ENDELIG TILSYNSRAPPORT INTRODUKSJONSLOVEN. Hvaler kommune

Transkript

1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT INTRODUKSJONSLOVEN Hvaler kommune

2 Innholdsfortegnelse 1. Innledning... 3 Formålet med tilsynet... 3 Fylkesmannens tilsynshjemmel... 3 Kommunens internkontrollplikt... 3 Forholdet til kommuneloven... 3 Begreper... 4 Om rapporten... 4 Gjennomføring av tilsynet Tema for tilsynet Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering... 5 Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven... 5 Tilsynstema: Introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 andre ledd... 6 Beskrivelse av kommunens praksis... 6 Fylkesmannens vurdering... 7 Fylkesmannens konklusjon Oppfølging av tilsynsresultater og avslutning av tilsynet... 9 Lovbrudd... 9 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Vedlegg 2: Lovkrav

3 1. Innledning Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Østfold etter tilsyn med Hvaler kommunes forvaltning av introduksjonsloven. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. introduksjonsloven 3 om kommunens ansvar. Tema for tilsynet beskrives under avsnitt 2. Formålet med tilsynet Introduksjonsloven har som hensikt å bidra til at deltakerne blir aktive yrkesutøvere og samfunnsborgere, og at de blir økonomisk selvstendige. For deltakerne kan brudd på introduksjonsloven ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser som er i strid med lovens målsetting. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og/eller arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Tilsynet skal bidra til etterlevelse av loven som et bidrag til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. Det vises til kommunens internkontrollplikt etter introduksjonsloven 24. Fylkesmannens tilsynshjemmel Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gir i 23 Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med kapitlene 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Det betyr at det kan føres tilsyn med introduksjonsprogram ( 2-7) introduksjonsstønad ( 8-16) opplæring i norsk og samfunnskunnskap ( 17-20) Nasjonalt introduksjonsregister - NIR ( 25 tredje og fjerde ledd) Tilsynet kan også omfatte forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene. I tillegg gjelder reglene etter forvaltningsloven med de begrensninger som følger av introduksjonsloven, jf. introduksjonsloven 21. Kommunens internkontrollplikt Etter introduksjonsloven 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunen skal kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, jf. 24 annet ledd. Selv om fylkesmannen ikke skal føre særskilt tilsyn med at kommunen oppfyller internkontrollplikten, vil kommunens internkontroll kunne være en del av tilsynet når det gjelder kommunens oppfyllelse av plikter etter introduksjonslovens kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Forholdet til kommuneloven Introduksjonsloven 23 sier at reglene i kommunelovens kapittel 10A gjelder for Fylkesmannens tilsyn. Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. Dette innebærer at tilsynet skal være en kontroll av om kommunens virksomhet og vedtak er i samsvar med plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. 3

4 Kommuneloven 60 c gir fylkesmannen rett til å be om opplysninger, rett til innsyn i saksdokumenter og adgang til kommunale institusjoner eller andre som utfører oppgaver på vegne av kommunen. Etter kommuneloven 60 d kan fylkesmannen gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med loven og/eller tilhørende forskrifter. Før det gis pålegg om å rette lovbrudd, skal kommunen få en rimelig frist til å rette forholdet. Begreper Disse begrepene brukes i Fylkesmannens konklusjon: Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er et kritikkverdig forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovbrudd, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker praksis som potensielt kan føre til lovbrudd. Lovbrudd skal rettes, mens merknader er noe kommunen selv kan velge om man vil ta hensyn til. Om rapporten Tilsynet er basert på gjennomgang av et utvalg deltakermapper, redegjørelse fra kommunen, skriftlig dokumentasjon og møte med kommunen. Derfor er konklusjonene i rapporten bare et uttrykk for hva man har sett gjennom den dokumentasjonen som forelå ved tilsynet. Rapporten sier heller ikke noe om kommunens forvaltning av introduksjonsordningen på andre områder enn de som er undersøkt gjennom tilsynet. Gjennomføring av tilsynet Grunnlaget for Fylkesmannens tilsyn er en vurdering av tilsendt dokumentasjon og annen dokumentasjon Fylkesmannen har tilgang til. Fylkesmannen har i tillegg foretatt en gjennomgang av deltakermapper og hatt møte med kommunen. Tilsynet er gjennomført slik: 1. Skriftlig varsel fra Fylkesmannen til kommunen om åpning av tilsyn Mottak av dokumentasjon fra kommunen Møte med kommunen Utsending av foreløpig rapport Sluttmøte Frist for skriftlig tilbakemelding fra kommunen på foreløpig rapport Tilbakemelding på foreløpig rapport fra Hvaler kommune datert Endelig rapport med frist for retting, datert Avslutning av tilsyn, evt. pålegg om retting 4

