Analyse av det nasjonale grossistmarkedet for internasjonal roaming i offentlige mobilkommunikasjonsnett 31. juli 2006

Transkript

1 Analyse av det nasjonale grossistmarkedet for internasjonal roaming i offentlige 31. juli 2006 Taushetsbelagte opplysninger er fjernet i henhold til offentlighetsloven 5a første ledd, jf. forvaltningsloven 13 første ledd, pkt. 2.

2 Oppsummering og konklusjon Bakgrunn og rettslige rammer for markedsanalysene Bakgrunn Rettslige rammer for markedsanalysen Generelt om markedsavgrensning Produktmarkedet Det geografiske markedet Definisjon av avvikende relevante produktmarkeder/ tilleggskriterier Nasjonalt og internasjonalt arbeid med internasjonal roaming Avgrensning av det relevante produktmarkedet Markedsavgrensningen i Anbefalingen Beskrivelse av markedet for internasjonal roaming i offentlige Hva er internasjonal roaming? Sluttbrukerproduktet internasjonal roaming Grossistproduktet internasjonal roaming Avtaler om internasjonal roaming Aktører på tilbudssiden i det relevante markedet Aktører på etterspørselssiden i det relevante markedet Strategiske allianser og grupper Trafikkdirigering PTs vurdering av relevant markedsavgrensning Innledning Substitusjon mellom operatører Originerende og terminerende samtaler SMS (kortmeldingstjenester) Taletelefoni og SMS i 3G-nett Andre datatjenester Avgrensning mot nasjonale mobiltjenester i det besøkte landet Avgrensning mot fasttelefonitjenester i det besøkte landet Vurdering av substituerbarhet på tilbudssiden Konklusjon produktavgrensning Avgrensning av det relevante geografiske markedet Analyse av markedet Generelt om sterk markedsstilling Vurdering av enkel dominans Markedsandeler Etableringshindringer og potensiell konkurranse Priser og prisutvikling Lønnsomhet Konklusjon enkel dominans Vurdering av kollektiv dominans Generelt Markedsandeler, markedskonsentrasjon og etableringshindringer Foretakenes størrelse og kostnadsstruktur Homogene produkter Modent marked Fravær eller lav grad av priskonkurranse

3 5.3.7 Transparens Sanksjonsmekanismer Kan resultatet av samarbeidet undergraves av konkurrenter eller kunder? Oppsummering/konklusjon kollektiv dominans Konkurranseproblemer Generelt om konkurranseproblemer Spesielt om konkurranseproblemer innenfor det nasjonale grossistmarkedet for internasjonal roaming i offentlige Konkurranseproblemer i sluttbrukermarkedet Konkurranseproblemer og dagens regelverk Konklusjon...55 Ordliste

4 Oppsummering og konklusjon Dette dokumentet inneholder analysen som Post- og teletilsynet (PT) har foretatt på det som er vurdert å være det relevante nasjonale grossistmarkedet for internasjonal roaming i offentlige (marked 17). Analysen munner ut i PTs vurdering av sterk markedsstilling i det relevante markedet. Analysen er oppdatert og revidert etter at den ble sendt på nasjonal høring 3. mars Kapittel 1 inneholder en beskrivelse av bakgrunn og rettslige rammer for markedsanalysen. Kapittel 2 gir en kortfattet oversikt over pågående og tidligere arbeid både nasjonalt og internasjonalt på området internasjonal roaming, mens det i kapittel 3 gis en beskrivelse av grossistmarkedet for internasjonal roaming i offentlige. Kapittelet inneholder videre en vurdering og avgrensning av det relevante produktmarkedet som ESA har anbefalt. Tilsynet har søkt å avgrense markedet i overensstemmelse med gjeldende prinsipper i konkurranseretten og har lagt stor vekt på Anbefalingen og Retningslinjene. Det relevante markedet for internasjonal roaming er i henhold til Anbefalingen det nasjonale grossistmarkedet for internasjonal roaming i offentlige. Dette tilsvarer det produktet en mobiloperatør i Norge tilbyr en utenlandsk mobiloperatør i form av tilgang til og kapasitet i sitt mobilnett for tale, SMS, data osv. Det tilhørende sluttbrukermarkedet blir dermed utenlandske sluttbrukere i Norge. Etter vår vurdering omfatter markedet både originerte og terminerte samtaler og SMS over 2G- og 3G-nett. Videre utgjør de enkelte mobilnettene (her Telenors og NetComs nett) et samlet produktmarked. Etter PTs vurdering omfatter markedet ikke datatjenester. I kapittel 4 avgrenses det relevante geografiske markedet til Norge. Analysen av det relevante markedet og vurderingen av aktører med sterk markedsstilling, både med utgangspunkt i kriteriene for enkel dominans og kollektiv dominans, fremgår av kapittel 5. For at en tilbyder skal ha sterk markedsstilling i et marked, må markedsandelen som hovedregel ligge over prosent. Tilbyderne i dette markedet i dag er Telenor ASA og NetCom AS. Markedsandelene til Telenor og NetCom fordeler seg mer eller mindre likt mellom de to tilbyderne uavhengig av om andelene beregnes på bakgrunn av omsetning eller volum. Telenor og NetCom hadde første halvår 2005 markedsandeler på henholdsvis 52 prosent og 48 prosent målt i inntekter fra originert taletelefoni og SMS. Målt i originerte og terminerte telefoniminutter hadde Telenor 49 prosent markedsandel og NetCom 51 prosent markedsandel, og henholdsvis 52 prosent og 48 prosent målt i originerte SMS. Både Telenor og NetCom kommer over de 40 prosent som Retningslinjene stiller opp som terskelverdi for at markedsandelen skal indikere sterk markedsstilling. Markedsandelene til de to nettoperatørene har i tillegg vært relativt stabile over tid. 4

