Bruk av konsulenttjenester i statsforvaltningen - foranalyse basert på spørreundersøkelse juli Difi ref. 2010/463 SSØ ref.

Transkript

1 Bruk av konsulenttjenester i statsforvaltningen - foranalyse basert på spørreundersøkelse juli 2010 Difi ref. 2010/463 SSØ ref Notat oktober

2 Innhold 1. Bakgrunn Metode og utvalg Funn Hvor mange kjøp sammenliknet med tidligere? Hvilke oppgavetyper er vanligst? Hvilke oppgavetyper er størst? Hva er fordelingen mellom bistand og oppdrag? Hva er viktige årsaker til kjøp av konsulenttjenester? Har virksomheten strategi for kjøp og bruk av konsulenttjenester? Har virksomheten retningslinjer for konsulenttjenester? Avtales kompetanseoverføring? Hvor ofte foretas evaluering av konsulenttjenestene?... 9 Vedlegg: Virksomhetskategorier 2

3 1. Bakgrunn Staten har store årlige utgifter til bruk av konsulenttjenester. På oppdrag fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) har Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i samarbeid med Senter for statlig økonomistyring (SSØ) fått i oppgave å kartlegge bruken av konsulenttjenester i statsforvaltningen i 2009, og sammenlikne situasjonen med 2002 som ble utredet av Riksrevisjonen i 2004 (Dokument nr 3:8 ( )). Synovate har bidratt ved utforming av spørreskjema, og har stått for datainnhentingen og utkjøring av tabeller. Formålet med undersøkelsen er å kartlegge utviklingen i konsulentbruken over tid, og se om det er forskjeller i konsulentbruken mellom ulike kategorier av statlige virksomheter. Det er også et mål å få kunnskap om omfanget av rutiner og prosedyrer for kjøp og bruk av konsulenttjenester. Vi ønsker å få mer oversikt over hele prosessen knyttet til bruk av konsulenttjenester, fra strategisk planlegging til anskaffelser, styring, kompetanseoverføring og evaluering av konsulentkjøp. Konsulentbruk kan bidra positivt til utvikling, innovasjon og effektivisering i virksomhetene som leier inn arbeidskraft. For høy konsulentbruk vil kunne medføre ulemper i form av dårlig utnyttelse av egne ansatte og høye utgifter. Det kan være et stort potensial for forbedringer i ressursbruken og eventuelle besparelser dersom kjøp og bruk av konsulenttjenester kan effektiviseres. Det bør fremskaffes bedre og ajourførte data om kjøp og bruk av konsulenttjenester som kan gi grunnlag for mulige forbedringer, og som kan innebære lavere og/eller bedre kjøp og bruk av konsulenttjenester. Dette bør skje gjennom å synliggjøre forskjeller i konsulentbruk mellom virksomheter og finne årsaker til økt konsulentbruk, i tillegg til å finne eksempler på god praksis og mulige uheldige forhold som det kan gjøres noe med. Dette notatet er en foreløpig sammenstilling av funn fra en spørreundersøkelse som ble foretatt i statsforvaltningen sommeren Notatet er skrevet av Vigdis Olsen (SSØ) og Peter Bøgh (Difi). Selv om undersøkelsen gir ajourført informasjon om konsulentbruk på sentrale punkter, vil det være behov for å supplere med ytterligere datainnhenting og analyse for å gi et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om bruken av konsulenttjenester i statlige virksomheter er effektiv og på et rimelig nivå. 3