5 2. Tema for tilsynet Det overordnede temaet for Fylkesmannens tilsyn er kommunens forvaltning av introduksjonsloven, 4 andre ledd. Tema for tilsynet: Helårlig program Program på fulltid Tilsynet tar utgangspunkt i lovbestemmelser og tolkninger av disse. Se Vedlegg 2: Lovkrav for nærmere beskrivelse av de rettslige kravene. 3. Beskrivelse av kommunens praksis og Fylkesmannens vurdering Kommunens organisering av arbeidet med introduksjonsloven Hvaler kommunes arbeid med introduksjonsloven ligger under NAV. Vedtak om deltakelse i Introduksjonsprogrammet fattes av NAV og vedtak om antall timer med norskopplæring fattes av saksbehandler i kommunens seksjon for skole og oppvekst. Flyktningkonsulent i NAV har ansvaret for å skrive vedtak, registrere i NIR, kontakt med lønningskontoret i Fredrikstad mht. introstønad og eventuelle trekk. Videre har flyktningkonsulenten ansvaret for å informere flyktningene om introduksjonsprogrammet, behandle søknader om permisjon og utarbeide enkle individuelle planer. Hvaler kommune har inngått avtale med Fredrikstad internasjonale skole (FRIS) om kjøp av undervisning i norsk og samfunnskunnskap. Flyktningkonsulent tar initiativ til kartlegging av norskkompetanse til nye elever ved FRIS. FRIS har egne koordinatorer for språkpraksis som har ansvaret for oppfølging og samarbeid med Hvaler kommune knyttet til Hvaler-elevene. Det fremkommer i samtale med kommunen at de ikke har faste møter med FRIS, men at det kan avholdes møter om deltakere dersom det er behov for dette. I tillegg til norskundervisning på FRIS har kommunen tilbud om aktiviteter på Aktivitetscafeen. Aktivitetscafeen drives av to miljøterapeuter fra NAV Hvaler. I tillegg opplyser kommunen at de kjøper inn tjenester fra ungdommer og studenter som leksehjelpere og barnepassere på cafeen. Det fremkommer av dokumentasjon og samtale med kommunen at programmet på cafeen er ulik fra uke til uke, men at sentrale områder som lekser/leksehjelp, måltid, diskusjoner (kultur/samfunnsspørsmål), jobbsøknader/cv, sykkeltrening, turer, baking, råd og veiledning og handledag i Sverige går igjen. Det fremkommer av dokumentasjon at kommuneledelse og politisk ledelse holdes orientert om saksområdet gjennom eget ansvar i regnskapet, tertialrapporteringer, informasjon på kommunens hjemmeside og ved at kommunalsjef for helse og velferd er tett på i bosettingsprosessene og generelt på flyktningeområdet. I tillegg til dette har kommunen utarbeidet en kommunedelplan for integrering- og inkludering. Planen gjelder for perioden og fokuserer spesielt på tiltak som bedrer norskundervisningen og styrker grunnlaget for utdanning og arbeid. 5

