IDi. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet TILSYNSINSTRUKS Introduksjonsloven 4 annet ledd: «Programmet skal være helårlig og på full tid»

Transkript

1 Integrerings- og mangfoldsdirektoratet TILSYNSINSTRUKS Introduksjonsloven 4 annet ledd: «Programmet skal være helårlig og på full tid» Statlig tilsyn med kommunenes forvaltning av: Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) 2. version - 1. januar 2015

2 Innhold IDi INNLEDNING Fylkesmannens oppdrag Tilsynstema for perioden Om tilsynsinstruksen Innretting av tilsynet Innholdet i tilsynsinstruksen 4 LOVGRUNNLAGET Generelt om "helklig og full tid" Hva regnes som helårlig? Kontrollspørsmål knyttet til kravet om helårlig introduksjonsprogram Hva regnes som fulltid? Kontrollspørsmål knyttet til kravet om fulltids introduksjonsprogram Forholdet til forvaltningsloven Forholdet til kommunens internkontrollplikt 12 RELEVANTINFORMASJONOG DOKUMENTASJON Generelt om innhenting av informasjon og dokumentasjon Ulike virksomheter som tilbyr tiltak i introduksjonsprogrammet Oversikt over skoleruten (skole- og feriedager) Språkpraksis, arbeidspraksis og ordinært arbeid Deltakermapper Timeplaner Individuell plan (IP) Journalnotater Kommunens registreringer i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) 15 VEDLEGG: 16 Skjema for systematisering av informasjon og dokumentasjon 16 77Isynsinstruks Statlig tilsyn med kommunenes forvaltning av introduksjonsloven 2

3 1. INNLEDNING 1.1 Fylkesmannens oppdrag Det følger av introduksjonsloven 23 første ledd at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av plikter etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd. Tilsynet vil også omfatte forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene, samt relevante bestemmelser i forvaltningsloven. Fylkesmannens oppdrag fremgår av embetsoppdrag 47.5 fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD). I henhold til embetsoppdraget skal hvert embete gjennomføre tilsyn med minst to kommuner/byder per tilsynsår. 1.2 Tilsynstema for perioden Tilsynstema for de nasjonale tilsynene embetene skal gjennomføre i henhold til embetsoppdraget besluttes av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi). Temaet fastsettes for tre år av gangen for å sikre et så kvalitativt godt tilsyn som mulig. IMDi har besluttet at tilsynstemaet for perioden skal være om kommunene gir deltakerne et introduksjonsprogram som er helårlig og på full tid, jf. introduksjonsloven 4 annet ledd. På bakgrunn av at 2013 var første år med ordinære tilsyn, uklarheter rundt lovgrunnlaget og det antall lovbrudd som ble påpekt i 2013 og 2014, har IMDI besluttet at tilsynsperioden utvides med et år ekstra, det vil si til og med Om tilsynsinstruksen Denne tilsynsinstruksen gir føringer for tilsynet i perioden innenfor temaet helårlig introduksjonsprogram på fulltid. Det er i tillegg til tilsynsinstruksen utarbeidet en metodehåndbok for gjennomføring av tilsyn på introduksjonslovens område. Metodehåndboken er generelt utformet og skal brukes ved alle tilsyn uavhengig av tilsynstema. Tilsynsinstruksen inneholder dermed bare de føringer som gjelder spesifikt for tilsynstemaet i perioden I 2012/2013 gjennomførte flere embeter pilottilsyn. Fylkesmannen i Vestfold var hovedpilot og ansvarlig for å utarbeide tilsynsdokumenter, herunder metodehåndbok og tilsynsinstruks. Erfaringene fra Vestfold og de andre pilotene ligger til grunn for det materiellet som er utarbeidet. Flere andre embeter har også bidratt med innspill. IMDi Ønsker å takke alle for deres bidrag. De ordinære tilsynene i 2013 og 2014 har avdekket flere tolkningsspørsmål vedrørende lovgrunnlaget for tilsynstemaet helårlig introduksjonsprogram på fulltid. Tilsynene har således bidratt til å synliggjøre områder hvor regelverket har vært uklart. Spørsmålene har blitt videreformidlet til IMDi som igjen har tatt opp prinsipielle spørsmål med BLD. Tilsynsinstruksen er revidert på bakgrunn av de avklaringer og de endringer av retningslinjer som departementet har gitt. Selv om det i tilsynssammenheng vil være utfordrende at retningslinjer_endres midt i tilsynsperioden, er det positivt at tflsynene kan 3

