ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Transkript

1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Gratangen kommune

2 Side 2 av 10 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 Tema og formål med tilsynet... 3 Gjennomføring av tilsynet... 3 Avdekkede lovbrudd... 3 Status på rapporten og veien videre Innledning Om tilsynet med Gratangen kommune Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsyn Om gjennomføringen av tilsynet Om tilsynsrapporten Kommunens tilsynsansvar jf. barnehageloven 8, jf Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannens konklusjon Kommunens håndtering av regelverket om styrer, jf Rettslig krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurderinger/konklusjon Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven Rettslige krav Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannens vurdering og konklusjon Frist for retting av lovbrudd... 9

3 Side 3 av 10 Sammendrag Tema og formål med tilsynet Etter barnehageloven, lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager, 9 andre ledd har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med Gratangen kommune som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med temaet kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Underpunkter i tilsynet var: 1. styrer, jf. barnehageloven opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22. Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Gratangen kommunes lovforståelse i sine tilsyn med barnehagene, herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon for å vurdere om barnehagene drives lovlig. Gjennomføring av tilsynet Etter kommuneloven kap.10 A og barnehageloven 9 andre ledd fører Fylkesmannen tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere skriftlig dokumentasjon. Dette har blitt holdt opp mot den informasjonen vi har fått gjennom intervju. Tilsynet omfattet bl.a. undersøkelse om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt Avdekkede lovbrudd Gratangen kommune påser ikke gjennom tilsyn at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf. barnehageloven 8 jf. 16. Status på rapporten og veien videre Gratangen kommune har meldt om at kommunen ikke har anmerkninger til den foreløpige tilsynsrapporten. Frist for tilbakemelding var Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlige forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette jf. forvaltningsloven kapittel IV.

4 Side 4 av 10 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 10. april 2014 til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16, i Gratangen kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Troms vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Gratangen kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Det ble gjennomført tilsyn med temaet kommunens plikt til å føre tilsyn, jf. barnehageloven 8, jf. 16. I tillegg ble det ført tilsyn med følgende underpunkter: 1. Styrer, jf. barnehageloven Opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven 22 Det overordnede målet med Fylkesmannens tilsyn er å styrke Gratangen kommunes lovforståelse i sine tilsyn med barnehagene, herunder at kommunen innhenter nødvendig informasjon for å vurdere om barnehagene drives lovlig. Fylkesmannen ønsket å se på hvordan barnehagemyndigheten fanger opp eller sikrer at barnehagene drives i tråd med barnehageloven. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Gratangen kommune ble åpnet gjennom brev av Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: 1. Organisasjonskart 2. Delegasjonsreglement for kommunen 3. Kommunens årsmelding 2013 for barnehageområdet 4. Tilsynsplan for barnehagene i Gratangen 5. Rapport fra tilsyn i Gratangsbotn barnehage i 2011

5 Side 5 av Skriftlig dokumentasjon som beskriver hvordan barnehagemyndigheten 1. følger opp at barnehagene oppfyller meldeplikten i barnehageloven Dokumentasjon som viser oversikt over bemanning og barnegrupper, slik 2. de er i dag, i barnehagene som er med i tilsynet. 8. Dokumentasjon på hvordan kommunen organiserer styrerressursen slik at daglig ledelse ivaretas jf. barnehageloven 17. Det ble gjennomført stedlig tilsyn Det ble avholdt intervjuer med: 1. Rådmann Elin Wilsgård 2. Styrer/enhetsleder Janne Ryslett 3. Pedagogisk leder Hillbjørg Kalseth, avd. Gratangsbotn 4. Fagarbeider Ona Wågen, avd. Gratangsbotn 5. Pedagogisk leder/spesialpedagog Anne Hansen, avd. Årstein 6. Pedagogisk leder Gunhild Normann, avd. Myrlandshaugen 2.4 Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlig forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 3 Kommunens tilsynsansvar jf. barnehageloven 8, jf Rettslige krav Etter barnehageloven 8 første ledd er kommunen lokal barnehagemyndighet. Bestemmelsen definerer kommunens oppgaver som barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Oversikt over myndighetsoppgaver: 8 kommunens ansvar (barnehagemyndigheten) 10 godkjenning av barnehager 11 godkjenning familiebarnehager m. forskrift 12 samordnet opptaksprosess m. forskrift 12a rett til plass i barnehage 13 prioritet ved opptak 14 kommunalt tilskudd til godkjente ikke-kommunale barnehager m. forskrift 15 foreldrebetaling m. forskrift 16 tilsyn 17 om styrer 18 øvrig pedagogisk bemanning med forskrifter (herunder behandling av dispensasjoner ift. utdanningskrav og norm) Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 16 føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives i samsvar med reglene i barnehageloven. Kommunestyret bestemmer hvilket organ som skal ivareta myndighetsoppgavene jf. kommuneloven 10, 12 og 23 nr. 4. Tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen velger selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar. Innrettingen av tilsynet må likevel være slik at kommunen sikrer at barnehagene drives i

