Fylkesmannen i Vest-Agder Utdannings- og barnevernsavdelingen TILSYNSRAPPORT. Deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid

Transkript

1 Fylkesmannen i Vest-Agder Utdannings- og barnevernsavdelingen TILSYNSRAPPORT Deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid SØGNE KOMMUNE NOVEMBER

2 Innhold 1. Innledning.3 2. Tema for tilsynet Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering Kommunens organisering arbeidet med introduksjonsordningen Kommunen skal sikre at introduksjonsprogrammet er helårlig Kommunen skal sikre at introduksjonsprogrammet er på fulltid 9 4. Lovbrudd og merknader Oppfølging av tilsynsresultater krav om egenerklæring om at lovbruddene er rettet Klage.11 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon 12 Vedlegg 2: Lovgrunnlaget for tilsynet

3 1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Vest-Agder etter tilsyn med Søgne kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet beskrives annet sted i rapporten. Formålet med tilsynet Introduksjonsloven har som hensikt å sørge for at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne kan brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser som er i strid med lovens målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven som et bidrag til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Fylkesmannens tilsynshjemmel Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet omfatter også forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Kommuneloven gir Fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Videre kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette forhold som er i strid med lov og/eller forskrift, men før det gis pålegg, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Fylkesmannen skal også før det fattes vedtak om pålegg, ha vurdert virkninger pålegget kan ha for kommunens øvrige virksomhet. Når tjenester utføres av andre enn kommunen, skal krav om retting og eventuelle pålegg rettes til kommunen som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. Kommunen plikter å sørge for at tjenesten utføres i samsvar med lov og forskrift. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf kommuneloven 60b. Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd som er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. 3

4 Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Merknad bør brukes i liten grad. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen, skriftlig dokumentasjon og registreringer i Nasjonalt introduksjonsregister. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Gjennomføring av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er vurdering av tilsendt dokumentasjon med deltakermapper og annen dokumentasjonen Fylkesmannen har tilgang til. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn Mottak av dokumentasjon fra kommunen Utsending av foreløpig rapport Frist for skriftlig tilbake fra kommunen på foreløpig rapport Skriftlig tilbakemelding fra kommunen Endelig tilsynsrapport Tema for tilsynet Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven, 2 til 6, samt forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak knyttet til disse paragrafene. Tema for tilsynet følger av introduksjonsloven 4 andre ledd: 1. Helårlig program 2. Program på fulltid Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. De nærmere tolkninger av lovbestemmelsene kan oppsummeres slik: Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at programmet skal være helårlig. Det betyr at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. Det følger videre av samme regel at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. Det vil si at programmet har en ytre ramme på 30-37,5 timer. Deltakelse i fulltidsprogram er en forutsetning for å få rett til introduksjonsstønad (jf. 8). Det er ikke adgang til å delta på deltid. Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkommendes individuelle plan. Kommunen må ta hensyn til omfanget og varigheten av problemene. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene (jf. 6). Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. De nærmere tolkninger av lovbestemmelsene kan oppsummeres slik: 4