4 bidra til regelverksavklaringer som gjør det enklere både å forvalte og føre tilsyn med regelverket. Dette vil bidra til bedre forutberegnelighet og lik praktisering av regelverket. 1.4 Innretting av tilsynet Det er opp til fylkesmannen å vurdere hvordan tilsynet skal gjennomføres, herunder om det skal gjennomføres stedlige eller skriftlige tilsyn. Det avgjørende vil være fylkesmannens vurdering av hva som er nødvendig for å sikre forsvarlig utredning og måloppnåelse med tilsynet. IMDi oppfordrer likevel til at det gjennomføres stedlige tilsyn, dvs, at fylkesmannen reiser til kommunen og gjennomfører møter og intervjuer. Dette for å skaffe et mest mulig fullstendig bilde av kommunens praksis. Det vises også til at det kan oppleves som viktig for kommunen å få møte tilsynsmyndigheten og få anledning til å redegjøre for egen praksis. Stedlige tilsyn vil også kunne gi bedre læringseffekt i kommunen. I en del fylker kan det av praktiske årsaker, for eksempel lang reisevei, være aktuelt å finne alternative møteformer som videokonferanse eller telefonmøter. Noen ganger vil det også kunne være tilstrekkelig med avklaringer per telefon eller e-post. Det er videre opp til fylkesmannen å vurdere hvilke kommuner det skal føres tilsyn med, herunder om det skal gjennomføres oppfølgingstilsyn med en kommune det er ført tilsyn med tidligere. Valget gjøres ut fra en risikovurdering av hvor stor sannsynlighet det er for lovbrudd. Det vises til metodehåndboken kapittel 2.7 vedrørende utvelgelse av tilsynskommuner. 1.5 Innholdet i tilsynsinstruksen Fylkesmannens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. introduksjonsloven 23 annet ledd, jf. kommuneloven 60 b. Det betyr at tilsynet skal kontrollere om kommunen oppfyller pliktene de er pålagt i lov eller i medhold av lov. Det må dermed avklares hvilke rettslige krav som kan stilles til kommunen på tilsynsområdet. Det vises til metodehåndboken kapittel 2.5 om avklaring av rettslige krav. Det er derfor foretatt en gjennomgang av loven for å klarlegge hvil ken standard kommunene skal vurderes i forhold til når det gjelder helårlig introduksjonsprogram fulltid, jf. introduksjonsloven 4 annet ledd. på De rettslige kravene er beskrevet i lovgrunnlaget i kavittel 2. Lovgrunnlaget skal legges ved tilsynsvarselet, samt legges ved eller innarbeides i tilsynsrapporten, slik at kommunen får informasjon om hvilke krav kommunen vil bli vurdert opp mot og hva som er grunnlaget for fylkesmannens vurdering og konklusjon. Basert på de rettslige kravene er det utarbeidet kontrollspørsmål. Disse er formulert slik at de kan besvares med ja eller nei. Svar på kontrollspørsmålene er grunnlaget for vurderingen av kommunens praksis. Dersom det svares ja på et kontrollspørsmål er kommunens praksis i samsvar med lovverket. Dersom det svares nei på et kontrollspørsmål foreligger det lovbrudd. 4

5 Fylkesmannen må sørge for å innhente tilstrekkelig informasjon og dokumentasjon til å kunne vurdere kommunens praksis. I kapittel 3 gis det en oversikt over noen typer informasjon og dokumentasjon det kan være aktuelt å innhente i forbindelse med tilsynstemaet helårlig introduksjonsprogram på Når det er konkludert på et faktum holdes dette opp mot kontrollspørsmålene som vil gi svar på om kommunens praksis er i samsvar med lovkravene eller om det foreligger lovbrudd. Det vises til metodehåndboken kapittel 3.3 om vurdering av dokumentasjon og kapittel 3.5 om gjennomføring av intervjuer. Det er utviklet et skjema til hjelp i fylkesmannens arbeid med å systematisere den informasjonen og dokumentasjonen som innhentes, se vedlegget til tilsynsinstruksen. Skjemaet er satt opp med følgende kolonner: S Ørsmål Kommunens dokumentas'on Notater Kontrollspørsmålene er satt inn i skjemaet sortert ut fra det lovkravet de er ment å kontrollere. Til enkelte av kontrollspørsmålene er det utarbeidet mer detaljerte hjelpespørsmål som det vil være aktuelt å finne svar på for å kunne besvare kontrollspørsmålet. Fylkesmannen må bearbeide disse spørsmålene og legge til de spørsmål som er nødvendig for å kunne konkludere. Kolonnen "kommunens dokumentasjon" kan brukes til å vise til dokumentasjon som belyser spørsmålet. I kolonnen "notater" kan fylkesmannen notere sine problemstillinger og vurderinger knyttet til de enkelte spørsmålene. 5