5 En vurdering av etableringshindringer, lønnsomhet, pris og prisutvikling for Telenor og NetCom i det relevante markedet kan tilsi at aktørene har sterk markedsstilling, men gir ingen indikasjon på at én av de to nettverksoperatørene alene har økonomisk styrke til å opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere. En sammenligning av Telenors og NetComs grossistpriser for internasjonal roaming (Inter Operator Tariff, IOT) med grossistpriser for videresalg, indikerer at prisene for internasjonal roaming ligger langt over kostnadene for produksjon av internasjonal roaming uten at underliggende kostnadsforskjeller kan forklare differansen. Dette indikerer svært høy lønnsomhet ved produksjon av grossistproduktet internasjonal roaming. Kostnadene knyttet til produksjon av de to produktene forutsettes å være sammenlignbare, og videresalg forutsettes å være den tilgangsform hvor prisene er nærmest produksjonskostnadene. De norske grossistprisene for internasjonal roaming har vært uforandret siden Dette kan indikere at konkurranseintensiteten har vært forholdsvis lav. Imidlertid kan en stadig økende bruk av rabatter og trafikkdirigering endre dette. Trafikkdirigering 1 ble først tatt i bruk rundt 2003 og er dermed fortsatt i en relativt tidlig fase i utviklingen og fungerer kun i begrenset grad på nåværende tidspunkt. Det er rimelig å anta at bruk av trafikkdirigering og rabatter vil øke de nærmeste årene. Sammenlignet med tilsvarende grossistpriser for andre europeiske mobiloperatører, synes norske grossistpriser for internasjonal roaming å være på noenlunde samme nivå. Det kan dermed ikke konkluderes med at konkurranseintensiteten er annerledes i Norge enn i andre europeiske land. Til tross for at ovennevnte forhold indikerer at det ikke er virksom konkurranse i markedet, er det ikke mulig å konkludere med at Telenor eller NetCom alene har en økonomisk styrke i det relevante markedet som gjør at ett selskap i stor grad kan opptre uavhengig av det andre, andre konkurrenter, kunder og forbrukere. PT finner det derfor nødvendig å vurdere om Telenor og NetCom til sammen har dominerende stilling, det vil si kollektiv dominans. Det norske markedet for internasjonal roaming karakteriseres av en situasjon med svært høy markedskonsentrasjon (i praksis et duopolmarked) og med tilnærmet likt fordelte markedsandeler. Videre er det, i likhet med marked 15 (tilgang til og samtaleoriginering i offentlige ), et marked med høye etableringshindringer og fravær av potensiell konkurranse. Gjennomgangen og vurderingen av de ulike kriteriene for kollektiv dominans i markedsanalysen peker i retning av et marked hvor stilltiende samarbeid og kollektiv dominans kan forekomme. Tilstedeværelsen av markedsmakt på etterspørselssiden, priskonkurranse gjennom rabatter og potensialet for vekst i markedet for internasjonal roaming, taler imidlertid i motsatt retning. Til tross for at markedsstrukturen i noe grad legger til rette for et stilltiende samarbeid, stiller EF-domstolen i Airtours-saken 2 opp tre kumulative vilkår som i et konsentrert marked må være oppfylt for at en skal kunne si at det foreligger stilltiende samarbeid/avtalt atferd: markedet må være transparent, atferden må kunne opprettholdes over tid og samarbeidet må ikke kunne undergraves av konkurrenter eller kunder. 1 Ulike metoder som gjør hjemmenettet i stand til å velge hvilket av de tilgjengelige mobilnettene i et gitt land en roamende sluttbruker registreres på. 2 Case T-342/99: Airtours v Commission, se særlig pkt

6 Den enkelte operatørs IOTer (grossistpris) er gjort tilgjengelig for andre GSMoperatører gjennom en Web-basert database tilrettelagt av GSMA 3. Det er dermed relativt enkelt for NetCom og Telenor å få kunnskap om den andre parts IOTer. Den økende bruken av hemmelige rabatter (som ikke fremkommer på GSMAs hjemmesider) har imidlertid fjernet mye av transparensen i markedet og gjør det vanskelig for aktørene å innrette seg etter en felles atferd. Mobiloperatørene har i teorien en mulighet til å sanksjonere avvikende atferd gjennom selv å senke egen grossistpris. Trafikkdirigering vil imidlertid kun til en viss grad sikre at roamingtrafikken havner i ønsket mobilnett. En mobiloperatør som selv senker egen grossistpris i et forsøk på å sanksjonere en konkurrents avvik fra en felles atferd, risikerer dermed å redusere egne inntekter. Det foreligger uansett markedsmakt på etterspørselssiden som vil kunne undergrave resultatet av et prissamarbeide. Telenor og NetCom vil vanskelig kunne opptre uavhengig av de utenlandske selskapene som de inngår bilaterale roamingavtaler med. PT har på bakgrunn av vurderingene over, sett i sammenheng med føringene fra EFretten og Retningslinjene, ikke funnet bevis for at Telenor og NetCom opptrer uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere. Selskapene er med andre ord ikke kollektivt dominerende. På bakgrunn av ovenstående er det vår vurdering at verken Telenor eller NetCom, alene eller sammen, har sterk markedsstilling i det nasjonale markedet for internasjonal roaming i offentlige Selv om det ikke kan påvises verken enkel eller kollektiv dominans, kan det etter vår vurdering likevel ikke konkluderes med at det er tilstrekkelig effektiv konkurranse i dette markedet. Det er høy grad av overprising i grossistleddet, og prisnivået har vært konstant over flere år, noe som ikke ville vært tilfelle i et marked med virksom konkurranse. I tillegg kan en økende grad av allianser og grupperinger i markedet motvirke den mulige økte forhandlingsstyrken trafikkdirigering vil kunne gi. På sluttbrukernivå synes marginene å være mindre enn i grossistleddet. Prisene for roamingsamtaler i utlandet er imidlertid ikke redusert de siste tre år. Økt bruk av rabatter i grossistleddet synes dermed ikke å ha kommet sluttbrukerne til gode i form av reduserte sluttbrukerpriser. Ekomreguleringen gir per i dag få eller ingen muligheter til å regulere dette markedet ettersom vi gjennom analysen av enkel og kollektiv dominans ikke har funnet aktører med sterk markedsstilling. Dersom markedet skal kunne reguleres effektivt for å bøte på de tydelige konkurranseproblemene, må det etter PTs vurdering innføres en regulering som skal gjelde alle aktører uavhengig av om de har sterk markedsstilling eller ikke. En mulig måte å gjøre dette på, er at EU/EFTA innfører en direkteregulering på sluttbruker- og eller grossistnivå. EU-kommisjonen har nylig varslet at slik regulering vil komme. 4 EU-kommisjonen lanserte 3. april 2006 andre høringsrunde av et forslag til regulering av internasjonal roaming tjenester. 3 GSM Associations 4 Jf. EU-Kommisjonær Viviane Redings tale 8. februar 2006, se &language=en&guilanguage=en. Kommisjonen har også bedt om innspill, se 6

7 Kommisjonen har til hensikt å legge fram et forslag til regulering av prisene for internasjonal roaming for Europa Parlamentet og Rådet før sommeren

