Endelig rapport fra tilsyn med

Transkript

1 Endelig rapport fra tilsyn med Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) Tilsynstema: Deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på full tid Harstad kommune 2015

2 Side 2 av 22 Innhold 1. Innledning... 3 a) Formålet med tilsynet... 3 b) Fylkesmannens tilsynshjemmel... 3 c) Kommunens internkontrollplikt... 3 d) Forholdet til kommuneloven... 4 e) Begreper... 4 f) Om rapporten... 4 g) Gjennomføring av tilsynet Tema for tilsynet Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Beskrivelse av kommunens praksis og fylkesmannens vurdering... 6 TEMA 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig... 6 TEMA 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på full tid Lovbrudd og merknader Prosedyre ved lovbrudd Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Vedlegg 2: Oversikt over deltakere i tilsynet Vedlegg 3: Lovgrunnlaget... 17

3 Side 3 av Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Troms etter tilsyn med Harstad kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen som ansvarlig for oppfyllelse av pliktene i loven. Uavhengig av om tjenester utføres av andre enn kommunen, er det kommunen som plikter å sørge for at tjenestene utføres i samsvar med loven og tilhørende forskrifter. a) Formålet med tilsynet Introduksjonsloven skal styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet, jf. introduksjonsloven 1. For deltakerne i lovens ordninger vil brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser i strid med lovens målsetting. Lovbrudd vil også kunne ha negative samfunnsmessige konsekvenser ved at overgangen til arbeid eller utdanning blir forsinket. Dermed tar det lengre tid før den enkelte blir økonomisk selvstendig. Slike forsinkelser betyr økte offentlige utgifter til nye kvalifiseringstiltak og/eller ytterligere sosialhjelp. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet kan benytte seg av de ressursene nyankomne innvandrere representerer. Tilsynet skal medvirke til etterlevelse av loven og være et bidrag i kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Det vises til kommunens internkontrollplikt etter introduksjonsloven 24. b) Fylkesmannens tilsynshjemmel Introduksjonsloven gir i 23 fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med: Introduksjonsprogram ( 2-7) Introduksjonsstønad ( 8-16) Opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet kan også omfatte forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. I tillegg gjelder reglene i forvaltningsloven med de begrensninger som følger av introduksjonsloven, jf. introduksjonsloven 21. c) Kommunens internkontrollplikt Etter introduksjonsloven 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunen skal kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, jf. 24 annet ledd.

4 Side 4 av 22 Selv om fylkesmannen ikke skal føre særskilt tilsyn med at kommunen oppfyller internkontrollplikten, vil kommunens internkontroll kunne være en del av tilsynet når det gjelder kommunens oppfyllelse av plikter etter introduksjonslovens kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. d) Forholdet til kommuneloven Det følger av introduksjonsloven 23 annet ledd at fylkesmannens tilsyn skal gjennomføres i samsvar med kommuneloven kapittel 10 A. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. Dette innebærer at tilsynet skal være en kontroll av om kommunens virksomhet og vedtak er i samsvar med plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Kommuneloven 60 c gir fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Etter kommuneloven 60 d kan fylkesmannen gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med loven og/eller tilhørende forskrifter. Før det gis pålegg om å rette lovbrudd, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. e) Begreper Følgende begreper benyttes i fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd Mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad Kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. f) Om rapporten Tilsynet er basert på redegjørelse fra kommunen, skriftlig dokumentasjon og gjennomgang av deltakermapper. Konklusjonen i rapporten er derfor bare et uttrykk for hva fylkesmannen har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Oversikt over dokumentasjonen fremgår av vedlegg 1. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet.

5 Side 5 av 22 g) Gjennomføring av tilsynet Tilsynet er gjennomført som et skriftlig tilsyn med gjennomgang av skriftlig dokumentasjon, samt sluttmøte med kommunen. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn Mottak av dokumentasjon fra kommunen Brev fra Fylkesmannen om innsendelse av tilleggsdokumentasjon Mottak av tilleggsdokumentasjon fra kommunen Utsending av foreløpig tilsynsrapport Sluttmøtet gjennomført Frist for skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport Utsending av endelig tilsynsrapport uke 51. Deltakere i tilsynet fremgår av vedlegg Tema for tilsynet Fylkesmannen har i tilsynet kontrollert om kommunen gir deltakerne et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, jf. introduksjonsloven 4 annet ledd. Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelsen og tolkningen av disse. Vedlegg 3 beskriver de rettslige kravene/lovgrunnlaget knyttet til bestemmelsen. 3. Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven I kommunens delegasjonsreglement for perioden fremgår det at Kommunestyret har delegert sin myndighet etter introduksjonsloven til formannskapet, som igjen har delegert myndigheten videre til rådmannen. NAV Harstad har sin delegasjon fra rådmannen, og denne omfatter hele introduksjonsloven med unntak av kapittel 4. Rådmannen har delegert sin myndighet etter introduksjonsloven kapittel 4 til rektor ved Voksenopplæringen. I redegjørelsen fra Harstad kommune vises det til at innenfor NAV Harstad er det organisert slik at det er en egen avdeling som er Flyktningetjenesten. Videre står det at flyktningeteamet består av 10 medarbeidere og at dette er 1 avdelingsleder, 4,6 stillinger som programrådgivere, 1 økonomimedarbeider, 1 miljøarbeider/boveileder og 1 tiltakskonsulent. NAV flyktningeteam har ansvar for individuell plan, vedtak om introduksjonsprogram, registrering av tiltak og utbetaling av økonomiske ytelser. I tillegg til programrådgivere, er det en tiltakskonsulent som skaffer språkpraksisplasser og følger opp deltakere i språkpraksis og arbeidsgivere. NAV Flyktningeteam rapporterer deltakere og tiltak i NIR. Når det gjelder Voksenopplæringen, står det i redegjørelsen fra kommunen at denne har 25 ansatte og har ansvar for undervisning i norsk og samfunnskunnskap, kartlegger medbrakt kompetanse i samarbeid med NAV, lager individuelle opplæringsplaner i norsk og arrangerer prøver i norsk og samfunnsfag. Voksenopplæringen følger opp erfaringer fra språkpraksis i norskopplæringa. Det er også Voksenopplæringen som registrerer norsktimer i NIR. I redegjørelsen fra kommunen står det videre at Helsesøstertjenesten bidrar med gruppeinformasjon om helserelaterte spørsmål i tillegg til individuell bistand og veiledning.