6 i ZIP-1 D 2. LOVGRUNNLAGET 2.1 Generelt om "helårlig og full tid" Introduksjonsloven 4 annet ledd fastslår at introduksjonsprogrammet skal være "helårlig og på full tid". Hovedmålsettingen med introduksjonsprogrammet er å legge til rette for rask deltakelse i arbeidslivet og dermed økonomisk selvstendighet. Dette enten ved direkte overgang til arbeid eller via videre utdanning. Det vises til introduksjonslovens formålsbestemmelse 1 og til forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt Introduksjonsprogrammet skal være utformet slik at det gir en mest mulig effektiv kvalifisering. Det skal derfor gis et helhetlig tilbud i en avgrenset periode. Siden hovedmålsettingen med introduksjonsprogrammet er deltakelse i arbeidslivet, er omfanget av programmet lagt opp slik at det gjenspeiler arbeidslivet og har en ramme som samsvarer med dette. Reglene for introduksjonsprogrammet følger derfor arbeidslivets regler for ferie og arbeidstid. Deltakelsen i introduksjonsprogrammet skal være på fulltid. Det er ikke anledning til å delta på deltid eller at programmet opptrappes etter hvert slik at det til slutt blir på fulltid. En deltidsdeltakelse bryter med forutsetningen om effektiv kvalifisering og vil skape et behov for supplerende sosialhjelp. Et av hovedpoengene med ordningen, nemlig at den skal være et alternativ til sosialhjelp, ville dermed bortfalle. Deltakelse i fulltidsprogram er derfor en forutsetning for å få rett til hele introduksjonsstønaden, jf. introduksjonsloven 8 og 10. Introduksjonsprogrammet skal tilpasses den enkeltes behov. Dersom en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i den individuelle planen eller justere målene i planen slik at deltakeren får mulighet til å delta på fulltid, jf. introduksjonsloven 6. For deltakere med helseutfordringer kan terapi/behandling eller andre helserelaterte aktiviteter som kan bidra til å nå programmets mål, legges inn som en del av programmet etter en individuell vurdering. Forutsetningen er at deltakeren kan delta på fulltid og at innholdet i programmet er i samsvar med lovens krav om at det skal inneholde både opplæring i norsk og samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til arbeidslivet, jf. introduksjonsloven 4 tredje ledd. Ved behov er det anledning til å gi permisjon fra programmet. Reglene for fravær og permisjon reguleres i forskrift av 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse I introduksjonsordning (heretter forskrift om fravær og permisjon). Rettigheter og plikter ved fravær og permisjoner er ikke omfattet av tilsynstemaet helårlig og fulltid, og vil således ikke være en del av tilsynet. Personer som overhodet ikke har mulighet til å delta på fulltid, eller som uansett ikke vil bli i stand til å delta i arbeidslivet, bør ikke tilbys introduksjonsprogram. Her bør kommunen heller tilby annen kvalifisering eller andre tiltak uten å knytte det opp til introduksjonsloven. 6

7 IDÏ For deltakere med omsorgsansvar for barn, bør kommunen tilby barnetilsynsordninger slik at de får mulighet til å delta på fulltid, jf. forarbeidene til introduksjonsloven, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt 12.4, og rundskriv Q-20/2012. Personer med rett og plikt til introduksjonsprogram bør være en prioritert gruppe både for barnehageplass og for mulighet til redusert foreldrebetaling. Denne gruppen representerer en stor gruppe innvandrere som staten og kommunene har et særskilt integreringsansvar for. Dersom intensjonen med introduksjonsprogrammet skal nås, må kommunene sikre barnehageplass og SFO-plass til barna i disse familiene. Ved tolkningsspørsmål vedrørende om kommunen tilbyr et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, skal det ses hen til hva som er hensikten med og målsettingen med introduksjonsprogrammet, jf. formålsbesternmelsen i lovens 1. Siden programmet skal gjenspeile arbeidslivet, vil også arbeidsmiljølovens bestemmelser og praksis i arbeidslivet, herunder kommunens praksis for sine ansatte, kunne være veiledende. 2.2 Hva regnes som helårlig? At introduksjonsprogrammet skal være helårlig betyr at det følger arbeidslivets regler for ferie. I forskriften om fravær og permisjon 6-2 fremgår det at programdeltakerne skal ha ferie i opptil 25 virkedager for hvert kalenderår. Deltakerne skal dermed ha fem uker ferie. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at introduksjonsprogrammet skal være 47 uker I året. Deltakerne har i tillegg rett til fri på alle årets bevegelige hellig- og fridager. Forskriften om fravær og permisjon 6-1 første ledd opplister hvilke dager dette gjelder. Deltakere som ikke hører til Den norske kirke har også rett til fri i opptil to virkedager for hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider, jf. forskriften om fravær og permisjon 6-1 annet ledd. Det er kommunen som bestemmer når feriedagene skal avvikles. Kommunen kan gi alle sammenhengende ferie i fem uker, eller gi noen dager til høstferie, vinterferie, juleferie og påskeferie og det resterende om sommeren. Kommunen kan fastsette regler om ferieavvikling i et feriereglement. Kommunens organisering av ferie skal være tydelig, forutsigbar og lik for alle deltakerne. Kommunen må sørge for at feriereglementet/ kommunens praksis for ferie kommuniseres til deltakerne. Det er ikke adgang til å ha aktiviteter i planlagt ferietid, og dermed opparbeide seg fleksible rettigheter som kan tas ut på et senere tidspunkt. Dersom deler av innholdet i introduksjonsprogrammet er lagt til skolesektoren, må kommunen sørge for aktiviteter i skolens ferier slik at deltakerne får et helårlig program. Kommunen kan i skolens ferier tilby for eksempel opplæring i samfunnskunnskap, arbeidspraksis, ulike kurs eller andre tiltak som forbereder til arbeidslivet. 2.3 Kontrollspørsmål knyttet til kravet om helårlig introduksjonsprogram Tilbyr kommunen et introduksjonsprogram som er 47 uker i året? Har programdeltakerne ferie i 25 virkedager/fem uker per kalenderår? Får deltakerne i tillegg fri på alle bevegelige hellig- og fridager? Får deltakere som ikke tilhører Den norske kirke i tillegg fri opptil to virkedager hvert kalenderår i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? 7