6 Tilsynstema: Introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, jf. 4 andre ledd Gjennom tilsynet har vi vurdert om: introduksjonsprogrammet har en ytre ramme på 37,5 timer forutsatt at o hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter o 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter programtiden er underlagt faste rammer og om kommunens har oppfølging/kontroll av om aktiviteten er oppfylt programmet er tilpasset deltakeren slik at vedkommende får et program på fulltid tilbudet er helårlig, dvs 47 uker deltakeren har 25 virkedager/5 uker ferie per kalenderår deltakeren får fri på alle bevegelige hellig- og fridager deltaker som ikke tilhører den norske kirke får fri i opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider Beskrivelse av kommunens praksis Ved bosetting i kommunen har flyktningkonsulenten flere samtaler med flytningene. Den første samtalen omhandler i hovedsak praktiske ting knyttet til bosetting, som bolig og barnehageplass/skole. Ved senere samtale tas introduksjonsprogrammet opp som et tema. Kommunen har en sjekkliste som benyttes under samtalene ved bosetting. Her fremkommer det bl.a. ulike praktiske ting som skal gjennomføres ved bosetting, samt kartlegging av skolebakgrunn, informasjon om introduksjonsprogrammet og Aktivitetscafeen, møte med FRIS for kartlegging, søknad om introduksjonsprogram, utarbeiding av individuell plan (IP) og informasjon om rett og plikt til introduksjonsprogrammet. Kommunen opplyser i samtale at de har en veilednings-brosjyre som de har fått av Fredrikstad kommune og som gjennomgås sammen med flyktningen og evt. tolk. Her fremkommer det ulik informasjon om rettigheter og plikter, fravær, rett til permisjon ved religiøse høytider, ferie, stønad etc. Kommunen opplyser at flyktningkonsulent kontakter FRIS når de har en ny elev og avtaler kartleggingssamtale med tolk. NAV følger deltakeren til samtalen og er til stede under kartlegging slik at kommunen også får informasjon om klasser og planer fremover. Flyktningkonsulent skriver vedtak på introduksjonsprogram og en individuell plan basert på kartleggingssamtale på skolen og egen samtale med deltakeren. Kommunen opplyser at IP består av skoletiltak og obligatorisk oppmøte på Aktivitetscafeen, og at planen evalueres underveis. Det fremkommer av den dokumentasjonen Fylkesmannen har mottatt om utvalgte deltakere, at alle har det samme målet i sin IP; «..å tilegne seg gode norske kunnskaper og få arbeidstrening slik at NN kan forsørge seg selv i Norge». Videre fremkommer det av dokumenterte individuelle planer at deltakerne i snitt har 3,5 timer med norskundervisning pr dag, reisetid på 2 timer per dag, lekser med varierende timetall, samt obligatorisk oppmøte på Aktivitetscafeen med varierende timetall fra 6 timer pr uke til 2 timer per uke. Det fremkommer av journalnotat at 2 av deltakerne har hatt språkpraksis over en avgrenset periode. Kommunen opplyser i samtale at individuell tilrettelegging av program er basert på deltakers norsknivå, interesse, kompetanse og erfaring og råd fra skolen. Kommunen opplyser at de har mye kontakt med deltakerne gjennom Aktivitetscafeen og at dette gir gode muligheter for oppfølging av lekser, skolenivået og språkutvikling. I dokumentasjon og i samtale med kommunen er det beskrevet at kommunen følger skolens ferieplan. I skolens ferie og planleggingsdager har kommunen i 2010, 2012 og 2013 samarbeidet med Fredrikstad kommune og hatt kommunens deltakere med på deres sommertilbud. I 2014 fikk ikke kommunen et 6