4 2. Metode og utvalg Riksrevisjonens undersøkelse gjaldt 74 virksomheter med høye konsulentutgifter i hele staten, mens denne undersøkelsen omfatter 113 virksomheter i statsforvaltningen. Undersøkelsen er rettet mot statlige forvaltningsorganer, dvs. at bl.a. de regionale helseforetakene og statlige aksjeselskap ikke er omfattet. For øvrig er følgende grupper av virksomheter utelatt: universiteter, høyskoler, andre skoler og utdanningssentre, svært små nemnder, institutter, råd og sekretariater samt fond. Regionale og lokale statlige virksomheter som er del av en etat med sentral ledelse i et direktorat har ikke fått egne spørreskjemaer, men er del av undersøkelsen via sitt direktorat. Andre regionale virksomheter har fått hvert sitt skjema. Spørreskjemaet stilte spørsmål om utgifter til konsulenttjenester, om drivkrefter, oppgavetyper og om strategier og rutiner for kjøp og bruk av konsulenttjenester. Den postale undersøkelsen ble sendt ut til litt over 200 virksomheter. Av disse har litt over halvparten (113) svart. Den relativt lave svarprosenten, det at mange beløp er ført opp som anslag og ikke som nøyaktige tall, og at det er mange vet ikke -svar, gir usikkerhet om tallene. Statsregnskapstall kombinert med informasjoner fra denne undersøkelsen vil derfor gi bedre svar på omfang av og utviklingen i utgiftene, enn å basere seg på denne undersøkelsen alene. Mangelfulle og usikre budsjett- og regnskapstall fra undersøkelsen presentes således ikke her. 4

5 3. Funn 3.1. Hvor mange kjøp sammenliknet med tidligere? I spørreundersøkelsen er det stilt spørsmål om hvor mange konsulentkjøp virksomheten hadde i 2009 sammenliknet med gjennomsnittet for årene 2005 til Tabellen nedenfor viser en oversikt over hvordan de ulike virksomhetstypene svarer på direkte spørsmål om utviklingen over tid. Tabell 1 Antall kjøp i 2009 sammenliknet med gjennomsnitt Virksomhetskategori (se Vedlegg) Like mange (%) Færre (%) Flere (%) Vet ikke/ubesvart (%) Departementene og SMK Direktorater (de store) Tilsyn Øvrige og Andre Sum Innenfor samtlige kategorier er det en klar tendens til at antall konsulentkjøp oppfattes å ha økt. Økningen i antall kjøp er mest entydig for kategorien direktorater, hvor 44 prosent av virksomhetene opplyser at antall konsulentkjøp har økt, mens 17 prosent av virksomhetene angir færre kjøp Hvilke oppgavetyper er vanligst? Virksomhetene ble spurt om hvilke oppgaver de brukte konsulenter til i løpet av Tabell 2 Oppgavetyper der konsulenter er brukt i 2009 Oppgavetype Pst IT-systemutvikling 72 IT-systemdrift 65 Organisasjonsutvikling/omstilling 56 Annen utredning 44 Andre oppgaver 44 Kvalitetssikring 39 Rekruttering/bemanning (ikke vikartj.) 37 Opplæring 35 5

6 Evaluering 30 Innkjøp, økonomi, kost/nytte, revisjon 28 I 2009 hadde 72 pst av virksomhetene brukt konsulenttjenester til ITsystemutvikling og 65 pst hadde brukt konsulenttjenester til IT-systemdrift og vedlikehold. På tredjeplass kom organisasjonsutvikling/omstilling med 56 pst. I departementsgruppen og direktoratsgruppen var utredning og evaluering oppgavetyper der konsulenter var mye brukt, og for departementenes del var også kvalitetssikring en hyppig forekommende oppgavetype Hvilke oppgavetyper er størst? Virksomhetene ble bedt om å rangere de tre største oppgavetypene hos seg etter utgiftsstørrelse 1. Tabell 3 Rangering av oppgavetyper Størst konsulentbruk = 1, nest størst konsulentbruk = 2 og tredje størst konsulentbruk = 3 Oppgavetype Rang IT-systemutvikling 1,6 Annen utredning 1,6 Andre oppgaver 1,8 IT-systemdrift 1,9 Innkjøp, økonomi, kost/nytte, revisjon 2,3 Organisasjonsutvikling/omstilling 2,3 Kvalitetssikring 2,4 Opplæring 2,4 Evaluering 2,5 Rekruttering/bemanning (ikke vikartj.) 2,6 IT-systemutvikling, annen utredning, andre oppgaver og IT-systemdrift og - vedlikehold er i gjennomsnitt høyest rangert. Lavest rangert er rekruttering/bemanning, evaluering, kvalitetssikring og opplæring. Riksrevisjonenes undersøkelse (2002-tall) hadde en litt annen spørsmålsstilling og kunne således presentere størrelsen på de ulike oppgavetypene i form av 1 Mens tabell 2 viser forekomsten av de forskjellige oppgavetypene som konsulenter ble brukt til, viser tabell 3 en rangerning av oppgavetypene ut fra utgiftsstørrelse. 6

