SYKEFRAVÆR GILDESKÅL KOMMUNE FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT

Transkript

1 SYKEFRAVÆR GILDESKÅL KOMMUNE FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT Juni 2009

2 FORORD Forvaltningsrevisjon er en pålagt oppgave i henhold til kommunelovens 77 nr.4. Formålet med forvaltningsrevisjon er å utføre systematiske undersøkelser av den kommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning, herunder se etter muligheter til forbedringer, eventuelt påpeke svakheter og mangler. Med bakgrunn i plan for forvaltningsrevisjon for Gildeskål kommune har Kontrollutvalget bedt Salten kommunerevisjon å gjennomføre en undersøkelse av kommunens sykefravær. Vi vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Bodø, 26. juni Arne Willy Hillestad oppdragsansvarlig revisor Hilde Ingebrigtsen forvaltningsrevisor Salten Kommunerevisjon IKS 2

3 Innholdsfortegnelse: 0. SAMMENDRAG INNLEDNING FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER, DEFINISJONER OG AVGRENSNINGER Formål Problemstillinger Definisjoner og avgrensninger Definisjoner Avgrensninger METODE OG GJENNOMFØRING REVISJONSKRITERIER Nasjonale trender og satsinger innen sykefravær Fakta om sykefravær Virkemidler og satsinger for redusert sykefravær FAKTA OG VURDERINGER Har kommunen tilfredsstillende rutiner og tiltak for å forebygge og redusere sykefraværet i henhold til lov og forskrift? REVISJONSKRITERIER FAKTA VURDERINGER Er kommunens rutiner for sykefraværsoppfølging og forebygging like godt implementert i enheter med ulik sykefraværsprosent? REVISJONSKRITERIER FAKTA VURDERING KONKLUSJON ANBEFALINGER RÅDMANNENS KOMMENTAR LITTERATURLISTE VEDLEGG NR. 1 Rådmannens uttalelse VEDLEGG NR. 2 Nasjonalt oppfølgingssystem for sykemeldte Salten Kommunerevisjon IKS 3

4 0. SAMMENDRAG Salten kommunerevisjon IKS har på oppdrag av kontrollutvalget i Gildeskål kommune kartlagt og beskrevet kommunens rutiner og tiltak når det gjelder forebygging og oppfølging av sykefravær. Vi har benyttet oss av følgende problemstillinger i vår undersøkelse: 1. Har kommunen tilfredsstillende tiltak og rutiner for å forebygge og redusere sykefraværet i henhold til lover og forskifter? 2. Er kommunens rutiner for sykefraværsoppfølging og forebygging like godt implementert i enheter med ulik sykefraværsprosent? Revisjonen har gått gjennom kommunens statistikk over sykefravær og sett på om de har utarbeidet egne måltall for reduksjon av fraværet. I tillegg har vi sett på HMS planverket for å se hvilke tiltak de har for forebyggende arbeid, slik som arbeidsmiljøkartlegginger, informasjon og medvirkning. Til slutt har vi tatt for oss kommunens retningslinjer for sykefraværsoppfølging for å se om de forholder seg til alle krav som gjelder her. Vi har videre søkt å undersøke om rutinene følges opp i praksis i de to enhetene i kommunen som har høyest og lavest sykefravær som er henholdsvis Pleie og omsorg og Plan og utvikling. Vi har da samlet inn dokumentasjon på at det blant annet utarbeides individuelle oppfølgingsplaner i tilknytning til sykemeldinger og at det gjennomføres tilrettelegging på arbeidsplassen. Det vi hovedsakelig finner å bemerke er at kommunen mangler et mål for sykefraværsutvikling med et høyt nok presisjonsnivå, i tillegg til at målet ikke er kjent for kommunens ansatte. Det forebyggende arbeidet for å redusere sykefraværet har generelt ikke hatt nok effekt på hele kommunen. HMS systemet er lite samordnet, og det utarbeides ikke HMS handlingsplaner virksomhetsvis på noen enheter. Det er også variasjon i hvorvidt vernerunder gjennomføres årlig, som er en del av det forebyggende arbeid. Ellers konkluderer revisjonen med at retningslinjene for sykefraværsoppfølging i kommunen er fullt ut tilfredsstillende etter krav fra det nasjonale oppfølgingssystemet. Informasjon fra informantene, samt innsamlet dokumentasjon viser at oppfølging av sykemeldte fungerer godt i kommunen. Alle sykemeldte får utarbeidet individuelle oppfølgingsplaner innen fristen og tilrettelegging på arbeidsplassen blir godt ivaretatt. Når det gjelder de to enhetene vi har sett på, vurderer revisjonen at retningslinjene for sykefraværsoppfølging er like godt implementert i begge enheter i praksis. Forskjellene mellom enhetene viser seg hovedsakelig i arbeidsmiljøet. Revisjonen setter også spørsmålstegn ved om det kan være ulikheter i måter å benytte seg av resultatene i det forebyggende arbeidet som blant annet arbeidsmiljøkartleggingene er. Fortsatt fokus på forebygging er et nøkkelord. Salten Kommunerevisjon IKS 4