8 1 Bakgrunn og rettslige rammer for markedsanalysene 1. Dette dokumentet inneholder markedsanalysen som Post- og teletilsynet (PT) har foretatt på det som er vurdert å være det relevante nasjonale grossistmarkedet for internasjonal roaming i offentlige (marked 17) i henhold til gjeldende regelverk for elektronisk kommunikasjon. Det foretas en avgrensning av både produktmarked og det geografiske marked, samt en analyse av det relevante marked. 2. Dokumentet har vært på høring, og analysen gir uttrykk for PTs vurdering av situasjonen i det aktuelle markedet. 3. PT har lagt til grunn de 18 markedene som er definert av EFTA Surveillance Authority (heretter omtalt som ESA) som relevante for sektorspesifikk regulering. 4. Markedsdefinisjonen og analysen er imidlertid ikke fastlagt en gang for alle, men vil være gjenstand for jevnlige revurderinger. I markeder med hyppige og omfattende endringer vil slike revurderinger naturlig måtte gjennomføres relativt ofte. Denne analysen har en tidshorisont på to til tre år. Markedsanalysen er derfor begrenset fremadskuende, jf. Retningslinjene pkt Bakgrunn 5. I mars 2002 vedtok Den Europeiske Union (EU) fire nye direktiver som skal utgjøre det regulatoriske rammeverket for elektroniske kommunikasjonsnettverk og elektroniske kommunikasjonstjenester i tiden fremover. I tillegg ble et femte direktiv vedtatt i oktober Direktivene, som er EØS-relevante, trådte i kraft med virkning for Norge fra 1. november 2004, da de ble inntatt i EØS-avtalen og gjort gjeldende for EØS-området. De fem direktivene er: Rammedirektivet - Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services; Tilgangsdirektivet - Directive 2002/19/EC on access to, and interconnection of, electronic communications networks and associated facilities; Autorisasjonsdirektivet - Directive 2002/20/EC on the authorisation of electronic communications networks and services; USO-direktivet - Directive 2002/22/EC on universal service and users rights relating to electronic communications networks and services; Personverndirektivet - Directive 2002/58/EC concerning the processing of personal data and the protection of privacy in the electronic communications sector. 8

9 6. Det nye regulatoriske rammeverket skal legge grunnlag for harmonisering av reguleringen i EU/EØS-området, begrense etableringshindringer og tilrettelegge for bærekraftig konkurranse til det beste for brukerne. 7. Som det er redegjort for i dokumentet Metode for markedsanalyse 5 (metodedokumentet), kan arbeidet med markedsanalysene naturlig deles inn i tre faser: 1. Definere relevante markeder, gjennom å definere relevante produktmarkeder og avgrense geografiske markeder. 2. Foreta markedsanalyser av hvert av de relevante markedene, med sikte på å avdekke hvorvidt noen tilbydere har sterk markedsstilling i hvert av de relevante markedene. 3. Ilegge forpliktelser på eventuelle tilbydere som er utpekt til å ha sterk markedsstilling. 8. Dette dokumentet inneholder PTs foreløpige vurderinger i fasene 1) og 2). Analyse av markedet ble sendt på nasjonal høring 3. mars 2006 med høringsfrist 24. mars PT mottok kun ett høringssvar. Dette høringssvaret, fra Konkurransetilsynet, er i sin helhet tatt inn som vedlegg 2. Analysen har i ettertid blitt revidert og oppdatert og oversatt til engelsk. Utkast til analyse ble notifisert ESA 15. juni 2006, jf. Rammedirektivet artikkel 7 6 og ESAs artikkel 7-anbefaling 7. ESA informerte PT 17. juli 2006 om at de ikke hadde kommentarer til analysen (se vedlegg 3). 1.2 Rettslige rammer for markedsanalysen 9. Med bakgrunn i blant annet EUs fem direktiver som nevnt over, har Stortinget vedtatt lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) 8, som trådte i kraft 25. juli Ekomlovens definisjon av sterk markedsstilling lyder etter 3-1 slik: En tilbyder har sterk markedsstilling når tilbyder alene eller sammen med andre har økonomisk styrke i et relevant marked som gjør at tilbyder i stor grad kan opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere. Sterk markedsstilling i ett marked kan føre til at en tilbyder har sterk markedsstilling i et tilgrensende marked. 10. Vilkåret sterk markedsstilling er i ekomloven lagt nært opp til den konkurranserettslige standarden dominerende stilling ( dominance ). Det følger av Norges forpliktelser under EØS-avtalen at utpekingen av tilbydere med sterk markedsstilling skal skje i samsvar med de retningslinjer og anbefalinger som er utarbeidet av ESA under nytt Rammedirektiv for elektroniske kommunikasjonstjenester: 5 Metode for markedsanalyse, 6. januar 2005, utarbeidet av PT. 6 Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (Framework Directive). 7 EFTA Surveillance Authority Recommendation of 14 July 2004 on notification, time limits and consultations provided for in Article 7 of Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services. 8 Ekomloven er tilgjengelig på 9

10 Retningslinjer for markedsanalyser og bedømming av sterk markedsstilling (heretter omtalt som Retningslinjene ) 9 Anbefaling om relevante markeder (heretter omtalt som Anbefalingen ) Dokumentene er tilgjengelige på PTs hjemmeside under menyvalget SMP. 12. I følge Retningslinjene skal det ligge en markedsanalyse til grunn for vurderingen av relevante markeder og av sterk markedsstilling, og vurderingen skal forankres i konkurranserettslig metode. Retningslinjene og Anbefalingen vil derfor, sammen med ekomlovens bestemmelser, særlig 3-1 til 3-3, danne de rettslige rammene for markedsanalysen. Retningslinjene er imidlertid ikke uttømmende, og PT har derfor i eget metodedokument utdypet kriteriene for markedsanalysen på enkelte punkter. I den grad Retningslinjene og Anbefalingen blir endret, vil PT løpende oppdatere det nevnte dokumentet. Det er det til enhver tid oppdaterte metodedokumentet som danner utgangspunkt for de markedsanalyser PT foretar I henhold til ekomloven skal ex-ante regulering av tilbydere med sterk markedsstilling kun benyttes der dette er nødvendig for å oppnå bærekraftig konkurranse i det aktuelle eller tilstøtende markedet. I det norske markedet kan regulatoriske forpliktelser bare ilegges aktører med sterk markedsstilling i to tilfeller: der ESA har forhåndsdefinert relevante markeder, eller der PT (med ESAs aksept) har avgjort at sektorspesifikk regulering er nødvendig og derfor definert avvikende marked. I hvert av disse relevante markedene må PT vurdere hvorvidt det eksisterer bærekraftig konkurranse. Bærekraftig konkurranse i denne sammenheng betyr at det ikke er noen aktør i det relevante markedet som alene eller sammen med andre har sterk markedsstilling. Se mer om dette under Generelt om markedsavgrensning, kapittel Metode for markedsanalyse utarbeidet av PT er ikke rettslig bindende, men gir uttrykk for PTs forståelse av de retningslinjer som PT er forpliktet til å følge. Markedsanalysene skal derfor foretas i samsvar med de synspunkter og vurderinger som kommer til uttrykk i metodedokumentet. Dersom det skulle vise seg å være uoverensstemmelser mellom metodedokumentet og Retningslinjene eller Anbefalingen, vil metodedokumentet vike. 15. Metode for markedsanalyse legger heller ingen føringer på Konkurransetilsynets vurderinger etter konkurranseloven. Selv om PTs vurderinger etter metodedokumentet i stor grad vil bygge på konkurranserettslig metode og dermed vil ligge nært opp til alminnelig konkurranserett, vil PTs vurderinger være motivert av behovet for generell ex ante-regulering, mens konkurransemyndighetenes vurderinger som hovedregel er ex post i forbindelse med konkrete saker. Konkurransetilsynets og PTs vurderinger etter de to regelverkene vil derfor kunne være avvikende selv innenfor samme eller overlappende markeder. 9 EFTA Surveillance Authority Guidelines 14 July EFTA Surveillance Authority Recommendation 14 July 2004 med Explanatory Memorandum (EUdokument utarbeidet i tilknytning til Kommisjonens Anbefaling). 11 Oppdatert versjon av PTs metodedokument er å finne på 10