8 2.4 Hva regnes som fulltid? At introduksjonsprogrammet skal være på fulltid betyr at det skal være et heldagsprogram i samsvar med arbeidslivets normalregler for arbeidstid. Programtiden skal derfor ha en ytre ramme på 37,5 timer per uke. Programtiden skal fremgå av en ukeplan/timeplan eller annen fremstilling som sikrer planmessighet og forutsigbarhet for deltakeren. Denne oversikten bør vedlegges den individuelle planen. Med programtid menes den tiden som fremgår av en timeplan eller ukeplan for den enkelte deltaker. Dette er tid som er underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Tid til egenstudier kan kun være en del av programtiden dersom dette gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker, kommunen kan kontrollere oppmøte og ved at kommunen følger opp at deltaker har gjennomført de oppgavene som etter avtalen skulle gjennomføres. Kommunen skal registrere deltakelse og fravær i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) i samsvar med forskrift av 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap (NIR-forskriften). Introduksjonsloven 17 første ledd gir de som er i målgruppen rett og/eller plikt til 600 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Etter lovens 18 annet ledd kan de med rett til opplæring i tillegg få norskopplæring innenfor rammen av timer. Lovgivers intensjon og forvaltningspraksis tilsier at en undervisningstime etter disse bestemmelsene skal være på 45 minutter. Dette vil også gjelde deltakere introduksjonsprogram som har opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter de nevnte bestemmelsene som en del av programmet. Uavhengig av om deltakeren har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter 17 og 18, skal introduksjonsprogrammet etter 4 tredje ledd inneholde norskopplæring og samfunnskunnskap dersom deltaker har behov for dette for å bli grunnleggende kvalifisert. Innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap er regulert i forskrift av 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. All undervisning som gis etter introduksjonsloven 4, 17 og 18, og i samsvar med denne læreplanen, skal regnes i undervisningstimer å 45 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil i likhet med andre typer undervisning, normalt forutsette innsats fra deltaker utover programtiden. I samsvar med forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt 12.4, skal deltakere som har opplæringstiltak som krever forberedelser og etterarbeid få anledning til å gjøre dette innenfor rammen av en fulltidsuke. Tid til forarbeid og etterarbeid, samt pauser mellom opplæringsøktene, skal derfor beregnes automatisk i programtiden ved at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Ved at den automatiske beregningen av tid til egenaktivitet er knyttet opp mot hver undervisningstime, blir tiden til egenaktivitet gradert ut fra hvor mye undervisning 8

9 11%1Di introduksjonsprogrammet inneholder. Dette medfører at deltakeren i perioder med mye undervisning vil få mer tid til egenaktivitet enn i perioder med mindre undervisning. Dette ivaretar den graderingen forarbeidene til introduksjonsloven, Ot.prp. nr. 28 ( ) punkt 12.4, gir anvisning på. Kommunen står fritt til å organisere pauser mellom opplæringsøktene, forutsatt likebehandling og forutberegnelighet for deltakerne. Når og hvor lenge det skal være pauser må avgjøres på bakgrunn av en pedagogisk vurdering. Det er ikke adgang til å slå sammen alle undervisningstimene ved å legge pausene til slutten av dagen, for å oppnå en kortere dag. Ved at det forutsettes at opplæringen inkluderer egeninnsats utover selve undervisningen, og dette automatisk regnes med i tiden for hver undervisningstime, vil ikke kommunen ha plikt til å kontrollere at egenaktiviteten gjennomføres. I samsvar med vanlig praksis i undervisningssammenheng vil det være opp til kommunen/lærer å vurdere om det skal kontrolleres at hjemmeoppgaver er gjort, gjennomføres tester/prøver for å kontrollere at lekser er lest osv. Introduksjonsprogrammet kan også bestå av grunnskoleopplæring eller enkeltfag i videregående opplæring etter opplæringsloven. Slik opplæring vil stille krav til egenaktivitet i form av for- og etterarbeid. Etter at kunnskapsløftet ble innført i 2006 skal timetallet for opplæring etter opplæringsloven fastsettes som enheter på 60 minutter som kan organiseres i bolker av ulik lengde og inkludere pauser, jf. rundskriv Udir I introduksjonslovens sammenheng skal likevel hver 45 minutter med undervisning etter opplæringsloven telle som 75 minutter når fulltidskravet for introduksjonsprogrammet skal beregnes. På denne måten blir tid til egenaktivitet og pauser mellom opplæringsøktene automatisk beregnet i programtiden. Det er kun for opplæring i norsk og samfunnskunnskap som gis etter introduksjonsloven i samsvar med forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og opplæring som gis etter opplæringsloven, at en undervisningstime på 45 minutter skal telle som 75 minutter. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil også omfatte språkpraksis som gis som en del av undervisningen i samsvar med forskriften om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. For alle andre tiltak i introduksjonsprogrammet skal hver time telle som 60 minutter. Dette vil for eksempel gjelde for arbeidspraksis, ulike andre arbeidsrettede tiltak, forskjellige typer kurs, ordinært arbeid som en del av programmet, samt eventuell undervisning som ikke gis etter introduksjonsloven og læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere eller opplæringsloven. Programtiden kan her inkludere pauser, forutsatt forutberegnelighet og likebehandling for deltakerne. Kommunen må i denne sammenheng legge sin praksis til grunn som ellers i arbeidslivet. Det kan ikke gis flere eller lengre pauser enn det som er vanlig i arbeidslivet og den praksis kommunen har for sine ansatte. Beregnet ved at en undervisningstime på 45 minutter teller 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter, skal introduksjonsprogrammet til sammen være på 37,5 timer per uke.

