Byrådssak 1181 /14. Videreutvikling av lokal lønnspolitikk - delegasjon av lønnsfullmakt ESARK

Transkript

1 Byrådssak 1181 /14 Videreutvikling av lokal lønnspolitikk - delegasjon av lønnsfullmakt INKV ESARK Hva saken gjelder: I denne saken foreslås det at byrådet delegerer fullmakten til å fastsette lønn ved ansettelse til fagbyrådene, som delegerer denne fullmakten videre til kommunaldirektørene. Fullmakten til å fastsette lønn har fra parlamentarismen ble innført og frem til nå vært delegert til finansbyråden, som har videredelegert fullmakten til kommunaldirektøren for finans, eiendom og eierskap. Før innføringen av parlamentarisme lå fullmakten til lønnsutvalget. En viktig begrunnelse for å delegere fullmakten til å fastsette lønn ved ansettelse, er å sikre en bedre sammenheng mellom ansvar og myndighet enn det dagens sentraliserte fullmaktsituasjon tilsier. Det vil innebære en tilpasning til fullmaktsprinsippene som gjelder generelt, hvor personal- og økonomifullmakter er delegert til byrådsavdelingene. En annen hovedbegrunnelse er å treffe raske og riktige lønnsvedtak på et arbeidsmarked som på noen områder preges av utfordringer med å sikre kvalifisert arbeidskraft. Ved rekruttering kan lønnstilbudet som gis avgjøre om en god kandidat takker ja eller nei til en stilling. Har kandidaten flere jobbtilbud på hånden, vil det ofte være et hastemoment knyttet til saken. Når nærhet og lokal kunnskap om saksforholdet er viktig, og det haster med å treffe en beslutning, vil desentralisering av ansvar og myndighet på et generelt grunnlag gi den beste kvaliteten og effektiviteten i oppgaveløsningen. På lønnsområdet må imidlertid hensynet til nærhet, lokal kunnskap og hastemomentet balanseres opp mot hensynet til at kommunen er én arbeidsgiver. I henhold til både likestillings- og diskrimineringslovene, hovedtariffavtalen og kommunens egne lønnspoliske målsettinger (jf. byrådssak ), må Bergen kommune gjøre vurderinger på tvers av byrådsavdelingene for å sikre at kriterier vurderes ut fra samme prinsipper og at det legges til grunn en helhetsforståelse når lønnsvedtak fattes. For stillingstyper som er gjennomgående i hele kommunen, og for kompetanse som finnes i flere byrådsavdelinger, er det viktig at delegasjon av lønnsfullmakter ikke medfører utilsiktet konkurranse om arbeidskraften mellom byrådsavdelingene med tilhørende lønnsspiral. Det er også viktig å unngå utilsiktet konkurranse om arbeidskraften resultatenheter i mellom, innad i de enkelte byrådsavdelingene. I motsetning til øvrige personal- og økonomifullmakter, som er delegert videre til resultatenhetsnivå, foreslås det derfor at fullmakten til å fastsette lønn ved ansettelse ikke skal kunne subdelegeres til etater/resultatenheter. Dette spørsmålet kan bli vurdert på nytt senere, ut fra de erfaringer som gjøres med delegasjon av lønnsfullmaktene til kommunaldirektørene. Et viktig premiss for delegasjon av fullmakter er at den som får fullmakten er i stand til å utføre oppgaven minst like godt som den oppgaven utføres på vegne av. Delegasjon av fullmakten til å fastsette lønn ved ansettelse forutsetter at nytt elektronisk HR-system, som er tatt i bruk fra 2014, støtter byrådsavdelingene med nødvending funksjonalitet til å ta ut rapporter over lønnsnivå for relevante stillingstyper i egen byrådsavdeling og i kommunen som helhet. For store stillingsgrupper som følger sentralt eller lokalt fastsatte lønnsansiennitetsstiger/lønnsnivåer, vil Bergen kommunes lokale stillingsoversikt angi aktuelle lønnsnivåer. Dette hjelpemiddelet ajourholdes av Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap og er tilgjengelig for alle kommunens enheter via intranett. 1

