2 E 204. Oversendelse av endelig tilsynsrapport Fylkesmannens tilsyn med Kvæfjord kommunes forvaltning av introduksjonsloven

Transkript

1 Fylkesmanneni Troms RomssaFyIkkamänni is Saksbehandler Telefon Vår dato Vår ref. Arkivkode Sølvi Melum / Deres dato Deres ret 25.1 neltill Kvæljord kommune v/ rådmann Bygdeveien BORKENES 2 E 204 R4-tfv- a4v-- Oversendelse av endelig tilsynsrapport Fylkesmannens tilsyn med Kvæfjord kommunes forvaltning av introduksjonsloven Fylkesmannen i Troms varslet tilsyn med Kvæfjord kommune i brev av , og ba om å få innsendt relevant dokumentasjon innen Dokumentene ble mottatt ou det ble avholdt formote den Våre funn ble presentert i forelopiu tilsynsrapport av , som ble gjennonmått på slunmøtet den Våre observasjoner ou vurderinuer framgår av den vedlagte tilsynsrapporten. Det ble avdekket ett lovbrudd. Kommunen fikk en frist på tre uker til å komme med merknader eller innspill til den foreløpige rapporten. Kværjord kommune har i brev gitt svar innen fristen. Det er gitt en egenerklæring fra kommunen om at lovbruddet er rettet. Sammen med egenerklæringen har kommunen sendt dokumentasjon som viser retting. På bakgrunn av Kvæfjord kommunes redegjørelse om de tiltak som er iverksatt for å ivareta krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. anser tilsynsmyndigheten at lovbruddet som ble avdekket nå er rettet opp. Med dette avsluttes tilsynet i Kvæfjord kommune. Med hilsen Eivind Bratsberu e.f. konstituert utdanninusdirektor Sølvi N1elum seniorrådub. er Dokuntentet er elektronisk godkjent og har ikke handskrevne signaturer. Vedlegg: Endeliu tilsynsrapport Fylkeshuset, Strandvegen 13 Telefon: Avdeling frntrpostmottak@fylkesmannen no Postboks 6105, 9291 Tromsm Telefaks: Oppvekst- og no/troms utdanningsavdelinge n

2 0 Fylkesmannen i Troms Romssa FyIkkamanni fra tilsyn med Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Tilsynstema: Deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på full tid Kvæfjord kommune Desember 2014 Endefig rapport

3 1 Innhold Innledning 2 Formålet med tilsynet 2 Fylkesmannens tilsynshjemmel 2 Forholdet til kommuneloven 2 Forholdet til forvaltningsloven 3 Begreper 3 Om rapporten 3 Gjennomføring av tilsynet 3 Tema for tilsynet Temal: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig 7 Kontrollspørsmål: 7 Beskrivelse av kommunens praksis 7 Fylkesmannens vurdering 7 Fylkesmannens konklusjon 8 Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid 9 Kontrollspørsmål: 9 Beskrivelse av kommunens praksis 9 Fylkesmannens vurdering 11 Fylkesmannens konklusjon 12 Lovbrudd og merknader 13 Vedlegg 1: Lovgrunnlaget for tilsynet 9 Tilsynsansvaret 15 Tilsynstema 15 Forholdet til forvaltningsloven 15 Avgrensing av tilsynet 16 Forholdet til kommuneloven kapittel 10A - Statlig tilsyn med kommunesektoren 16 Hvem det føres tilsyn med - Kommunens ansvar for introduksjonsordningen 17 Tilsynstema Introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på fulltid 17 Kontrollspørsmål: Programmet skal være helårlig og på fulltid 20 Kilder 21 Vedlegg 2: Oversikt over dokumentasjon 22 Vedlegg 3: Deltakere i tilsynet 23

4 2 1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Troms etter tilsyn med Kvæfjord kommunes forvaltning av Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven). Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Formålet med tilsynet Introduksjonslovens formål er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og deres økonomiske selvstendighet, jf. introduksjonsloven 1. Det følger av rundskriv 0-20/2012 at hovedformålet med loven er å legge til rette for at deltakerne i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kommer seg raskt i arbeid eller utdanning. Det er videre ett av lovens formål at de som deltar i programmet aktivt yter noe for å gjøre seg berettiget til introduksjonsstønad først og fremst til beste for seg selv, men også for samfunnet. Hensikten med tilsyn er å sikre at kommunene har en praksis som er i samsvar med lov og forskrift som et bidrag til økt kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen. Brudd på introduksjonsloven kan ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakerne. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Fylkesmannens tilsynshjemmel Introduksjonsloven 23 gir Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene Forholdet til kommuneloyen Fylkesmannens tilsyn skal utføres etter reglene i Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kapittei 104, jf. introduksjonsloven 23 annet (edd. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det gis pålegg, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som er ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60b.

5 3 Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som for eksempel normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling og veiledning og informasjon til deltakerne. Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven eller ikke. Grunnen er at mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak etter denne loven. Det fremgår imidlertid av rundskriv Q-20/2012 at opplistingen i 21 annet ledd ikke er uttømmende. Andre vedtak som må anses som enkeltvedtak og derfor kan påklages, kan for eksempel være avgjørelser om fravær og permisjon eller en avgjørelse om forlengelse av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøke om de materielle reglene i introduksjonsloven blir oppfylt. Ved Fylkesmannens tilsyn vil det være nødvendig å se nærmere på enkeltvedtak som er fattet, for å se om delta kerne har fått de rettigheter de har krav på. Ft enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2 en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Når det gjelder kommunens avgjørelse vedrørende den såkalte «kan-gruppen», det vil si avgjørelser truffet i medhold av 3 tredje ledd, er det på det rene at personer som omfattes av 3 tredje ledd verken har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Denne gruppen er derfor avskåret fra retten til å klage over at de ikke er tilbudt deltakelse i introduksjonsprogrammet. Imidlertid vil denne gruppen dersom de innvilges introduksjonsprogram, ha adgang til å klage på ordningens innhold etter forvaltningslovens bestemmelse. Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknod er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen og skriftlig dokumentasjon. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt. Gjennomforing av tilsynet Tilsynet er gjennomført som et skriftlig dokumenttilsyn, men det er avholdt formøte med kommunen , og sluttmøte den Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon og annen dokumentasjon Fylkesmannen har tilgang til.