10 Det er ikke mulighet til å gå ut over makstimetallet per uke for å gjøre unna programmet på kortere tid. Dersom kommunen ønsker å etablere en struktur med lengre programtid en periode for å opparbeide tid til avspasering på inneklemte feriedager eller til høstferie, juleferie, vinterferie eller påskeferie, forutsetter det at deltaker samtykker i dette. Dersom en deltaker ikke har mulighet til å opparbeide seg tid til avspasering på denne måten, for eksempel på grunn av omsorgsansvar, kan kommunen ikke pålegge vedkommende å delta i en slik ordning. Det er rom for fleksibilitet i lengden på den enkelte virkedag. Introduksjonsregelverket sier ikke noe om hvor lange dager deltakerne maksimalt kan ha. Det er arbeidslivets regler som ligger til grunn for introduksjonsprogrammet. Arbeidsmiljøloven 10-4 om at den alminnelige arbeidstid ikke må overstige ni timer i løpet av 24 timer, samt normalarbeidstiden i henhold til kommunens tariffavtale for sine ansatte, vil derfor legge føringer for lengden per dag. Arbeid kan inngå som en del av programtiden hvis deltaker ønsker det og kommunen mener arbeidet er relevant i forhold til deltakerens individuelle plan. Kommunen bør legge til rette for et fleksibelt kvalifiseringstilbud ved at for eksempel aktiviteter eller praksis (arbeidspraksis eller språkpraksis) på kveldstid regnes inn i programtiden dersom deltakeren selv ønsker dette. Arbeid i helger og på fritid i tillegg til ordinær programtid må regnes som en aktivitet utenom programmet. Nedenfor følger redegjørelser for enkelte særskilte problemstillinger knyttet til fulltidskravet: Kan reisetiden til o fra introtiltak medre nes i ro ramtiden? Den tiden det tar å reise fra hjemmet og til det stedet hvor aktiviteter eller tiltak som inngår i introduksjonsprogrammet skal gjennomføres (reisetiden), skal ikke regnes med i programtiden. Dette ville føre til at deltakere i kommuner med lange reiseavstander får et dårligere tilbud enn deltakere i andre kommuner, og vil ikke være i tråd med lovens formål. Dette er også i samsvar med vanlig praksis i arbeidslivet, hvor reisetid til og fra arbeid ikke regnes med som en del av arbeidstiden. Tid til å flytte seg fra ett tiltak til et annet i løpet av en dag kan likevel medregnes i programtiden. Kan det is studieda er som en del av ro ramtiden? Programtiden skal være underlagt kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt. Studiedager med ren egenaktivitet kan derfor ikke gis som en del av programtiden. Studiedager kan likevel være en del av programtiden dersom det gis etter avtale mellom kommunen og den enkelte deltaker, kommunen kan kontrollere oppmøte, for eksempel ved at studiedagen gjennomføres på skolen, og ved at kommunen følger opp at deltakerne har gjennomført de oppgavene som etter avtale skulle utføres på studiedagen. Hva er ro ramtiden å "ulaften o n ttårsaften? Forskriften om fravær og permisjon 6-1 første ledd angir hvilke dager som skal anses som helge- og høytidsdager for deltakere i introduksjonsprogrammet. lulaften og nyttårsaften er ikke nevnt særskilt som fridager. Dersom kommunen Ønsker å gi 10