2 Lønn utgjør en hovedpart av kommunens totale kostnader (ca 55 % av bykassens brutto driftsbudsjett er lønn og sosiale kostnader). Lønnspolitikken er samtidig et politikkområde hvor det ut fra norsk arbeidslivstradisjon er sterke partsinteresser og sterke avtalereguleringer. Det er derfor grunn til å følge vedtak om delegasjon av lønnsfullmakter opp med tiltak som sikrer betryggende kontroll. Finansbyråden som er tillagt konsernansvaret for arbeidsgiver- og lønnspolitikken, gis fullmakt til å utforme verktøy, prosedyreregler og et system for rapportering som viser hvordan de ulike byrådsavdelingene benytter fullmakten til å fastsette lønn ved ansettelse. Prosedyrereglene og rapporteringssystemet skal gjøres kjent for byrådsavdelingene samtidig med at lønnsfullmakten delegeres. Finansbyråden skal årlig orientere byrådet om utviklingen på politikkområdet. Fullmakten til å gi bindende tolkinger av lov og avtaleverk på arbeidslivets område, bestemme føringer og prioriteringer for lønnsarbeidet i kommunen samt gi mandat og gjennomføre forhandlinger i henhold til avtaleverkets bestemmelser, delegeres fra byrådet til byråden for finans, eiendom og eierskap som i dag. Dette gjelder for alle forhandlingsbestemmelser i hovedtariffavtalen, med unntak av regulering av lønn for toppledere, hvor byrådet gir mandat og gjennomfører lønnsforhandlinger etter avtaleverket (hovedtariffavtalen kap ). Dette innebærer at fullmakten til å endre lønn for medarbeidere som allerede er ansatt i en stilling, fortsatt ligger hos byråden for finans, eiendom og eierskap. Spørsmålet om delegasjon av lønnsfullmakter er drøftet med hovedsammenslutningene i 2013, samtidig med utarbeiding av nytt lønnspolitisk dokument (byrådssak ). Spørsmålet om delegasjon av fullmakter er også tatt opp i informasjons- og drøftingsmøte 9. april Det er fra flere av arbeidstakerorganisasjonene uttrykt en viss skepsis mot delegasjon av lønnsfullmakter. Gjennom drøftingene er det uttrykt at eventuell delegasjon kun bør omhandle fullmakt til å fastsette lønn ved ansettelse, og ikke forhandlingsfullmakter. Det er i tråd med det som foreslås i denne saken. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter (b-sak ), Personal- og arbeidsgiverfullmakter 15.1 Byrådets generelle kompetanse Byrådet delegeres myndighet som kommunens arbeidsgiver og gis alle nødvendige fullmakter for å utøve denne funksjonen Spesifikk kompetanse Byrådet ivaretar partsforholdet og har myndighet til å gjennomføre forhandlinger etter avtaleverkets bestemmelser. Byrådet er lønnsfastsettende myndighet. Byråden for finans, eiendom og eierskap innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådet delegerer fullmakt til å fastsette lønn ved ansettelse til fagbyrådene, som delegerer denne fullmaktene videre til sine respektive kommunaldirektører. Fullmakten kan ikke subdelegeres. 2. Iverksetting skal finne sted senest , forutsatt at nytt elektronisk HR-system gir byrådsavdelingene lesetilgang til relevante lønnsnivåer i egen avdeling og i kommunen forøvrig. 3. Fullmakten til å gi bindende tolkinger av lov og avtaleverk på arbeidslivets område, bestemme føringer og prioriteringer for lønnsarbeidet i kommunen samt gi mandat og gjennomføre forhandlinger i henhold til avtaleverkets bestemmelser, delegeres fra byrådet til byråden for finans, eiendom og eierskap som i dag. Byrådet gir mandat og gjennomfører lønnsforhandlinger for toppledere etter avtaleverket. 4. Byråden for finans, eiendom og eierskap delegeres ansvar og myndighet til å føre internt tilsyn på politikkområdet, herunder å utvikle og ta i bruk nødvendige verktøy, prosedyrer og rapportering, for å sikre betryggende kontroll (jf kommuneloven 20 nr 2). 2