6 Side 6 av 22 Helsesøstertjenesten har faste møter på Voksenopplæringen hver uke for individuelle samtaler. Når bosetting er avtalt, sendes bosettingsmelding til samarbeidende etater i Harstad som Voksenopplæringen, helse, grunnskole, barnehagekontor og politi. Det fremgår at det holdes månedlige møter mellom involverte etater som helsesøstre, barnehager og grunnskole, der det orienteres om bosetting og hvor felles problemstillinger drøftes. Hvis det er brukere med sammensatte behov, kan ansvarsfordeling avtales. Det er Bygg- og eiendom i kommunen som har ansvar for å skaffe boliger til flyktninger som skal bosettes, og det er jevnlige møter i utvalget der ledige boliger tildeles flyktninger og andre vanskeligstilte. Bosettingskoordinator og boveileder fra NAV deltar i møtene. Når det gjelder informasjonsflyt mellom Nav flyktningeteam og Voksenopplæringen er det vist til at kontakten skjer både på individnivå mellom lærere/programrådgivere/deltakere og på ledernivå. Det er to årlige møter der felles problemstillinger drøftes. I tillegg er det møter høst og vår med enkeltdeltakere, hvor tema er kartlegging og utarbeiding av individuelle planer, evaluering og eventuell justering av planer. Det er opplyst at det er tett kontakt mellom Voksenopplæringen og programrådgiverne, og at det er drøftinger daglig om enkeltdeltakere med ledelse eller lærer på Voksenopplæringen. Harstad kommune opplyser at kommunal og politisk ledelse holdes orientert ved at kommunens virksomhetsplan (VHP) for neste fireårsperiode rulleres samtidig som neste års budsjett. Det rapporteres om måloppnåelse i årsrapport som behandles politisk. Fire ganger i året rapporteres det på lønn og driftsøkonomi og eventuelt korrigerende tiltak. Videre er det kontakt på kommunalsjef-nivå og enheten forbereder saker til politisk behandling. 4. Beskrivelse av kommunens praksis og fylkesmannens vurdering TEMA 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? Har programdeltakerne ferie i 25 virkedager/fem uker per kalenderår? Får deltakerne i tillegg fri på alle bevegelige hellig- og fridager? Får deltakere som ikke tilhører Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? Beskrivelse av kommunens praksis Harstad kommune viser i redegjørelsen til at Voksenopplæringen i tillegg til opplæring i norsk og samfunnsfag, kan gi tilbud om grunnskole. Etter ett til to semester i introduksjonsprogram, får de aller fleste tilbud om språkpraksis, vanligvis 2 dager per uke. Kommunen opplyser at unntak fra dette kan være i tilfeller hvor deltakere har en klar plan for utdanning og der deres individuelle plan tilsier et skoleløp fremover. Voksenopplæringen gir undervisning 190 dager i året, slik lærernes arbeidstidsavtale fastsetter, og skoleruten er vedlagt. Det opplyses at i tillegg til 190 dager med undervisning per år, organiserer Voksenopplæringen studiedager 4-5 dager per år hvor det er fastsatt

7 Side 7 av 22 arbeidskrav som blir kontrollert av lærer. Når det gjelder tilbud i lærernes sommerferie, ble det fra sommeren 2014 organisert obligatorisk sommerskole/ «intro-kurs» i regi av NAV. I 2015 ble det gitt tilbud i perioden for om lag 100 deltakere. Det er opplyst at det ble gitt opplæring eller aktivisering i grupper som i hovedsak var sammensatt etter norsknivå og det ble brukt eksterne instruktører som politi, skatteetat, veiledere fra barneverntjenesten og helsesøstre i tillegg til at NAV rekrutterte 5 lærere/veiledere. En fast veileder fra NAV deltok 100 prosent under hele perioden. Kommunen opplyser at plan for de øvrige 10 dager i skoleåret hvor Voksenopplæringen ikke har ordinær undervisning, enda ikke er klare, men at NAV er i dialog med ekstern tilbyder og avventer svar. I første omgang planlegges det tiltak/aktiviteter i tidsrommet Siden det nå gis «intro-kurs» 4 uker om sommeren, opplyses det at deltakerne fra sommeren 2014 har 4 uker med sommerferie, og at den femte ferieuka avvikles i samråd med Voksenopplæringen og etter avtale med NAV, og det er vist til at det i vedlagte reglement for ferie og fridager i intro-programmet i Harstad kommune står at dette justeres årlig i samsvar med skoleruta. I dette reglementet står det blant annet at helårlig betyr 5 uker ferie per år, og at det er kommunen som bestemmer når ferien skal avvikles. Kommunen har bestemt at julaften og nyttårsaften er fridager, og holdes derved utenom og inngår ikke i de årlige ferieukene. Kommunen har i redegjørelsen for når den 5. ferieuka tas ut, tatt utgangspunkt i skoleåret og ikke kalenderåret, og vist til at følgende datoer er ferie: , og I reglement for ferie og fridager kan det utledes av kulepunkt 6 at deltakerne får fri på alle bevegelige hellig- og fridager. Kommunen har bestemt at julaften og nyttårsaften i tillegg skal være fridager, slik kommunen har anledning til å avgjøre. I «informasjon om introduksjonsprogrammet» står det at deltaker kan søke om fri opptil to dager for å feire religiøs høytid som ikke hører til Den norske kirke, og at det må søkes innen 14 dager før høytiden. Fylkesmannens vurdering På spørsmålet om kommunen tilbyr et introduksjonsprogram som er 47 uker i året, fremgår det at Voksenopplæringen gir undervisning 190 dager i året, det vil si i 38 uker. I de øvrige ukene (9 uker) må kommunen tilby andre aktiviteter for de dagene som ikke er bevegelige hellig- og fridager. Kommunen har ikke tatt utgangspunkt i kalenderåret 2015, men redegjort for tiden etter skoleslutt skoleåret 2014/2015, og Fylkesmannen har ikke merknader til dette. Ut ifra at det tilbys introkurs 4 uker om sommeren, og at den 5. ferieuka tas i forbindelse med skolestart ( ), julen ( ) og påsken ( ), er kommunen kommet til at det er 10 dager hvor Voksenopplæringen ikke har ordinær undervisning som skal fylles opp i løpet av skoleåret. Det er opplyst at planene for disse 10 dagene ikke er klare, og at det i første omgang planlegges tiltak/aktiviteter for 3 av dagene i tidsrommet Vi oppfatter at de øvrige 7 dager er i Voksenopplæringens vinterferie (5 dager) og i påsken (2 dager). Fylkesmannen er imidlertid kommet til at det ikke er 10 dager, men dager som skal fylles opp, fordi det beskrevne opplegget knyttet til de 4-5

