Saksbehandler: Anders Solheim Arkiv: 031 A10 Arkivsaksnr.: 04/ Dato: ETABLERING AV KOMMUNALE BARNEHAGER SOM KOMMUNALT FORETAK (KF)

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Anders Solheim Arkiv: 031 A10 Arkivsaksnr.: 04/ Dato: ETABLERING AV KOMMUNALE BARNEHAGER SOM KOMMUNALT FORETAK (KF) INNSTILLING TIL: Formannskapet driftsstyret for plan- og økonomisaker/bystyret Administrasjonens innstilling: 1. De kommunale barnehager organiseres fra som kommunalt foretak (KF) i henhold til kommunelovens kapittel Det fremmes høsten 2005 bystyresak om vedtekter og åpningsbalanse pr Det oppnevnes følgende interimsstyre som blir formelt styre for foretaket fra 1. januar 2006: Nils Fr. Wisløff, rådmann Kari Høyer, Kommunaldirektør 1

2 Saksutredning: 1. Kortfattet sammendrag Det fremmes med dette forslag om at de kommunale barnehager blir kommunalt foretak (KF) pr Saksutredningen er bygget opp slik: Redegjørelse for føringer fra Stortinget om likebehandling av private og kommunale barnehager og økt vektlegging av kommunens myndighetsoppgaver Oppsummering av begrunnelser for forslaget om å etablere kommunalt foretak Konkretisering av formål og "forretningside" for foretaket slik at en får riktig fokus fra starten Opplisting av oppgaver som det må arbeides videre med i 2005 Etablering av kommunalt foretak vil bety: kommunens oppgaver som forvaltningsorgan og barnehageeier vil bli tydelig skilt det vil legges bedre til rette for sikring av likeverdig behandling av alle barnehager Det etableres en distanse mellom bestiller og utfører Organisering til kommunalt foretak vil ikke endre de krav som stilles til barnehagenes kvalitet og drift i henhold til lov og forskrifter jfr at det i dag er 50/50 % fordeling mellom private og kommunale barnehager Hittil har Drammen Kommune bare etablert KFèr for støttefunksjoner. Å etablere et kommunalt foretak for et av kommunens "kjernefunksjoner" er spesielt krevende og det er nødvendig å bruke tilstrekkelig tid i den konkrete planlegging av etablering av foretaket. Saksfremlegget innbyr til en etappevis forberedelse av etablering av det nye foretaket. Fra 2006 vil det være foretakets organer og kommunens myndighetsorganer på barnehageområdet som blir de sentrale aktører for å få innfridd de forventninger som stilles opp i saken. 2. Bakgrunn og prosess Barnehageforliket som ble vedtatt av Stortinget i juni 2003 medførte betydelige endringer innen barnehageområdet og til innføring av en barnehagereform fra 1. mai Barnehagereformen har ført til at kommunen har fått nye store oppgaver i sektoren, blant annet ved innføringen av en lovfestet plikt for kommunen til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser, en samordnet opptaksprosess og forskriften om likeverdig økonomisk behandling som gir kommunen et finansieringsansvar overfor de private barnehagene. Kommunens myndighetsrolle er med dette betydelig styrket og det er kritisk for utøvelse av denne myndighetsrollen at det etableres et tydelig skille mellom kommunens eierfunksjon og kommunens myndighetsfunksjon. Etablering av eierfunksjonen for et kommunalt foretak vil gi dette skillet. Det vises til de politiske beslutninger og føringer som ble gitt i forbindelse med barnehageforliket/barnehagereformen: 2