5 Helårlig program Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at programmet skal være helårlig. Det er ikke adgang til å delta på deltid. Det følger av forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogram 6-2 at det for hvert kalenderår skal fastsettes ferie i opptil 25 virkedager (eller fem uker) for programdeltakerne. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at programmet skal være 47 uker i året. Deltakerne har i tillegg rett til fri i alle årets bevegelige hellig- og fridager, dette følger av forskriften 6-1 hvor dagene er listet opp. Deltakere som ikke tilhører Den norske kirke har i tillegg rett til fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Den enkelte ha rett til introduksjonsstønad i ferien. Den enkelte kommune bestemmer når feriedagene skal avvikles. Det er ikke gitt noen adgang til å ha aktivitet i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferier i fem uker, eller de kan gi noen dager til høstferie, vinterferie, jul og påske, og det resterende om sommeren. Kommunen må utarbeide et feriereglement eller praktisere regler om ferie og kommunisere denne praksisen på en måte som er tydelig og som skaper forutsigbarhet for deltakerne, i tillegg til at alle deltakerne behandles likt. I skolens ferier må kommunen sørge for et aktivitetstilbud, opplæring og/eller veiledning som er arbeidsrettet. Deltakerne kan også ha sommerjobb i ferien, det er også mulig å legge ordinært arbeid inn i programmet, se mer om dette under neste punkt. Program på fulltid Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at et introduksjonsprogram skal være på full tid. Hva som menes med full tid er beskrevet i forarbeidene til introduksjonsloven. Program som ikke krever forberedelser eller etterarbeid skal være 37,5 timer per uke. Program som stiller betydelig krav til egenaktivitet skal være 30 timer per uke. Spennet mellom 30 og 37,5 timer gir rom for en viss grad av skjønn i tilpasningen av programmet. Dette skjønnet har til nå vært praktisert ved at kommunene i hvert enkelt tilfelle må gjøre en konkret og individuell vurdering av hva som er full tid for hver deltaker. Disse skjønnsmessige vurderingene av hva som er full tid skal nå automatiseres. Dette skal gjøres ved at tid til egenaktivitet og pauser iberegnes automatisk ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Se definisjon av begrepet undervisningstime nedenfor. Dette medfører at deltakeren i perioder med mye undervisning vil få mer tid til egenaktivitet enn i perioder med mindre undervisning. Slik vil mengden egenaktivitet bli gradert og følge mengden undervisning. Dette vil ivareta den skjønnsmessige graderingen forarbeidene gir anvisning på i spennet mellom 30 og 37,5 timer, samtidig som kommunene spares for kompliserte og tidkrevende skjønnsmessige vurderinger. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet regnes en time som 60 minutter. Med programtid menes i praksis den tiden som framgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Studiedager/selvstudier kan kun være en del av programtiden dersom dette gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker. Forutsetningen er at kommunene kan kontrollere oppmøtet og at kommunen følger opp at deltakerne har gjennomført de oppgavene som etter avtale skulle gjennomføres. Deltakerens egenaktivitet skal ikke være underlagt oppfølging eller kontroll fra kommunens side, ut over eventuell oppfølging av leksearbeid eller lignende. For deltakere i introduksjonsprogram skal det være rom for at timeantallet enkelte uker kan overstige 37,5 timer, mens antall timer andre uker kan være lavere enn 37,5 timer. I gjennomsnitt skal programmets innhold være 37,5 timer per uke i løpet av en periode på 52 uker, regnet fra deltakerens oppstart i program. 5

6 Øvre grense for antall timer per dag og uke skal følge de ordinære reglene i arbeidslivet, jfr. arbeidsmiljøloven 10-4 første ledd, som fastslår at arbeidstiden ikke skal overstige 9 timer per dag og 40 timer per uke. Det er en forutsetning at deltakeren samtykker til et timeantall som overstiger 37,5 timer per uke. Deltakeren står fritt til å takke nei til et utvidet timeantall per uke. Det betyr at deltakeren ikke kan trekkes i stønad for fravær fra program som overstiger 37,5 timer per uke, uten at deltakeren på forhånd har samtykket til et utvidet timeantall. Kommunen har ansvar for å dokumentere at samtykke er innhentet. Der kommunene har etablert en struktur med lengre programtid i en periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte fridager, samt høstferie, juleferie og vinterferie, forutsetter dette at deltakerne samtykker i dette. Der en deltaker ikke har samtykket kan ikke kommunen pålegge vedkommende å delta, og trekke i stønaden dersom deltaker må gå etter avtalt programtid. Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud, for eksempel at aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) også på kveldstid bør kunne regnes inn i programtiden hvis deltaker selv ønsker dette. Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener at arbeidet er relevant for deltakernes individuelle plan. Deltidsarbeid utenom ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenfor programmet. Begrepet undervisningstime? En undervisningstime i norsk eller samfunnskunnskap etter introduksjonsloven kapittel 4 skal være 45 minutter. Det samme gjelder for deltakere i introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap som en del av programmet etter introduksjonsloven kapittel 2. Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven 17 er regulert i forskrift av 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervisning etter læreplanen skal regnes i undervisningstimer à 45 minutter. Introduksjonsprogrammet kan også bestå av andre opplæringstiltak som stiller krav til forberedelser og etterarbeid enn undervisning i norsk og samfunnskunnskap etter læreplanen, så som tiltak etter opplæringsloven eller språkpraksis. Slike tiltak skal også anses som en undervisningstime i denne sammenheng, hvilket vil si at hver 45 minutter med undervisning skal telle som 75 minutter i beregningen av om introduksjonsprogrammet er på full tid. Kommunen står fritt til å organisere pauser som de ønsker, forutsatt likebehandling og forutberegnelighet for deltakerne. Når og hvor lenge det skal være pauser må avgjøres på bakgrunn av en pedagogisk vurdering. Det er ikke adgang til å slå sammen alle undervisningstimene ved å legge pausene til slutten av dagen, for å oppnå en kortere dag. Vedlegg 2 beskriver de rettslige kravene. 3. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering 3.1 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsordningen Hovedansvaret for den praktiske gjennomføringen av introduksjonsprogrammet ligger hos Introduksjonssenteret for innvandrere i Søgne kommune. Introduksjonssenteret er organisert under Kvalifiseringsenheten som igjen er underlagt Kommunalsjef for helse- og omsorg. Norsk og samfunnsfag 6