7 tilbud i tide, og det ble dermed ikke gjennomført aktiviteter som forventet. Aktivitetscafeen er bemannet to dager i uken og holdes åpen i feriene, med unntak av juli måned. Kommunen har ingen andre tilbud i ferie/fridager enn Aktivitetscafeen, med unntak av at noen av ferieukene har blitt benyttet til samfunnsfagkurs ved FRIS som tilbys i høstferie, vinterferie og siste uken i juni. Fylkesmannen ser av timeplanene i norsk at flere av deltakerne hadde samfunnsfagkurs i vinterferien i 2014, men ingen av de andre ukene. Ved behov for fri i religiøse høytider søker deltakerne på et skjema til FRIS. Dette registreres i NIR. Hvaler kommune har også et eget skjema som kan benyttes til å søke ulike velferdspermisjoner. I kommunens redegjørelse om hvordan de sikrer lovens krav om at introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid, viser de til Aktivitetscafeen som ble etablert for å tilby hjelp, oppfølging og utvikling i den tiden flyktningene er hjemme på Hvaler. Kommunen opplyser at Aktivitetscafeen gir kommunen større muligheter til å fylle opp tiden i introduksjonsprogrammet for de som ikke har fylt opp uken gjennom annen type praksis etc. Videre opplyser kommunen at hver deltaker har IP som oppdateres og evalueres fortløpende. Fravær blir tilsendt fra skolen til kommunen hver mnd. og de har frammøtelister fra Aktivitetscafeen hver uke. I samme redegjørelse opplyser kommunen at de har lagt inn reisetid i programmet da deltakerne har et stykke reisevei til skolen i Fredrikstad. I kommunens kommentarer til foreløpig tilsynsrapport fremkommer det at kommunen har som mål å etablere et lokalt opplegg som skal sikre et helårlig program på fulltid. De har lagt program for uke 26 og de har hatt to møter med Hvaler ungdomsskole for å utrede mulighetene for et samarbeid om en lokal skoleklasse innenfor norsk/samfunnsfag. Kommunen opplyser at de uansett vil flytte aktivitetscafeen til Hvaler ungdomsskole da dette vil gi dem større muligheter til å utnytte praksisplasser, benytte spesialrom og det vil gjøre tilbudet mer synlig. Kommunen er også i en dialog med Hvaler IL med tanke på leie av lokale til å drive undervisning. I tillegg jobber kommunen med å spesifisere programmet på aktivitetscafeen slik at det blir mer forutsigbart for deltakerne. Fylkesmannens vurdering Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at deltakerens introduksjonsprogram skal være helårlig og på fulltid. Målsettingen er at deltakeren raskt skal tilpasses arbeidslivet og at ordningen skal være utformet slik at den oppmuntrer til en mest mulig effektiv kvalifisering. I følge forarbeidene (0t.prp.28 ( ) kapittel 12.4) betyr det at programmet skal følge arbeidslivets regler for ferie og ha en ramme som samsvarer med arbeidslivet. Introduksjonsprogrammet skal som en følge av det være et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Helårlig I forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordningen 6-2 fremkommer det at deltakerne skal ha opptil 25 virkedagers ferie for hvert kalenderår. Samme forskrift 6-1 første ledd lister opp hvilke bevegelige helge- og høytidsdager deltakerne har rett til fri i tillegg til ordinær ferie. Deltakere som ikke hører til Den norske kirke har i tillegg rett til fri i inntil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider. Det vil si at introduksjonsordningen skal ha et 47 ukers program med fradrag for bevegelige fri- og helligdager og evt. religiøse høytider, for å være et helårlig program. Dersom deler av innholdet i introduksjonsprogrammet er lagt til skolesektoren, må kommunen sørge for aktiviteter i skolens ferier slik at deltakerne får et helårlig program. Kommunen kan i skolens ferier tilby for eksempel opplæring i samfunnskunnskap, arbeidspraksis, ulike kurs eller andre tiltak som forbereder til arbeidslivet. Kommunen opplyser i samtale at deltakerne har ferie i påske- og julehøytid, samt 4 uker i 7