5 1. INNLEDNING Denne rapporten handler om sykefravær i Gildeskål kommune. Når det gjelder sykefraværet i kommunen har det siden 2003 ligget stabilt og forholdsvis høyt. I 2008 gikk fraværet en del ned, noe som ser ut til å ha sammenheng med økende fokus på helse, miljø og sikkerhet i kommunen i form av at de har fått utarbeidet ulike typer planverk innen HMS feltet. Rapporten er bygd opp slik at vi redegjør først for problemstillinger og metodiske tilnærminger, så tar vi en generell gjennomgang av de viktigste revisjonskriteriene vi legger til grunn for våre vurderinger. Ved omhandling av de enkelte problemstillingene blir disse kriteriene ytterligere presisert og delt inn i 3 kategorier; mål for sykefravær, forebyggende arbeid og direkte oppfølging av sykmeldte. Vi søker å måle hvorvidt Gildeskåls rutiner og retningslinjer er tilfredsstillende sett opp mot disse kriteriene. Under problemstilling 2 er målet vårt å se hvorvidt disse rutinene og retningslinjene er implementert i kommunens enheter, og det gjør vi ved å beskrive praksis i to ulike enheter med henholdsvis høyt og lavt sykefravær. 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER, DEFINISJONER OG AVGRENSNINGER 2.1 Formål Formålet med dette prosjektet er først og fremst å kartlegge om Gildeskål kommune har rutiner og tiltak i forhold til å forebygge og følge opp sykefravær, i henhold til hva lovverket krever. I tillegg vil vi se på hvorvidt kommunens enheter følger opp disse rutinene i praksis. VI har da valgt å se på oppfølgingen i en enhet med høyt sykefravær versus en enhet med lavt fravær slik at vi gitt de store forskjellene kan belyse om det utspiller seg forskjeller i praksis. 2.2 Problemstillinger Av formålet har vi utledet følgende problemstillinger: 1. Har kommunen tilfredsstillende tiltak og rutiner for å forebygge og redusere sykefraværet i henhold til lover og forskifter? 2. Er kommunens rutiner for sykefraværsoppfølging og forebygging like godt implementert i enheter med ulik sykefraværsprosent? Salten Kommunerevisjon IKS 5