6 Side 6 av 10 samsvar med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Dette innebærer at kommunen jevnlig skal se til at driften er i samsvar med regelverket. Dersom kommunen avdekker ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan kommunen gi pålegg om retting av disse. Slike pålegg er enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b og kan påklages til Fylkesmannen. Tilsyn er en sentral del av det kommunale ansvaret. Det er ett av mange virkemidler kommunen har for å sikre kvaliteten i barnehagene. Av hensyn til det lokale selvstyret velger kommunen selv hvordan den vil oppfylle sitt tilsynsansvar, men tilsynet må systematiseres og ha kontinuitet. Omfanget av tilsynet må i rimelig grad samsvare med størrelsen på kommunens barnehagesektor. Tilsynet omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. I tillegg til det planmessige tilsynet må kommunen foreta hendelsesbaserte tilsyn dersom det er nødvendig. Kommunen må ha et system for å fange opp foreldres og andres bekymring knyttet til barnehagetilbudet. Mulige tema for det kommunale tilsynet: styrer/pedagogisk bemanning jf. 17 og 18 og forskrift om pedagogisk bemanning barnehagens vedtekter jf. 7 barnehagens innhold og kvalitet i forhold til lov og rammeplan, herunder årsplan jf. 2 barns rett til medvirkning jf. 3 foreldreråd og samarbeidsutvalg jf. 4 foreldrebetaling jf. 15 politiattester jf. 19 regler om taushetsplikt jf. 20 opplysningsplikt til sosialtjenesten jf. 21 opplysningsplikten til barneverntjenesten jf. 22 erklæring om barnets helse jf Fylkesmannens undersøkelser I følge Reglement for folkevalgte organ, partssammensatte utvalg og delegeringer, vedtatt i kommunestyret , sak 51/13, punkt 4.1 har kommunestyret delegert sin avgjørelsesmyndighet etter barnehageloven med de til enhver tid gjeldende forskrifter og endringer i lov, til hovedutvalget for skole, oppvekst og kultur. Unntatt er barnehageloven 7 fjerde ledd om fastsetting av vedtekter for kommunale barnehager. Etter reglementets punkt 4.2 er hovedutvalgets avgjørelsesmyndighet etter punkt 4.1 delegert til rådmannen. Rådmannen har etter reglementets punkt 4.3 delegert sin myndighet etter barnehageloven 12, 13 tredje ledd og 19 til enhetsleder for barnehage. I dokumentasjon Fylkesmannen har mottatt, fremkommer det at styrer/enhetsleder er barnehageansvarlig i kommunen og saksbehandler for barnehagesaker. Dette ble bekreftet i intervju. Det fremkom videre under intervju at enhetsleders ressurs til myndighetsoppgaver ikke er definert og at avdeling Myrlandshaugen fra august vil bli en selvstendig, ikke-kommunal Montessori-barnehage. Det er utarbeidet en plan for tilsyn med barnehager i Gratangen kommune. Etter planen skal det gjennomføres tilsyn med den enkelte avdeling hvert annet år. Det går fram av planen at det ved spesielle tilfeller eller oppfølgingssaker kan gjennomføres tilsyn oftere, og at ulike temaer, for eksempel ulike satsingsområder i perioder kan få økt fokus. Det fremgår ikke av planen når den enkelte avdeling skal ha tilsyn. Ansvar for tilsyn ligger hos Hovedutvalg for skole, oppvekst og kultur, som har delegert alle tilsynsoppgaver til rådmannen, jf. plan for tilsyn med barnehagene og