11 deltakerne fri julaften og nyttårsaften er utgangspunktet at dette vil telle med som feriedager etter forskriften 6-2. Kommunen kan likevel, på samme måte som for sine ansatte, beslutte at deltakerne skal få fri julaften og nyttårsaften, uten at dette skal telle som feriedager. Dette inngår i kommunens styringsrett. En slik beslutning må i tilfelle være tydelig kommunisert og praktiseres likt for alle deltakerne. Dette vil innebære at regelverket kan praktiseres ulikt fra kommune til kommune, men slik er det også i arbeidslivet. Variasjoner mellom kommunene vil her være en læring for variasjoner som deltakerne vil møte senere i arbeidslivet. Dersom kommunen ikke har fattet noen beslutning som nevnt ovenfor, må det legges til grunn at julaften og nyttårsaften er ordinære dager, men med den begrensning at programtiden ikke skal vare utover klokken julaften og utover klokken nyttårsaften, jf. arbeidsmiljøloven Også her kan kommunen likevel beslutte at programtiden skal være den samme som arbeidstiden for de ansatte i kommunen, for eksempel med redusert arbeidstid til klokken julaften og klokken nyttårsaften. Kommunens regler for ferie og fridager skal være forutsigbar og kommunisert til deltakerne. Kommunen bør derfor fastsette regler om dette i et reglement. Et slikt reglement bør inneholde beskrivelser av hvilke dager som i den aktuelle kommunen skal være ferie- og fridager, og hva som er programtiden på julaften og nyttårsaften dersom dette ikke er å anse som ferie- eller fridager. 2.5 Kontrollspørsmål knyttet til kravet om fulltids introduksjonsprogram Har introduksjonsprogrammet en ytre ramme på 37,5 timer, forutsatt at hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter og at 60 minutter med andre introtiltak teller som 60 minutter? Er programtiden underlagt faste rammer og kommunens oppfølging eller kontroll av at aktiviteten som inngår faktisk skjer eller er oppfylt? Er programmet tilpasset deltakeren slik at vedkommende får et introduksjonsprogram på fulltid? 2.6 Forholdet til forvaltningsloven Det følger av introduksjonsloven 21 at forvaltningsloven gjelder ved behandling av saker etter introduksjonsloven, men med de særregler som er fastsatt i introduksjonsloven. Dette betyr for det første at kommunens utøvelse av virksomheten må følge de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven. Eksempler er regler om habilitet, veiledning, hurtig saksbehandling og taushetsplikt. Når kommunen fatter avgjørelser som er enkeltvedtak, må kommunen i tillegg følge forvaltningslovens særskilte bestemmelser for enkeltvedtak. Eksempler er regler om forhåndsvarsel, utrednings- og informasjonsplikt, formkrav for enkeltvedtak, krav til begrunnelse, krav til underretting og klageregler. 11

12 Det blir dermed viktig å vite om en avgjørelse som tas etter introduksjonsloven er et enkeltvedtak eller ikke. Introduksjonsloven 21 annet ledd presiserer hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak. Opplistingen i denne bestemmelsen er ikke uttømmende. Det avgjørende vil være legaldefinisjonen i forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b, jf. 2 første ledd bokstav a. Etter denne bestemmelsen er et enkeltvedtak en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Det vises for øvrig til nærmere redegjørelsel rundskriv Q-20/2012 punkt Fylkesmannen vil i vurderingen av om kommunen har oppfylt de lovpålagte pliktene i bestemmelsene i introduksjonsloven og tilhørende forskrifter, også måtte vurdere om kommunen har fulgt relevante lovbestemmelser i forvaltningsloven. 2.7 Forholdet til kommunens internkontrollplikt Etter introduksjonsloven 24 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter introduksjonsloven kapittel 2 til 4 og 25 tredje og fjerde ledd er i samsvar med krav fastsatt i loven. Kommunen skal kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten, jf. 24 annet ledd. Dette betyr at kommunen etter 24 har plikt til å sikre at den tilbyr et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, og at kommunen skal kunne redegjøre for hvordan den sikrer dette. Selv om det ikke kan føres særskilt tilsyn med at kommunen oppfyller internkontrollplikten, vil kommunens internkontroll likevel kunne være en del av tilsynet. For det første vil internkontrollplikten kunne benyttes som dokumentasjon. Dersom kommunen ikke kan redegjøre for hvordan den sikrer at deltakerne får et helårlig introduksjonsprogram på full tid, og dokumentere dette i samsvar med 24 annet ledd, vil det foreligge et lovbrudd når det gjelder helårlig introduksjonsprogram på full tid etter 4 annet ledd. Dersom fylkesmannen mener at manglende internkontroll er en medvirkende årsak til lovbrudd når det gjelder helårlig introduksjonsprogram på full tid, kan dette tas med som en del av begrunnelsen for lovbruddet og tas med i tilsynsrapporten, selv om det ikke kan påpekes lovbrudd eller gis pålegg om retting av forhold knyttet til 24. Kommunens internkontroll kan også være et moment i vurderingen av tiltak kommunen setter i verk for å rette lovbrudd (hvordan vil kommunen kontrollere/følge opp at lovbruddet blir rettet?). Det vises for øvrig til metodehåndboken kapittel 1.8 om forholdet til kommunens internkontroll. 12

