 25. Statens filmtilsyn 26. Statens Forurensningstilsyn 27. Statens Helsetilsyn 28. Statens Jernbanetilsyn 29. Statens legemiddelverk 30. Statens medieforvaltning 31. Statens Strålevern 32. Statens vegvesen 33. Taubanetilsynet (Det norske Veritas) 34. Tilsynsrådet for advokatvirksomhet 35. Direktorat/or beredskap og samfunnssikkerhet 36. Mattilsyn 37. Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen 38. Stiftelsestilsynet 39. Petroleumstilsynet Utfordringer Høyt antall departementer og tilsynsorganer involvert Koordinering ( norske tilsynsetater er svært selvstendige ) Gjennomslag færre ulykker gir reduserte kostnader på helsebudsjettet Helhetsvurdering (utgift på ett budsjett kan gi innsparing på annet budsjett) Virksomhetenes drift (RHF Sør-Øst: 11 tilsynsmyndigheter) Kompetansestrid mellom JD og AD ved revisjon av petroleumsindustriens HMS-regelverk Urovekkende, kompetanseavslørende, tidsødende Jf HSE som rapporterer til SMK 7

8 Utfordringer Noen direktorater har både økonomisk/ operativt ansvar og tilsynsansvar Uavhengighet Alternativ klageinstans ikke tilstrekkelig Interessekonflikter (Vegvesenet, Hanekleivtunnelen) Kongen i statsråd Arbeidsdepartementet Fiskeri- og kystdepartementet Forsvarsdepartementet Helse- og omsorgsdepartementet Justis- og politidepartementet Landbruks- og matdepartementet Miljøverndepartementet Nærings- og handelsdepartementet Samferdselsdepartementet Direktoratet for arbeidstilsynet Kystdirektoratet Nasjonal sikkerhetsmyndighet Statens helsetilsyn Statens strålevern Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Nasjonal sikkerhetsmyndighet Mattilsynet Klima- og forurensingsdirektoratet Sjøfartsdirektoratet Vegdirektoratet Luftfartstilsynet Petroleumstilsynet Mattilsynet Mattilsynet Datatilsynet Sjøfartsdirektoratet Jernbanetilsynet Svekket tilsynsnivå siden 1990-tallet Utfordringene har økt i denne perioden, få områder med bedring Konkurransen om arbeidskraft for fagspesialister har blitt større Kravene til kontrollsystemer har økt Kompleksitet i kontrollsystemer har økt Økonomisk fokus på ressursutnyttelse høyere Utflyttingen av tilsynsorganer på tallet har medført en klar svekking 8

9 Svekkelse av utflyttede tilsyn Erfaringsnivå Turnover Kilde: Asplan (2009) Kilde: Asplan Asplans hovedkonklusjoner Flyttingene har ført til stor utskifting av personell Flyttingen har ført til midlertidig svekking av viktige samfunnsfunksjoner Små regionale virkninger Styringsdialogen er i liten grad påvirket Flyttingen gir ingen kostnadsbesparelse Rekrutteringsgrunnlaget i tilflyttingsregionen er avgjørende Høykonjunkturen har forsterket utfordringene det er mindre trygt å fly nå enn for fem år siden 9

10 Svekket tilsyn med storulykkesrisiko Petroleumstilsynet har unik kompetanse som har vist seg å fungere godt Bør ses på som en ressurs for hele samfunnet Full City stiller spørsmål ved sikkerhetskulturen i Kystdirektoratet Luftfartstilsynet alvorlig svekket av flyttingen Sløvåg ulykken stiller spørsmål ved Klima- og forurensingsdirektoratet (tidl SFT) sin tilsynskompetanse DSB avslører alvorlig manglende kompetanse Risavika LNG fabrikk, Sola kommune Flere mottaksanlegg for LNG langs kysten Utbyggingen i Risavika Krav til bruk av risikoanalyse Illustrasjoner fra Risavika Noen av de alvorligste feil og mangler ved kontrollordningene i Risavika Etiske aspekter Utfordringer av vedtatte sannheter 10