6 2.3 Definisjoner og avgrensninger Definisjoner Sykefraværsprosent: er tapte dagsverk i prosent av avtalte dagsverk. BHT: Bedriftshelsetjenesten AMU: Arbeidsmiljøutvalg Avgrensninger Rapporten vår avgrenser seg til å se på kommunens dokumenter og retningslinjer som går direkte på sykefraværsproblematikk og forebygging, og se om disse holder mål i forhold til lovverket og nasjonale standarder. Vi har da valgt å ta for oss kartlegging av sykefravær, forebyggende tiltak, herunder se litt på HMS arbeid med fokus på arbeidsmiljø, informasjon og medvirkning for ansatte, og til slutt se på hvilke retningslinjer kommunen har for direkte oppfølging av sykemeldte. Videre har vi også søkt å finne ut om retningslinjene for sykefraværsoppfølging vedtatt av kommunestyret blir like godt etterfulgt i praksis i to enheter med svært ulik sykefraværsprosent. Vi kan ikke slik konkludere med om dette er årsaken til forskjellene i sykefravær innad i kommunen, til det er det for mange faktorer og bakenforliggende årsaker som også gjerne spiller inn, men vi kan se om det viser seg forskjeller i praktisering av rutinene. Vi vil ikke i denne undersøkelsen søke å finne ut hvilke andre faktorer og i hvilken grad de kan forklare fraværsprosenten ved enhetene. 3. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Metode er en samlebetegnelse på de fremgangsmåter som benyttes for å samle inn data som vil gi svar på problemstillingene i en undersøkelse. Undersøkelsen vår bygger på dokumentstudier og intervjuer. Statistikk som viser sykefravær er brukt som grunnlag. Statistikken er hentet fra Statistisk sentralbyrå (SSB), NAV og fra Gildeskål kommunes egen fraværsstatstikk. Tallmaterialet kan inneholde feilkilder. Dokumentstudier: Årsmeldinger, kommuneplan, retningslinjer for oppfølging av sykefravær, og dokumentasjon over kommunens HMS system. Det er også foretatt intervju med en rekke personer som her omtales som informanter. Det er personalsjef, organisasjonsleder, HMS koordinator og ulike virksomhetsledere. Referater fra intervjuene og faktabeskrivelsen i rapporten er verifisert. Dette for å sikre påliteligheten (reliabilitet). Revisjonen har også samlet inn dokumentasjon (kopi av individuelle oppfølgingsplaner etc) for å se om kommunen i praksis utfører de bestemmelsene som er vedtatt av kommunestyret. Salten Kommunerevisjon IKS 6

7 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er den målestokken revisor gjør sine vurderinger opp mot. Revisjonskriterier kan være lover og forskrifter, og vedtak fattet av kommunestyret. Videre kan avtaleverk, internt regelverk osv være kriterier. I denne undersøkelsen er Arbeidsmiljøloven (lovdata.no) 1 en kilde for kriterier. Arbeidsmiljøloven inneholder bestemmelser om ansvar og plikter for HMS-arbeid, deriblant forebygging av sykefravær. Avtalen rundt Inkluderende arbeidsliv (nav.no) 2, som gjelder IAbedrifter vil være kilde for kriterier, ettersom Gildeskål er en IA - virksomhet. Ellers er kommunestyrets vedtak som angår tiltak og reduksjon av sykefravær viktige utgangspunkt for kriterier. Revisjonskriteriene er punktvis som følger: Arbeidsmiljøloven Folketrygdloven Intensjonsavtalen om inkluderende arbeidsliv (NAV og Arbeidstilsynet) Veiledning til individuell Oppfølgingsplan (IA ) 3 Nasjonalt oppfølgingssystem for sykemeldte (tabell hentet fra Sykefravær en tiltakshåndbok IRIS International Research Institute of Stavanger, Kvalitetskommuneprogrammet, 2007 (kommunal og regionaldepartementet) 4. Oppfølging av sykefravær Gildeskål kommune; Retningslinjer (k. Sak nr.33/07) Overordnet planverk for helse, - miljø og - sikkerhetsarbeid (saksnr.12/07) Videre følger litt fakta om sykefravær, samt en nærmere beskrivelse av revisjonskriteriene, Disse vil bli ytterligere spesifisert under behandlingen av hver enkel problemstilling. 4.1 Nasjonale trender og satsinger innen sykefravær Fakta om sykefravær Tall fra KS viser at det totale sykefraværet i kommuner og fylkeskommuner øker svakt. Sykefraværsprosenten gikk opp fra 6,8 % til 6,9 % fra 3.kvartal 2007 til 3.kvartal Veksten kom i det legemeldte fraværet. Det er høyest sykefravær i helse- og sosialtjenester. Det totale sykefraværet i pleie og omsorgssektoren på landsbasis har økt fra 10,8 til 11,2 % i 1.kvartal Det har generelt også vært en økning i andel lange sykefravær (mer enn dbok.pdf Salten Kommunerevisjon IKS 7