13 3. RELEVANT INFORMASJON OG DOKUMENTASJON 3.1 Generelt om innhenting av informasjon og dokumentasjon I samsvar med krav til god forvaltningsskikk har fylkesmannen plikt til å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig. For pålegg om retting av lovbrudd følger dette av forvaltningsloven 17, jf. kommuneloven 60 d. Fylkesmannen må vurdere hvilken informasjon som er nødvendig for å vurdere kommunens praksis. Hvilke redegjørelser og dokumentasjon kommunen skal sende til fylkesmannen listes opp i tilsynsvarselet til kommunen. I tillegg kan det gjennomføres møter og intervjuer for å få ytterligere informasjon om kommunens praksis. Hvor mye informasjon og dokumentasjon som skal innhentes, og hvor mange intervjuer som skal gjennomføres, må avgjøres ut fra hva som er nødvendig for å sikre forsvarlig utredning. Saken anses som tilstrekkelig opplyst når fylkesmannen med rimelig grad av sikkerhet mener å ha nok informasjon til å kunne konkludere. Momenter det er aktuelt å be kommunen rede " re for er: Organisering av kommunens arbeid med introduksjonsloven (ansvars- og rollefordeling, hvilke kommunale enheter og andre virksomheter som bidrar med tiltak i introduksjonsprogrammet osv,). Informasjonsflyt mellom kommunale etater og andre virksomheter som er involvert i introduksjonsprogrammet. Hvordan kommuneledelse og eventuelt politisk nivå holdes orientert Hvordan kommunen sikrer at lovens krav om helårlig introduksjonsprogram på fulltid blir ivaretatt Dokumentasbn det er aktuelt å be om er: Deltakermapper med følgende innhold: Enkeltvedtak om tildeling av introduksjonsprogram Eventuelle andre enkeltvedtak som er relevant for tilsynstemaet helårlig og fulltid Individuell(e) plan(er) for introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap Timeplaner for en bestemt periode Frammøtelister/fraværslister for en bestemt periode Journalnotater Organisasjonskart for kommunens arbeid med introduksjonsloven Skriftlige rutiner som gjelder helårlig og fulltid Norskopplæringens skolerute/ferieplan hvor det fremgår hvor mange skoledager det er i løpet av året og hva som er ferie- og fridager Oversikt over skolerute/ferieplan for eventuelle andre virksomheter som bidrar med opplæring i introduksjonsprogrammet Dokumentasjon som viser deltakernes daglige og ukentlige programtid når de er undervisnings-/opplæringstiltak (opplæring i norsk og samfunnskunnskap og eventuell grunnskoleopplæring eller enkeltfag i videregående opplæring) Dokumentasjon som viser deltakernes daglige og ukentlige programtid når de deltar i andre introtiltak 13

14 3.2 Ulike virksomheter som tilbyr tiltak i introduksjonsprogrammet Det kan være ulike enheter og virksomheter i kommunen som bidrar med de ulike tiltakene i introduksjonsprogrammet. I 1:11r D Ofte vil for eksempel opplæring i norsk og samfunnskunnskap være lagt til voksenopplæringen, mens flyktningkontoret eller NAV vil ha ansvaret for de øvrige introtiltakene. I noen kommuner kan det være forskjellige virksomheter som tilbyr ulike opplæringstiltak som for eksempel opplæring i norsk og samfunnskunnskap og grunnskoleopplæring, mens det i andre kommuner vil være den samme virksomheten som tilbyr alle opplæringstiltakene. For å vurdere om kommunen oppfyller plikten til å tilby et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, er det derfor viktig å vite hvilke enheter eller virksomheter det er som bidrar med tiltak i programmet, slik at alle tiltakene kan ses i sammenheng når det skal beregnes om kommunen tilbyr et helårlig introduksjonsprogram på fulltid. 3.3 Oversikt over skoleruten (skole- og feriedager) Kommunen har plikt til å sørge for et aktivitetstilbud ved skolens ferie- og fridager, slik at deltakeren sikres et helårlig introduksjonsprogram. Fylkesmannen må derfor se på skole- og feriedager for de ulike virksomhetene som tilbyr opplæringstiltak, og sammenholde dette med øvrige tiltak kommunen gir tilbud om. Forhold det er viktig å se nøye på er: Første skoledag om høsten Høstferie Planleggingsdager Fri i forbindelse med jul, som vil variere fra år til år Vinterferie Påskefri Inneklemte feriedager markert som fri i ordinær skolerute Siste skoledag før sommeren 3.4 Språkpraksis, arbeidspraksis og ordinært arbeid Hvem som har ansvaret for språkpraksis og arbeidspraksis vil variere. Dette kan for eksempel være lagt til voksenopplæringen eller private arbeidsgivere. Kommunen må likevel kunne dokurnentere fremmøtetid for disse aktivitetene, samt fremmøtetid for ordinært arbeid som er lagt inn som en del av programtiden. 3.5 Deltakermapper Deltakermapper kan inneholde enkeltvedtak om tildeling av introduksjonsprogram, andre typer enkeltvedtak som for eksempel opphør av program, forlenget program og vesentlige endringer av individuell plan, individuell(e) plan(er) for introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, kartlegginger, timeplaner, frammøtelister/fraværslister og ulike journalnotater. Det er fylkesmannen som bestemmer hvilke deltakere fylkesmannen ønsker å se deltakermappene til. Når fylkesmannen vurderer hvilke deltakermapper fylkesmannen ønsker å se, kan følgende være kriterier som legges til grunn for utvalget: Tilsynsinstruks Staffig tilsyn med kommunenes forvaltning av introduksjonsloven 14