11 Svikt og mangler i risikostyring Risavika 1. Ingen relevant informasjon om risiko og sikkerhet til naboene 2. Tilsynelatende misvisende informasjon om risikoforhold 3. Misbruk av risikoanalyser 4. Usikkerhet i analyser ikke adressert 5. For snevert vurderingsgrunnlag for risiko Svikt og mangler i risikostyring Risavika 6. Myndighetene neglisjerer at risiko for naboer ikke er opplyst i konsultasjonen Sola kommune Fylkesmannen i Rogaland DSB Justisdepartementet Sivilombudsmannen (valgte å ikke ta i saken) Riksrevisjonen SMK 7. Misvisende gjengivelse av konklusjonene i DNV sin vurdering av den kvantitative risikoanalysen DSB Justisdepartementet 11

12 Korrekt eller misvisende informasjon? (risikonivå kjent av utbygger siden april 2007) (utlevert av utbygger ) Ikke bruke risikoanalyser for å akseptere dårligere løsninger enn etablert praksis Grunnleggende prinsipp Petroleumstilsynet Health & Safety Executive (HSE)* UK Ptils erfaringer Utfordring på 1980-tallet Fokuserte på forholdet i november 2007 Omhandler manipuleringspotensialet i risikoanalyser * Britisk sikkerhetsmyndighet med ansvar for olje&gass, samt landanlegg, jernbane, osv 12

13 Risavika misbruk av risikoanalyser Etter regler i USA kunne ikke Risavika LNG-anlegg vært bygd Utbygger har brukt risikoanalyser som underlag for ikke å følge etablert praksis Etiske aspekter LNG-saken i Risavika setter fokus på etikk Angår Virksomhetenes ansvar Konsulentenes ansvar Myndighetenes ansvar Forsømt forhold? 13

14 DSBs opptreden i Risavika (LNG) Faglig og/eller saksbehandlingsmessig svakt Påtaler ikke utbyggernes sterkt mangelfulle risikostyring Prioriteres formalkrav framfor realkrav til sikkerhet og beredskap Opptreden gir grunnlag for følgende tolkning: Prioriterer DSB å beskytte virksomhetene mot naboene framfor å beskytte naboene mot urimelig opptreden fra virksomhetenes side? Mottaksanlegg for LNG langs kysten På anmodning fått oversendt dokumentasjon for 13 mottaksanlegg langs kysten fra DSB De fleste lokalisert på/utkanten av eksisterende industriområder Mye mindre anlegg enn i Risavika Ingen fokus fra DSB på eksponering av naboer Noen av anleggene har bebyggelse nærmere enn i Risavika 14

15 Alcoa Lista Avstand til bebyggelse: ca 440 m Avstand til skole: ca 690 m Avstand til barnehage: ca 660 m Bingsa, Ålesund Avstand til bebyggelse: ca 720 m Avstand til ny bebyggelse: ca 700 m 15

16 Typisk for mottaksanleggene Mye mindre enn Risavika Lagringskapasitet ofte < 5% av Risavika Er problemene tilsvarende mindre? Problemområdet er kaia Anlegget for øvrig er beskyttet av oppsamling av eventuell lekkasje av LNG Ikke mulig å arrangere oppsamling på kai Skipene vil i prinsippet være de samme Omfanget av ev lekkasje kan lett bli omtrent det samme uavhengig av anleggsstørrelse DSB saksbehandling av anleggene Meget enkle ROS-analyser gjennomført ( som om det var et bilverksted ) Ikke adressert risiko for naboer/institusjoner Ikke risikoakseptkriterier eller vurdering Sikkerhetssoner ikke basert på analyser, kun på NFPA standarder Ikke noe underlag for å vurdere mulige tiltak Ingen iverksatte tiltak, heller ikke slike som kan framstå som gratis-tiltak Kravet om ALARP ikke tilfredsstilt 16

17 Følger av DSBs mangelfulle håndtering Det er ikke reell samfunnsmessig kontroll med storulykkesrisiko i landbasert virksomhet i Norge DSB bryter norsk lov og forskrifter på en rekke punkter DSB oppfyller ikke tilsynsansvar i hht Brannvernlov og Storulykkesforskrift DSB påser ikke at virksomhetene oppfyller kravet om at risiko skal reduseres til et nivå som er så lavt som det med rimelighet kan oppnås, brannvernloven 20 DSB påser heller ikke at virksomhetene innhenter og legger spesiell vekt på uttalelser fra naboer til anlegg som kan utgjøre storulykkesrisiko, brannvernloven 24 Følger av DSBs mangelfulle håndtering Mastergradsoppgave ved UiB (Lervåg, 2010) påviser DSB har forståelse av egen rolle som fører til de grove lovbrudd som er påvist her DSB oppfyller ikke sin forpliktelse Gi råd og opplysning til virksomheter, kommuner og enkeltpersoner om forhold som har betydning for samfunnssikkerhet Det framstår tvert imot som DSB tilsynelatende søker å villede naboer Betydelig uklarhet i ansvarsdelingen mellom DSB og kommuner ifm behandlingen av reguleringsplaner når storulykkespotensial er involvert 17