6 4 Tilsynet gjennomføres slik: Skriftlig varsel fra Fylkesmannen tii kommunen om åpning av tilsyn Mottak av dokumentasjon fra kommunen Formøte avholdt i kommunen Utsending av foreløpig rapport Sluttmøte Frist for skriftlig tilbake fra kommunen på foreløpig rapport Utsending av endelig rapport uke 50.

7 5 2. Tema for tilsynet Gjennom tilsynet skal Fylkesmannen kontrollere om kommunen gir deltakerne et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. Vedlegg 1 beskriver de rettslige kravene. Tils net har tatt ut an s unkt i disse kontrolls rsmålene: Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? Har deltakerne i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedager / 5 uker ferie i året? Er programmet på heltid, det vil si ikke på deltid? Får deltakerne i tillegg fri alle årets bevegelige hellig- og fridager? Får deltakere som ikke hører til Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? Er programmet tilpasset deltakeren, slik at han eller hun får et kvalifiseringstilbud på fulltid? Endres programmet ved behov for å ivareta kravet til fulltid? Har programmet 37,5 timer per uke dersom programmet består av aktiviteter som ikke krever for og etterarbeid? Består programmet av minimum 30 timer per uke? Dette gjelder hvor programmet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet og i tillegg krever for- og etterarbeid. Tilfredsstiller programmet kravet til fulltid når det består av både opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til egenaktivitet, for- og etterarbeid? Er egenaktiviteten i en ramme som sikrer kontroll og veiledning? Har deltakeren medvirket til organisering av egenaktiviteten? Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsordningen I redegjørelsen fra Kvæfjord kommune vises det til at Kultur- og oppvekstsjefen har det overordnecle ansvaret for gjennomføring av bosetting, introduksjonsprogram, opplæring i norsk og samfunnskunnskap og grunnskoleopplæring for voksne. I kommunens delegasjonsreglement som er behandlet i K-sak 50/12 i møte , vises det til at Kommunestyret har delegert sin myndighet etter introduksjonsloven til Levekårsutvalget, som igjen har delegert myndigheten videre til rådmannen. Kultur- og oppvekstsjefen har sin delegasjon fra rådmannen, og kan tildele sin kompetanse til andre tilsatte i Kultur- og oppvekstsjefens kontor eller til enhetsleder i avdelingen. Kultur- og oppvekstsjefen har tildelt flyktningkonsulentene ansvar for den praktiske gjennomføringen av bosetting av flyktninger og introduksjonsordningen i Kvæfjord kommune. De tre flyktningkonsulentene har mange arbeidsoppgaver knyttet til sin rolle; fagleder (60 %), programveileder (100 %) og bosettingsveileder (50 %), og de er samlokalisert med Kultur- og oppvekstsjefens kontor. Administrativt ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, samt grunnskoleopplæring for voksne innvandrere med rett og /eller plikt er i utgangspunktet underlagt enhetsleder for Voksenopplæringen i kommunen VAF (Voksenopplæring, Aktivitet og Fritid). Av praktiske årsaker er denne tjenesten lagt til fagledende flyktningkonsulent (40 %) blant annet på grunn av nærhet og kjennskap til innvandrere.

8 6 Kvæfjord kommune har inngått samarbeidsavtale med Harstad kommune når det gjelder levering av tjenester knyttet til introduksjonsloven. Det fremgår at Voksenopplæringen i Harstad har ansvar for følgende tjenester: 600 timer norsk og samfunnskunnskap, behovsprøvd norskopplæring, språkpraksis ved voksenopplæringens kantine (etter avtale), grunnskoleopplæring for voksne, kompetansekartlegging grunnskole og avsluttende prøver i norsk og samfunnskunnskap. Det er opplyst at flyktningkonsulentene har daglig nær kontakt og kan utveksle erfaringer og informasjon med hverandre kontinuerlig, og det er satt opp samarbeidsmøter hver 14. dag. Når det gjelder informasjonsflyt og samarbeid mellom Kvæfjord kommune og Harstad voksenopplæring, er det blant annet vist til at så snart det er søkt om introduksjonsprogram, tar programveileder kontakt med Harstad voksenopplæring for kartlegging og nivåplassering. Programveileder følger opp deltaker med vedtak, ytterligere kartlegging og arbeid med individuell plan. To ganger i året møtes programveileder, programdeltaker og lærere ved Harstad voksenopplæring for å gjennomgå individuell plan, utveksle informasjon om tiltak og progresjon. Programveileder har også flere samtaler med deltaker underveis. Kvæfjord kommune opplyser at Kultur- og oppvekstsjefen, gjennom samlokalisering med flyktningkonsulentene, har daglig kontakt og god informasjon om det løpende arbeidet rundt flyktningebosetting, introduksjonsprogram og voksenopplæring. Kultur- og oppvekstsjefen holder det politiske nivå av ordfører og levekårsutvalget oppdatert ved behov og ved IMDis årlige anmodning om å bosette flytninger. For øvrig informeres kommunens administrasjon via årsmelding der blant annet resultater, statistikk og nye mål for kommende år er tatt med, samt ved budsjettarbeid.