7 Søgne kommune har inngått interkommunalt samarbeid med Songdalen kommune når det gjelder opplæringen i norsk og samfunnsfag. Opplæringen skjer ved Birkelid læringssenter i Songdalen. Vedtaksmyndigheten ovenfor enkeltdeltakere ligger i Søgne kommune ved intro/enhetsleder for Kvalifiseringsenheten. Grunnskole for voksne (KG) Søgne kommune kjøper plasser ved Birkelid læringssenter for grunnskole for voksne. Tilbudet gis både som del av introduksjonsprogrammet og som opplæring etter avsluttet introduksjonsprogram. Språk- og arbeidspraksis Det er Søgne kommune/introsenteret som har ansvaret for språk- og arbeidspraksis og oppfølging på arbeidsplassen. De fleste plassene skaffes i det private næringsliv innen salg og service sammen med hotell og restaurantbransjen. Kommunen tilbyr også praksisplasser innen barnehager, SFO og pleie og omsorg. Annet For deltakere med for svake norskkunnskaper for å nyttiggjøre seg språk eller arbeidspraksis, får andre aktiviteter på Birkelid eller i kommune. Frivillige organisasjoner er viktig samarbeidsparter i dette arbeidet. Alle deltakere tilbys bl.a. trafikalt grunnkurs, økonomikurs, datakurs, brannøvelse med teori. Dessuten temadager med bl.a. temaene tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, barneoppdragelse, barnevern, psykisk helse, NAV og skatt i ordinære ferier. 3.2 Introduksjonsprogrammet er helårlig, jf 4 andre ledd Gjennom tilsynet har vi vurdert om: Tilbudet er helårlig. Det vil si et 47 ukers program etter fradrag for 25 virkedager ferie. Det gis fri ved bevegelige fri og helligdager, samt opp til to virkedager hvert kalender år i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Beskrivelse av kommunens praksis Fylkesmannen ga følgende beskrivelse av kommunens praksis for helårsprogram (47 uker i året) i foreløpig rapport: - På Birkelid har de en egen arbeidsavtale med lærere som gjør at de tilbyr undervisning utover lærernes normale arbeidsår. Det betyr at de har undervisning 3 dager i høstferieuka, 1 ekstra uke i juni og 1 ekstra uke i august. Deltakerne får til sammen 43 uker opplæring i norsk og samfunnsfag. I tillegg kommer introtiltak 1 uke i vinterferieuka, 1 uke før sommerferien og 1 uke før oppstart med norsk- og samfunnsfagopplæring i august. Deltakerne har 4 ukers sommerferie, den 5 ferieuka blir brukt i forbindelse med jul og påskeferie. Virkedagene i uke 52 mellom jul og nyttår blir avspasert etter deltakelse på kulturelle arrangementer gjennom året. - Fylkesmannen har mottatt eget skriv om årsplan gjeldende fra sommeren 2015, og skolerute for høst 2015 og vår Årsplanen og skoleruten har delvis motstridende opplysninger. Fylkesmannen har valgt å legge årsplanen til grunn for vurderingen, da denne er i overenstemmelse med redegjørelsen for kommunens helårsprogram. I juni har deltakerne ordinær undervisning til og med uke 25. Deltakerne på introprogrammet får vanlig undervisning ut uke 26, samt praksis ut uke 27. Deltakerne avvikler fellesferie i ukene 28,29,30 og 31. Uke 32 tilbys det forskjellige kurs. Undervisningen starter opp uke 33. Høstferieuka uke 40 deles undervisningen mellom Birkelid og Introduksjonssenteret. En fredag i uke 42 arrangeres brannøvelse med teori, da skolelærerne er på Sørlandets lærerstevne. Uke 52 og 53 (2015) avspaseres/bruk av feriedager. Vinterferieuken uke 8 bytter Introduksjonssenteret og Birkelid annethvert år med å undervise i ulike temaer. Påskeuka uke 12 avspaseres/bruk av feriedager. 7