8 dager) siden I kommunal forvaltning har kommunal administrasjon en vekst på sykefraværet på 4.2 prosent og hadde det høyeste sykefraværet i 3.kvartal 2008 med 8,1 %. 5 Sykefraværsprosenten viser seg å være størst i Nord-Norge: Virkemidler og satsinger for redusert sykefravær Sykefravær er til enhver tid langt fremme i samfunnsdebatten. Flere store satsinger har blitt satt i gang og en av de, NAV reformen, er sannsynligvis den største på mange år. Arbeidsog velferdsetaten (NAV) skal bidra til å skape et inkluderende samfunn, et inkluderende arbeidsliv og et velfungerende arbeidsmarked. 5 Tallene er hentet fra SSB s nettsider: Salten Kommunerevisjon IKS 8

9 En annen viktig og mye omtalt arbeidslivsreform er Inkluderende arbeidsliv (IA). Utgangspunktet er intensjonsavtalen mellom partene i arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv. Avtalens hovedformål er å gi plass til alle som vil og kan arbeide. IA virksomheter har tilgang på en del virkemidler som tilretteleggingstilskudd, aktiv sykemelding uten forhåndsgodkjenning av NAV, honorar til bedriftshelsetjenesten og utvidet egenmelding (16 dager). IA reformen er utgangspunkt for mange tiltak som er rettet mot sykefravær i ulike deler av arbeidslivet. Tilrettelegging og inkludering er et viktig prinsipp i reformen, samt å få sykemeldte raskt tilbake på jobb. IA avtalen ble revidert i 2006 og målene ble utvidet og konkretisert. I IA avtalen går det frem at IA virksomheter (som Gildeskål kommune er) skal utarbeide egne mål på grunnlag av tre delmål i intensjonsavtalen. Ett av disse delmålene går direkte på sykefravær 6 : Gjennom dialog komme frem til mål for sykefraværsarbeidet og sette måltall for sykefraværsutviklingen Etablere etterprøvbare aktivitetsmål Se til at målene er en integrert del av et godt og målrettet HMS arbeidsmiljøarbeid/hms Utarbeide gode oppfølgingsplaner senest innen 6 uker etter at arbeidstaker har vært helt eller delvis sykemeldt. Det er utarbeidet et nasjonalt oppfølgingssystem for sykemeldte. Opplegget er lovfestet i Arbeidsmiljøloven og Folketrygdloven og skal følges opp av kommunene, med unntak kun hvis det er åpenbart unødvendig. Prosedyren gir altså et lovpålagt minimumskrav for kommunenes sykefraværsoppfølging, med tidsfrister, roller og oppgaver, og er dermed et viktig revisjonskriterie i denne undersøkelsen. 7 6 Samarbeidsavtale om et mer inkluderende arbeidsliv. Revidert versjon. Intensjonsavtale Dette finner man som tabell 3 i Sykefravær en tiltakshåndbok IRIS (International Research Institute of Stavanger), Kvalitetskommuneprogrammet, Prosedyren ble innført 1. mars Salten Kommunerevisjon IKS 9