9 7 Temal: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig Kontrollspørsmål: Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? Har deltakerne i introduksjonsprogrammet ferie opptil 25 virkedager / 5 uker ferie i året? Får deltakerne i tillegg fri alle årets bevegelige hellig- og fridager? Får deltakere som ikke hører til Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? Beskrivelse av kommunens praksis Kvæfjord kommune har i «Håndbok for arbeid med bosetting, integrering, introduksjonsprograrn, opplæring i norsk og samfunnskunnskap og grunnskoleopplæring» og «Rutine for helårlig- og fulltidsprogram», opplyst at tilbudet er helårlig og dette er definert til hele året minus 5 uker ferie. I «Rutine for helårlig- og fulltidsprogram» fremgår det at tidligere hadde Harstad voksenopplæring ansvar for å tilby opplæring 47 uker i året. Fra høsten 2013 gikk de over til å følge kommunens generelle skolerute som består av 190 skoledager, og det vises til at Kvæfjord kommune for skoleåret 2014/2015 derfor lager et tilleggsprogram på 30 dager. I «Rutine for helårlig- og fulltidsprogram» står det at tilleggsprogrammet består av 4 uker sommerskole, 1 uke vinterferieskole og 5 studiedager. Studiedagene tilrettelegges av en av flyktningkonsulentene, som følger deltakerne opp gjennom dagene. På slutten av hver studiedag skal deltakerne levere inn svar på oppgavene som er gjort. I «Årskalender for deltakere i introduksjonsprogram i Kvæfjord kommune 2014/2015» står det oppført at det skal være studiedager , , , , , , og som til sammen blir 8 dager. Det er derfor ikke samsvar mellom antall studiedager som fremgår i «Rutine for helårlig- og fulltidsprogram» og antall studiedager som er opplyst i «Årska lender for deltakere i introduksjonsprogram i Kvæfjord kommune 2014/2015». Videre kan det stilles spørsmål ved om det var sommerskole eller studiedag , fordi det i «Rutine for helårlig- og fulltidsprogram» står at sommerskolen ble avsluttet uke 33, mens det i «Årskalender for deltakere i introduksjonsprogram i Kvæfjord kommune 2014/2015» står at var sommerskole. I kommunens rutiner fremgår det også at deltakerne har ferie 5 uker i året. I redegjørelsen fra kommunen står det at deltakerne har 4 ukers sommerferie og at den 5. uka fordeles på resten av året. Det er i den forbindelse vist til «Årskalender for deltakere i introduksjonsprogram 2014/2015». Her fremgår det at 4 uker ferie tas i juli måned, og at den 5. uka fordeler seg på 2 dager ferie forbindelse med jul og 3 dager ferie i påsken. På inneklemte dager der skolene ofte har fridager, for eksempel og , skal deltakerne i introduksjonsprogram ha studiedager. I «Rutine for helårlig- og fulltidsprogram» står det at delta kerne har fri på årets høytidsdager, og videre at de som ikke hører til Den norske kirke kan søke om opptil to dager fri i forbindelse feiring/markering av religiøs høytid. med Fylkesmannens vurdering Det legges til grunn at kommunen tilbyr introduksjonsprogram som er 47 uker i året. I redegjørelsen fra kommunen og dokumentasjonen for øvrig fremgår det at Harstad voksenopplæring følger skoleruten til kommunens skoler og barnehager. Kvæfjord kommune må derfor fylle opp tilbudet i

10 8 skolens ferier, og hvordan dette løses skoleåret 2014/2015 fremgår av «Rutine for helårlig- og fulltidsprogram» og «Årskalender 2014/2015». De av deltakerne som har språkpraksis noen dager i uka, har også tilbud om dette 47 uker pr. år. Fylkesmannen forutsetter imidlertid at kommunen retter opp i «Rutine for helårlig- og fulltidsprogram» og «Årskalender 2014/2015» slik at det blir samme antall dager sommerskole og studiedager. Når det gjelder kravet om at deltakerne i introduksjonsprogrammet skal kunne ha ferie opptil 25 virkedager / 5 uker ferie i året, legger Fylkesmannen til grunn at kommunen oppfyller dette. Videre legger tilsynet til grunn at deltakerne i tillegg får fri alle årets bevegelige hellig- og fridager, og at de av deltakerne som ikke hører til Den norske kirke, i tillegg får fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Fylkesmannens konklusjon Kvæfjord kommune oppfyller introduksjonslovens krav knyttet til 4 andre ledd ved at det gis helårlig introduksjonsprogram. Endeligrapport

11 9 Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid Kontrollspørsmål: Er programmet på heltid, det vil si ikke på deltid? Er programmet tilpasset deltakeren, slik at han eller hun får et kvalifiseringstilbud på fulltid? Endres programmet ved behov for å ivareta kravet til fulltid? Har programmet 37,5 timer per uke dersom programmet består av aktiviteter som ikke krever for og etterarbeid? Består programmet av minimum 30 timer per uke? Dette gjelder hvor programmet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet og i tillegg krever for- og etterarbeid. Tilfredsstiller programmet kravet til fulltid når det består av både opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til egenaktivitet, for- og etterarbeid? Er egenaktiviteten i en ramme som sikrer kontroll og veiledning? Har deltakeren medvirket til organisering av egenaktiviteten? Beskrivelse av kommunens praksis Kvæfjord kommune viser i «Håndbok for arbeid med bosetting, integrering, introduksjonsprogram, opplæring i norsk og samfunnskunnskap og grunnskoleopplæring» og «Rutine for helårlig- og fulltidsprogram» til at deltakerne skal ha heldagsprogram. Videre står det at deltakelse i program på full tid er en forutsetning for å få rett til introduksjonsstønad. Når det gjelder tilpasning av programmet til deltakeren, fremgår det av redegjørelsen fra kommunen at det utarbeides en individuell plan i samarbeid mellom deltaker, programveileder og lærer ved Harstad voksenopplæring. Dette bekreftes av «Rutine for individuell plan», og der står det også at det kan benyttes tolk. I redegjørelsen fra kommunen står det at innholdet i deltakernes introduksjonsprogram i hovedsak består av norsk og samfunnskunnskap det første halvåret. Det forutsettes et opplæringstimetall på 30 t/uka, og dersom innholdet tilsvarer mindre, settes det inn møteplikt på andre tiltak som for eksempel Madarnmen, Guttas tur, leksehjelp Borkenes/Harstad, internasjonal kafé (Røde kors), internasjonal kvinnegruppe (Røde kors), egenarbeid/studieverksted og temamøter. Når det gjelder temamøtene, så er det vedlagt en oversikt som viser at de gjennomføres hver tirsdag fra kl til kl Oversikt over aktuelle tiltak utenom skoletimene, fremgår også i «Rutine for helårlig- og fulltidsprogram». Kommunen opplyser i redegjørelsen at to ganger pr. år møtes programveileder, programdeltaker og lærere ved Harstad voksenopplæring for å gjennomgå individuell plan, utveksle informasjon om tiltak og progresjon. I redegjørelsen opplyses det videre at programveileder også har flere samtaler med deltaker underveis. Dersom målet er arbeid, vil deltaker etter en stund få deler av sitt program i språkpraksis. Dette er også omtalt i nevnte «Håndbok for arbeid med bosetting, integrering, introduksjonsprogram, opplæring i norsk og samfunnskunnskap og grunnskoleopplæring» under punkt 10.2 og i «Rutine for introduksjonsprogrammets mål og innhold». I sistnevnte rutine står det at Kvæfjord kommune har hatt stort fokus på utdanning, fordi de mener det kan sikre en forutsigbar fremtid både jobbmessig og økonomisk. Deltakere med mål om utdanning fortsetter med norsk og samfunnsfag på full tid til de har nådd et nivå som kvalifiserer for oppstart i grunnskoleopplæring. Når det gjelder spørsmålet om programmet har 37,5 timer per uke dersom det består av aktiviteter som ikke krever for- og etterarbeid, står det i redegjørelsen til kommunen at deltakerne har program