18 ALARP og risikoakseptkriterier Lovens krav er ALARP DSB overlater til industrien på fritt grunnlag uten noen overprøving Fastsette egen risikoakseptkriterier Abrahamsen (UiS, 2010) har påvist at Industrien ikke bør fastsette egne risikoakseptkriterier Ut fra nytteteori kan slik kriterier ikke påregnes å være hensiktsmessige i en samfunnsmessig sammenheng Internkontroll forståelse i DSB? Kan velges fritt av industrien: Risikoakseptkriterier Risikoanalysemetoder og beregningsmodeller mange av analysene gir inntrykk av at det er et bilverksted som skal godkjennes! Valg av dimensjonerende hendelser og laster Sikringsfelt som DSB aksepterer Tar kun vare på anlegget ift eksponering for 3. parts aktivitet Tar ikke hensyn til at 3. part skal beskyttes for hendelser/aktivitet på anleggene 18

19 Hovedprinsipper for HMS-regulering i Norge Internkontroll, funksjonelle regelverk, risikobaserte Fungerer det tilsvarende godt for samfunnssikkerhet generelt? LNG sakene viser at dette ikke fungerer med DSB som tilsynsmyndighet Ref erfaringer fr Sløvåg Ref Brevik trafikksentrals rolle under Full City Hovedprinsippene fungerer ikke utenom petroleumsindustrien? Internkontroll storulykkesforskriften DSB Utgangspunkt Lyses LNG anlegg i Risavika (Sola kommune) Mottaksanlegg for LNG langs kysten Bingsa industriområde i Ålesund kommune Alcoa industriområde i Farsund kommune Data for andre mottaksanlegg langs kysten Observasjoner fra saksbehandlingen DSB synes å praktisere internkontroll prinsippet på følgende måte: Bare dokumenter med riktig tittel er utarbeidet, er innholdet ikke deres bord, det er utelukkende industriens ansvar 19

20 Mulig løsning Eget sikkerhets- og beredskapsdepartement Rasjonalisering av tilsyn Tilsyn for forebyggende samfunnssikkerhet Beredskapstilsyn Tilsvarer i betydelig grad organiseringen i Storbritannia Health and Safety Executive Tilsvarer den løsning som Sårbarhetsutvalget (NOU2000:24) anbefalte Er det nødvendig med en ny utredning? Sikkerhets- og beredskapsdepartement Positive effekter: God mulighet for koordinering Gjennomslag i forhold til andre samfunnsområder Fokus på ansvar God mulighet for helhetsvurdering Separasjon av økonomisk/operativt ansvar og tilsynsansvar Sikre uavhengighet Eliminere interessekonflikter God mulighet for koordinert og felles praksis i tilsynsoppgaver 20

21 Stort integrert tilsynsorgan Kan ha desentralisert kontorstruktur: Opprettholde kontorsteder i distriktene Også kontorsteder der de ulike fagmiljøene er tyngst Vil kunne bygge opp høykompetente fagmiljøer på nøkkelområder Arb.til, DSB, Jtil, Ltil, Ptil, SDir: ca 1900 ansatte Kan rasjonalisere administrative funksjoner Moderne IKT-systemer muliggjør samhandling over lange avstander uten stor reisevirksomhet HSE (UK) drives på denne måten Ca 3500 ansatte, mer enn 20 kontorsteder Nye energiformer Bruk av gass, LNG Atomkraft? (Thorium) Felles problemstilling Aktørene Primært investeringsselskaper uten teknisk kompetanse Uten erfaringsbakgrunn med styring av storulykkesrisiko Vil være avhengig av et høyt kvalifisert storulykkestilsyn for landbasert virksomhet Dagens situasjon er langt fra tilfredsstillende Avgjørende at tilsynsordningen kommer opp på et tilfredsstillende nivå 21