3 I innstilling S nr 207 ( ) fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om "barnehage til beste for barn og foreldre" uttales bl.a.: Dei viktigaste tiltaka som blir drøfta i meldinga, gjeld likevel understrekinga av det ansvaret kommunane har som barnehagestyresmakt, noko som inneber ansvar for planlegging, kvalitetsutvikling og tilsyn med heile barnehagesektoren i kommunen. Dette ansvaret inkluderer både dei private barnehagane og dei barnehagane kommunane sjølve eig og driv. Som styresmakt for barnehagane har kommunen eit ansvar for barnehagetilbodet som heilskap. Regjeringa kjem i meldinga med forslag om å påleggje kommunane eit ansvar for å inngå samarbeidsavtalar med dei private barnehagane i kommunane som inngår i kommunanes barnehageplanar. Eit slikt samarbeid gir grunnlag for ein barnehagesektor i kommunen som vil tene dei behova brukarane har, samtidig som dei samla ressursane i sektoren blir utnytta så effektivt som råd. I innst. S. nr. 250 ( ) "om barnehagetilbud til alle økonomi, mangfold og valgfrihet" uttaler familie-, kultur- og administrasjonskomiteen bl.a.: Komiteen viser til fremlagt odelstingsproposisjon ( Ot.prp.nr.76 ( ) ) om endringer i barnehageloven. Her foreslås en lovfesting av en plikt for kommunene til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder, en plikt til økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager og en lovfestet plikt for kommunene til å legge til rette for en samordnet opptaksprosess. Komiteen støtter disse forslagene og viser til merknader i Innst.O.nr.128 ( ). I sak 0133/03 økonomiplan /Årsbudsjett 2004 vedtok bystyret bl.a. følgende: De kommunale barnehavene organiseres i KF På denne bakgrunn ble det utarbeidet et høringsutkast som ble sendt ansattes organisasjoner, eiere av private barnehager og representanter for foreldrene i juni 2004, med høringsfrist 6. september Uttalelsene fra høringsorganene fremgår av vedlegg nr Karakteristiske trekk ved konseptet "Kommunalt foretak" (KF).. Kommunestyret kan i henhold til kapittel 11 i kommuneloven selv treffe vedtak om opprettelse av kommunalt foretak, herunder velge styre og fastsette vedtekter for foretaket. Foretakets vedtekter skal i det minste angi foretakets firma og formål, den kommune hvor foretaket har sitt forretningskontor og antall styremedlemmer. I 67 angis at foretaket ledes av styret som har myndighet til å treffe avgjørelser i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet. Styret påser at virksomheten drives i samsvar med foretakets formål, vedtekter, kommunens økonomiplan og årsbudsjett og andre retningslinjer fastsatt av kommunestyret. 3

4 Foretaket er ikke egen juridisk enhet dvs er en del av kommunen som organisasjon. Som angitt ovenfor åpner loven for å legge forholdsvis stor myndighet til foretakets styre og ledelse. Bystyret har etter dette følgende posisjon i forhold til kommunale foretak (KF'er): Fastsetter vedtektene Oppnevner styret og beslutter fremtidige endringer i styresammensetningen Vedtar rammene for årlige budsjetter og angir forutsetninger for styrets fullmakter Godkjenner regnskap og årsmelding for de enkelte år Disponerer overskudd og angir dekning for underskudd Drammen Drift KF og Drammen Eiendom KF (fra ) er nå organisert som kommunale foretak. 4. Hvorfor organisere kommunale barnehager i et eget foretak? Barnehagene organiseres som kommunale foretak på grunn av de organisasjonsmessige fordelene dette vil gi. Organisasjonsformen vil i liten eller ingen grad berøre direkte den tjenesteproduksjon og kvaliteten på det barnehagetilbudet som ytes. Det er i dag tilsammen 311,7 årsverk i de 21 kommunale barnehagene, fordelt på 360 ansatte. I tillegg kommer 4 virksomhetslederstillinger og 3 hele sekretærstillinger. Det vil være disse siste 7 stillingene som vil bli direkte berørt av organisering til foretak. Organisering av den kommunale barnehagedriften i et kommunalt foretak vil ha minst tre fordeler sett i forhold til dagens organisasjonsstruktur: 1. Det vil være lettere å skille mellom kommunens oppgaver som forvaltningsorgan og som barnehageeier. Det kommunale foretaket vil kunne sammenlignes med en privat barnehagedriver og kun ha ansvar for daglig drift og utvikling av de kommunale barnehagene. Forvaltning av alle barnehager vil bli liggende sentralt i kommunen. Se vedlegg 2 for nærmere spesifisering av forvaltningsfunksjonene. 2. En egen forvaltning, skilt fra eierfunksjonen, vil legge bedre til rette for likebehandling av alle barnehager. Etter innføring av barnehagereformen er kommunens troverdighet i utøvelse av likeverdig behandling av alle barnehager avgjørende. Et tydelig skille mellom eier- og forvaltningsfunksjon er nødvendig for å oppnå denne troverdigheten.(økonomisk tilskudd, opptak av barn, godkjenning av barnehager etc.) 3. Nødvendige markedstilpasninger av kommunale barnehager vil kunne gjøres raskere. Ved full behovsdekning vil markedet i mye større grad enn i dag kreve en smidig og fleksibel barnehageorganisering. Majoriteten av dagens private barnehager eies av foreldre, organisert i andelslag, stiftelse eller aksjeselskap. Etablering av kommunens barnehager som kommunalt foretak vil gi: 4