3 Dato: 29. april 2014 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap Saksutredning: 1. Dagens situasjon Det er nedfelt i byrådets fullmakter 15.1 at Byrådet delegeres myndighet som kommunens arbeidsgiver og gis alle nødvendige fullmakter for å utøve denne funksjonen. Fullmakten avgrenses av saker/saksområder der slik myndighet etter lov skal ivaretas av andre organer eller der bystyret har gjort annet vedtak om annen saksgang. Det fremgår av 15.3 at 3

4 Byrådet ivaretar kommunens arbeidsgiverinteresser og tolker lov- og avtaleverk på arbeidslivets område. Byrådet ivaretar partsforholdet og har myndighet til å gjennomføre forhandlinger etter avtaleverkets bestemmelser. Byrådet er lønnsfastsettende myndighet. Fullmakten til å gi bindende tolkinger av lov og avtaleverk på arbeidslivets område, bestemme føringer og prioriteringer for lønnsarbeidet i kommunen, gi mandat og gjennomføre forhandlinger i henhold til avtaleverkets bestemmelser 1, samt fullmakten som lønnsfastsettende myndighet er delegert fra byrådet til byråden for finans, eiendom og eierskap (finansbyråden). Jf byrådssak og sak Finansbyråden har delegert disse fagfullmaktene videre til kommunaldirektør for finans, eiendom og eierskap. I det daglige er det forhandlingsavdelingen i Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap (BFEE) som anvender disse konsernfullmaktene på vegne av kommunaldirektøren. Før innføringen av parlamentarismen lå lønnsfullmaktene til Lønnsutvalget. 2. Hva som foreslås delegert I denne saken foreslås det at byrådet delegerer fullmakt til å fastsette lønn ved ansettelse til fagbyrådene, som delegerer denne fullmakten videre til kommunaldirektørene i de respektive byrådsavdelingene. Kommunaldirektørene gis i denne omgang ikke anledning til å subdelegere fullmakten til å fastsette lønn ved ansettelse til etats- og /eller resultatenhetsnivå. Øvrige lønns- og forhandlingsfullmakter delegeres fra byrådet til finansbyråden som i dag; det vil si fullmakten til å gi bindende tolkinger av lov og avtaleverk på arbeidslivets område, bestemme føringer og prioriteringer for lønnsarbeidet i kommunen samt gi mandat og gjennomføre forhandlinger i henhold til avtaleverkets bestemmelser. Dette gjelder for alle forhandlingsbestemmelser i hovedtariffavtalen, med unntak av regulering av lønn for toppledere, hvor byrådet gir mandat og gjennomfører lønnsforhandlinger etter avtaleverket (hovedtariffavtalen kap ). Dette innebærer at fullmakten til å endre lønn for medarbeidere som allerede er ansatt i avdelingen, fortsatt ligger hos byråden for finans, eiendom og eierskap. Finansbyråden delegeres også fullmakt til å føre internt tilsyn på politikkområdet på vegne av byrådet, herunder å utforme og ta i bruk nødvendige verktøy og prosedyrer for å sikre betryggende kontroll (jf. kommuneloven 20 nr. 2), og et system for rapportering som viser hvordan de ulike byrådsavdelingene benytter fullmakten til å fastsette lønn ved ansettelse. Prosedyreregler og rapporteringssystem skal gjøres kjent for byrådsavdelingene samtidig med at lønnsfullmakten delegeres. Finansbyråden skal årlig orientere byrådet om utviklingen på politikkområdet. 3. Begrunnelser og forutsetninger I en stor og kompleks organisasjon vil hensynet til en effektiv og funksjonell arbeidsfordeling tilsi at en rekke beslutninger må fattes desentralt i organisasjonen. Dette gjenspeiles i Bergen kommunes fullmaktsystem. Både personal-, økonomi-, drifts- og fagfullmakter er gjennomgående delegert til byrådsavdelingene, og i stor utstrekning subdelegert til etater og resultatenheter på myndighetsnivå 2. 1 Byrådet gir mandat og gjennomfører lønnsforhandlinger for toppledere etter avtaleverket. 4