12 10 på 37,5 timer pr. uke. I de utvalgte mappene som Fylkesmannen har gjennomgått for deltakere som gjennomfører program, har alle deltakerne per i dag programmer som består av aktiviteter som krever for- og etterarbeid. Siden Kvæfjord kommune per i dag har lagt opp til at deltakerne bare har opplæringstiltak eller både opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til for- og etterarbeid, blir det ikke aktuelt å vurdere nærmere om kravene til 37,5 timer pr. uke er oppfylt når det ikke er krav til forberedelser. Introduksjonsprogrammene skal bestå av minimum 30 timer per uke, og dette gjelder hvor programmet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet og i tillegg krever for- og etterarbeid. I «Rutine for helårlig- og fulltidsprogram» står det at uketimetallet skal være minst 30 timer for aktiviteter som hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet. Det fremgår ikke av den generelle dokumentasjonen som er oversendt, når skoledagen på Harstad voksenopplæring starter og slutter. På formøtet ble det opplyst at skoledagen starter kl og avsluttes for de fleste kl , men at det er noen som holder på til kl , avhengig av hvilken timeplan de følger. For øvrig fremgår tiden på skolen i den enkelte deltakers timeplan. Videre ble det opplyst på formøtet at på tirsdager starter dagen med temamøter fra kl til 10.30, og da forskyves timeplanen. Temamøtene avholdes i rådhuset på Borkenes og det er flyktningkonsulentene som har ansvar for å gjennomføre de. Oversikt over temamøtene står i en plan i den tilsendte dokumentasjonen. Ved gjennomgang av timeplaner i 2 utvalgte mapper for deltakere som har skole alle dager i uka (5 dager) i tillegg til nevnte temamøte på tirsdager, viser det seg at den ene har introduksjonsprogram med til sammen 29 timer per uke, mens den andre har 27 timer og 45 minutter introduksjonsprogram per uke. Når det gjelder program som består av både opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til egenaktivitet, fremgår det som nevnt av «Rutine for helårlig og fulltidsprogram» at uketimetallet skal være minst 30 timer for aktiviteter som hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet. Videre står det i kommunens rutine, sitat: «Uketimetallet er tilstrekkelig når det er blanding av opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til for- og etterarbeid. 25 % av opplæringstiden kan da defineres som for- og etterarbeid. Denne tiden regnes med i programtiden.» Fylkesmannen registrerer ved gjennomgang av timeplaner i en utvalgt mappe at deltakeren har språkpraksis fire dager i uka med 7,5 timer per dag, og en dag i uka med skole med 4 timer. Til sammen har deltakeren et program på 34 timer per uke. I forhold til om egenaktivitet i introduksjonsprogram er i en ramme som sikrer kontroll og veiledning, ble det opplyst på formøtet at dette ivaretas når kommunen har deltakere som har egenaktiviteter som del av programmet. Som et eksempel ble det vist til studiedagene, hvor deltakerne jobber en del med egenaktivitet, selv om flyktningkonsulentene følger de opp gjennom dagene. Siden deltakerne skal levere inn svar på oppgaver som er gjort, kan flyktningkonsulentene kontrollere og gi veiledning om egenaktiviteten. På formøtet ble det opplyst at deltakerne kan medvirke ved organisering av egenaktivitet i forbindelse med utarbeiding av program. Medvirkning ivaretas gjennom alle typer møter med deltakeren, enten det er kartlegging av deltaker eller individuell plan som er tema. Det ble opplyst at kommunen legger til rette for medvirkning ved at deltakerne blir spurt om de har ting de ønsker lære, og at dette eventuelt kan legges til studiedager eller sommerskole.