8 - Fylkesmannen finner at deltakerne har fri 31 virkedager i løpet av et år. 8 i forbindelse med julen, 3 i forbindelse med påsken og 20 i fellesferien. - Deltakerne er med på 2 kulturelle arrangementer i året som brukes til å avspasere virkedager. Begge de kulturelle arrangementene gjennomføres i helger. Fylkesmannen har fått tilsendt 6 deltakermapper fra personer som er i introduksjonsprogrammet. Vi har tatt utgangspunkt i ukeplaner fra samtlige i ukene 14,15,16 og 17 for Samt en ukeplanmal for introdeltakere som har 3 dager med skole og 2 dager med språk- og arbeidspraksis. - Fylkesmannen finner at 4 av deltakerne har fullt ukeprogram. To deltakere har ikke program to av virkedagene etter sine ukeplaner. Dette er dager som deltakerne etter ukeplanmalen skal ha språk- og arbeidspraksis. Fylkesmannen har etter foreløpig rapport mottatt ny årsplan for helårsprogram fra sommeren Her gjøres følgende endringer i forhold til tidligere innsendt dokumentasjon: - Påskeuken gis det program i form av kurs/praksis alle virkedager. - I uke 52 (uken før julaften), gis det kurs. Den 5. ferieuken (4 dager) tas ut mellom jul og nyttår. Det gis her en valgmulighet til å ta ut fridag før jul for den siste feriedagen. - De to deltakerne som vi i foreløpig rapport kom frem til manglet program to virkedager pr. uke, har språk/arbeidspraksis disse dagene. Fylkesmannens vurdering Å delta i introduksjonsordning skal være mest mulig likt deltakelse i arbeidslivet. Gjennom introduksjonsprogrammet skal nyankomne innvandre bli kjent med reglene i arbeidslivet. Dette skal bidra til å lette overgangen til arbeidslivet. Som følge av nevnte, er det arbeidslivet regler som gjelder ved vurdering om introduksjons-programmet er på fulltid og helårlig. Det følger av forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen 6-1, at lørdager og søndager, 1. og 17. mai samt nyttårsdag, skjærtorsdag, langfredag, 2. påskedag, Kristi himmelfartsdag, 2. pinsedag og 1. og 2. juledag er fridager. Dette innebærer at aktiviteter på disse dagene er ikke en del av programmet. Det har som følge at aktiviteter på nevnte dager ikke kan opparbeides som avspasering på virkedager ved en senere anledning. - En deltaker i introduksjonsprogrammet har 25 feriedager og eventuelt to egne religiøse høytidsdager til disposisjon i løpet av et år. Fylkesmannen finner at deltakerne gjennomgående har fri 25 virkedager i året. Kommunen gir i følge sist mottatt dokumentasjon program både i vinterferie, påskeferie, høstferien, samt uken før julaften. Vi finner på denne bakgrunn at introdeltakerne i Søgne kommune har fri innenfor rammen av tilgjengelige fridager. Fylkesmannens konklusjon 8