5 Økt trykk på realisering av målsettingene for kommunens barnehager. Sterkere fokus på effektiv utnyttelse og drift av barnehagene. Mer selvstendig myndighet for styre og daglig ledelse til å gjennomføre drift og utvikling av barnehagetjenester. De kommunale barnehagene vil være en del av det kommunale tjenestetilbudet også etter en organisering som kommunalt foretak. Det faglige innholdet i alle barnehager er regulert av barnehagenes "læreplan" : Rammeplan for barnehager. Barnehagene skal drives i samsvar med den kvalitetssikringen som bystyret har lagt til rette for via balansert målstyring og det kvalitetssikringssystemet som er utviklet via prosjektet "Kvalitetsløftet". Kvalitetsarbeidet i alle barnehager i Drammen skal ha åtte fokusområder: barna, foreldrene, barn med særskilte behov, innhold/pedagogikk,det fysiske rommet, HMS, personalet og økonomi (Kvalitetsløftets 8 bein). 5. Formål og forretningside for et foretak for de kommunale barnehager. Når det gjelder formelt eierskap og ansvar for eiendomsdrift kan en tenke seg følgende løsninger: 1. Det kommunale foretaket for barnehagene er formell eier og får seg tildelt aktiva, gjeld og egenkapital mens det inngås en formell avtale om eiendomsdrift med Drammen Eiendom KF 2. Det kommunale foretak for barnehagene er formell eier og får seg tildelt aktiva, gjeld og egenkapital og styret konkurranseutsetter eiendomsdriften 3. Drammen Eiendom KF står, som idag for både eierskap og ansvar for eiendomsdrift men det inngås en avtale mellom de to kommunale foretak om prosedyrer og policy for eiendomsdrift, kjøp, bygging og nedlegging av barnehager. Rådmannen har lagt alternativ 3 til grunn for sin innstilling. En forutsetter at styret for foretaket kommer tilbake til denne problemstilling når det er høstet erfaring med modellen. Ved utforming av formål og forretningside i vedlagte forslag til vedtekter er forøvrig vektlagt følgende: Det kommunale foretaket må ha fullmakter som gjør det i stand til å medvirke på en konstruktiv måte når kommunen vurderer å bygge ut, nedlegge og eventuelt kjøpe/selge barnehager. Styret bør ha en sterk posisjon innenfor de rammer og forutsetninger som blir satt av bystyret i de årlige økonomiplaner og enkeltsaker 6. Oppgaver for kommunens basisorganisasjon innenfor barnehageområdet. Når foretaket er etablert vil basisorganisasjonen i kommunen særlig ha fokus på myndighetsoppgavene innenfor barnehageområdet totalt og funksjonen som eier av de kommunale barnehagene i KFèt. Selve tjenesteproduksjonen vil skje dels i det kommunale foretaket, dels i de private barnehagene mens myndighetsfunksjonen må ligge i basisorganisasjonen. 5

6 Kommunens myndighetsfunksjon innenfor barnehageområdet har forankring i barnehageloven, forvaltningsloven og opplæringsloven og omfatter bl.a. følgende: Plikt til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder. Tilrettelegge for koordinert og samordnet opptaksprosess i private og kommunale barnehager Godkjenne barnehager Tildele offentlig tilskudd til barnehager som sikrer likeverdig økonomisk behandling av alle barnehager (herunder ordinært driftstilskudd, tilskudd til spesialundervisning, tilskudd til spesialpedagogiske tiltak, tilskudd til styrking av tospråklige barns språkforståelse og tilskudd som sikrer lik betalingsordning/ moderasjonsordning i alle barnehager). Avgjøre søknad om dispensasjon fra utdanningskrav Avgjøre saker om klager over enkeltvedtak innen barnehageområdet. Føre lokalt tilsyn med virksomheter etter barnehageloven. Ivareta kommunens ansvar for rådgiving og veiledning av alle barnehager I vedlegg nr 2 er gitt en mer detaljert oversikt over myndighetsfunksjonen innenfor barnehageområdet ut fra de aktuelle lover med angivelse av og forskrifter. 7. Avsluttende kommentarer Det høringsutkast som ble sendt høringsinstansene i juni 2004 hadde som forutsetning etablering av selskapet pr I vedlegg 4 er gjengitt uttalelser fra følgende: Fagforbundet og FO Utdanningsforbundet og KFO Foreldrerepresentantene i Konnerud Vikrsomhetsområde, brukerråd FAU Nordbylunden barnehage Foreldreutvalget ved Bacheparken barnehage og det vises til vedlegget. Gjennomgående er uttalelsene skeptiske til forslaget i høringsdokumentet. Etter en vurdering av innkomne uttalelser fremmer en med dette forslag om at selskapet først etableres Formelt handler denne sak bare om etablering av kommunalt foretak for de kommunale barnehager og i vedlegg nr 1 er angitt utkast til vedtekter. I forhold til høringsutkastet har en i utkastet til vedtekter økt 6