13 11 Fylkesmannens vurdering Det legges til grunn at introduksjonsprogram i Kvæfjord kommune er på heltid og ikke på deltid. I dokumentasjonen er det redegjort for hvordan programmet tilpasses deltakeren gjennom prosessen knyttet til utarbeidelsen av individuell plan. Videre kan innholdet i programmet endres gjennom fastsatte tidspunkt for evaluering av planen, og ellers ved behov. Fylkesmannen legger til grunn av kommunen vil tilby program på 37,5 timer per uke dersom det består av aktiviteter som ikke krever for- og etterarbeid. Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt program består av minimum 30 timer per uke der program hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet og i tillegg krever for- og etterarbeid, legger Fylkesmannen til grunn at dette ikke er oppfylt i alle saker. Som nevnt ovenfor viste gjennomgangen av timeplaner i 2 utvalgte mapper at deltakerne har mindre enn 30 timer program per uke. I Kvæfjord kommunes ccrutine for helårlig- og fulltidsprograrm> står det under punktet om tiltak utenom skoletimene at buss til/fra skolen kan være ett av flere typer tiltak som kan være del av introduksjonsprogram. Fylkesmannen utelukker ikke at buss til/fra skolen etter en individuell vurdering kan være en del av et introduksjonsprogram i en periode hvor en enkelt deltaker trenger trening i å reise med buss. Imidlertid legger vi til grunn at buss til/fra skolen med 1 time per dag (5 timer per uke) ikke kan være et tiltak som skal gjelde for alle deltakere i hele perioden det tilbys introduksjonsprogram, uten en nærmere vurdering. Dersom det ikke ut ifra en individuell vurdering kan konkluderes med at deltakeren har behov for trening i å reise med buss en periode for å kunne gjennomføre skole eller øvrige tiltak i programmet, mener Fylkesmannen at deltakeren må opp på et timetall på minst 30 timer per uke utenom buss til/fra skolen. Kravet til antall timer per uke i program som består av både opplæringstiltak og aktiviteter som ikke innebærer krav til egenaktivitet, for og etterarbeid, har Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet omtalt i rundskriv 0-20/2012, som sist er oppdatert i august I punkt 4.3 står det at fulltid skal regnes som 30 til 37,5 timer per uke. Videre står det, sitat: «Spennet mellom 30 og 37,5 timer per uke gir kommunen et skjønn i tilpasningen av programmet, men at dette må være planlagt (ikke fra uke til uke) og forutsigbart for deltaker. Kommunen må i sin skjønnsutøvelse behandle like tilfeller likt. Med programtid menes i praksis den tiden som framgår av timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging og kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Av lovens forarbeider følger det at omfanget av fulltid skal avhenge av om innholdet krever forberedelser eller etterarbeid ut over det som er bundet i deltakerens program (i praksis er nedfelt i timeplanen). Når innholdet består hovedsakelig av opplæringstiltak med betydelige krav til egenaktivitet, samt forberedelser og etterarbeid (eller lekser), er 30 timer fulltid. For å sikre planmessighet, forutsigbarhet og likhet bør tidsrammen (eller timeplanen) fremgå av eller legges ved den individuelle planen. 30 timer blir et minimum, og 37,5 timer blir et maksimum». I først utgave av rundskriv Q-20/2012 sto det, sitat: «Hvis programmet består av både opplæring og andre tiltak, kan inntil 25 prosent av opplæringstiden defineres som for- og etterarbeid.» Denne setningen er imidlertid tatt ut i det oppdaterte rundskrivet av august 2014, og Fylkesmannen mener derfor at det må ses hen til hva som fremgår av lovens forarbeider. I Ot.prp. nr. 28 ( ) står

14 12 det at for program som består av aktiviteter uten krav til forberedelser eller etterarbeid, forslår utvalget at 37,5 timer per uke skal være full tid, og dette har vært lagt til grunn ved fortolkning av bestemmelsen i etterkant. Videre står det i nevnte Ot.prp. at for program som består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, skal 30 timers uke være fulltid. Utvalget mener, sitat: «Spennet mellom 30 timer og 37,5 timer i uken gir rom for en viss grad av skjønn i tilpasningen av programmet, samtidig som det sikrer et relativt omfattende tilbud». Fylkesmannen registrerer at for en deltaker som er i språkpraksis er programmet på 34 timer per uke. Ut ifra BLDs tidligere tolkning av bestemmelsen hadde Fylkesmannen konkludert med at en deltaker som har skole en dag i uka med 4 timer, og språkpraksis fire dager i uka med 7,5 timer per dag, ikke har program på full tid. Etter at BLD kom med oppdatert tolkning som nevnt ovenfor, legger vi likevel til grunn at Fylkesmannen ikke kan konkludere med at minimumskravet ikke oppfylt Imidlertid mener vi at når så vidt stor del av et introduksjonsprogram er språkpraksis, bør programmet fylles opp med flere tiltak. På bakgrunn av dokumentasjonen legger Fylkesmannen til grunn at eventuell egenaktivitet vil være i en ramme som sikrer kontroll og veiledning, og at deltakeren kan medvirke til organisering av egena ktiviteten. Fylkesinannens konklusjon Kvæfjord kommune oppfyller ikke introduksjonslovens krav knyttet til 4 andre ledd ved at det ikke gis introduksjonsprogram på fulltid til alle deltakerne.