10 5. FAKTA OG VURDERINGER 5.1 Har kommunen tilfredsstillende rutiner og tiltak for å forebygge og redusere sykefraværet i henhold til lov og forskrift? REVISJONSKRITERIER Nedenfor skisseres de forhold som bør være tilstede i kommunen for at sykefraværsoppfølging og forebygging skal kunne betegnes som tilfredsstillende. Det er direkte utdrag fra kriteriene beskrevet i forrige kapittel bestående av fundamenteringstiltak og persontiltak. Mål for sykefravær Sykefraværsstatistikk bør brukes aktivt på tjenestestedet som utgangspunkt for analyse og drøfting av tiltak for å forebygge sykefravær. Hvis ikke vil den ha begrenset verdi. Kommunen må: Se til at mål for sykefraværsarbeid er en integrert del av et godt og målrettet arbeidsmiljø/hms - arbeid. Statistikk bør brukes som grunnlag for å sette opp mål for hva som er en kritisk grense for sykefraværet og til å definere tiltak. Det er likeledes viktig med informasjon om sykefraværsstatus på alle nivå (alle ansatte) med jevne mellomrom, slik at de også kan involveres i drøftinger om årsaker og tiltak. (Arbeidsmiljøloven, Folketrygdloven, Ot.prp.nr , IA avtalen ) Forebygging Et godt arbeidsmiljø kan virke forebyggende på sykefravær. Krav til forebyggende arbeid: Krav til systematisk helse- miljø- og sikkerhetsarbeid (sørge for systematisk arbeid med forebygging og oppfølging av sykefravær) Tilrettelegging, medvirkning og utvikling. Arbeidstakere skal holdes løpende orientert om systemer som nyttes ved planlegging og gjennomføring av arbeidet. Det skal være nødvendig opplæring for ansatte, muligheter for faglig og personlig utvikling, mulighet til selvbestemmelse, innflytelse og faglig ansvar, og mulighet til variasjon. Kartlegge arbeidsmiljøet Plikt til å opprette arbeidsmiljøutvalg (Arbeidsmiljøloven 3-1, 4-1, 4-2, 4-3, 7-1, IA- avtalen) Salten Kommunerevisjon IKS 10

11 Oppfølging av sykefravær Forsøke å tilrettelegge arbeidsplassen når en arbeidstaker blir syk eller får problemer med å mestre sine vanlige arbeidsoppgaver, og om nødvendig bidra til å kvalifisere den sykemeldte til nytt arbeid /stilling innen virksomheten eventuelt i samarbeid med myndighetene Utarbeide gode rutiner for sykefraværsoppfølging i samarbeid med representant for de ansatte Utarbeide oppfølgingsplan i samarbeid med arbeidstaker innen 6 ukers sykemelding. Planen skal beskrive hva som skal til for at den sykemeldte kan være helt eller delvis i arbeid. NAV har utarbeidet en mal/skjema for oppfølgingsplan som viser hvordan en oppfølgingsplan kan utformes, og det er visse minimumskrav som skal være tilstede: - Vurdering av arbeidstakers arbeidsoppgaver og arbeidsevner - Aktuelle tiltak i regi av arbeidsgiver - Aktuelle tiltak med bistand - Plan for videre oppfølging Arbeidsgiver skal innkalle til dialogmøter etter 12 ukers sykemelding. Bedriftshelsetjenesten skal delta i virksomheter som har denne tjenesten. NAV skal ha skriftlig melding fra møtet NAV innkaller til nytt møte etter 6 måneders sykemelding. (Arbeidsmiljøloven 4-6, IA avtalen Inkluderende arbeidsliv, Nasjonalt system for oppfølging av sykemeldte Tiltakshåndbok, Veiledning til individuell oppfølgingsplan - NAV) FAKTA Mål for sykefravær Totalt sykefravær i Gildeskål kommune var på 8,8 % i 2008, mens det i 2007 var gjennomsnittlig 10,7 %. I henhold til overordnet planverk for HMS - arbeid i Gildeskål kommune, er det nedfelt noen tall for sykefraværsutvikling. I følge denne skal sykefraværet reduseres med 1 prosentpoeng; fra 8 % legemeldt fravær til 7 % med en tilsvarende reduksjon i egenmeldt fravær. Dette innebærer om lag 13 % reduksjon i sykefraværet totalt sett. På den annen side når revisjonen spurte om kommunens mål for sykefraværsstatus, opplyste både personalleder, organisasjonsleder og enhetsledere at det er noe kommunen ikke har. Statistikk for sykefravær blir laget på bakgrunn av innmeldinger til personalkontoret. Statistikken distribueres til de ansatte gjennom årsmeldingene, samt at status på sykefravær blir tatt opp i alle gruppeledermøter i kommunen, og i lederfora. Personalleder mener det er stort fokus på sykefraværet og statistikken blir altså tatt opp i ulike fora kvartalsvis, månedsvis og 14-dagersvis. Det utarbeides fraværsrapporter/statistikk for hver enkelt virksomhet i kommunen, men personalleder opplyser at statistikk programmet deres er dårlig, det er vanskelig å sammenstille og spesielt å ta ut tall avdelingsvis. Salten Kommunerevisjon IKS 11