9 Fylkesmannen ser ut fra foreliggende dokumentasjon at kommunen fullt ut tilbyr helårlig introduksjonsprogram. 3.3 Introduksjonsprogrammet er på fulltid, jf 4 andre ledd Gjennom tilsynet har vi vurdert om: uketimetallet er 37,5 timer for aktiviteter uten krav til forberedelse eller etterarbeid uketimetallet er 30 timer a`45 min når programmet består av kun opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet som forberedelser og etterarbeid (eller lekser). Hvert opplæringstiltak a`45 min regnes om til 75 min i introduksjonsprogrammet. Alle andre aktiviteter som ikke krever nevnte form for egenaktivitet skal beregnes etter aktivitetens varighet. Beskrivelse av kommunens praksis Fylkesmannen ga følgende beskrivelse av kommunens praksis for fulltidsprogram (37,5 timer pr. uke) i foreløpig rapport: - Birkelid læringssenter tilbyr 17 timer norsk og samfunnsfag + andre introtiltak gjennom introsenter og Frivilligsentralen, 1,5 timer med introtimen på mandag og språk-kafe på torsdag. 17 undervisningstimer a`45 min utgjør 17 timer x 75 min = 21,25 timer i tillegg kommer andre introtime og språk-kafe med1,5 timer og språk- og arbeidspraksis 2 dager a`7,5 timer = 15 timer. Til sammen 37,75 timer. For deltakere på konsentrert grunnskole gis det undervisning med 33 timer pr. uke i ulike fag. Dette utgjør 33 undervisningstimer a` 45 min. 33 timer x 75 min. = 41,25 min. Fylkesmannen har fått tilsendt fra Søgne kommune 6 deltakermapper fra personer som er i introduksjonsprogrammet. Vi har tatt utgangspunkt i ukeplaner fra samtlige i ukene 14,15,16 og 17 for deltakere har kun aktivitet 3 dager i uken. Fylkesmannen finner at de har 10 timer a` 45min. med opplæringstiltak som krever for og etterarbeid. 10 timer x 75 min = 12,5 timer. Begge har 2 timer a`45 min med selvstudie. Fylkesmannen finner ikke å kunne legge dette inn i programtiden. Dette som følge av at egeninnsats allerede er lagt inn ved forrige beregning som for og etterarbeid. - 2 deltakere har Trappetrinns-modellen som del av introprogrammet. Fylkesmannen har lagt aktivitetens varighet til grunn for beregningen av fulltidsprogram. Den ene har denne aktiviteten 23 timer i uken. I tillegg har vedkommende 8 timer a` 45 min. med opplæringstiltak som krever egenaktivitet ut over undervisningen. 8 timer x 75 min. gir 10 timer. Tilsammen 33 timer. En time med selvstudium er allerede lagt inn ved beregningen av de 10 undervisningstimene. Den andre deltakeren har 18 timer etter trappetr.m. og 12 timer opplæringstiltak som krever egenaktivitet ut over undervisningen. Dette gir til sammen 18 timer + 15 timer (12 timer x 75 min.), tilsammen 33 timer. 2 timer selvstudium legges ikke inn i beregningen. - 2 deltakere har konsentrert grunnskole. De har begge samme timeplan med til sammen 30 undervisningstimer a` 45 min. som krever egenaktivitet ut over undervisningen. Dette gir 37,5 timer i introduksjonsprogrammet og dermed tilfredsstiller kravene til et fulltidsprogram. 2 timer til selvstudium legges ikke inn i beregningen. 9

10 Fylkesmannen har etter foreløpig rapport mottatt ny beskrivelse av ukeplanen til hver enkelt deltaker fra sommeren Her gjøres følgende endringer i forhold til tidligere innsendt dokumentasjon: - I foreløpig rapport fant Fylkesmannen 2 deltakere med kun aktiviteter 3 dager pr uke. Det viser seg deltakerne har språk/arbeidspraksis 2 dager i uken på til sammen 15 timer. - Kommunen har i ettertid endret noe på organiseringen av fulltidsprogrammet. Det gis 15 timer a`45 min norsk og samfunnskunnskap pr uke. Det gis 15 timer praksis pr uke, 2 timer språk-kafe og introtime pr uke. I tillegg er det lagt inn 2 timer a`45 min. med arbeidstimer i norsk. Kommunen mener at de sistnevnte timene enten må regnes som timer som krever egenaktivitet ut over undervisningen. Eller regnes inn som rene timer. Fylkesmannen vil først bemerke at arbeidstimer i norsk uten undervisning anser vi ikke å kunne legges inn i introprogrammet. Disse er allerede er tatt med i beregningen når vi regner om undervisningstimer i norsk fra 45 min. til 75 min. Nevnte 75 min inneholder undervisning, pauser samt for- eller etterarbeid. Fylkesmannen har etter dette vurdert fulltidsprogrammet slik. Dersom praksisen er språkpraksis vil vilkårene for fulltidsprogram allerede være oppfylt med 15 timer språkpraksis og 15 timer norsk/samfunnskunnskap. Dette gir 30 timer a`45 min som tilsammen gir et timetall på 37,5 pr uke. I tillegg kommer 2 klokketimer med introtimen og språk- kafe. Totalt 39,5 timer. Dersom praksisen er arbeidspraksis vil kun timer med norsk og samfunnskunnskapen regnes som a` 75 min. 15 undervisningstimer utgjør 18,75 timer. I tillegg kommer 15 timer praksis, 2 timer introtimen og språk-kafe. Totalt 35,75 timer. - Fylkesmannen har mottatt ny dokumentasjon for de 2 deltakerne som har trappetrinns- modellen. Fylkesmannen ser at deres program blir tilsvarende som ovenfor. Her vil det også være avgjørende for fulltidsprogrammet om deltakerne har praksis som kan anses som språkpraksis eller arbeidspraksis. Fylkesmannens vurdering - Fylkesmannen har vurdert det slik at de deltakerne som har praksis som en del av programmet, har et introduksjonsprogram som tilfredsstiller vilkårene til fulltidsprogram, dersom praksisen består av språkpraksis. Vi kan ikke se ut fra foreliggende dokumentasjon at vilkårene for fulltidsprogram er tilfredsstilt dersom praksisen består av arbeidspraksis. Fylkesmannen finner at kommunen pr.d.d. mangler en tilfredsstillende ukeplan for denne gruppen. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen ser ut fra foreliggende dokumentasjon at kommunen ikke fullt ut tilbyr fulltids introduksjonsprogram. 4. Lovbrudd og merknader I dette kapitlet påpekes de lovbrudd som er funnet under tilsynet. Eventuelle merknader gis også her. Det som er formulert under, er en konsekvens av Fylkesmannens konklusjon under hvert enkelt tilsynstema. 10