5 Dette gjelder også fullmakten til å bestemme lønnsnivå ved utlysning og omgjøring av ledige stillinger - som en del av personalfullmaktene. Til nå har alle andre fullmakter som gjelder ansattes lønn ligget sentralt hos byråden og kommunaldirektøren for finans, konkurranse og eierskap. Det er behov for en videreutvikling av fullmaktsystemet på lønnsområdet, som bringer lønnsfullmaktene i bedre samsvar med de generelle organisasjons- og styringsprinsippene, med en klarere plassering av myndighet og ansvar. En annen hovedbegrunnelse for å delegere fullmakten til å fastsette lønn ved ansettelse til byrådsavdelingene, er å treffe raske og riktige lønnsvedtak i et arbeidsmarked som på flere områder tidvis preges av utfordringer med å sikre kvalifisert arbeidskraft. Ved rekruttering kan lønnstilbudet som gis avgjøre om en god kandidat takker ja eller nei til en stilling. Har kandidaten flere jobbtilbud på hånden, vil det ofte være et hastemoment knyttet til saken. Når nærhet og lokal kunnskap om saksforholdet er viktig, og det haster med å treffe en beslutning, vil desentralisering av ansvar og myndighet på et generelt grunnlag gi den beste kvaliteten og effektiviteten i oppgaveløsningen. Spesielt stor betydning kan delegert beslutningsmyndighet ha på områder der det er utfordringer med å rekruttere kvalifisert arbeidskraft og der spesifikk kompetanse er avgjørende for å sikre nødvendig oppgaveløsning. På lønnsområdet må imidlertid hensynet til nærhet, lokal kunnskap og hastemomentet balanseres opp mot hensynet til at kommunen er én arbeidsgiver. I henhold til både likestillings- og diskrimineringslovene, hovedtariffavtalen og kommunens egne lønnspoliske målsettinger (jf byrådssak ), må Bergen kommune gjøre vurderinger på tvers av byrådsavdelingene, for å sikre at kriterier vurderes ut fra samme prinsipper, og at det legges til grunn en helhetsforståelse når lønnsvedtak fattes. For stillingstyper som er gjennomgående i hele kommunen (for eksempel merkantile stillinger, økonomistillinger og øvrige administrative funksjoner), og kompetanse som finnes i flere byrådsavdelinger (f.eks. jurister og noen typer ingeniørfaglig kompetanse), er det viktig at delegasjon av lønnsfullmakter ikke medfører utilsiktet konkurranse om arbeidskraften byrådsavdelingene i mellom, med tilhørende lønnsspiral. Det er også viktig å unngå utilsiktet konkurranse om arbeidskraften resultatenheter i mellom, innad i de enkelte byrådsavdelingene. I motsetning til øvrige personal- og økonomifullmakter, som er delegert videre til resultatenhetsnivå, foreslås det derfor at fullmakten til å fastsette lønn ved ansettelse ikke skal kunne subdelegeres til etater/resultatenheter. Dette spørsmålet kan bli vurdert på nytt senere, ut fra de erfaringer som gjøres med delegasjon av lønnsfullmaktene til kommunaldirektørnivå. Et viktig premiss for delegasjon av fullmakter er at den som får fullmakten er i stand til å utføre oppgaven minst like godt som den oppgaven utføres på vegne av. Delegasjon av fullmakten til å fastsette lønn ved ansettelse forutsetter at nytt elektronisk HR-system, som er tatt i bruk fra 2014, støtter byrådsavdelingene med nødvending funksjonalitet til å ta ut rapporter over lønnsnivå for relevante stillingstyper i egen byrådsavdeling og i kommunen som helhet. Det forutsettes videre en tett dialog mellom byrådsavdelingene og forhandlingsavdelingen i BFEE for å sikre en felles forståelse av overordnete lønnspolitiske hensyn og lønnskriterier. For store stillingsgrupper som følger sentralt eller lokalt fastsatte lønnsansiennitetsstiger/lønnsnivåer, vil Bergen kommunes lokale stillingsoversikt angi aktuelle lønnsnivåer. Dette hjelpemiddelet ajourholdes av Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap og er tilgjengelig for alle kommunens enheter via intranett. 