7 Side 7 av 10 delegeringsreglementet. Praktisk gjennomføring av tilsyn skal skje i samarbeid med Ibestad kommune, som skal gjennomføre tilsyn på vegne av rådmannen i Gratangen kommune. Enhetsleder kan føre tilsyn på rådmannens vegne i ikke-kommunale barnehager. Fylkesmannen har mottatt én tilsynsrapport fra februar 2011 etter tilsyn med avdeling Gratangsbotn. Rapporten er utformet på standard skjema for rapport, basert på utvalgte bestemmelser i barnehageloven med forskrifter. Det ble bekreftet i intervju at det ikke er gjennomført tilsyn siden 2011, noe som betyr at det kun er gjennomført ett tilsyn med Gratangen barnehage og at kommunen ikke har fulgt opp den gjeldende planen for tilsyn. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Selv om loven ikke gir anvisning på hvordan og i hvilket omfang kommunene skal drive tilsyn med sine barnehager, er det ikke tvil om at det også i små kommuner må stilles krav til systemer, planer og rutiner, som sikrer regelverksetterlevelse, uavhengig av person. Gratangen kommune har over flere år ikke gjennomført tilsyn, selv om det fremgår av kommunens egen plan at hver avdeling skal ha tilsyn annet hvert år. Dette er bekreftet gjennom innsendt dokumentasjon og intervjuer. Behovet for tilsyn vil avhenge av den øvrige kontakten barnehagemyndigheten har og den veiledningen den gir til barnehagene i kommunen. Fylkesmannens inntrykk er at enhetsleder har oversikt over og kunnskap om barnehagen. Vi mener likevel at tilsynsplanen må tydeliggjøre kommunens rolle som tilsynsmyndighet og på den måten sikre likeverdig behandling av kommunale og ikkekommunale barnehager. Dette fordi enhetsleder ivaretar både styrer- og myndighetsrollen overfor barnehagene i kommunen. Planen må også gi en oversikt over tema og omfang av barnehagemyndighetens tilsyn. Fylkesmannen vurderer at en klarere definering av enhetsleders tids- og ressursbruk til myndighetsutøvelse, vil være positivt for barnehagesektoren i Gratangen kommune. Vi tilrår også at kommunens tilsynsplan bør oppdateres slik at det fremkommer når den enkelte avdeling/barnehage skal ha tilsyn. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Etter en samlet vurdering der det særlig er lagt vekt på at det ikke har vært gjennomført tilsyn de siste årene, finner Fylkesmannen at Gratangen kommune ikke gjennom tilsyn påser at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven med forskrifter. Med hjemmel i barnehageloven 9 andre ledd og kommuneloven 60d varsler Fylkesmannen følgende pålegg: Gratangen kommune må gjennom tilsyn påse at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf. barnehageloven 8 jf. 16. Lovbruddet innebærer at: Gratangen kommune må igangsette nødvendige tiltak for å ivareta sin plikt etter barnehageloven til å påse regelverksetterlevelse i barnehagene.