8 Side 8 av 22 studiedager, ikke kan anses å oppfylle kravet til hva som kan regnes som programtid. Selv om deltakerne i forbindelse med studiedager gis arbeidskrav som blir kontrollert av lærer, er dette ikke tilstrekkelig. Vi viser til lovgrunnlaget som fremgår i vedlegg 3 hvor det om studiedager som en del av programtiden står følgende, sitat: «Programtiden skal være underlagt kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Studiedager med ren egenaktivitet kan derfor ikke gis som en del av programtiden. Studiedager kan likevel være en del av programtiden dersom det gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker, kommunen kan kontrollere oppmøte, for eksempel ved at studiedagen gjennomføres på skolen, og ved at kommunen følger opp at deltakerne har gjennomført de oppgavene som etter avtale skulle utføres på studiedagen.» Som nevnt legger Fylkesmannen til grunn at det er dager i skoleåret som fortsatt skal fylles opp, og noen av dagene er allerede passert uten at deltakerne ble gitt et tilbud som tilfredsstilte krav til programtid (studiedager). Når det er snakk om så vidt mange dager og så vidt mange deltakere (ca. 100), og kommunen i uttalelsen fra oktober skriver at man i første omgang planlegger tiltak / aktiviteter i tidsrommet , legger Fylkesmannen til grunn at kommunen ikke har kommet tilstrekkelig langt med planleggingen til at kommunen på det tidspunkt tilsynet nå gjennomføres, kan anses å ha helårlig introduksjonsprogram. Dersom kommunen kan legge fram dokumentasjon på at det ble gjennomført aktiviteter i forbindelse med Voksenopplæringens vinterferie og påskeferie i skoleåret 2014/ 2015, vil Fylkesmannen kunne vurdere om våre observasjoner bare skal knyttes til manglende tilbud når deltakerne har studiedager. Når det gjelder kravet om at deltakerne i introduksjonsprogrammet skal kunne ha ferie opptil 25 virkedager / 5 uker ferie i året, oppfyller kommunen dette. Videre legger tilsynet til grunn at deltakerne i tillegg får fri alle årets bevegelige hellig- og fridager. Vi legger også til grunn at de deltakerne som ikke hører til Den norske kirke, i tillegg får fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Vi registrerer imidlertid at det står i «informasjon om introduksjonsprogrammet» at det må søkes innen 14 dager før høytiden. Dette er ikke riktig, fordi det er tilstrekkelig at deltaker i introduksjonsprogram gir beskjed senest 14 virkedager på forhånd. Dette følger av forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning 6-1 annet ledd. For å få fri fra opplæring i norsk og samfunnskunnskap når denne opplæringen ikke er en del av introduksjonsprogram, er det imidlertid ikke tilstrekkelig å gi beskjed, men det må søkes om velferdspermisjon. Dette følger av forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere 11 bokstav f). Fylkesmannen har ikke registrert i dokumentasjonen at kommunen har nektet en deltaker fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøs høytid, fordi vedkommende ikke har søkt men bare har gitt beskjed senest 14 virkedager på forhånd. Fylkesmannen finner derfor ikke at det foreligger et lovbrudd på dette punkt, men vil anmode kommunen om å endre dette i teksten i «informasjon om introduksjonsprogrammet».

9 Side 9 av 22 Fylkesmannens konklusjon Harstad kommune oppfyller ikke introduksjonslovens krav om helårlig program, jf. introduksjonsloven 4 andre ledd ved at det ikke tilbys introduksjonsprogram 47 uker i året. Deltakere ved Voksenopplæringen har på studiedager (4-5 per skoleår) et tilbud som ikke tilfredsstiller krav til innhold for å anses som programtid. Videre har ikke kommunen kommet tilstrekkelig langt med planleggingen for hva som skal tilbys av aktiviteter til deltakerne (10 dager) i forbindelse med at Voksenopplæringen har juleferie, vinterferie og påskeferie. TEMA 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på full tid Har introduksjonsprogrammet en ytre ramme på 37,5 timer, forutsatt at hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter? Er programtiden underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? Er programmet tilpasset deltakeren slik at vedkommende får et introduksjonsprogram på fulltid? Beskrivelse av kommunens praksis Når det gjelder spørsmålet om introduksjonsprogrammet har en ytre ramme på 37,5 timer, forutsatt at hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter, står det i Harstad kommunes «Reglement for ferie og fridager i intro-programmet», sitat: «fulltid betyr skole/praksis/tiltak på 37,5 timer per uke. Full skole tilsvarer 30 undervisningstimer per uke. Tid til egenaktivitet / lekser tilsvarer 7,5 timer per uke». I brev fra Harstad kommune den står det at undervisningen på Voksenopplæringen gis hovedsakelig mellom kl og 14.30, men at det i noen grupper foregår undervisning fram til kl Det er opplyst følgende for når undervisningsøktene er de enkelte dager: mandager, onsdager, torsdager og fredager kl , kl , kl (6 undervisningstimer). Hvis det er en 7. undervisningstime er den kl På tirsdager er undervisningsøktene fra kl , kl (3 timer samfunnskunnskap), kl og kl (4 timer norskopplæring). For øvrig fremgår tiden på skolen i den enkelte deltakers timeplan. Videre fremgår det av redegjørelsen fra kommunen at det i tillegg til undervisningstid på skolen, gis tilbud om deltakelse i Kvinnegruppa som del av introduksjonsprogram. Kvinnegruppa er to timer på tirsdager fra kl til kl , og plan for denne høsten 2015 er vedlagt dokumentasjonen. Ved gjennomgang av timeplaner i de 10 utvalgte mappene, registrerer Fylkesmannen at for 7 av deltakere er ikke programtiden av et slikt omfang at introduksjonsprogram er på full tid. 4 deltakere hvor tiltak bare består av undervisning på Voksenopplæringen, har undervisning 28 eller 29 timer per uke. 2 deltakere har undervisning på Voksenopplæringen 25 eller 26 timer per uke, i tillegg til 2 timer på «Kvinnegruppa». 1 deltaker har undervisning 16 timer per uke og er i praksis 15 timer per uke.