15 13 Lovbrudd og merknader I dette kapitlet påpekes de lovbrudd som er funnet under tilsynet. Eventuelle merknader gis også her. Det som er formulert under, er en konsekvens av Fylkesmannens vurdering under hvert enkelt tilsynstema. Tema 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig Det er ikke avdekket lovbrudd eller itt merknader Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på fulltid Lovbrudd: Kommunen tilb r ikke introduks'ons ro ram som er å fulltid for alle deltakerne Konstatering av lovbruddet bygger på følgende punkter som må rettes før tilsynet lukkes: Noen av deltakerne som deltar i opplæring i norsk med samfunnsfag har ukentlig program på 27 timer 45 minutter eller 29 timer. Dette tilfredsstiller ikke minimumskravet på 30 timer når programmet hovedsakelig består av opplæring med betydelige krav til egenaktivitet, for- og etterarbeid. Kommunen må sørge for at programtiden for denne gruppen er minimum 30 timer per uke. Buss til/fra skole eller praksisplass kan ikke automatisk legges inn i alle deltakernes introduksjonsprogram. Dersom dette skal være et tiltak som del av den enkeltes program, må dette på vanlig måte tas inn i vedkommende sin individuell plan. Det vil være den enkelte deltakers behov for trening i å ta buss som blir avgjørende for om og hvor lenge tiltaket kan vare. Oppfølging av tilsynsresultater og avslutning av tilsynet Fylkesmannens funn ble presentert i foreløpig tilsynsrapport av , og ble gjennomgått på sluttmøtet Det ble avdekket ett lovbrudd, og det ble vist til to punkter som må rettes før tilsynet lukkes. Kommunen fikk en frist på tre uker med å komme med merknader eller innspill til den foreløpige rapporten. Fylkesmannen har innenfor fristen mottatt en egenerklæring fra kommunen om at lovbruddet er rettet. Sammen med egenerklæringen har kommunen sendt dokumentasjon som viser retting. Kommunen viser til at de har gjennomgått alle individuelle planer og timeplaner for å sikre at deltakerne har full tids program. Det opplyses at en del tiltak i kommunal regi var ikke tatt med i de individuelle planene, selv om de i praksis var en del av deltakernes individuelle planer, og at det er rettet opp i dette nå. Videre opplyses det at kommunen har opprettet et nytt tiltak som kalles Samtale BOAS/»Kom og snakk». Det er sendt nye individuelle planer for fem av deltakerne, og de som i hovedsak har norsk og samfunnskunnskap som ukentlig program har nå fått inn ytterligere tiltak på sin ukeplan slik at programmet utgjør minst 30 timer per uke.

16 14 Kommunen opplyser at «Rutine for helårlig- og fulltids program» er endret, slik at buss til/fra skolen ikke lenger tas med som tiltak med mindre dette er beskrevet som et nødvendig tiltak i den individuelle planen. Antall studiedager som fremgår i denne rutinen er også endret. Videre opplyses det at kommunens oppfølging og kontroll av at aktivitet som inngår i deltakernes time/ukeplan faktisk skjer eller er oppfylt er skjerpet inn, og det vises til vedlagte «Rutine for registrering av oppmøte.» For å sikre planmessighet, forutsigbarhet og likhet er det videre i «Rutine for individuell plan» nå tatt med at tidsrammen skal fremgå i den individuelle planen. I «Rutine for registrering av oppmøte» står det at tiltak i introduksjonsprogram skal være underlagt faste rammer og kommunen skal følge opp og kontrollere at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Under punktet om «Leksehjelp + Kom og Snakk» fremgår det at bøker legges ut på møteplassene der den enkelte selv må føre inn dato og navn for oppmøte. Bøkene kontrolleres av programveileder ved utgangen av hver måned. For at det skal kunne anses å være en reell kontroll, legger Fylkesmannen til grunn at kommunen sørger for et system som sikrer at det ikke er tilstrekkelig for deltakere å komme en gang per måned, for så å kunne registrere tilstedeværelse på dager de ikke har deltatt. Dette kan eventuelt løses ved at tidspunkt for kontroll er uforutsigbar for deltakerne. Vi forutsetter at kommunen finner en hensiktsmessig måte å praktisere dette på. På bakgrunn av Kvæfjord kommunes redegjørelse om de tiltak som er iverksatt for å ivareta krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, legger Fylkesmannen til grunn at lovbruddet som ble påpekt i foreløpig tilsynsrapport nå er rettet. Med dette avsluttes tilsynet i Kvæfjord kommune. Dato: Sølvi Melum Linda Selnes seniorrådgiver, tilsynsleder rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent og har ikke hcmdskrevne signaturer.

17 15 Vedlegg 1: Lovgrunnlaget for tilsynet Tilsynsansvaret Fylkesmannens hjemmel for å føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter etter introduksjonsloven følger av introduksjonsloven 21 Bestemmelsen trådte i kraft 1. september Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet legger gjennom embetsoppdraget for 2014 opp til at Fylkesmannen skal gjennomføre tilsyn med to kommuner eller bydeler. Det sies videre at tilsynstemaet bestemmes av IMDI. For perioden 2013 til 2015 er tilsynstemaet hvorvidt introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid. IMDi har besluttet at Fylkesmannen skal føre tilsyn med dette temaet i en treårsperiode for å sikre et så kvalitativt godt tilsyn som mulig. Dette slik at det vil føres tilsyn med utvalgte kommuner det første året, andre utvalgte kommuner det andre året, og deretter vil samtlige av de utvalgte kommunene bli fulgt opp det tredje året. Tilsynstema Fylkesmannen skal i perioden gjennomføre tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsloven når det gjelder om introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 annet ledd. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sitt arbeid sikrer at tilstand, aktiviteter og avgjørelser utføres i tråd med lovpålagte plikter, jf. introduksjonsloven (og forvaltningsloven). Det betyr at tilsynet ikke er avgrenset til å gjelde enkeltvedtak eller annen myndighetsutøvelse. Tilsynet gjelder også tjenesteproduksjon som ikke er nedfelt som individuelle vedtak om omfang og kvalitet. Brudd på introduksjonsloven har rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakeren ved at deltakeren ikke får den behandling eller rettigheter deltakeren har krav på. I tillegg kan det ha samfunnsmessige konsekvenser ved forsinket overgang for den enkelte deltaker til arbeid og utdanning som igjen forsinker deltakerens selvstendighet. Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som for eksempel normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling og veiledning og informasjon til deltakerne. Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven eller ikke. Grunnen er at mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak etter denne loven. Det fremgår imidlertid av rundskriv 0.-20/2012 at opplistingen i 21 annet ledd ikke er uttømmende. Andre vedtak som må anses som enkeltvedtak og derfor kan påklages, kan for eksempel være avgjørelser om fravær og permisjon eller en avgjørelse om forlengelse av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal ved tilsyn undersøke om de materielle reglene i introduksjonsloven blir oppfylt. Ved Fylkesmannens tilsyn vil derfor undersøkelse av enkeltvedtak