11 1.3 Generelt om markedsavgrensning 16. Som angitt ovenfor, må PT i forbindelse med markedsanalysene vurdere om de av ESAs definerte markeder passer for norske forhold. Det skal gis en beskrivelse/avgrensning av produktmarkedet og foretas en avgrensning av det geografiske markedet. Deretter må det vurderes om forholdene i markedet er av en slik art at det er behov for sektorspesifikk regulering Produktmarkedet 17. Av Anbefalingen fremgår at beskrivelsen/avgrensningen av produktmarkedet skal baseres på en vurdering av etterspørsels- og tilbudssidesubstitusjon. Et relevant produktmarked utgjøres av produkter eller tjenester (begrepene nyttes om hverandre i det følgende uten meningsforskjell) som er tilstrekkelig substituerbare for brukerne. Utgangspunktet for definisjonen av et relevant produktmarked er en vurdering av substituerbarhet på etterspørselssiden. Substituerbarhet kan imidlertid også foreligge på tilbudssiden og vil da kunne være relevant i avgrensningen av det relevante markedet Substituerbarhet på etterspørselssiden foreligger når to eller flere produkter i markedet, etter brukerens oppfatning, er innbyrdes ombyttelige eller substituerbare ut fra egenskaper, pris og bruksområde. 19. Substituerbarhet på tilbudssiden foreligger når tilbydere av andre (ikkesubstituerbare) produkter, som svar på en liten prisendring på kort sikt, kan endre sin produksjon eller distribusjon og tilby substituerbare produkter uten å pådra seg betydelige tilleggskostnader eller vesentlig risiko. 20. En anerkjent metode for å analysere substituerbarhet er den såkalte hypotetisk monopolisttesten (SSNIP) 13, hvor man søker å finne det mest avgrensede marked hvor en hypotetisk monopolist kan utøve markedsmakt. Ved denne testen tar man utgangspunkt i en liten, men signifikant (i praksis 5-10 prosent) og varig prisøkning på det aktuelle produktet, med utgangspunkt i det antatte prisnivået i et marked med virksom konkurranse. Alle andre priser forutsettes uendret. Deretter foretar man en vurdering av effekten av prisøkningen i det aktuelle markedet, og vurderer totaleffekten på produsentens omsetning som følge av prisøkningen. Det vesentlige å fastslå er hvorvidt en slik prisøkning er lønnsom for produsenten. 21. Anbefalingen stiller ikke et absolutt krav om bruk av SSNIP-testen ved markedsavgrensning for markedsanalysene. En slik test vil uansett ikke alene kunne være avgjørende. Beskrivelsen av SSNIP-testen i Anbefalingen bør forstås som en beskrivelse av en fremgangsmåte og et sett av begreper for å vurdere markedsavgrensning. I de enkelte analysene vil det være naturlig og hensiktsmessig å basere en avgrensning på de begreper og den fremgangsmåte som SSNIP-testen beskriver selv om metoden ikke benyttes i sin formelle numeriske form. 22. Et ytterligere vurderingskriterium ved markedsavgrensning er om det er felles prisingsbegrensning mellom produkter. I slike tilfeller kan en vente at både tilbyder og de som etterspør produktene i betydelig grad ser prising av produktene samlet, og at det derfor er den samlede prisen som er av betydning for etterspørselen. Slik felles 12 Se Retningslinjene pkt. 40 og Explanatory Memorandum til Anbefalingen pkt Small but Significant Non-transitory Increase in Price. Se Retningslinjene pkt

12 prisingsbegrensning kan tilsi at produktene er i samme marked, selv om i utgangspunktet verken etterspørsels- eller tilbudssidesubstitusjon tilsier dette Det geografiske markedet 23. Etter at de relevante produktmarkedene er fastlagt, foretas en geografisk avgrensning av markedet. De ytre geografiske grensene for det relevante produktmarkedet vil som hovedregel utgjøres av nettets utstrekning og det stedlige virkeområdet (jurisdiksjon) for den rettslige reguleringen av markedet. Hvorvidt det skal foretas en nærmere geografisk avgrensning av markedet, vil bero på en vurdering av substituerbarheten av de aktuelle produkter og tjenester på tilbuds- og etterspørselssiden, ved en varig, liten, men signifikant, prisøkning som beskrevet ovenfor. 24. Det relevante geografiske marked er det området hvor de aktuelle produkter og tjenester tilbys på tilstrekkelig like eller homogene konkurransemessige betingelser. Ved vurdering av substituerbarhet på etterspørselssiden bør man ta i betraktning preferanser og geografisk kjøpemønster, dersom slik informasjon er tilgjengelig. Med dette utgangspunktet kan markedene avgrenses regionalt innenfor landegrensene, nasjonalt eller transnasjonalt. PT kan bare definere regionale eller nasjonale markeder. 25. Vurdering av det relevante geografiske markedet vil være noe forskjellig alt ettersom vurderingen skjer ex post eller ex ante. En avgrensning av geografiske markeder ex ante må nødvendigvis ha et videre utgangspunkt og en mer generell tilnærming enn man har ved en avgrensning ex post. En ex post avgrensning baserer seg på en konkret hendelse som man kan kartlegge virkningenes utstrekning av, mens den fremadskuende vurderingen (ex ante) må basere seg på tildels andre forhold. Dette vil derfor også prege omfanget av vurderingen av det aktuelle geografiske markedet. 26. I henhold til ekomloven 1-3 jf. forskrift av 4. juli 2003 nr. 882 gjelder ekomloven for Svalbard, Jan Mayen, bilandene og Antarktis. For Svalbards vedkommende er det imidlertid gjort unntak for kap. 3 (sterk markedsstilling), kap. 4 (tilgang) og 9-3 (konsultasjonsprosedyre). Elektronisk kommunikasjon på Jan Mayen, bilandene og Antarktis antas imidlertid å ha svært liten betydning for de markedsanalyser PT gjennomfører i henhold til ekomloven Definisjon av avvikende relevante produktmarkeder/ tilleggskriterier 27. Det kan bli aktuelt å definere markeder som avviker fra de markedene som er forhåndsdefinert i Anbefalingen. Dersom avvikende produktmarked er definert skal følgende tilleggskriterier, i henhold til Anbefalingens Explanatory Memorandum pkt. 3.3, foreligge for at markedet skal kvalifisere for sektorspesifikk ex ante-regulering på det elektroniske kommunikasjonsområdet: 1. Det foreligger strukturelle eller regulatoriske etableringshindre i det relevante produktmarkedet. 2. Markedet har egenskaper som gjør at det ikke i tilstrekkelig grad beveger seg mot virksom konkurranse Anbefalingen benytter her begrepet effective competition, som best kan oversettes med virksom konkurranse. Retningslinjene definerer dette til å være et marked hvor aktører med sterk 12