10 Side 10 av 22 Når det gjelder tilbud i Voksenopplæringens (lærernes) sommerferie, har vi under tema 1 om helårlig introduksjonsprogram vist til at det fra sommeren 2014 ble organisert obligatorisk sommerskole/ «intro-kurs» i regi av NAV. I 2015 ble det gitt tilbud i perioden for om lag 100 deltakere. Det er opplyst at det ble gitt opplæring eller aktivisering i grupper som i hovedsak var sammensatt etter norsknivå og det ble brukt eksterne instruktører som politi, skatteetat, veiledere fra barneverntjenesten og helsesøstre i tillegg til at NAV rekrutterte 5 lærere/veiledere. Det er vedlagt timeplan for sommerskolen i ukene i Vi registrerer at dagene startet kl og ble avsluttet kl Rammene for programtidene på Voksenopplæringen følger både av generell klasseplan og av timeplan som utarbeides for den enkelte deltaker. Rammen for programtiden i Kvinnegruppa, står på planen for høsten Rammen for programtiden i språkpraksis / arbeidspraksis fremgår av avtalen som inngås mellom deltaker, arbeidssted og NAV flyktningeteam. Når det gjelder kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt, står det i redegjørelsen at for deltakere som er i språkpraksis signeres frammøtelister ukentlig som leveres NAV eller Voksenopplæringen. Registrering av frammøte gjøres også på Voksenopplæringen og i Kvinnegruppa. Når det gjelder tilpasning av programmet til deltakeren, slik at vedkommende får et introduksjonsprogram på full tid, fremgår det av redegjørelsen fra kommunen at det utarbeides en individuell plan i samarbeid mellom deltaker, programveileder og lærer ved Voksenopplæring. Dette bekreftes av «Informasjon om introduksjonsprogrammet». I redegjørelsen fra kommunen står det at innholdet i deltakernes introduksjonsprogram er opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller deltakelse i yrkeslivet. Etter et til to semester på Voksenopplæringen får de aller fleste tilbud om arbeidspraksis, og dette er vanligvis to dager per uke. I tillegg til undervisningstid på skolen, gis det obligatorisk tilbud om deltakelse i «Kvinnegruppa». Dette foregår på Røde Kors-huset hver tirsdag der frivillige deltar med praktisk bistand og gir mulighet for å praktisere norsk. Deltakelse er en del av introduksjonsprogrammet og boveileder fra NAV bidrar med faglig innhold og registrering av frammøte. I vedlagte plan for høsten 2015 står det at tiltaket med «Kvinnegruppa» foregår hver tirsdag fra kl til Det mangler et tilsvarende tilbud til menn. Røde kors tilbyr også leksehjelp og norsktrening to dager i uka etter skoletid. Deltakerne blir sterkt oppfordret til å delta, men dette tilbudet organiseres ikke fra NAV og inngår derfor ikke som del av programmet. Fylkesmannens vurdering Som det fremgår av lovgrunnlaget i vedlegg 3 skal programtiden ha en ytre ramme på 37,5 timer per uke. Med programtid menes den tiden som fremgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likhet med andre typer undervisning, normalt forutsette innsats fra deltaker utover programtiden. Tid til forarbeid og etterarbeid, samt pauser mellom opplæringsøktene, skal derfor beregnes automatisk i programtiden ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal hver time telle som 60 minutter. Dette betyr at for deltakere som bare har undervisning, stilles det krav om 30 undervisningstimer à 45 minutter