8 juli. I dokumentasjon og i samtale med Hvaler kommune ser Fylkesmannen at kommunen ikke har faste og planlagte aktiviteter for deltakerne i skolens ferier og planleggingsdager utover Aktivitetscafeen 2 dager per uke. Det fremkommer i kommentarer til den foreløpige tilsynsrapporten at kommunen nå har en plan for aktiviteter i uke 26 i Fulltid Det følger av introduksjonsloven 4 annet ledd at introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. At introduksjonsprogrammet skal være på fulltid betyr at det skal være et heldagsprogram i samsvar med arbeidslivets normalregler for arbeidstid. Programtiden skal derfor ha en ytre ramme på 37,5 timer per uke. Programtiden skal fremgå av en ukeplan/timeplan eller annen fremstilling som sikrer planmessighet og forutsigbarhet for deltakeren. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likhet med andre typer undervisning, normalt forutsette innsats fra deltaker utover programtiden. I samsvar med forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt 12.4, skal deltakere som har opplæringstiltak som krever forberedelser og etterarbeid, få anledning til å gjøre dette innenfor rammen av en fulltidsuke. Tid til forarbeid og etterarbeid, samt pauser mellom opplæringsøktene, skal derfor beregnes automatisk i programtiden ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal hver time telle som 60 minutter. Dette vil for eksempel gjelde for arbeidspraksis, ulike andre arbeidsrettede tiltak, forskjellige typer kurs, ordinært arbeid som en del av programmet, samt eventuell undervisning som ikke gis etter introduksjonsloven og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere eller opplæringsloven. Beregnet ved at en undervisningstime på 45 minutter teller 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter, skal introduksjonsprogrammet til sammen være på 37,5 timer per uke. Det fremkommer av individuelle planer at deltakerne i snitt har 3,5 timer med norskundervisning pr dag, reisetid på 2 timer per dag, lekser med varierende timetall, samt obligatorisk oppmøte på Aktivitetscafeen med varierende timetall fra 6 timer pr uke til 2 timer per uke. I de individuelle planene Fylkesmannen har mottatt, er det ingen av deltakerne som har program tilsvarende 37,5 timer per uke. Programtiden på Aktivitetscafeen fremkommer heller ikke i ukeplan/timeplan eller annen fremstilling som sikrer planmessighet og forutsigbarhet for deltakeren. Det fremkommer i kommentarer til den foreløpige tilsynsrapporten at kommunen nå jobber med å spesifisere programmet slik at det blir er forutsigbart. I tillegg til at deltakerne har for få timer totalt med norsk og introduksjonstiltak, har kommunen medberegnet reisetid som en del av programmet. Den tiden det tar å reise fra hjemmet og til det stedet hvor aktiviteter eller tiltak som inngår i introduksjonsprogrammet skal gjennomføres (reisetiden), skal ikke regnes med i programtiden. Dette ville føre til at deltakere i kommuner med lange reiseavstander får et dårligere tilbud enn deltakere i andre kommuner, og vil dermed ikke være i tråd med lovens formål. Dette er også i samsvar med vanlig praksis i arbeidslivet, hvor reisetid til og fra arbeid ikke regnes med som en del av arbeidstiden. Tid til å flytte seg fra ett tiltak til et annet i løpet av en dag kan likevel medregnes i programtiden. Fylkesmannens konklusjon Deltakerne i kommunen får ikke et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, jf. 4 andre ledd. 8

9 4. Oppfølging av tilsynsresultater og avslutning av tilsynet Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten får Hvaler kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. På bakgrunn av kommunens tilbakemelding til den foreløpige tilsynsrapporten vurderer Fylkesmannen at frist for retting settes til den Tiltak for å rette lovbrudd skal iverksettes umiddelbart. Når lovbrudd er rettet og senest innen , sender kommunen en erklæring til Fylkesmannen om at lovbrudd er rettet. Sammen med erklæringen sendes dokumentasjon som viser retting. Dersom Fylkesmannen ut fra erklæringen og dokumentasjonen finner det sannsynliggjort at lovbrudd er rettet, avsluttes tilsynet gjennom brev til kommunen. Dersom Fylkesmannen ikke finner det sannsynliggjort at kommunen har rettet lovbrudd innen fristen fatter Fylkesmannen enkeltvedtak med pålegg om retting, jf kommuneloven 60 d første ledd. Hvis kommunen klager på vedtaket, avsluttes tilsynet når klageinstansen (BLD) har fattet endelig vedtak. Hvis kommunen ikke får medhold, vurderes videre framdrift ut fra svaret fra klageinstansen. Følgende pålegg med tilhørende korreksjonspunkter, er aktuelle å vedta ved utløp av rettefristen i denne rapporten: Lovbrudd Hvaler kommune skal tilby et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, jfr 4 annet ledd. Konstatering av lovbruddet bygger på følgende punkter som må rettes før tilsynet lukkes: a) Hvaler kommune må tilby introduksjonsprogram som er helårlig, dvs 47 uker per år b) Hvaler kommune må ha et introduksjonsprogram som har en ytre ramme på 37,5 timer forutsatt at o hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter o 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter Moss, Tilsynsleder Revisor Revisor 9