18 16 være nødvendig for å undersøke om deltakerne har fått de rettigheter de har krav på. Et enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2 en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Når det gjelder kommunens avgjørelse som gjelder den såkalte «kan-gruppen», det vil si avgjørelser truffet i medhold av 3 tredje ledd, er det på det rene at personer som omfattes av 3 tredje ledd verken har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet slik at denne gruppen er avskåret fra retten til å klage over at de ikke er tilbudt deltakelse i introduksjonsprogrammet. Imidlertid vil denne gruppen, dersom de innvilges introduksjonsordning, dvs. introstønad og introprogram, ha adgang til å klage på ordningens innhold etter forvaltningslovens bestemmelse. Avgrensing av tilsynet Formå let med tilsynet er å se om kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter. Tilsynet er avgrenset mot å overprøve kommunens frie skjønn, jf. Ot.prp. nr. 97 ( ) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren). I henhold til introduksjonsloven 3 tredje ledd kan kommunen etter eget skjønn tilby introduksjonsprogram til en person som ikke faller innenfor gruppen av de som har rett og plikt til å delta i programmet. Kommunen har altså ikke plikt til å tilby introduksjonsprogram til denne gruppen, men dersom kommunen velger å gi denne gruppen et tilbud, skal de følge reglene i introduksjonsloven og vil da være en del av tilsynet. Kommunene plikter å registrere opplysninger om deltakelse i introduksjonsprogrammet i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), jf. introduksjonsloven 25 tredje og fjerde ledd og forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister). Kommunens registrering i NIR vil ikke vare en del av tilsynet, men registrering i NIR kan være viktig å sjekke ut for å avklare om introprogrammet er helårlig og på fulttid. Forholdet til kommuneloyen kapittel 10A - Statlig tilsyn med kommtmesektoren Det følger av introduksjonsloven 23 at Fylkesmannen skal utføre tilsyn med kommunene i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 10A. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut rundskriv N-03/07: «Nytt kapittel 10A i kommuneloven statlig tilsyn med kommunesektoren», som gir god veiledning. Det er Fylkesmannen som er tilsynsmyndighet etter kapittel 10A i kommuneloven og kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov, jf. kommuneloven 60b. I forbindelse med tilsyn har Fylkesmannen hjemmel til innsyn i saksdokumenter, til å kreve opplysninger og har adgang til institusjoner og anlegg som omhandler tilsynet, jf. kommuneloven 60c. Fylkesmannen har en tilsvarende rett overfor private rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver etter avta)e med kommunene.

19 17 Manglende oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov defineres i dette tilsynet som et lovbrudd. Hvis tilsynet avdekker lovbrudd, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet, kommuneloven 60d annet ledd. Dersom forholdet ikke blir rettet, kan Fylkesmannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med loven, jf. kommuneloven Der tjenesten blir gitt av andre enn kommunen står for det aktuelle tjenestetilbudet jf. selv, vil kommunen for kommunen, 60d første ledd. ha plikt til å sørge for at den som gjør det som er nødvendig for å oppfylle pålegget og om nødvendig trå til selv for å oppfylle lovens krav. Forvaltningsloven kapittel IV,V,VI om enkeltvedtak får anvendelse i forhold til pålegget. Pålegg om retting kan påklages, jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, jf. forvaltningsloven 28. Rimelig frist for å rette lovbrudd er ikke nærmere definert. lovbruddets Den fristen som settes, må stå i forhold til art og omfang og hvilken konsekvens det har for deltakeren og samfunnet. Hvem det føres tilsyn med - Kommunens ansvar for introduksjonsordningen Som tidligere nevnt er det kommunen som har ansvar for introduksjonsordningen, introduksjonsloven jf. 3. Det betyr at det er kommunen som skal sikre at introduksjonsprogram er helårlig og på fulltid, jf. introduksjonsloven introduksjonsordningen både 4 annet ledd. Dersom tjenester til leveres av andre enn kommunen selv, er det fortsatt kommunen som har ansvar for ordningen og det er kommunen vi fører tilsyn med. Tilsynsterna Introduksjonsprogrammet Introduksjonsloven på fulltid. Målsettingen utformet er at deltakeren slik at den oppmuntrer speile arbeidslivet skal være belårlig og på fulltid 4 annet ledd fastslår at deltakerens introduksjonsprogram skal være helårlig og raskt skal tilpasses arbeidslivet og at ordningen skal være til en mest mulig effektiv kvalifisering. og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Programmet skal derfor Introduksjonsprogrammet skal som en følge av det være et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Deltakelse i introduksjonsprogrammet programmet skal skje på heltid. Det er derfor ikke adgang til å delta i på deltid, og det er heller ikke adgang å opptrappe slutt blir på fulltid. En deltidsdeltakelse i programmet program og vil skape et behov for supplerende forutsetning for å få introduksjonsstønad, For deltakere som ikke kan nyttiggjøre tilpasninger kommunen samfunnskunnskap at innholdet og forberedelse på fulltid, gir loven adgang til at programmet i programmet i programmet aktuelt å justere de individuelle i vedkommende er i samsvar med lovens krav for deltakelse i yrkeslivet. Individuelle skal være arbeidsrettet. pkt. 4.3 at «Hvis en deltaker får problemer vurdere å justere innholdet om effektivt sosialhjelp. Fulltids deltakelse er i tillegg en seg programmet må ivareta kravet om at innholdet rundskriv 0-20/2012 bryter med forutsetningene til jf. 8. kan tilpasses den enkeltes behov, forutsatt om norskopplæring, deltakelsen slik at programmet Det følger av med å delta på fulltid, må sin individuelle plan. Det kan også være målene» Dersom ikke deltakerens situasjon eller behov kan tilstrekkelig program, kan deltakeren få permisjon fra programmet. ivaretas ved individuelt tilpasset Regler for fravær og permisjon reguleres i