11 Side 11 av 22 per uke for at fulltidskravet skal være oppfylt. For deltakere som både har undervisning og andre introtiltak, vil en undervisningstime à 45 minutter telle som 75 minutter, og en time i andre introtiltak telle som 60 minutter. Programtiden skal for hver enkelt deltaker som nevnt utgjøre 37,5 timer per uke. I redegjørelsen fra kommunen er det vist til omfanget av undervisningsøkter som Voksenopplæringen generelt tilbyr per dag. På Voksenopplæringen foregår det gjennom skoleåret undervisning med 6-7 timer per dag, og i utgangspunktet vil det derfor være mulig for en deltaker å ha introduksjonsprogram på full tid (30 undervisningstimer per uke) ved bare å ha undervisning der. Imidlertid vil det ikke for alle deltakere være aktuelt å ha 30 undervisningstimer per uke, og da må introduksjonsprogrammet også bestå av andre tiltak. I perioder vil det kunne være aktuelt at introduksjonsprogrammet ikke består av undervisning i det hele tatt. Ved gjennomgang av timeplaner i de 10 utvalgte mappene, var det 7 deltakere som ikke har programtid av et slikt omfang at introduksjonsprogram er på full tid. Etter introduksjonsloven vil det for deltakere som bare har undervisning, stilles krav om 30 undervisningstimer à 45 minutter per uke for at fulltidskravet skal være oppfylt. I de utvalgte mappene fremgikk det av timeplanene for 4 deltakere som bare har undervisning, at de har undervisningstimer per uke. 2 deltakere har undervisning på Voksenopplæringen 25 eller 26 timer per uke, i tillegg til 2 timer på «Kvinnegruppa». 1 deltaker har undervisning 16 timer per uke og er i praksis 15 timer per uke. Når det gjelder tilbud i Voksenopplæringens sommerferie, ble det i 2015 gitt tilbud i perioden (uke 26-29) for om lag 100 deltakere. Dette tilbudet var ikke undervisning i samsvar med læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, og hver time i tiltaket skal derfor telle som 60 minutter. Kravet til full tid vil derfor være 37,5 timer per uke. Det er opplyst at dagene startet kl og ble avsluttet kl Dette utgjør ikke 37,5 timer per uke og tilbudet om introduksjonsprogram på sommerskolen 2015 var derfor ikke på full tid. Ut ifra dokumentasjonen legger Fylkesmannen til grunn at programtiden er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Det er fremlagt timeplaner for Voksenopplæringen, plan for Kvinnegruppa og avtaler med arbeidsgivere for deltakerne som er i praksis. Videre viser dokumentasjonen at det foretas fraværsregistrering. I dokumentasjonen er det redegjort for hvordan programmet tilpasses deltakeren gjennom prosessen knyttet til utarbeidelse og evaluering av individuell plan. Fylkesmannen legger til grunn at Voksenopplæringen har et differensiert tilbud som kan tilpasses deltakerne ut ifra hvilket nivå de er på og hvilket behov de har for opplæring. Når det gjelder deltakerne som har behov for tiltak utenom Voksenopplæringen, og som ikke er i arbeidspraksis, har kommunen ikke vist til andre tiltak enn «Kvinnegruppa» som del av introduksjonsprogram. Ved gjennomgang av mappene er det 7 deltakere som ikke har full tids introduksjonsprogram.

12 Side 12 av 22 Hvorvidt kravet til full tid skal oppfylles ved at tilbudet på Voksenopplæringen i enda større grad differensieres og tilpasses deltakerne, om det i større grad bør tilbys arbeidspraksis eller om kommunen ved NAV bør sørge for at det tilbys flere alternative tiltak enn «Kvinnegruppa», er det ikke opp til Fylkesmannen å avgjøre. Det vi konstaterer er at kravet til at kommunen skal sørge for at introduksjonsprogram skal være på full tid, ikke er oppfylt for alle deltakere, og at programmet derfor ikke i alle tilfeller er tilpasset deltakeren. Fylkesmannens konklusjon Harstad kommune oppfyller ikke introduksjonslovens krav om at introduksjonsprogram skal være på full tid, jf. introduksjonsloven 4 andre ledd. Det er ikke alle deltakere som har programtid som til sammen er på 37,5 timer per uke. Kommunens tilbud i introprogram på sommerskolen i 2015 var også mindre enn 37,5 timer per uke. 5. Lovbrudd og merknader Fylkesmannen har gjennom tilsynet avdekket følgende lovbrudd: Tema 1: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er helårlig. Lovbrudd: Harstad kommune oppfyller ikke plikten om å tilby deltakerne et introduksjonsprogram som er helårlig. Korreksjonspunkt: - Kommunen må sørge for tilbud om introduksjonsprogram alle dager i året utenom 5 uker ferie og bevegelige hellig- og fridager. Tema 2: Deltakerne har et introduksjonsprogram som er på full tid. Lovbrudd: Harstad kommune oppfyller ikke plikten om å tilby alle deltakerne et introduksjonsprogram som er på full tid. Korreksjonspunkt: - Kommunen må sørge for at alle har introduksjonsprogram med en ytre ramme på 37,5 timer per uke. 6. Prosedyre ved lovbrudd Fylkesmannen har i tilsynet påpekt lovbrudd som beskrevet i kapittel 5. Retting av lovbrudd gjøres gjennom en egen prosedyre i samsvar med kommuneloven kapittel 10 A, jf. introduksjonsloven 23 annet ledd.

13 Side 13 av 22 Kommunen skal innen sende Fylkesmannen en plan som viser hvilke tiltak som kommunen vil sette i verk for å sikre en praksis som er i samsvar med lovverket. Planen må også angi når tiltakene vil være gjennomført. På bakgrunn av kommunens plan får kommunen en rimelig frist til å rette forholdene, jf. kommuneloven 60 d annet ledd. Når lovbrudd er rettet og senest innen den fastsatte fristen, skal kommunen sende en erklæring til Fylkesmannen om at lovbrudd er rettet. Dokumentasjon som viser retting skal sendes sammen med erklæringen. Dersom Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbrudd er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen. Dersom kommunen ikke har rettet lovbrudd innen fristen, eller er uenig i Fylkesmannens vurdering av at det foreligger lovbrudd, vil Fylkesmannen gi pålegg om retting av lovbrudd, jf. kommuneloven 60 d første ledd. Kommunen har gjennom tilsynsrapporten fått forhåndsvarsel om pålegg om retting av lovbrudd, jf. forvaltningsloven 16, jf. kommuneloven 60 d fjerde ledd. Fylkesmannens eventuelle pålegg kan påklages til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), jf. kommuneloven 60 d, jf. forvaltningsloven 28. Slik klage sendes til Fylkesmannen. Klagefristen er tre uker fra det tidspunkt underretning om pålegget er kommet frem til kommunen, jf. forvaltningsloven 29. Dersom kommunen klager på et pålegg om retting, kan tilsynet ikke avsluttes før BLD har fattet endelig vedtak. Videre fremdrift vil avhenge av klageavgjørelsen fra BLD. Dato: Sølvi Melum seniorrådgiver, tilsynsleder Linda Selnes rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent og har ikke håndskrevne signaturer.