7 regnskapstall. IT-systemutvikling var den største, og sto sammen med ITsystemdrift og -vedlikehold for halvparten av konsulentutgiftene. De oppgavetypene med lavest utgifter i Riksrevisjonens undersøkelse er de samme som de oppgavetypene som er lavest rangert i gjennomsnitt i 2009: Rekruttering/bemanning, evaluering, kvalitetssikring og opplæring Hva er fordelingen mellom bistand og oppdrag? Det kan skilles mellom konsulentbistand, der oppdragsgiver er ansvarlig for styringen og sluttproduktet, og konsulentoppdrag, der konsulenten er ansvarlig for å levere en definert tjeneste eller produkt (disse to typene av konsulenttjenester vil ha ulik utforming av avtalene mellom oppdragsgiver og konsulentfirma). Vi spurte om hvordan fordelingen mellom konsulentbistand og konsulentoppdrag er i virksomhetene. Tabell 4 Fordeling mellom konsulentbistand og konsulentoppdrag Konsulentbistand vs konsulentoppdrag Pst Konsulentbistand betydelig høyere enn -oppdrag 41 Konsulentbistand og konsulentoppdrag like store 12 Konsulentbistand betydelig lavere enn -oppdrag 25 Det er flere virksomheter som svarer at utgifter til konsulentbistand er betydelig høyere enn til konsulentoppdrag, enn som svarer omvendt. Men i direktoratsgruppen er det flest som svarer at utgifter til konsulentbistand er betydelig lavere enn konsulentoppdrag. Vet ikke-gruppen er imidlertid relativt stor, særlig i de to kategoriene øvrige og andre forvaltningsorganer. Riksrevisjonen hadde ikke skillet mellom konsulentbistand og -oppdrag som en eksplisitt problemstilling. 3.5 Hva er viktige årsaker til kjøp av konsulenttjenester? I undersøkelsen ble det spurt om viktigheten av forskjellige årsaker til kjøp av konsulenttjenester. 7

8 Tabell 5 Viktigheten av årsakene til konsulentkjøp Uviktig = 1, lite viktig = 2, ganske viktig= 3 og svært viktig = 4 Årsak Gjennomsnitt Kompetanse 3,7 Kapasitet 3,2 Ekstern vurdering 2,8 Politiske reformer 2,5 Høyest gjennomsnitt får årsaken behov for kompetanse, som nærmer seg svært viktig. Deretter kommer behov for kapasitet som ligger på et gjennomsnitt rundt ganske viktig, og så behov for ekstern vurdering. Politiske reformer og beslutninger er i gjennomsnitt vurdert som minst viktig. For departementene er bildet noe annerledes enn for totalen. For departementene er politiske reformer og beslutninger og behov for ekstern vurdering i gjennomsnitt vurdert som omtrent like viktig som behov for kompetanse. Ser vi på Riksrevisjonens undersøkelse, oppga 51 pst at manglende kompetanse var den viktigste årsaken, mens 27 pst oppga manglende personell som den viktigste årsaken til kjøp av konsulenttjenester. Det er mao. noe av det samme mønsteret som avtegnet seg i 2002 og Har virksomheten strategi for kjøp og bruk av konsulenttjenester? Det blir i undersøkelsen spurt om virksomhetene har en skriftlig strategi for kjøp av konsulenttjenester, og om dette er en del av en skriftlig anskaffelsesstrategi. Det blir i undersøkelsen også spurt om det finnes en strategi for bruk av konsulenttjenester, og hvorvidt dette er del av en skriftlig kompetansestrategi. Tabell 6 Strategi for hhv. kjøp og bruk av konsulenttjenester Strategi Ja Nei Strategi for kjøp Strategi for bruk Av alle virksomhetene som svarte er det 72 pst som ikke har en kjøpsstrategi. Hos det mindretallet som hadde en strategi for kjøp av konsulenttjenester, var dette i langt de fleste tilfellene del av en skriftlig anskaffelsesstrategi. 8