13 3. Alminnelig konkurranserett er ikke tilstrekkelig til å ivareta hensynene bak den sektorspesifikke reguleringen. 28. For de forhåndsdefinerte markedene som er identifisert i Anbefalingen er de tre kriteriene allerede vurdert. Det er derfor ikke nødvendig for PT å gjennomgå kriteriene på nytt for disse markedene før gjennomføringen av selve analysen. 15 For markeder som avviker fra de forhåndsdefinerte, må PT gjennomgå og vurdere kriteriene uavhengig av vurderingen som allerede er gjort av ESA. En vurdering av om det er aktuelt å benytte sektorspesifikk regulering i markedet, skal skje i forkant av selve analysen av hvorvidt en aktør har sterk markedsstilling. Finner PT at markedet ikke kvalifiserer til ex ante-regulering er det ikke aktuelt å analysere hvorvidt én eller flere aktører har sterk markedsstilling. 2 Nasjonalt og internasjonalt arbeid med internasjonal roaming 29. Det har i lang tid vært oppmerksomhet rundt prisnivået for internasjonal roaming fra EU-kommisjonens sin side. Kommisjonen igangsatte i 1999 et arbeid med internasjonal roaming (sector inquiry) som resulterte i Working document on the initial findings of the sector inquiry into mobile roaming charges 16 i desember På bakgrunn av resultatene fra ovennevnte arbeid, besluttet Kommisjonen å undersøke konkurranseforholdene i det engelske og tyske grossistmarkedet for internasjonal roaming nærmere. Kommisjonen har i ettertid sendt to Statement of Objections, ett til Vodafone Group plc og mmo2 plc i Storbritannia (juli 2004) og ett til T-Mobile i Tyskland (februar 2005). Kommisjonens foreløpige konklusjon er at disse operatørene kan ha tatt urimelig høye grossistpriser som har presset opp de internasjonale roamingprisene sluttbrukere har måttet betale. Sakene er ennå ikke avgjort. 30. Kommisjonen lanserte i oktober 2005 en ny forbrukerside på internett med priser for bruk av mobiltelefon i utlandet. Siden inneholder oversikt over utvalgte priser til ulike destinasjoner for alle mobiloperatører i de 25 EU-statene. Den tar også mål av seg å gjøre det lettere for forbrukere å finne ytterligere detaljer ved at den inneholder direkte linker til alle mobiloperatørenes internettsider med oversikt over sluttbrukerpriser for internasjonal roaming. 31. Kommisjonen ønsker med denne siden å gi informasjon som gjør det mulig for sluttbrukere å gjøre informerte valg, å fremme konkurranse i sektoren og å oppmuntre til mer rettferdig og tydeligere prissetting. Denne forbrukersiden er et konkret europeisk tiltak i forhold til den rådende oppfatning om at prisene for internasjonal roaming er uberettiget høye. 32. Kommissær Reding annonserte i en tale til European Regulators Group (ERG), i februar 2006 et nytt initiativ vedrørende priser for internasjonal roaming. Kommisjonen har til hensikt å legge fram et forslag til regulering av prisene for markedsstilling er fraværende, jf. pkt. 19. Dette kan ikke tolkes antitetisk, dvs. slik at tilstedeværelse av en aktør med sterk markedsstilling er til hinder for at markedet beveger seg mot virksom konkurranse. 15 Jf. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions and Market Reviews under the EU Regulatory Framework (COM(2006)28 final), avsnitt ment_on_initial_results.pdf 13

14 internasjonal roaming for Europa Parlamentet og Rådet før sommeren Etter en første høringsrunde 20. februar på hvilken form en slik regulering vil kunne ha, annonserte Kommisjonen 3. april andre høringsrunde av et konkret forslag til regulering av internasjonal roaming tjenester. Den foreslåtte reguleringen innebefatter regulering på både sluttbruker- og grossist nivå. Kommisjonens foretrukne tilnærming på sluttbrukernivå er å knytte sluttbrukerprisen for roaming til sluttbrukers hjemmepriser for sammenlignbare mobil tjenester, the home pricing principle (HPP). Reguleringen vil også fjerne prisen sluttbruker må betale for å motta en samtale når han/hun benytter sin mobiltelefon i et annet EU/EEA medlemsland. På grossistnivå vil reguleringen kunne ta form av en forpliktelse til å ha kostnadsorienterte priser eller en pristaksmekanisme, muligens i en overgangsfase. 33. European Regulators Group (ERG) 17 igangsatte i desember 2004 et felles prosjekt om internasjonal roaming (Wholesale International Roaming, WIR). 18 Hensikten med prosjektet var å gjennomføre en koordinert markedsanalyse for de nasjonale grossistmarkedene for internasjonal roaming i offentlige, slik markedet er definert i ESAs og Kommisjonens Anbefaling om relevante markeder 19. Dette arbeidet resulterte i dokumentet ERG common position on the coordinated analysis of the markets for wholesale international roaming 20 som ble offentliggjort i mai ERG opprettet i mai 2005 en arbeidsgruppe som skulle identifisere mulige virkemidler som kan bidra til å øke pristransparens på sluttbrukernivå og sluttbrukeres prisbevissthet. Arbeidsgruppens rapport 21 ble godkjent av ERGs plenarmøte i november På bakgrunn av rapportens anbefalinger ble det besluttet at alle nasjonale tilsyn skulle starte arbeidet med å opprette nasjonale internettsider med informasjon om priser for bruk av mobiltelefon i utlandet. Videre ble det besluttet at alle tilsynene individuelt skal utrede muligheten for den foreslåtte løsningen med prisinformasjon via SMS, både brukerinitiert og operatørinitiert, når sluttbruker bruker mobiltelefonen i utlandet. 35. Sommeren 2005 gjennomførte TNS Gallup, på oppdrag fra PT, en spørreundersøkelse blant et utvalg norske forbrukere om kjennskap til priser og bruk av mobiltelefon i utlandet (heretter omtalt som PTs sluttbrukerundersøkelse). 22 Undersøkelsen ble foretatt i månedsskiftet juni/juli 2005 og omfatter totalt 580 respondenter. Undersøkelsen viser at norske sluttbrukere har lav kjennskap til kostnadene ved bruk av mobiltelefon i utlandet. Færre en hver femte sluttbruker vet hva det koster å ringe i utlandet. Videre avdekker undersøkelsen en lav interesse for prisen på bruk av mobiltelefon i utlandet. Hele 75 prosent av de spurte hevder at utenlandspriser har liten eller ingen betydning for valg av mobilselskap. Kun én av ti oppgir at de sjekker prisene for bruk av mobiltelefon i utlandet før avreise. 17 ERG er etablert ved EU-kommisjonens (Kommisjonen) beslutning 2002/627/EC 29. juli 2002, endret ved beslutning 2004/641/EC 14. september ERG består av nasjonale teleregulatører i EU- og EØS-land, så vel som kandidatland til EU samt Kommisjonen. 18 Følgende ti land deltok i dette felleseuropeiske prosjektet: Frankrike, Irland, Italia, Litauen, Nederland, Norge, Portugal, Sverige, Storbritannia og Ungarn markets/i_ en pdf 20 n_position.pdf Norsk Telekom Indeks Mobil i utlandet Ekstraspørsmål for Post- og teletilsynet, juli Se vedlegg 1. 14