22 Ivaretakelse av samfunnssikkerhet Utilfredsstillende situasjon Dagens tilsynstilnærming til samfunnssikkerhet Kan bli nødvendig å utfordre vedtatte sannheter Bør omfanget av risikobasert lovgivning reduseres? Er ALARP bedre for risikostyring enn risikoakseptkriterier? Mulige tiltak Sørge for mer tyngde og kompetanse hos myndighetene Sikkerhets- og beredskapsdepartement Slå sammen tilsynsmyndigheter Jf også Riksrevisjonens kritikk av JD (dok nr 3:4, ) Særlig samordningsansvaret er fokusert..flere departementer ser Justisdepartementets samordningsansvar som uklart. Redusere bruk av risikobasert regulering 22

23 Redusert bruk av risikobasert lovgivning? Risikobasert regulering forutsetter myndighetenes dedikerte håndheving Vurdering av Risavika LNG + mottaksanlegg har vist at DSB ikke har kunnet oppnå utbyggers etterlevelse av kravene i Storulykkesforskriften Brann og eksplosjonsvernloven NS5814, norsk standard for risikoanalyser ALARP bedre enn Risikoakseptkriterier? Er ALARP bedre for risikostyring enn risikoakseptkriterier? ALARP omvendt bevisbyrde for å forkaste gode tiltak Tidligere hevdet ALARP gir mere sikkerhet enn RAK ALARP krever Myndigheter som er Faglig sterke Tør utfordre virksomhetene ved behov 23

24 ALARP Uten myndigheter som håndhever kravene rigorøst betyr ALARP La virksomheten gjøre som de vil! Risikoakseptkriterier langt å foretrekke RAK bør være definert av myndighetene for virksomhet under storulykkesforskriften Som for ammunisjonslagre (mer enn 30 år) Som i Nederland Scenarier som skal analyseres Forutsetninger og antagelser Beregningsmodeller Internkontroll Internkontroll er et skjørt redskap Sterkt avhengig av hvordan det praktiseres av alle parter Samfunnsmessig funksjon sterkt avhengig av tilsynsmyndighetenes praktisering Utilfredsstillende funksjon med DSB som tilsynsmyndighet Internkontroll prinsippet blir alltid utfordret når det skjer alvorlige hendelser 24

25 Avslutning oppsummering Ansvaret for samfunnssikkerheten i Norge er sterkt fragmentert og delvis fraværende Utfordringene har økt over tid Tilsynsvirksomheten svekket på flere sentrale områder de seinere år DSB bryter norsk lov i forvaltningen av storulykkesregimet Petroleumstilsynet (rollemodell for mange) har også fått utfordringer i seinere tid Revisjon av departements- og tilsynsorganisering klart ønskelig Er det politisk interesse for dette? Hva kan gjøres Utredning av mulige endringer av tilsynsorganisering og ordningen, f.eks. Eget departement og integrert tilsyn Integrert tilsyn som rapporterer til SMK Endringer i praktisering av internkontroll prinsippene Alternativt? Midlertidige løsninger burde iverksettes snarest i forhold til DSB sine tilsynsoppgaver med storulykkesrisiko 25

26 Referansedokumenter Artikler Vinnem, J.E. (2010) Risk analysis in the planning processes of hazardous facilities a case of an LNG plant in an urban area, Reliability Engineering and System Safety 95 (2010), pp Vinnem, JE. (2010) On the ethics of risk assessment, presented at ESREL2010, Rhodos, Greece, 5-9 September 2010 Rapporter Gransking av svikt av samfunnsmessige barrierer, JE Vinnem, okt/08 Tilsynsvirksomheten i Norge, JE Vinnem, nov/09 Tilsyn uten ansvar, Knut A Lervåg, Mastergradsoppgave, UiB, Storulykkesrisiko i landbasert virksomhet, JE Vinnem, publiseres okt/10 Kronikker (JE Vinnem) Om LNG i Risavika og samfunnssikkerhet (Stav Aftenblad, ) Risiko, redelighet, Risavika (Stav Aftenblad, ) Må det en katastrofe til? (Dagsavisen, ) Slå sammen de statlige tilsynene (Stav Aftenblad, ) 26