9 Av alle virksomhetene som ble spurt var det 77 pst som ikke hadde en strategi for bruk av konsulenttjenester (en del virksomheter svarte vet ikke eller lot spørsmålet stå ubesvart). Hos det lille mindretallet som hadde en strategi, var det i underkant av halvparten som opplyste at dette var en del av kompetansestrategien (mange respondenter svarte vet ikke ). Forekomsten av strategier ser ut til å ha økt siden Riksrevisjonens undersøkelse. 89 pst hadde den gang ikke utarbeidet skriftlig konsulentstrategi. 3.7 Har virksomheten retningslinjer for konsulenttjenester? Noe over halvparten opplyser at de ikke har retningslinjer for kjøp og bruk av konsulenttjenester. Dette er det samme tallet som i Riksrevisjonens undersøkelse. Hos det mindretallet som har slike retningslinjer, er anskaffelsesprosedyrer omhandlet i alle retningslinjer. Deretter kommer i fallende rekkefølge utarbeiding av oppdragsbeskrivelse, gjennomføring og styring av konsulentoppdraget, evaluering og kompetanseoverføring. De store direktoratene skiller seg ut ved at de jevnt over dekker flere temaer i retningslinjene enn andre kategorier av virksomheter. 3.8 Avtales kompetanseoverføring? I undersøkelsen spørres det om hvor hyppig det i oppdragsbeskrivelser eller i kontrakter er avtalt overføring av kunnskap fra konsulenten til ansatte i virksomheten. En tredjedel av respondentene svarer her at de ikke vet. Blant dem som vet, er en gang i blant det vanligste svaret. Kun 3 pst svarer at det alltid avtales kompetanseoverføring. 3.9 Hvor ofte foretas evaluering av konsulenttjenestene? Vi spurte om hvor ofte det foretas evaluering av konsulenttjenestene. De vanligste svarene her er av og til og ofte. Også her var det mange vet ikke-svar (21 pst). 8 pst svarer at det alltid foretas evaluering. 9

10 Virksomhetskategorier Vedlegg For å kunne sammenlikne med tidligere undersøkelse gjort av Riksrevisjonen, er det gjort en kategorisering som trenger en nærmere forklaring: Med Direktorat menes de virksomhetene som var kategorisert som direktorat i Riksrevisjonens tidligere undersøkelse, og virksomheter som er en fortsettelse av disse: Arbeidsdirektoratet Direktoratet for arbeidstilsynet Direktoratet for brann- og elsikkerhet. Direktoratet for naturforvaltning Direktoratet for sivilt beredskap NORAD Norges vassdrags- og energidirektorat Oljedirektoratet Politidirektoratet Rikstrygdeverket Sjøfartsdirektoratet Skattedirektoratet Sosial- og helsedirektoratet Statistisk sentralbyrå Statskonsult Toll- og avgiftsdirektoratet Utlendingsdirektoratet Vegdirektoratet Med Tilsyn menes de virksomhetene som var kategorisert som tilsyn i Riksrevisjonens tidligere undersøkelse, og virksomheter som er en fortsettelse av disse: Konkurransetilsynet Kredittilsynet Lotteritilsynet Luftfartstilsynet Post- og teletilsynet Statens dyrehelsetilsyn, Statens forurensingstilsyn Statens helsetilsyn Statens jernbanetilsyn Statens landbrukstilsyn Statens legemiddelverk Statens næringsmiddeltilsyn Med Øvrige forvaltningsorganer menes de virksomhetene som var kategorisert som øvrige forvaltningsorganer i Riksrevisjonens tidligere undersøkelse, og virksomheter som er en fortsettelse av disse: Politiets datatjeneste Statens landbruksforvaltning Statens forvaltningstjeneste Statens innkrevingssentral 10

11 Patentstyret Statens byggtekniske etat Læringssenteret Økokrim Nasjonalt folkehelseinstitutt Norsk Polarinstitutt Kriminalpolitisentralen Reindriftsforvaltningen Norsk institutt for jord- og skogkartlegging Statens arbeidsmiljøinstitutt Riksrevisjonens kategori Virksomheter med annen tilknytningsform var ikke aktuell i denne undersøkelsen. Vi opprettet en ny kategori kalt Forsvaret, men fikk ingen svar her og kategorien er derfor ikke vist i tabell 1. Andre forvaltningsorganer er de virksomhetene som ikke omfattes av noen av de ovennevnte kategoriene. 11