4. Iboende risiko og tiltak for å redusere risiko ved delegasjon av lønnsfullmakt Det er særlig for stillinger som ikke følger på forhånd definerte lønnsnivåer, jf. kommunens lokale stillingsoversikt, en iboende risiko for økte lønnsforskjeller når syv byrådsavdelinger får fullmakt til å fastsette lønn, der én byrådsavdeling til nå har forvaltet denne fullmakten. Lønn er ingen eksakt vitenskap og det må i mange tilfeller utøves skjønn. Det kan slik hende at byrådsavdelingene vurderer lønnsspørsmål ulikt. 5

6 Allerede i dag ser vi at når høyere lønn gis ut fra markedsargumenter («rekruttere og beholde»), oppstår det større ulikheter i lønn innad i og mellom avdelinger enn det tradisjonelt har vært i kommunen. Forskjeller mellom byrådsavdelingene kan også i noen tilfeller forklares med ulike utfordringer og ulike prioriteringer ved forhandlinger. Når slike forskjeller ikke er godt dokumentert og begrunnet i reelle markedshensyn eller andre relevante hensyn, kan dette imidlertid komme i konflikt med både likestillingskrav og andre lønnspolitiske mål nedfelt i tariffavtale og i kommunens egne politiske vedtak. Et sentralt spørsmål blir hvordan en kan sikre at kommunen fremstår som en arbeidsgiver, med en helhetlig lønnspolitis tenkning, når lønnsfullmakter delegeres. Det blir vesentlig å sette i verk tiltak for å hindre en omfattende og utilsiktet økt intern konkurranse om arbeidskraften basert på ulikheter i lønnsnivå som ikke kan forklares med tilsvarende ulikheter i ansvar, kompleksitet, krav til kvalifikasjoner, markedsmessige utfordringer e.l. Når lønnsfullmakter delegeres, vil byrådet derfor ta i bruk nødvendige styringsgrep for å sikre at kommunen i lønnsspørsmål opptrer som en arbeidsgiver. For å sikre kvalitet og tilstrekkelig grad av sammenheng i lønnsvurderingene som gjøres i ulike deler av kommunen, vil delegasjonen av lønnsfullmaktene følges av verktøy/veiledning til bruk ved lønnsvurdering ved ansettelse. Delegasjon av lønnsfullmakten skal også følges av et system for oppfølging og intern kontroll. Finansbyråden, som er tillagt konsernansvaret for arbeidsgiver- og lønnspolitikken, gis fullmakt til å utforme verktøy, prosedyreregler, retningslinjer for lønnsnivåer og et system for rapportering som sikrer byrådet nødvendig innsyn i hvordan de enkelte byrådsavdelingene benytter lønnsfullmaktene. Prosedyrereglene, retningslinjene og rapporteringssystemet skal gjøres kjent for byrådsavdelingene samtidig med at lønnsfullmakten delegeres. Finansbyråden skal årlig orientere byrådet om utviklingen på politikkområdet. Flere av byrådsavdelingene har gitt uttrykk for at de i stor grad er fornøyd med samhandlingen som i dag finner sted med forhandlingsavdelingen. Lønn er et komplekst felt, og enkelte av byrådsavdelingene har gitt uttrykk for en bekymring for at delegerte lønnsfullmakter vil gi byrådsavdelingene merarbeid sammenliknet med dagens situasjon. Det er også uttrykt bekymring for at byrådsavdelingene selv ikke innehar samme kompetanse og ekspertise som forhandlingsavdelingen har på dette feltet. Dette kan imøtekommes