15 36. PTs sluttbrukerundersøkelse avdekker videre en tendens til å erstatte mobilsamtaler med SMS når man er i utlandet. Nesten seks av ti oppgir at de i stor grad bruker SMS istedenfor å ringe når de er i utlandet. 37. På bakgrunn av eget ønske om å øke sluttbrukernes prisbevissthet og kunnskap om pris for bruk av mobiltelefon i utlandet, og som svar på et felles ERG-initiativ (se nærmere omtale over), har PT publisert en oversikt over sluttbrukerpriser for bruk av mobiltelefon i utlandet på Tilsynet vil videre utrede muligheten for en full integrering av denne oversikten i slik at alle mobiltilbydere som nå deltar i tjenesten også skal rapportere inn priser for bruk av mobiltelefon i utlandet. PT vil også sammen med aktørene i markedet utrede muligheten for å gi sluttbrukerne prisinformasjon via SMS når de benytter mobiltelefon i utlandet. 3 Avgrensning av det relevante produktmarkedet 3.1 Markedsavgrensningen i Anbefalingen Sluttbrukernivå 38. Ved avgrensningen av markedet for internasjonal roaming i offentlige har Anbefalingen tatt utgangspunkt i sluttbrukermarkedet for internasjonal roaming i nasjonale. 39. I Anbefalingen vurderes sluttbrukerproduktet internasjonal roaming til å omfatte sluttbrukers mulighet til å ringe og motta samtaler når han/hun er i et annet land enn det landet hvor han/hun har etablert et abonnementsforhold. Denne tjenesten gjør det mulig for sluttbruker å ringe og motta samtaler på egen mobilterminal i utlandet uten å måtte anskaffe et nytt SIM-kort eller tegne et abonnement med en utenlandsk mobiloperatør, samtidig som sluttbruker beholder telefonnummeret som han/hun benytter i sitt hjemmenett. I et etterspørselsperspektiv må internasjonal roaming, i følge Anbefalingen, antas å utgjøre et eget sluttbrukermarked. 40. Imidlertid vil det på tilbudssiden kunne være substitusjon i form av at andre nasjonale tilbydere av mobiltelefonitjenester, som svar på en prisøkning av en hypotetisk monopolist, inngår avtaler med utenlandske mobiloperatører for å kunne tilby sluttbrukerproduktet internasjonal roaming. Dette tilsier i følge Anbefalingen at det kan defineres et bredere utgående samtalemarked på sluttbrukernivå som inkluderer nasjonale og internasjonale samtaler, samt roamingsamtaler. Grossistnivå 41. Grossistproduktet internasjonal roaming tilsvarer, i henhold til Anbefalingen, den tjenesten en nasjonal mobiloperatør tilbyr i form av tilgang og kapasitet (tale) til en utenlandsk mobiloperatør slik at sluttbruker av sistnevnte operatør som oppholder seg i utlandet kan ringe og motta samtaler mens han/hun er registrert på en utenlandsk mobiloperatørs nett. Grossistproduktet internasjonal roaming etterspørres av utenlandske nettverksoperatører som svar på en etterspørsel fra egne sluttkunder om en sømløs mobiltjeneste som ikke er begrenset til det geografiske området (landet) hvor den utenlandske mobiloperatøren har eget fysisk nett. 42. Anbefalingen stiller opp tre egenskaper ved internasjonal roaming som er viktige ved vurderinger av potensiell etterspørsels- og tilbudssubstitusjon. Krav til dekning (det å ha signal), krav til tilgjengelighet (være tilgjengelig ved bruk av et gitt 15