11 Introduksjonsprogrammet er helårlig, jf 4 andre ledd Lovbrudd Ingen lovbrudd Merknader Ingen merknader Introduksjonsprogrammet er på fulltid, jf 4 andre ledd Lovbrudd Søgne kommune tilbyr ikke fullt ut et fulltids introduksjonsprogram Merknader Ingen merknader 5. Oppfølgning av tilsynsresultatene krav om egenerklæring om at lovbruddene er rettet Tiltak for å rette lovbruddene skal iverksettes med en gang. Søgne kommune skal etter å ha mottatt den endelige tilsynsrapporten gi en skriftlig erklæring om at lovbruddene er rettet og dokumentere at det er utarbeidet tiltak i samsvar med påleggene. Frist for innsendelse av slik erklæring vil bli satt til 15. mai Klage Dette punktet kommer først til anvendelse dersom kommunen ikke retter lovstridige forhold innen fristen, slik at Fylkesmannen på den bakgrunnen gir kommunen pålegg om retting eller dersom kommunen ikke er enig i det påpekte lovbruddet og Fylkesmannen har fattet vedtak om pålegg om retting Pålegg om retting er et enkeltvedtak som kan påklages, jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet, jf. forvaltningsloven 28. Klagefristen er tre uker fra vedtaket om pålegg er mottatt. 11

12 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Innsendt fra kommunen 6 deltakermapper Oversendelsesbrev fra Søgne kommune med redegjørelse for organisering av kommunens arbeid med introduksjonsloven, samt informasjonsflyt mellom kommunale/interkommunale etater/kontorer. Redegjørelse for hvordan kommunen sikrer helårlig og fulltids introduksjonsprogram m.m. Reglement for deltakere i introduksjonsprogram Ferie- og permisjonsreglement Timeplaner Samarbeidsavtale mellom Søgne og Songdalen kommune Årsplan for helårsprogram i introduksjonsprogrammet gjeldende fra sommeren 2015 Skolerute Timeplaner samt nærmere redegjørelse fra kommunen om helårlig- og fulltids introduksjonsprogram Vedlegg 2: Lovgrunnlaget for tilsynet Tilsynshjemmel Fylkesmannen har ved lovendring av fått ansvaret for å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter introduksjonsloven. Fylkesmannstilsynet er hjemlet i introduksjonsloven 23. Bestemmelsen trådte i kraft 1. september 2012, og dette tilsynet er derfor det første tilsynet Fylkesmannen har ansvar for etter lovens ikrafttredelse. Tilsynet er rettet mot kommunens virksomhet etter introduksjonsloven, L nr.80 Fylkesmannen kan føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd i introduksjonsloven og forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. Kap 2: Introduksjonsprogram 2-7 Kap 3: Introduksjonsstønad 8-16 Kap 4: Opplæring i norsk og samfunnskunnskap tredje og fjerde ledd omhandler registering i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) Det følger videre av 23 at tilsynet skal gjennomføres i samsvar med bestemmelsene i kommunelovens kapittel 10A som omhandler regler om statlig tilsyn med kommunesektoren Tilsynstema Fylkesmannen i Vest-Agder skal i 2015 gjennomføre tilsyn med kommunens forvaltning av introduksjonsloven, 3 Introduksjonsprogrammet. 12