12 Statistikken brukes indirekte til å planlegge tiltak for sykefravær. I forhold til at det er Pleie og Omsorg som har det største fraværet så er det der kommunen har satt sitt fokus gjennom et sykefraværsprosjekt Operasjon Arbeidsglede som følges tett opp. I forhold til de avdelingene som er på rådhuset er det ikke gjort noen spesielle tiltak. Dette må ses i sammenheng med at sykefraværet her er meget lavt sier personalleder. Innenfor Oppvekst og kultur er det store variasjoner innen sykefravær viser statistikken, og også her startes det opp et prosjekt som skal ende opp med en felles plattform for alle skolene i form av rutiner og oppfølging. Da vil man forhåpentligvis også avdekke ulike forhold som forårsaker forskjellene og som man må arbeide mer med, opplyser organisasjonsleder. Forebygging oppgir å ha hatt et betydelig fokus på arbeid med helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen de senere år. Dette har som nevnt resultert i en liten nedgang i sykefraværet, selv om det i enkelte sektorer fortsatt er svært høyt. Kommunen har fått på plass en god del dokumentasjon angående arbeidsmiljøarbeid. På hjemmesiden finner man et eget punkt kalt Planer og styringsdokumenter, og videre på nivået under; Arbeidsgiverpolitisk plattform, finner man lett tilgjenglig både personalpolitisk handlingsplan, planverk for HMS, retningslinjer for omstilling og retningslinjer for oppfølging av sykemeldte, for å nevne noe. Overordnet planverk for helse- miljø- og sikkerhetsarbeid inngår i kommunens strategiske plan, og ble godkjent i kommunestyret 16.mars Denne skal sikre et systematisk HMS arbeid innad i kommunen. Planverket opererer med både overordnede og konkrete mål for arbeidet med HMS. Planverket skisserer videre de ulike rollene i HMS arbeidet i kommunen og deres ansvar; Arbeidsgiver, Arbeidstaker, verneombud, arbeidsmiljøutvalg, og bedriftshelsetjenesten. Kjernen i å få til et systematisk HMS arbeid ligger i kommunens krav om at hver enkelt virksomhet skal utarbeide handlingsplaner som konkret beskriver hvordan målene skal oppnås. Dette skal gjøres i samarbeid med de tillitsvalgte og verneombud. Handlingsplanene skal også redegjøre for hvordan de skal nå målsetningene i IA -avtalen, samt gjøre greie for ulike metoder for å kartlegge arbeidsmiljøet (medarbeidersamtaler, spørreundersøkelser etc.) HMS planverket er godt kjent hos ledere og ansatte i kommunen, i følge både personalleder og organisasjonsleder, men ingen av virksomhetene utarbeider egne HMS-handlingsplaner slik det er nedfelt i det overordnete planverket. Organisasjonsleder mener litt av grunnen til det er at det må følges bedre opp fra sentralt hold. Virksomhetene trenger litt pushing fordi den ene dagen tar den andre med oppgaver ellers. 8 Hvis ledelsen sentralt skal ha muligheten til å følge opp at dette blir gjort er det viktig å ha samlet alt av HMS dokumenter på ett sted mener organisasjonsleder. Slik er det ikke i dag. Det er et fragmentert system og personalleder og organisasjonsleder har ikke mulighet til å gå inn å se hva som er laget i 8 Sitat fra organisasjonsleder Salten Kommunerevisjon IKS 12