10 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentasjon Organisasjonskart NAV Hvaler Avtale mellom Hvaler kommune og FRIS Kommunedelplan for integrering- og inkludering Informasjon fra kommunens hjemmeside Fraværsoversikt Aktivitetscafeen og FRIS 5 deltakermapper med o Vedtak om intro.program o Vedtak om norsk og samfunnskunnskap o Individuell plan o Ettersendt dokumentasjon: Delegasjonsreglement Hvaler kommune Skolerute for FRIS Journalnotater på 3 deltakere Timeplan FRIS Informasjon om Aktivitetscafeen Kopi av innmelding til lønningskontoret med fravær Sjekkliste bosetting av flyktninger i Hvaler kommune Søknadskjema om velferdspermisjon Veiledningsbrosjyre til flyktninger 10

11 Vedlegg 2: Lovkrav Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på full tid. Hovedmålsettingen med introduksjonsprogrammet er å legge til rette for rask deltakelse i arbeidslivet og dermed økonomisk selvstendighet. Dette enten ved direkte overgang til arbeid eller via videre utdanning. Det vises til introduksjonslovens formålsbestemmelse i 1 og til forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt Helårlig At introduksjonsprogrammet skal være helårlig betyr at det følger arbeidslivets regler for ferie. I forskriften om fravær og permisjon 6-2 fremgår det at programdeltakerne skal ha ferie i opptil 25 virkedager for hvert kalenderår. Deltakerne skal dermed ha fem uker ferie. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at introduksjons-programmet skal være 47 uker i året. Deltakerne har i tillegg rett til fri på alle årets bevegelige hellig- og fridager. Forskriften om fravær og permisjon 6-1 første ledd opplister hvilke dager dette gjelder. Deltakere som ikke hører til Den norske kirke har også rett til fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider, jf. forskriften om fravær og permisjon 6-1 annet ledd. Det er kommunen som bestemmer når feriedagene skal avvikles. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferie i fem uker, eller gi noen dager til høstferie, vinterferie, juleferie og påskeferie og det resterende om sommeren. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling i et feriereglement. Kommunens organisering av ferie skal være tydelig, forutsigbar og lik for alle deltakerne. Kommunen må sørge for at feriereglementet/kommunens praksis for ferie kommuniseres til deltakerne. Det er ikke adgang til å ha aktiviteter i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt. Dersom deler av innholdet i introduksjonsprogrammet er lagt til skolesektoren, må kommunen sørge for aktiviteter i skolens ferier slik at deltakerne får et helårlig program. Kommunen kan i skolens ferier tilby for eksempel opplæring i samfunnskunnskap, arbeidspraksis, ulike kurs eller andre tiltak som forbereder til arbeidslivet. Fulltid At introduksjonsprogrammet skal være på fulltid betyr at det skal være et heldagsprogram i samsvar med arbeidslivets normalregler for arbeidstid. Programtiden skal derfor ha en ytre ramme på 37,5 timer per uke. Programtiden skal fremgå av en ukeplan/timeplan eller annen fremstilling som sikrer planmessighet og forutsigbarhet for deltakeren. Denne oversikten bør vedlegges den individuelle planen. Med programtid menes den tiden som fremgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Tid til egenstudier kan kun være en del av programtiden dersom dette gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker, kommunen kan kontrollere oppmøte og ved at kommunen følger opp at deltaker har gjennomført de oppgavene som etter avtalen skulle gjennomføres. Kommunen skal registrere deltakelse og fravær i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) i samsvar med forskrift av 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap (NIR-forskriften). 11