7 representasjonen fra de ansatte i styret fra en til to som i de andre KFèr - mens et uttrykt ønske om representasjon fra foreldre kan ivaretas i den totale sammensetning av styret. Styret vil etter dette bestå av 7, herav 2 fra ansatte, og 5 oppnevnt direkte av kommunen. Det er i høringsuttalelsene berørt spørsmål i forhold til lov- og avtaleverk. I og med at foretaket er en del av kommunen som juridisk enhet, dvs er ikke eget rettssubjekt, er foretaket bundet av de avtaler kommunen har inngått og det lov- og forskriftsverk (barnehagelov, kommunelov, offentlighetslov, forvaltningslov mv.) som kommunen må forholde seg til. Hvordan kommunen er organisert internt påvirker således ikke kommunens forpliktelser i forhold til lov og avtaleverk. Ledelses-, stab- og støttefunksjoner som plasseres hos daglig leder må dekkes budsjettmessig ved uttrekk av ressurser fra annet sted i kommunen. Foretaket må bruke kommunens styringssystem og fellesfunksjoner innenfor økonomi/regnskap, innkjøp mv. Det er forutsatt at de økonomiske rammer til drift av de kommunale barnehagene opprettholdes på dagens nivå. I vedlegg nr 2 er spesifisert intern ansvarsfordeling pr. i dag for myndighetsoppgaver innenfor barnehageområdet. Det vil bli arbeidet videre med å angi organisatorisk plassering pr. 1. januar 2006 jfr forøvrig den igangsatte organisasjonsgjennomgang innenfor LOS-området. I vedlegg nr 4 er angitt en grov organisasjonsplan pr for det kommunale foretak. Det forutsettes at denne blir bearbeidet videre og utfylt nærmere av det interimstyre som oppnevnes. Samlet sett vil myndighetsfunksjonen få en distanse i forhold til barnehagene både den kommunale og den private. Det foreslås nå å utpeke et interimsstyre som generelt forutsettes å bidra i den mer konkrete planleggingen fram mot og også ansette daglig leder for foretaket. Det er da naturlig at interimsstyret også vurderer det utkast til vedtekter som nå foreligger og at det høsten 2005 fremmes bystyresak om vedtekter og åpningsbalanse pr Videre vil interimsstyret og daglig leder delta i den organisatoriske tilretteleggingen av foretaket, herunder detaljere bemanningsstruktur av stab/støttefunksjoner omkring daglig leder og forberede budsjettet for 2006 for foretaket.videre forutsettes interimsstyret å vurdere ordningen med brukerråd og samarbeidsopplegg mot brukerne mer generelt.... Etablering av de kommunale barnehager som KF kan på et senere tidspunkt gi støt til etablering av interkommunalt selskap i regionen for de kommunale barnehager og også være en effektiv forberedelse på eventuell senere bred konkurranseutsetting av barnehageområdet. Uansett fremtidig utvikling er det nå behov for tid til å få konsolidert etableringen av det kommunale foretak slik at det snarest fungerer i tråd med forventningene som etableres. Vedlegg: 1. Utkast til vedtekter 2. Myndighetsfunksjonen innenfor barnehageområdet og angivelse av ansvarsfordeling internt i kommunen pr. i dag. 3. Utkast til organisasjonsmodell for det kommunale foretak (KF) pr. 1. januar

8 4. Uttalelser fra høringsinstansene 8