ved at det legges inn prosedyreregler som innebærer at forhandlingsavdelingen skal gi råd og veiledning i saker med en viss kompleksitet. Alle lønnsvedtak skal fattes skriftlig, og premisser skal fremgå av saksdokumentet. Av hensynet til at kommunen formelt og reelt skal opptre som en arbeidsgiver, og for å hindre utilsiktet intern konkurranse om arbeidskraften, beholder finansbyråden alle forhandlingsfullmaktene som i dag 2. Dette gjelder også fullmakten til å gjennomføre forhandlinger for å beholde arbeidstakere som er i stilling i Bergen kommune. Det er således kun fullmakten til å fatte vedtak om lønn ved ansettelse i stilling som delegeres til fagbyrådene. 5. Økonomiske og administrative konsekvenser av saken Delegert lønnsfullmakt skal anvendes innenfor byrådsavdelingenes vedtatte budsjett. En viss lønnsglidning må likevel påregnes. På markedsutsatte kompetanseområder kan det hende at arbeidsgiver må betale mer for en nyansatt, enn det personen som sluttet hadde i lønn. Det samme gjelder når det rekrutteres inn personer med høyere kompetanse enn de som sluttet. I dagens kompetansesamfunn vil det ofte være tilfellet. Dette er imidlertid noe som finner sted i stor utstrekning allerede i dag, gjennom 2 Byrådet gir mandat og gjennomfører lønnsforhandlinger for toppledere etter avtaleverket. 6

7 at etats- og resultatenhetsledere benytter sin fullmakt til å omgjøre ledige stillinger og definere krav til kvalifikasjoner og bestemme lønnsnivå ved ledighet i stilling. Med de risikoreduserende tiltakene som omtales i saksutredningens pkt 4, ser finansbyråden ikke at delegasjon av fullmakten til å fastsette lønn ved ansettelse i seg selv vil medføre større økonomiske eller administrative omkostninger for kommunen enn det dagens fullmaktssystem og praksis tilsier. 6. Medvirkning Spørsmålet om delegasjon av lønnsfullmakter er drøftet med hovedsammenslutningene i 2013 (drøftingsmøter og ), samtidig med utarbeiding av nytt lønnspolitisk dokument (byrådssak ). Spørsmålet om delegasjon av fullmakter er også tatt opp i informasjons- og drøftingsmøte 9. april Det er fra flere av arbeidstakerorganisasjonene uttrykt en generell skepsis mot delegasjon av lønnsfullmakter. Gjennom drøftingene er det uttrykt at delegasjonen bør avgrenses til fullmakten til å fastsette lønn ved ansettelse, og ikke omhandle forhandlingsfullmakter. Det er i tråd med det som foreslås i denne saken. I drøftingene er det fra arbeidstakersiden videre pekt på at en ikke kun må ha oppmerksomhet på risikoen for økt lønnsglidning ved delegasjon av lønnsfullmakten. En utvikling der avdelinger fastsetter lønn lavere enn det som er det normale lønnsnivået i kommunen, vil også være uheldig. Også blant kommunaldirektørene er spørsmålet om delegasjon av lønnsfullmakter grundig diskutert. Kommunaldirektørene som kollegium understreker hvor viktig det er at nytt elektronisk HR-system som tas i bruk i 2014, støtter byrådsavdelingene med nødvending informasjon og rapporteringsfunksjonalitet som viser lønnsnivå for relevante stillingstyper i egen byrådsavdeling og i kommunen som helhet. Det vil bli lagt opp til dialog mellom forhandlingsavdelingen i BFEE og øvrige byrådsavdelinger ved utarbeiding av verktøy og veiledere. 7. Iverksetting Iverksetting skal finne sted senest , forutsatt at nytt elektronisk HR-system gir byrådsavdelingene lesetilgang til relevante lønnsnivåer i egen avdeling og i kommunen for øvrig. Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap ved Forhandlingsavdelingen skal bistå byrådsavdelingene med opplæring i lønnsvurdering og rådgiving for øvrig. 7