16 nummer på et gitt SIM-kort) og krav til mobilitet (muligheten til å kunne ringe/motta samtaler uansett hvor en er). 43. Det synes, i følge Anbefalingen, å være svært få muligheter for etterspørselseller tilbudssidesubstitusjon for grossistproduktet internasjonal roaming. 44. I Anbefalingen skilles det mellom grossistproduktet internasjonal roaming og grossistproduktet nasjonal roaming; et produkt som tilbys andre mobiloperatører i samme land. Det er i all hovedsak to årsaker til at dette bør behandles som ulike og atskilte produkter. For det første følger nasjonal roaming som oftest av en regulatorisk forpliktelse hvor eksisterende mobilnettoperatør pålegges å tilby roaming til nykommernettets sluttbrukere i en overgangsfase, i områder hvor den nye nettverksoperatøren ikke har etablert egen dekning. For det andre omfatter nasjonal roaming ikke mobiloperatører som kun er etablert i utlandet og innebærer ingen grenseoverskridende elementer, slik internasjonal roaming alltid gjør. 45. I Anbefalingen avgrenses grossistproduktet internasjonal roaming mot tilgang for tjenesteleverandører og enhver tilgang til fastnett i det besøkte landet. I et etterspørselsperspektiv anses tilgang for tjenesteleverandører som en ikkesubstituerbar tjeneste da tjenesten ikke inkluderer funksjonalitet som gjør identifisering og gjenkjennelse av den utenlandske mobiloperatørens sluttbruker mulig. Substitusjon mellom grossistproduktet internasjonal roaming og tilgang til fastnettet er heller ikke tilstede da tilgang via fastnettet ikke vil kunne sikre tilgjengelighet og mobilitet. 46. Det følger videre av Anbefalingen at verken indirekte tilgang ved hjelp av fast forvalg eller forvalg ved hjelp av prefiks vil kunne utgjøre effektive tilbudssidesubstitutter. Med dagens teknologi og gjeldende kommersielle vilkår vil ovennevnte tre egenskaper ved internasjonal roaming, dekning, tilgjengelighet og mobilitet ikke kunne sikres ved disse alternativene. 47. Anbefalingen peker videre på at tjenesteleverandører og mobile virtuelle nettverksoperatører (MVNO) 23 ikke vil kunne endre egen produksjon til å tilby grossistproduktet internasjonal roaming, som svar på en liten, men signifikant og varig prisøkning fra en hypotetisk monopolist. Mobiloperatører selger per i dag grossistproduktet internasjonal roaming kun til andre mobiloperatører som innehar konsesjon/tillatelse til å anlegge og drive. Mobiloperatører inngår således ikke avtaler om internasjonal roaming med tjenesteleverandører eller MVNOer. 48. I henhold til Anbefalingen eksisterer det etableringsbarrierer i grossistmarkedet for internasjonal roaming. Det er kun mobiloperatører som innehar konsesjon/tillatelse for etablering og drift av mobilnett som kan tilby grossistproduktet internasjonal roaming i et gitt nasjonalt marked. Samtidig fastslår Anbefalingen at det foreligger etableringsbarrierer i form av begrensninger med hensyn til hvem det kan inngås avtale om internasjonal roaming med. 23 En mobil virtuell nettverksoperatør (MVNO) innehar alle tekniske systemer som er nødvendige for samtrafikk og roaming med andre nettverksoperatører, men har ikke eget radionett. En MVNO-aktør har egen International Mobile Subscriber Identity code (IMSI-kode), egen nettverkskode (MNC) og tilbyr egne abonnement (SIM-kort) og tjenester til sluttbrukerne. 16

17 3.2 Beskrivelse av markedet for internasjonal roaming i offentlige Hva er internasjonal roaming? 49. Roaming beskriver en sitasjon hvor en sluttbruker med kundeforhold til et spesifikt mobilnett (hjemmenett) benytter et annet mobilnett, utenfor hjemmenettets geografiske dekningsområde, for å få tilgang til mobiltelefonitjenester. Begrepet internasjonal roaming brukes om muligheten en sluttbruker har til å benytte egen mobiltelefon i andre land enn der han/hun har inngått avtale om kjøp av mobiltelefonitjenester. Uten å måtte inngå ny avtale med en operatør i det aktuelle landet, bytte SIM-kort eller lignende, får en sluttbruker ved internasjonal roaming mulighet til å benytte sitt abonnement/kontantkort på vanlig måte. Sluttbrukeren vil kunne ringe ut, motta samtaler, sende og motta SMS og bruke datatjenester (med unntak av enkelte tjenester) når han/hun er i utlandet. Sluttbruker får kun tilgang til de tjenester han/hun allerede har tilgang til i sitt hjemmenett Sluttbrukerproduktet internasjonal roaming 50. Det kan på sluttbrukernivå skilles mellom to ulike produkter: sluttbrukerproduktet internasjonal roaming for norske sluttbrukere som befinner seg i utlandet sluttbrukerproduktet internasjonal roaming i Norge 51. Det første produktet innebærer at sluttbrukere med norsk mobilabonnement 24 kan benytte sitt abonnement i utlandet dersom den norske mobiloperatøren har inngått avtale om internasjonal roaming med en operatør i det aktuelle landet. Dette omtales ofte som outbound roaming eller nordmenn i utlandet. Sluttbrukerproduktet internasjonal roaming i Norge innebærer at sluttbrukere hos utenlandske mobiltilbydere kan benytte sitt mobilabonnement når de er i Norge. Slik roaming omtales også som inbound roaming eller utlendinger i Norge. 52. Etterspørsel etter internasjonal roaming på grossistnivå vil være direkte avledet av etterspørselen på sluttbrukernivå. Internasjonal roaming er imidlertid grenseoverskridende av karakter og innebærer dermed et atypisk vertikalt forhold mellom grossistmarkedet og sluttbrukermarkedet siden grossistprisen i ett land er med på å avgjøre sluttbrukerprisen i et annet land. Det relevante markedet for internasjonal roaming er i henhold til Anbefalingen det nasjonale grossistmarkedet for internasjonal roaming i offentlige. Det tilhørende sluttbrukermarked blir dermed utenlandske sluttbrukere i Norge. Disse kjøper imidlertid sluttbrukerproduktet internasjonal roaming av den nettverksoperatøren de er tilknyttet i sitt hjemland og har således ikke noe direkte forhold til det besøkte nettet som produserer mesteparten av tjenesten Grossistproduktet internasjonal roaming 53. Grossistproduktet internasjonal roaming tilsvarer det produktet en mobiloperatør i Norge tilbyr en utenlandsk mobiloperatør i form av tilgang til og kapasitet i sitt mobilnett for tale, SMS, data osv. En utenlandsk mobiloperatør kan ved 24 Betegnelsen mobilabonnement/abonnement brukes i denne analysen om både forhåndsbetalte kontantkort og etterskuddsbetalte abonnement. 17

18 å kjøpe dette grossistproduktet tilby egne sluttbrukere internasjonal roaming i Norge. Grossistproduktet internasjonal roaming leveres således av en nasjonal mobiloperatør (det besøkte nettet 25 ) til en utenlandsk mobiloperatør (hjemmenettet). 54. Grossistproduktet internasjonal roaming kan deles inn i to hovedtyper trafikk; mobiloriginert roamingtrafikk og mobilterminert roamingtrafikk. Mobiloriginert roamingtrafikk er samtaler eller SMS som en roamende sluttbruker setter opp når han/hun er i det besøkte nettet (se Figur 1). Mobilterminert roamingtrafikk er samtaler eller SMS som en roamende sluttbruker mottar når han/hun er i det besøkte nettet (se Figur 2). Land Y Land X Besøkte nett Fast- eller mobilnett Betaler en IOT Betaler en sluttbrukerpris Hjemmenett Roamende sluttbruker som ringer hjem Trafikkstrøm Betalingsstrøm Figur 1 Mobiloriginert roaming trafikk - roamende sluttbruker som ringer til hjemlandet. 55. Figur 1 viser en roamende sluttbruker som ringer til sitt hjemland. Sluttbruker betaler en sluttbrukerpris til den mobiloperatøren han/hun har etablert et kundeforhold til (hjemmenettet). Mobiloriginert roamingtrafikk avregnes mellom mobiloperatørene (hjemmenettet og det besøkte nettet) i henhold til det besøkte nettets grossistpris for internasjonal roaming (Inter Operator Tariff, IOT). IOTen dekker originering, transitt og terminering av samtalen. 56. Mobiloriginert roamingtrafikk kan videre deles opp i ulike trafikktyper, avhengig av hvor trafikken terminerer. Termineringen kan være i hjemmenettet, i et annet nett i hjemlandet, en annen internasjonal destinasjon eller en destinasjon i det landet sluttbruker befinner seg i. Felles for terminering internasjonalt er at samtalen vil inneholde et mobiloriginert roamingelement og nasjonal/internasjonal transitt og terminering. 25 Sett fra et sluttbrukerperspektiv. 18