14 Side 14 av 22 Vedlegg: 1) Oversikt over dokumentasjon 2) Oversikt over deltakere i tilsynet 3) Rettslige krav/lovgrunnlag

15 Side 15 av 22 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Innsendt fra kommunen Redegjørelse fra kommunen datert og Organisasjonskart Nav Harstad Delegeringsreglement Harstad kommune Informasjon om introduksjonsprogrammet til deltakere Skolerute 2015/2015 fra Voksenopplæringen Plan for tiltaket Kvinnegruppa høsten 2015 Timeplaner for norsk og samfunnskunnskap daglig og ukentlig programtid Timeplan sommerskole/introkurs uke Reglement for ferie og fridager Annet: o Tjenestebeskrivelse for norskopplæring for voksne innvandrere o Tjenestebeskrivelse for grunnskole for voksne o Tjenestebeskrivelse for NAV Harstad o Samarbeidsavtale Harstad kommune og NAV Troms o Vedlegg til samarbeidsavtale- driftsavtalen 2015 o Verdihåndbok Harstad kommune Utvalgte saksmapper for 10 deltakere i introduksjonsprogram

16 Side 16 av 22 Vedlegg 2: Oversikt over deltakere i tilsynet Fylkesmannens tilsynsgruppe: rådgiver Linda Selnes og seniorrådgiver Sølvi Melum Kontaktperson i kommunen: avdelingsleder flyktningeteamet Eli Sollied Deltakere i sluttmøtet Navn Tittel Arbeidssted Rita Johnsen Kommunalsjef Harstad kommune Kari Eltvik Hanssen NAV leder Harstad kommune Eli Sollied Avdelingsleder Harstad kommune flyktningeteamet Grethe Akselsen Rektor Voksenopplæringen Harstad kommune Hilde Bremnes Utdanningsdirektør Fylkesmannen i Troms Eivind Bratsberg Fagansvarlig Fylkesmannen i Troms Linda Selnes Rådgiver Fylkesmannen i Troms Sølvi Melum Seniorrådgiver Fylkesmannen i Troms

17 Side 17 av 22 Vedlegg 3: Lovgrunnlaget Generelt om helårlig og full tid Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på full tid. Hovedmålsettingen med introduksjonsprogrammet er å legge til rette for rask deltakelse i arbeidslivet og dermed økonomisk selvstendighet. Dette enten ved direkte overgang til arbeid eller via videre utdanning. Det vises til introduksjonslovens formålsbestemmelse i 1 og til forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt Introduksjonsprogrammet skal være utformet slik at det gir en mest mulig effektiv kvalifisering. Det skal derfor gis et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Siden hovedmålsettingen med introduksjonsprogrammet er deltakelse i arbeidslivet, er omfanget av programmet lagt opp slik at det gjenspeiler arbeidslivet og har en ramme som samsvarer med dette. Reglene for introduksjonsprogrammet følger derfor arbeidslivets regler for ferie og arbeidstid. Deltakelsen i introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. Det er ikke anledning til å delta på deltid eller at programmet opptrappes etter hvert slik at det til slutt blir på fulltid. En deltidsdeltakelse bryter med forutsetningen om effektiv kvalifisering og vil skape et behov for supplerende sosialhjelp. Et av hovedpoengene med ordningen, nemlig at den skal være et alternativ til sosialhjelp, ville dermed bortfalle. Deltakelse i fulltidsprogram er derfor en forutsetning for å få rett til hele introduksjonsstønaden, jf. introduksjonsloven 8 og 10. Introduksjonsprogrammet skal tilpasses den enkeltes behov. Dersom en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i den individuelle planen eller justere målene i planen slik at deltakeren får mulighet til å delta på fulltid, jf. introduksjonsloven 6. For deltakere med helseutfordringer kan terapi/behandling eller andre helserelaterte aktiviteter som kan bidra til å nå programmets mål, legges inn som en del av programmet etter en individuell vurdering. Forutsetningen er at deltakeren kan delta på fulltid og at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om at det skal inneholde både opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet, jf. introduksjonsloven 4 tredje ledd. Ved behov er det anledning til å gi permisjon fra programmet. Reglene for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning (heretter forskrift om fravær og permisjon). Rettigheter og plikter ved fravær og permisjoner er ikke omfattet av tilsynstemaet helårlig og fulltid, og vil således ikke være en del av tilsynet. Personer som overhodet ikke har mulighet til å delta på fulltid, eller som uansett ikke vil bli i stand til å delta i arbeidslivet, bør ikke tilbys introduksjonsprogram. Her bør kommunen heller tilby annen kvalifisering eller andre tiltak uten å knytte det opp til introduksjonsloven. For deltakere med omsorgsansvar for barn, bør kommunen tilby barnetilsynsordninger slik at de får mulighet til å delta på fulltid, jf. forarbeidene til introduksjonsloven, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt 12.4, og rundskriv Q-20/2012. Personer med rett og plikt til introduksjonsprogram bør være en prioritert gruppe både for barnehageplass og for mulighet til redusert foreldrebetaling. Denne gruppen representerer en stor gruppe innvandrere som

18 Side 18 av 22 staten og kommunene har et særskilt integreringsansvar for. Dersom intensjonen med introduksjonsprogrammet skal nås, må kommunene sikre barnehageplass og SFO-plass til barna i disse familiene. Ved tolkningsspørsmål vedrørende om kommunen tilbyr et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, skal det ses hen til hva som er hensikten med og målsettingen med introduksjonsprogrammet, jf. formålsbestemmelsen i lovens 1. Siden programmet skal gjenspeile arbeidslivet, vil også arbeidsmiljølovens bestemmelser og praksis i arbeidslivet, herunder kommunens praksis for sine ansatte, kunne være veiledende. Hva regnes som helårlig? At introduksjonsprogrammet skal være helårlig betyr at det følger arbeidslivets regler for ferie. I forskriften om fravær og permisjon 6-2 fremgår det at programdeltakerne skal ha ferie i opptil 25 virkedager for hvert kalenderår. Deltakerne skal dermed ha fem uker ferie. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at introduksjons-programmet skal være 47 uker i året. Deltakerne har i tillegg rett til fri på alle årets bevegelige hellig- og fridager. Forskriften om fravær og permisjon 6-1 første ledd opplister hvilke dager dette gjelder. Deltakere som ikke hører til Den norske kirke har også rett til fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider, jf. forskriften om fravær og permisjon 6-1 annet ledd. Det er kommunen som bestemmer når feriedagene skal avvikles. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferie i fem uker, eller gi noen dager til høstferie, vinterferie, juleferie og påskeferie og det resterende om sommeren. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling i et feriereglement. Kommunens organisering av ferie skal være tydelig, forutsigbar og lik for alle deltakerne. Kommunen må sørge for at feriereglementet/ kommunens praksis for ferie kommuniseres til deltakerne. Det er ikke adgang til å ha aktiviteter i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt. Dersom deler av innholdet i introduksjonsprogrammet er lagt til skolesektoren, må kommunen sørge for aktiviteter i skolens ferier slik at deltakerne får et helårlig program. Kommunen kan i skolens ferier tilby for eksempel opplæring i samfunnskunnskap, arbeidspraksis, ulike kurs eller andre tiltak som forbereder til arbeidslivet. Kontrollspørsmål knyttet til kravet om helårlig introduksjonsprogram Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? Har programdeltakerne ferie i 25 virkedager/fem uker per kalenderår? Får deltakerne i tillegg fri på alle bevegelige hellig- og fridager? Får deltakere som ikke tilhører Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? Hva regnes som fulltid? At introduksjonsprogrammet skal være på fulltid betyr at det skal være et heldagsprogram i samsvar med arbeidslivets normalregler for arbeidstid. Programtiden skal derfor ha en ytre ramme på 37,5 timer per uke.