12 Introduksjonsloven 17 første ledd gir de som er i målgruppen rett og/eller plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Etter lovens 18 annet ledd kan de med rett til opplæring i tillegg få norskopplæring innenfor rammen av timer. Lovgivers intensjon og forvaltningspraksis tilsier at en undervisningstime etter disse bestemmelsene skal være på 45 minutter. Dette vil også gjelde deltakere i introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter de nevnte bestemmelsene som en del av programmet. Uavhengig av om deltakeren har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter 17 og 18, skal introduksjonsprogrammet etter 4 tredje ledd inneholde norskopplæring og samfunnskunnskap dersom deltaker har behov for dette for å bli grunnleggende kvalifisert. Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er regulert i forskrift av 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervisning som gis etter introduksjonsloven 4, 17 og 18, og i samsvar med denne læreplanen, skal regnes i undervisningstimer à 45 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likhet med andre typer undervisning, normalt forutsette innsats fra deltaker utover programtiden. I samsvar med forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt 12.4, skal deltakere som har opplæringstiltak som krever forberedelser og etterarbeid få anledning til å gjøre dette innenfor rammen av en fulltidsuke. Tid til forarbeid og etterarbeid, samt pauser mellom opplæringsøktene, skal derfor beregnes automatisk i programtiden ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Ved at den automatiske beregningen av tid til egenaktivitet er knyttet opp mot hver undervisningstime, blir tiden til egenaktivitet gradert ut fra hvor mye undervisning introduksjonsprogrammet inneholder. Dette medfører at deltakeren i perioder med mye undervisning vil få mer tid til egenaktivitet enn i perioder med mindre undervisning. Dette ivaretar den graderingen forarbeidene til introduksjonsloven, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt 12.4, gir anvisning på. Kommunen står fritt til å organisere pauser mellom opplæringsøktene, forutsatt likebehandling og forutberegnelighet for deltakerne. Når og hvor lenge det skal være pauser må avgjøres på bakgrunn av en pedagogisk vurdering. Det er ikke adgang til å slå sammen alle undervisningstimene ved å legge pausene til slutten av dagen, for å oppnå en kortere dag. Ved at det forutsettes at opplæringen inkluderer egeninnsats utover selve undervisningen, og dette automatisk regnes med i tiden for hver undervisningstime, vil ikke kommunen ha plikt til å kontrollere at egenaktiviteten gjennomføres. I samsvar med vanlig praksis i undervisningssammenheng vil det være opp til kommunen/lærer å vurdere om det skal kontrolleres at hjemmeoppgaver er gjort, gjennomføres tester/prøver for å kontrollere at lekser er lest osv. Det er kun for opplæring i norsk og samfunnskunnskap som gis etter introduksjonsloven i samsvar med forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og opplæring som gis etter opplæringsloven, at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil også omfatte språkpraksis som gis som en del av undervisningen i samsvar med forskriften om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. 12

13 For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal hver time telle som 60 minutter. Dette vil for eksempel gjelde for arbeidspraksis, ulike andre arbeidsrettede tiltak, forskjellige typer kurs, ordinært arbeid som en del av programmet, samt eventuell undervisning som ikke gis etter introduksjonsloven og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere eller opplæringsloven. Programtiden kan her inkludere pauser, forutsatt forutberegnelighet og likebehandling for deltakerne. Kommunen må i denne sammenheng legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet. Det kan ikke gis flere eller lengre pauser enn det som er vanlig i arbeidslivet og den praksis kommunen har for sine ansatte. Beregnet ved at en undervisningstime på 45 minutter teller 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter, skal introduksjonsprogrammet til sammen være på 37,5 timer per uke. Det er rom for fleksibilitet i lengden på den enkelte virkedag. Introduksjonsregelverket sier ikke noe om hvor lange dager deltakerne maksimalt kan ha. Det er arbeidslivets regler som ligger til grunn for introduksjonsprogrammet. Arbeidsmiljøloven 10-4 om at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer, samt normalarbeidstiden i henhold til kommunens tariffavtale for sine ansatte, vil derfor legge føringer for lengden per dag. Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener arbeidet er relevant i forhold til deltakerens individuelle plan. Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud ved at for eksempel aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) på kveldstid regnes inn i programtiden dersom deltakeren selv ønsker dette. Arbeid i helger og på fritid i tillegg til ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenom programmet. 13