19 Land Y Land X Besøkte nett Transitt + terminering Hjemmenett Betaler for mottak av samtalen Termineringspris Fast- eller mobilnett Roamende sluttbruker som mottar en samtale Trafikkstrøm Betalingsstrøm Figur 2 Mobilterminert roamingtrafikk roamende sluttbruker som mottar en samtale i utlandet. 57. Figur 2 over viser en roamende sluttbruker som mottar en samtale når han/hun er i det besøkte nettet. Hjemmeoperatøren mottar to betalinger, én fra sluttbrukeren for mottak av samtale i utlandet, og én termineringspris fra det originerende nettet. Hjemmeoperatøren formidler samtalen over sitt nett, betaler for internasjonal transitt og for terminering i det besøkte nettet. 26 Mobilterminert roamingtrafikk avregnes ikke direkte mellom mobiloperatørene, men avregnes som vanlig terminering av internasjonal trafikk. 58. Grossistproduktet internasjonal roaming leveres vanligvis som et koblet produkt, hvilket innebærer at det besøkte nettet leverer et totalprodukt som inkluderer hele forbindelsen fra det besøkte nettet til det nettet hvor samtalen terminerer (originering, terminering og eventuelt transitt). Enkelte operatører tilbyr imidlertid også et grossistprodukt som ikke er koblet. Et slikt produkt omfatter kun det mobiloriginerte roamingelementet. Den mobiloriginerte roamingtrafikken leveres da på et samtrafikk-/transittpunkt, og kjøperen av dette grossistproduktet kan kjøpe (internasjonal) transitt og terminering av andre tilbydere eller utnytte egen infrastruktur. Det kreves spesiell håndtering av samtalen (IMSI-dirigering eller 26 Avhengig av avtalen mellom hjemmeoperatøren og den som forestår transitten, kan termineringsavgiften inngå i prisen transittoperatøren tar for å formidle samtalen. 19

20 CAMEL 27 ) for å kunne levere denne tjenesten. I Norge leverer Telenor dette produktet foreløpig til TDC og Sonofon i Danmark, og til Tele2 AB i Sverige Avtaler om internasjonal roaming 59. Grunnlaget for tilgang til grossistproduktet internasjonal roaming er avtale inngått mellom en utenlandsk mobiloperatør (hjemmenettet) og en nasjonal operatør i Norge (det besøkte nettet). Denne avtalen fastsetter de kommersielle vilkårene og tjenestene produktet skal inneholde. Avtaler om internasjonal roaming er vanligvis ikke eksklusive og inngås normalt bilateralt, det vil si at begge avtaleparter gis mulighet til å kunne benytte kapasitet/ få tilgang til grossistproduktet internasjonal roaming i hverandres mobilnett. Det at avtalene ikke er eksklusive, innebærer at mobiloperatørene står fritt til å inngå tilsvarende avtaler om internasjonal roaming med flere mobiloperatører i samme land. 60. Mobiloperatørene har historisk sett som oftest inngått avtale om internasjonal roaming med alle nettverksoperatører i et gitt land. I utgangspunktet var dette stort sett begrunnet i ønsket om å kunne tilby egne sluttbrukere best mulig dekning når de var i utlandet, og en oppfatning av at ikke noe mobilnett alene kunne tilby tilstrekkelig dekning (geografisk og kapasitetsmessig). Avgjørende ved inngåelse av avtaler om internasjonal roaming er også hensynet til mengden trafikk mobiloperatøren kan motta eller tiltrekke seg fra en spesifikk utenlandsk mobiloperatør ( returtrafikk ), avhengig av antall kunder i sistnevntes nett så vel som sluttbrukermønster og reisemønster/vaner. 61. Tekniske og avtalemessige vilkår ved inngåelse og iverksettelse av avtale om internasjonal roaming bygger på GSM Associations (GSMA) 28 Standard Terms for International Roaming Agreement (STIRA). Disse vilkårene definerer blant annet rammene for internasjonale roamingavtaler mellom GSMAs medlemmer, samt prinsippet for prising av roamingproduktet (IOT). Det er kun medlemmer av GSMA som har kunnet inngå avtaler om internasjonal roaming. Medlemskap i GSMA er foreløpig kun åpent for mobiloperatører som innehar konsesjon/tillatelse for andre- og tredjegenerasjons mobilnett. IOT 62. For grossistproduktet internasjonal roaming belaster den besøkte operatøren hjemmeoperatøren for bruk av det besøkte nettet i henhold til IOTen. Den besøkte operatøren fakturerer hjemmeoperatøren direkte kun for de samtaler sistnevntes sluttbrukere foretar i det besøkte nettet (originerte samtaler/sms). For samtaler som terminerer hos en roamende sluttbruker, blir hjemmeoperatøren vanligvis ikke avkrevd en grossistpris for internasjonal roaming, da terminering stort sett er priset til null under gjeldende IOT-regime. Det besøkte nettet mottar imidlertid betaling for samtaler som terminerer hos roamende sluttbruker i henhold til normal internasjonal terminering (samtrafikkpris). 63. IOTene inneholder priser for alle tilgjengelige samtaletyper og tjenester. 29 Enhver mobiloperatør setter sin egen IOT, og prisene er ikke gjensidige/resiproke. Den enkelte operatørs IOT er gjort tilgjengelig for andre mobiloperatører gjennom en 27 Customized Applications for Mobile Enhanced Logic, en IN(intelligent nett)-teknologi. 28 Den internasjonale handelsorganisasjonen som fremmer og ivaretar GSM-operatørenes interesser. 29 IOTen omfatter også kostnader ved fremforhandling av avtale, testing og vedlikehold av roamingfasiliteter. 20