19 Side 19 av 22 Programtiden skal fremgå av en ukeplan/timeplan eller annen fremstilling som sikrer planmessighet og forutsigbarhet for deltakeren. Denne oversikten bør vedlegges den individuelle planen. Med programtid menes den tiden som fremgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Tid til egenstudier kan kun være en del av programtiden dersom dette gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker, kommunen kan kontrollere oppmøte og ved at kommunen følger opp at deltaker har gjennomført de oppgavene som etter avtalen skulle gjennomføres. Kommunen skal registrere deltakelse og fravær i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) i samsvar med forskrift av 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap (NIR-forskriften). Introduksjonsloven 17 første ledd gir de som er i målgruppen rett og/eller plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Etter lovens 18 annet ledd kan de med rett til opplæring i tillegg få norskopplæring innenfor rammen av timer. Lovgivers intensjon og forvaltningspraksis tilsier at en undervisningstime etter disse bestemmelsene skal være på 45 minutter. Dette vil også gjelde deltakere i introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter de nevnte bestemmelsene som en del av programmet. Uavhengig av om deltakeren har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter 17 og 18, skal introduksjons-programmet etter 4 tredje ledd inneholde norskopplæring og samfunnskunnskap dersom deltaker har behov for dette for å bli grunnleggende kvalifisert. Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er regulert i forskrift av 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervisning som gis etter introduksjonsloven 4, 17 og 18, og i samsvar med denne læreplanen, skal regnes i undervisningstimer à 45 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likhet med andre typer undervisning, normalt forutsette innsats fra deltaker utover programtiden. I samsvar med forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt 12.4, skal deltakere som har opplæringstiltak som krever forberedelser og etterarbeid få anledning til å gjøre dette innenfor rammen av en fulltidsuke. Tid til forarbeid og etterarbeid, samt pauser mellom opplæringsøktene, skal derfor beregnes automatisk i programtiden ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Ved at den automatiske beregningen av tid til egenaktivitet er knyttet opp mot hver undervisningstime, blir tiden til egenaktivitet gradert ut fra hvor mye undervisning introduksjonsprogrammet inneholder. Dette medfører at deltakeren i perioder med mye undervisning vil få mer tid til egenaktivitet enn i perioder med mindre undervisning. Dette ivaretar den graderingen forarbeidene til introduksjonsloven, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt 12.4, gir anvisning på. Kommunen står fritt til å organisere pauser mellom opplæringsøktene, forutsatt likebehandling og forutberegnelighet for deltakerne. Når og hvor lenge det skal være pauser

20 Side 20 av 22 må avgjøres på bakgrunn av en pedagogisk vurdering. Det er ikke adgang til å slå sammen alle undervisningstimene ved å legge pausene til slutten av dagen, for å oppnå en kortere dag. Ved at det forutsettes at opplæringen inkluderer egeninnsats utover selve undervisningen, og dette automatisk regnes med i tiden for hver undervisningstime, vil ikke kommunen ha plikt til å kontrollere at egenaktiviteten gjennomføres. I samsvar med vanlig praksis i undervisningssammenheng vil det være opp til kommunen/lærer å vurdere om det skal kontrolleres at hjemmeoppgaver er gjort, gjennomføres tester/prøver for å kontrollere at lekser er lest osv. Introduksjonsprogrammet kan også bestå av grunnskoleopplæring eller enkeltfag i videregående opplæring etter opplæringsloven. Slik opplæring vil stille krav til egenaktivitet i form av for- og etterarbeid. Etter at kunnskapsløftet ble innført i 2006 skal timetallet for opplæring etter opplæringsloven fastsettes som enheter på 60 minutter som kan organiseres i bolker av ulik lengde og inkludere pauser, jf. rundskriv Udir I introduksjonslovens sammenheng skal likevel hver 45 minutter med undervisning etter opplæringsloven telle som 75 minutter når fulltidskravet for introduksjonsprogrammet skal beregnes. På denne måten blir tid til egenaktivitet og pauser mellom opplæringsøktene automatisk beregnet i programtiden. Det er kun for opplæring i norsk og samfunnskunnskap som gis etter introduksjonsloven i samsvar med forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og opplæring som gis etter opplæringsloven, at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil også omfatte språkpraksis som gis som en del av undervisningen i samsvar med forskriften om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal hver time telle som 60 minutter. Dette vil for eksempel gjelde for arbeidspraksis, ulike andre arbeidsrettede tiltak, forskjellige typer kurs, ordinært arbeid som en del av programmet, samt eventuell undervisning som ikke gis etter introduksjonsloven og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere eller opplæringsloven. Programtiden kan her inkludere pauser, forutsatt forutberegnelighet og likebehandling for deltakerne. Kommunen må i denne sammenheng legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet. Det kan ikke gis flere eller lengre pauser enn det som er vanlig i arbeidslivet og den praksis kommunen har for sine ansatte. Beregnet ved at en undervisningstime på 45 minutter teller 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter, skal introduksjonsprogrammet til sammen være på 37,5 timer per uke. Det er ikke mulighet til å gå ut over makstimetallet per uke for å gjøre unna programmet på kortere tid. Dersom kommunen ønsker å etablere en struktur med lengre programtid i en periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte feriedager eller til høstferie, juleferie, vinterferie eller påskeferie, forutsetter det at deltaker samtykker i dette. Dersom en deltaker ikke har mulighet til å opparbeide seg tid til avspasering på denne måten, for eksempel på grunn av omsorgsansvar, kan kommunen ikke pålegge vedkommende å delta i en slik ordning. Det er rom for fleksibilitet i lengden på den enkelte virkedag. Introduksjonsregelverket sier ikke noe om hvor lange dager deltakerne maksimalt kan ha. Det er arbeidslivets regler som