15 Kjønn Nasjonalitet Alder Deltakere som er i ulike tidsfaser i programmet Deltakere som er i opplæring (både norsk og grunnskole) Deltakere som er i arbeidspraksis 3.6 Timeplaner Med timeplaner menes både en plan som viser de ytre rammene for forpliktende fremmøte per uke og individuelle timeplaner for et visst antall deltakere i bestemte uker. Det er fylkesmannen som bestemmer hvilke deltakere fylkesmannen ønsker å se timeplanen til og for hvilke uker. Som nevnt over vil det være viktig å være oppmerksom på at det kan være ulike virksomheter som tilbyr ulike opplæringstiltak, og at det i slike tilfeller må innhentes timeplaner fra alle virksomhetene. Timeplaner for aktiviteter i skolens ferie- og fridager vil være en viktig informasjonskilde til å undersøke om programmet er på fulltid. 3.7 Individuell plan (IP) Erfaringer fra pilottilsynene tilsier at de individuelle planene er varierende med hensyn til informasjonsverdi når det gjelder kravet til helårlig introduksjonsprogram på fulltid. Det er ikke alltid de er løpende ajourført etter møter og evalueringer med deltaker. En individuell plan som er oppdatert, vil imidlertid kunne gi et bilde av den totale aktiviteten en deltaker er med på. Dette vil dermed kunne gi informasjon om en deltaker har andre programaktiviteter enn det som fremgår av timeplanen/timeplaner for opplæring. Dersom den individuelle planen ikke er ajourført, vil journalnotater og eventuell annen dokumentasjon kunne bidra til å fylle ut bildet. 3.8 Journalnotater Journalnotater har vist seg å være en viktig informasjonskilde siden de viser hva som for eksempel er drøftet i møter med deltakeren. Dette kan være revidering av tiltak og fremdrift. Erfaringene fra pilottilsynene har vist at journalnotater kan være nyttige til å fylle ut bildet når den individuelle planen er mangelfull. Journalnotater kan også være gode for å vise grad av deltakermedvirkning, blant annet med tanke på at introduksjonsprogrammet skal være tilpasset den enkelte slik at vedkommende får anledning til å delta på fulltid. 3.9 Kommunens registreringer i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) Kommunene har plikt til å registrere deltakelse og fravær fra introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap i NIR i samsvar med NIR-forskriften. Fylkesmannen eriforskriften 10 gitt lesetilgang til opplysninger i NIR. Fylkesmannen vil dermed kunne benytte NIR som dokumentasjonsgrunnlag i vurderingen av om kommunen tilbyr et helårlig introduksjonsprogram på fulltid. Tilsynsinstruks Statlig tilsyn med kommunenes forvaltning av introduksjonsloven 15

16 1%1Di VEDLEGG: Skjema for systematisering av informasjon og dokumentasjon Spørsmål Kommunens Notater dokumentasjon GENERELL INFORMASJON Hvem har ansvaret for gjennomføringen av introduksjonsprogrammet i kommunen? Hvordan holdes kommuneledelsen informert om arbeidet med og resultatene for introduksjonsordningen? Hva legges frem for kommunens ledelse og hvordan foregår kommunikasjonen mellom rådmann/kommunalsjef og den/de med ansvar for gjennomføringen av introduksjonsordningen? Hvilke virksomheter bidrar med tiltak i introduksjonsordningen? Wra av t'enester? Interkommunalt samarbeid? Hvordan oppfyller kommunen sin internkontroll for å sikre at de gir tilbud om et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid? HELÅRLIG INTRODUKSJONSPROGRAM I hvor mange uker i året er deltakerne opplæring i norsk og samfunnskunnskap? I hvor mange uker i aret er deltakerne i andre opplæringstiltak som for eksempel grunnskole? Tilbyr kommunen andre aktiviteter i skolens ferier og på skolens fridager? KbtSroI Wres»:Iii.Faffir«kreffiathrfaiti Er ferien satt til 25 virkedager/fem uker? Hvor mange feriedager far deltakerne om sommeren? Regnes skolens høstferie med som feriedager? Regnes skolens fridager i julen med som feriedager? Regnes skolens vinterferie med som feriedager? Regnes skolens fridager i pasken med som feriedager? Regnes inneklemte fridager der skolen har fri med som feriedager? Wit Flabili;:iktf4ifitlegffilig 16

17 111%1Di Regnes fri i forbindelse med skolens lanle in sda er med som ferieda er? :;i193lit1»,1)*1?1»..-1~,:dilfikir:k4claiww... ro,"11.«1»,;,,,ø1 nkilitabiffi Far deltakerne fri pa alle bevegelige hellig- og fridager? fltåntr-611agni tajfkke: larøl»lbklajp,"liknørs agenti 4Kireljtag''' ørb nde Får deltakere som ikke tilhører Den norske kirke fri I opptil to virkedager i forbindelse med feiring eller markering av religiøse høytider? INTRODUKSIONSPROGRAM P FULLTID -o s a s, grr e Hvor mange timer undervisning etter introduksjonsloven og opplæringsloven gis det per uke? Hvor mange timer med andre introtiltak gis det per uke? Foreligger det faste rammer for opplæringstiltakene og de andre tiltakene i introduksjonsprogrammet (timeplaner)? Kontrollerer kommunen oppmøte/fravær for de ulike tiltakene i introduksjonsprogrammet, herunder også for språkpraksis, arbeidspraksis og ordinært arbeid som er en del av programmet? s, x." 11- e Er introduksjonsprogrammet tilpasset deltakeren slik at vedkommende får mulighet til å delta å fulltid? Endres innholdet i programmet ved behov for a ivareta at deltakeren får et introduks'ons ro ram å fulltid? 17