13 Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven. Tema for tilsynet er: 1. Helårlig og fulltids introduksjonsprogram Mer konkret har tilsynet undersøkt disse forholdene: Om deltakerne i kommunen får et introduksjonsprogrammet som er helårlig og på fulltid Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sin virksomhet sikrer at 1. deltaker tilbys et fulltids introduksjonsprogram 2. deltakeren tilbys et helårlig program Avgrensing av tilsynet Formålet med tilsynet er å se om tilsynsobjektet oppfyller sine lovpålagte plikter. Tilsynet er avgrenset mot å overprøve kommunens frie skjønn, jf. Ot.prp. nr. 97 ( ). Forvaltningens frie skjønn kan komme til uttrykk konkret i lov eller i forarbeider Forvaltningens frie skjønn anvendes ved avgjørelser hvor andre enn juridiske vurderinger legges til grunn Det frie skjønn skal utøves med krav til saklighet, forsvarlighet, forutberegnelighet og likebehandling Forholdet til kommuneloven Fylkesmannen skal utføre tilsyn med kommunen, jf. introduksjonsloven 23, i samsvar med kommuneloven kapittel 10A. Der det ikke er særlovgivning på området, gjennomføres statlig tilsyn med kommunen etter reglene i kommuneloven. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt ut rundskriv H-03/07: «Nytt kapittel 10A i kommuneloven statlig tilsyn med kommunesektoren» som gir god veiledning. Fylkesmannen har rett til innsyn og opplysninger i alle dokumenter som omhandler tilsynet. jf. kommuneloven 60c. Fylkesmannen kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov jf. kommuneloven 60b. Dersom tilsynet avdekker at kommunen ikke oppfyller sine plikter etter introduksjonsloven, defineres dette som et lovbrudd. Hvis tilsynet avdekker lovbrudd, skal kommunen gis en rimelig frist til å rette forholdet, jf. kommuneloven 60d annet ledd. Dersom forholdet ikke blir rettet, kan Fylkesmannen gi kommunen pålegg om retting av forhold som er i strid med loven, jf. kommuneloven 60d første ledd. Der tjenesten blir gitt av andre enn kommunen selv, vil kommunen ha plikt til å sørge for at den som står for det aktuelle tjenestetilbudet for kommunen, gjør det som er nødvendig for å oppfylle pålegget, og om nødvendig trå til selv for å oppfylle lovens krav. Forvaltningsloven kap. IV,V,VI om enkeltvedtak får anvendelse i forhold til pålegget. Pålegg om retting kan påklages jf. kommuneloven 60d fjerde ledd. Klagen sendes til Fylkesmannen, som kan omgjøre vedtaket eller sende det videre til klageinstansen, som er Barne-likestillings og inkluderingsdepartementet jf. forvaltningsloven 28. Rimelig frist for å rette lovbrudd er ikke nærmere definert. Den fristen som settes, må stå i forhold til lovbruddets art og omfang og hvilken konsekvens det har for brukeren (samfunnet og enkeltpersoner). Forholdet til forvaltningsloven Det følger av Introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i loven. I tillegg gjelder de ikke-lovfestede saksbehandlingsreglene her som ellers i forvaltningen, som for eksempel; om normen for god forvaltningsskikk, forsvarlig saksbehandling, og veiledning og informasjon til deltakerne. Det er viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven eller ikke. Grunnen er at mange av forvaltningslovens bestemmelser kun får anvendelse i saker om enkeltvedtak. 13