21 Side 21 av 22 ligger til grunn for introduksjonsprogrammet. Arbeidsmiljøloven 10-4 om at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer, samt normalarbeidstiden i henhold til kommunens tariffavtale for sine ansatte, vil derfor legge føringer for lengden per dag. Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener arbeidet er relevant i forhold til deltakerens individuelle plan. Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud ved at for eksempel aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) på kveldstid regnes inn i programtiden dersom deltakeren selv ønsker dette. Arbeid i helger og på fritid i tillegg til ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenom programmet. Nedenfor følger redegjørelser for enkelte særskilte problemstillinger knyttet til fulltidskravet: Kan reisetiden til og fra introtiltak medregnes i programtiden? Den tiden det tar å reise fra hjemmet og til det stedet hvor aktiviteter eller tiltak som inngår i introduksjonsprogrammet skal gjennomføres (reisetiden), skal ikke regnes med i programtiden. Dette ville føre til at deltakere i kommuner med lange reiseavstander får et dårligere tilbud enn deltakere i andre kommuner, og vil ikke være i tråd med lovens formål. Dette er også i samsvar med vanlig praksis i arbeidslivet, hvor reisetid til og fra arbeid ikke regnes med som en del av arbeidstiden. Tid til å flytte seg fra ett tiltak til et annet i løpet av en dag kan likevel medregnes i programtiden. Kan det gis studiedager som en del av programtiden? Programtiden skal være underlagt kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Studiedager med ren egenaktivitet kan derfor ikke gis som en del av programtiden. Studiedager kan likevel være en del av programtiden dersom det gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker, kommunen kan kontrollere oppmøte, for eksempel ved at studiedagen gjennomføres på skolen, og ved at kommunen følger opp at deltakerne har gjennomført de oppgavene som etter avtale skulle utføres på studiedagen. Hva er programtiden på julaften og nyttårsaften? Forskriften om fravær og permisjon 6-1 første ledd angir hvilke dager som skal anses som helge- og høytidsdager for deltakere i introduksjonsprogrammet. Julaften og nyttårsaften er ikke nevnt særskilt som fridager. Dersom kommunen ønsker å gi deltakerne fri julaften og nyttårsaften er utgangspunktet at dette vil telle med som feriedager etter forskriften 6-2. Kommunen kan likevel, på samme måte som for sine ansatte, beslutte at deltakerne skal få fri julaften og nyttårsaften, uten at dette skal telle som feriedager. Dette inngår i kommunens styringsrett. En slik beslutning må i tilfelle være tydelig kommunisert og praktiseres likt for alle deltakerne. Dette vil innebære at regelverket kan praktiseres ulikt fra kommune til kommune, men slik er det også i arbeidslivet. Variasjoner mellom kommunene vil her være en læring for variasjoner som deltakerne vil møte senere i arbeidslivet. Dersom kommunen ikke har fattet noen beslutning som nevnt ovenfor, må det legges til grunn at julaften og nyttårsaften er ordinære dager, men med den begrensning at programtiden ikke skal vare utover klokken julaften og utover klokken

22 Side 22 av nyttårsaften, jf. arbeidsmiljøloven Også her kan kommunen likevel beslutte at programtiden skal være den samme som arbeidstiden for de ansatte i kommunen, for eksempel med redusert arbeidstid til klokken julaften og klokken nyttårsaften. Kommunens regler for ferie og fridager skal være forutsigbar og kommunisert til deltakerne. Kommunen bør derfor fastsette regler om dette i et reglement. Et slikt reglement bør inneholde beskrivelser av hvilke dager som i den aktuelle kommunen skal være ferie- og fridager, og hva som er programtiden på julaften og nyttårsaften dersom dette ikke er å anse som ferie- eller fridager. Kontrollspørsmål knyttet til kravet om fulltids introduksjonsprogram Har introduksjonsprogrammet en ytre ramme på 37,5 timer, forutsatt at hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter? Er programtiden underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? Er programmet tilpasset deltakeren slik at vedkommende får et introduksjonsprogram på fulltid? Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder ved behandling av saker etter introduksjonsloven, men med de særregler som er fastsatt i introduksjonsloven. Dette betyr for det første at kommunens utøvelse av virksomheten må følge de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven. Eksempler er regler om habilitet, veiledning, hurtig saksbehandling og taushetsplikt. Når kommunen fatter avgjørelser som er enkeltvedtak, må kommunen i tillegg følge forvaltningslovens særskilte bestemmelser for enkeltvedtak. Eksempler er regler om forhåndsvarsel, utrednings- og informasjonsplikt, formkrav for enkeltvedtak, krav til begrunnelse, krav til underretting og klageregler. Det blir dermed viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak eller ikke. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak. Opplistingen i denne bestemmelsen er ikke uttømmende. Det avgjørende vil være legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b, jf. 2 første ledd bokstav a. Etter denne bestemmelsen er et enkeltvedtak en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Det vises for øvrig til nærmere redegjørelse i rundskriv Q-20/2015 punkt 21.2.