20 18 forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogrammet. Fylkesmannen skal i dette tilsynet ikke undersøke deltakernes rettigheter og plikter ved fravær og permisjoner. I tillegg til å tilby individuelt tilpasset program følger det av rundskriv 0-20/2012 at personer med rett og plikt til introduksjonsordning bør være en prioritert gruppe både for å få barnehageplass til sine barn og for å ha mulighet til redusert foreldrebetaling. Denne gruppen representerer en stor gruppe innva ndrere som staten og kommunene har et særskilt integreringsansvar for. Dersom intensjonen med loven skal nås, forutsetter dette at kommunene sikrer barnehageplass og SFO-plass til barna i disse familiene. Begrepsforklaring Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være helårlig. I følge forarbeidene (0t.prp.28 ( ) kapittel 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. I forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av nr. 973 fremgår det at deltakerne skal ha opptil 25 virkedagers ferie. Det vil si at introduksjonsordningen skal ha et 47 ukers program med fradrag for bevegelige fri- og helligdager, for å være et helårlig program. Hvor norskopplæring er lagt til skolesektoren, har kommunen en aktivitetsplikt i skolens ferie. Kommunen kan i skolens ferier tilby et program som inneholder samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til arbeidsiivet for å oppfylle krav til helårlig program, jf. Ot.prp.28 ( ) kapittel Sommerjobb kan være et eksempel på dette. Det følger av bestemmelsen i forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen 6-2 at kommunen bestemmer når ferien skal avvikles (fellesferie). Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt slik det i noen deler av arbeidslivet er gitt adgang til avspasering av fleksitid. Kommunen kan gi sammenhengende ferie i fem uker, eller de kan gi noen uker på sommeren og noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling for deltakerne i introduksjonsprogram i form av et feriereglement. Utgangspunktet er at kommunens organisering av ferien skal kommuniseres til den enkelte deltaker, og organiseringen skal være forutsigbar og lik for alle deltakerne. Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen av nr første ledd oppregner fridager i løpet av året. Forskriften 6-1 annet ledd gir den som ikke hører til Den norske kirke, rett til fri fra deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad i opp til to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Dette følger av lov om trossamfunn kapittel Il a rett til fri ved religiøse høytider.

21 19 Fulltid Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. I følge forarbeidene (0t.prp.28 ( ) kapittel 12.4) betyr det at det skal være et heldagsprogram. Fulltid skal regnes som 30 til 37,5 timer. Spennet mellom 30 og 37,5 timer per uke gir kommunen et skjønn i tilpasningen av programmet, men dette må være planlagt (ikke vilkårlig fra uke til uke) og forutsigbart for deltaker og likt for alle. Av lovens forarbeider følger det at omfanget av fulltid skal avhenge av om innholdet krever forberedelser eller etterarbeid ut over det som er bundet i deltakerens program (i praksis er nedfelt i timeplanen). Når innholdet hovedsakelig består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, samt forberedelser og etterarbeid (eller lekser), er 30 timer fulltid, jf. Ot.prp. nr. 28 ( ) kapittel For å sikre planmessighet, forutsigbarhet og likhet bør tidsrammen (eller timeplanen) fremgå eller legges ved den individuelle planen. 30 timer blir et minimum, og 37,5 timer per uke blir et maksimum. Det åpnes ikke for noen mulighet til å gå ut over maks-timetallet per uke som en type "fleksitids-ordning" eller for å gjøre unna programmet på veldig kort tid. Der kommunene har etablert en struktur med lenger programtid i en periode for å opparbeide tid til "avspasering" på inneklemte fridager, samt høstferie, juleferie og vinterferie, forutsetter dette at deltakerne samtykker i dette. Der en deltaker pga omsorgsansvar ikke har forutsetninger for å kunne følge opp dette, kan ikke kommunen pålegge vedkommende å følge dette, og trekke i stønaden dersom deltaker må gå etter avtalt programtid. I følge forarbeidene legges det til grunn at fulltidsprogram er fleksibelt, avhengig av i hvilken grad tiltaket krever tidsbruk utover det som er bundet av programmet. Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud, for eksempel at aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) også på kveldstid bør kunne regnes inn i programtiden hvis deltaker selv ønsker dette. Arbeid i helg og fritid er i utgangspunktet ikke en del av programmet. Det er rom for fleksibilitet når det gjelder lengden på den enkelte virkedag, men forarbeidene sier ikke uttrykkelig hvor lange dager deltakerne maks kan ha. Arbeidslivets regler ligger til grunn, og departementet vurderer at utgangspunktet for lengde pr dag bør være arbeidstidsbestemmelser i arbeidsmiljøloven (aml.). Se aml som fastslår at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer, samt kommunens tariffavtale for deres ansatte mht "normalarbeidstid". Det følger av forarbeidene at et heldagsprogram ikke nødvendigvis innebærer at opplæringsdelen skal vare hele dagen. Et heldagsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak for forberedelse til arbeidslivet. Der programmet inneholder betydelig krav til egenaktivitet, som for eksempel egenfordypning eller studier, forutsettes det at egenaktiviteten er arbeidsrettet og i en ramme som kan kontrolleres og hvor det er anledning til å motta veiledning. Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener at arbeidet er relevant i forhold til deltakernes individuelle plan. Arbeid i helger og på fritid/kveldstid i tillegg til ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenom programmet. Et sentralt spørsmål er hvordan begrepet «time» i introduksjonsprogrammet skal forstås. Er dette en klokketime eller en i'skoletime" å 45 minutter? Dette er ikke definert i forarbeider eller rundskriv, og spørsmålet er aktuelt fordi programmet ofte består av både opplæring og andre tiltak. Voksenopplæringen har tradisjonelt praktisert en fordeling med 45 minutter opplæring. Man har da regnet en time som en skoletime, dvs. 45 minutter. I forskrift til Endelig ropport