14 Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak etter denne loven. Det fremgår imidlertid av rundskriv Q-20/2012 at opplistingen i 21 annet ledd ikke er uttømmende. Andre vedtak som må anses som enkeltvedtak og derfor kan påklages, kan f. eks være avgjørelser om fravær og permisjon og en avgjørelse om forlengelse av programmet ut over to år. Fylkesmannen skal føre tilsyn med om de materielle reglene i forvaltningsloven blir oppfylt. Ved Fylkesmannens tilsyn vil derfor undersøkelse av enkeltvedtak være vesentlig for å undersøke om deltakeren har fått de rettigheter de har krav på. Et enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2; en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Når det gjelder kommunens avgjørelse som gjelder den såkalte «kan-gruppen» det vil si avgjørelser truffet i medhold av 3 tredje ledd, er det på det rene at personer som omfattes av 3 tredje ledd verken har rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogrammet slik at denne gruppen er avskåret fra retten til å klage over at de ikke er tilbudt deltakelse i introduksjonsprogrammet. Imidlertid vil denne gruppen, dersom de innvilges introduksjonsordning, dvs. introstønad og introprogram, ha adgang til å klage over ordningens innhold. Tilsynstema Om introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid. Lovgrunnlag Introduksjonsloven 4 andre ledd Begrepsforklaring Helårlig Det følger av introduksjonsloven 4 at programmet skal være helårlig. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 ( ) kap. 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie. Det vil si et 47 ukers program. Hvor norskopplæring er lagt til skolesektoren, kan f. eks kvalifisering av samfunnskunnskap legges til skolens ferier for å oppfylle krav til helårlig (Ot.prp.28 ( ) kap. 12.4). Fulltid Det følger av introduksjonsloven 4 at programmet skal være på fulltid. I følge forarbeidene (Ot.prp.28 ( ) kap. 12.4), betyr det at det skal være et heldagsprogram. Et heldagsprogram kan inneholde både norskopplæring, samfunnskunnskap, utdanning, arbeid eller annet som kan defineres som tiltak til forberedelse til arbeidslivet (gå i butikken, sende en søknad) Normen er 37,5 timer der det ikke stilles krav til forberedelser, og 30 timer der det stilles betydelige krav til forberedelser, for eksempel ved program som kun består av opplæring. (Ot.prp. nr. 28 ( ) kap.12.4). Spennet mellom 30 timer og 37,5 timer i uken, gir rom for en viss grad av skjønn i tilpasningen av programmet, samtidig som det sikrer et relativt omfattende tilbud. Se rundskrivet om nærmere beregning av undervisningstid i introduksjonsprogrammet. Dette skjønnet har til nå vært praktisert ved at kommunene i hvert enkelt tilfelle må gjøre en konkret og individuell vurdering av hva som er full tid for hver deltaker. Disse skjønnsmessige vurderingene av hva som er full tid skal nå automatiseres. Dette skal gjøres ved at tid til egenaktivitet og pauser iberegnes automatisk ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Se definisjon av begrepet undervisningstime nedenfor. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet regnes en time som 60 minutter. En undervisningstime i norsk eller samfunnskunnskap etter introduksjonsloven kapittel 4 skal være 45 minutter. Det samme gjelder for deltakere i introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap som en del av programmet etter introduksjonsloven kapittel 2. 14

15 Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven 17 er regulert i forskrift av 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervisning etter læreplanen skal regnes i undervisningstimer à 45 minutter. Introduksjonsprogrammet kan også bestå av andre opplæringstiltak som stiller krav til forberedelser og etterarbeid enn undervisning i norsk og samfunnskunnskap etter læreplanen, så som tiltak etter opplæringsloven eller språkpraksis. Slike tiltak skal også anses som en undervisningstime i denne sammenheng, hvilket vil si at hver 45 minutter med undervisning skal telle som 75 minutter i beregningen av om introduksjonsprogrammet er på full tid. Fulltids deltakelse er en forutsetning for å få introduksjonsstønad jf. 8. Kommunen skal legge til rette for at deltakere kan delta i programmet på heltid, ved f.eks. barnehageplass. For enkelte deltakere kan det likevel være vanskelig å gjennomføre programmet på fulltid. Regler for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18.juli 2003 nr. 973 om nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsprogrammet. Kilder Introduksjonsloven, lov nr.80 Ot.prp.nr 28 ( ) Ot.prp.nr 97( ) Ot.prp.nr 50( ) Rundskriv Q-20/2015 Rundskriv H-20/07 Rundskriv H-03/07 15