8 Side 8 av Kommunens håndtering av regelverket om styrer, jf Rettslig krav Barnehageloven 17 stiller krav til at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som barnehagelærer eller annen høyskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Det stilles i utgangspunktet krav om at hver barnehage skal ha en styrer. Styreren er en sentral person i barnehagens virksomhet og bør være mest mulig tilstede i barnehagen. Styreroppgavene kan sammenfattes i fire hovedoppgaver: å lede pedagogisk virksomhet å utøve personalansvar å utføre administrative oppgaver å samhandle med den lokale barnehagemyndigheten 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Det går fram av årsmelding per og intervju at Gratangen barnehage har 100 % styrerressurs, fordelt slik: Avdeling Gratangsbotn 40 % Avdeling Årstein 40 % Avdeling Myrlandshaugen 20 % Det ble opplyst i intervju at enhetsleders oppgaver som saksbehandler for barnehagemyndigheten, utføres samtidig med at hun utfører styreroppgavene i den enkelte barnehageavdeling. 4.3 Fylkesmannens vurderinger/konklusjon Det er oppgitt at styrerressursen i Gratangen barnehage er 100 % og at styrer i tillegg utfører myndighetsoppgaver innenfor denne stillingen. Fylkesmannen anbefaler derfor at kommunen avklarer hvor mye tid som brukes til de ulike rollene. Når styrer også ivaretar myndighetsfunksjoner kan det skape utfordringer både administrativt, barnehagefaglig og med tanke på habilitet. Fylkesmannen er likevel kommet til at opplysningene som er gitt i årsmelding og i forbindelse med tilsynet tilsier at Gratangen kommune oppfyller kravet til pedagogisk og administrativ ledelse etter barnehageloven 17 om styrer. 5 Opplysningsplikt til barneverntjenesten jf. barnehageloven Rettslige krav Kommunen som barnehagemyndighet skal etter barnehageloven 8 påse at den enkelte barnehage etterlever barnehageloven 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten. Plikten etter barnehageloven 22 er todelt: Oppmerksomhetsplikt: Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Meldeplikt: Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov 4-24.

9 Side 9 av 10 Styreren er den som normalt skal gi slike opplysninger, men alle ansatte har en personlig plikt til å melde. Det er viktig at alle ansatte i barnehagen har kunnskap om at opplysningsplikten gjelder alle ansatte og at barnehagepersonalet plikter å gi opplysninger av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser Det fremgår av tilsynsrapport fra 2011 at etterlevelse av opplysningsplikt var ett av flere tema i tilsynet. Det ble under intervju opplyst at det samme skjemaet som ble brukt ved tilsynet er utgangspunkt for fremtidige tilsyn. Fylkesmannen har fått tilsendt den delen av beredskapsplanen for Gratangen kommune som omhandler prosedyrer for melding til barnevernet samt veiledning til personalet om tegn som kan gi grunn til bekymring. Fylkesmannen har mottatt skriftlig dokumentasjon som viser hvordan barnehagemyndigheten følger opp at barnehagen oppfyller meldeplikten. Dette omfatter kompetansehevingstiltak, herunder blant annet intern opplæring på personalmøter og ekstern kursing av ansatte, for å sikre etterlevelse av opplysningsplikten. I forbindelse med intervjuer kom det fram at opplysningsplikten jevnlig blir tatt opp internt i barnehagen og er godt kjent blant de ansatte. De ansatte kjenner og til rutinebeskrivelser for opplysning til barneverntjenesten. Kommunen har opprettet tverrfaglig forum for barn og unge, hvor barnehagen deltar. 5.3 Fylkesmannens vurdering og konklusjon Gjennom opplæring på temaet og enhetsleders tilstedeværelse i barnehagen finner Fylkesmannen at Gratangen kommune har tilstrekkelig kunnskap til å vurdere at opplysningsplikten er kjent og etterleves i barnehagen. 6 Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Gratangen kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Pålegg Med hjemmel i barnehageloven 9 andre ledd og kommuneloven 60d varsler Fylkesmannen følgende pålegg: Gratangen kommune må gjennom tilsyn påse at barnehagene i kommunen etterlever kravene i barnehageloven, jf. barnehageloven 8 jf. 16. Lovbruddet innebærer at: Gratangen kommune må igangsette nødvendige tiltak for å ivareta sin plikt etter barnehageloven til å påse regelverksetterlevelse i barnehagene.

10 Side 10 av 10 Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Solveig Bjørn Tilsynsleder Remi A. Møller rådgiver