13 virksomhetene til enhver tid. Den muligheten burde være tilstede mener de. Her er det verktøyene og IT strukturen som er nøkkelen. Organisasjonsleder vil starte et opprydningsarbeid når det gjelder IT verktøyet og den store spredningen i HMS dokumenter, og lage en felles struktur her. Det er i tillegg laget en overordnet handlingsplan (HMS- hjul), som kartlegger HMS prosessen i hele kommunen. Her er det satt opp faste datoer for faste handlinger, hvem som har ansvar og hvem som skal medvirke; eks når vernerundene skal gjennomføres hvert år, når handlingsplanene for enhetene årlig skal utarbeides/revideres m.m. Vernerunder skal gjennomføres årlig på alle avdelinger i kommunen (innen 15.mars hvert år ifølge årshjulet). Verneombudene deltar i gjennomføring av vernerundene og påfølgende risikovurderinger. Personalleder opplyser at siste vernerunde ble foretatt i 2007 og det er ikke pr. dags dato planlagt ny på kommunehuset. Det finnes en egen mal for vernerunder. Det er også utarbeidet en felles mal for medarbeidersamtaler, og alle ansatte i kommunen skal årlig ha en medarbeidersamtale. Ellers opplyses det om at det ikke finnes noen spesielle forebyggende tiltak for sykefravær i kommunen. Det finnes et trimrom som alle har tilgang til, men få benytter seg av dette. Organisasjonsleder mener at det er viktig å finne ut hvilke tiltak som er riktige å innføre for å få effekt, og det avhenger av hva de viktigste årsakene til sykefraværet er. Dette er kommunens ledelse fortsatt usikre på da det ikke er gjennomført noen kartlegginger. Arbeidsmiljøet er viktig for å forebygge sykefravær. Inntrykket hos organisasjonsleder og personalleder er at det er et normalt godt arbeidsmiljø generelt i kommunen. Spesielt kan de uttale seg om de virksomhetene som holder til på kommunehuset. På tvers av avdelingene oppleves det som normalt at det er et skille mellom fagfunksjonene og at man har relativt lite innsyn i hva som foregår i andre avdelinger. Organisasjonsleder som er nyansatt, og kommer utenfra kommunen, har i sin periode på ca 4 mnd, fått et godt inntrykk av arbeidsmiljøet og mener at de største utfordringene også her ligger i Oppvekstsektoren og Helsesektoren som er de største virksomhetene. Organisasjonsleder opplyser at det finnes et arbeidsmiljøutvalg (AMU) i kommunen, men som ikke har vært særlig aktive den senere tid. Organisasjonsleder har hatt ett møte med utvalget siden han startet, og målet er å få AMU til å fungere igjen. Kommunen skal gjennom en prosess med omstilling på grunn av budsjettvedtak og i den prosessen skal AMU få si sitt. 9 9 Uttalelse fra Organisasjonsleder Salten Kommunerevisjon IKS 13

14 Når det gjelder informasjon til de ansatte som er en viktig faktor for arbeidsmiljøet, mener informantene at ledelsen er god på dette. Informasjon er vanskelig og uansett hva slags informasjon man gir vil man få til svar at nei, vi får aldri nok. Det har jeg lært i flere virksomheter. 10 Det holdes regelmessige møter med ledergruppen, hovedtillitsvalgte og verneombud og det informeres også gjennom lederforum. I tillegg finnes en mer uformell informasjonskanal som de kaller ansatteinfo. Her har de mulighet til å spre informasjon fra de forskjellige virksomhetene ut til avdelingene. Videre gis det informasjon på hver enkelt avdeling. På skolene gjennomføres det teammøter hvor rektor har møter med lærerne. I pleie og omsorg gjennomfører de personalmøter m.m. Det finnes kanaler for informasjon i kommunen og personalsjef mener det må være en balanse, slik at det ikke blir for mye informasjon som strømmer ut. Opplæringsplaner for ansatte finnes ikke. Det er først nå etter 2007 hvor HMS dokumentene har kommet på plass at de skal starte med en kompetansekartlegging som skal gi grunnlaget for en kompetanseplan. Det er et arbeid som gjøres i forbindelse med medarbeidersamtalene og stillingsbeskrivelser som skal utarbeides. Det har også sammenheng med omstruktureringene som kommunen må gjøre, da de må se på hvilke kompetanse de har, og hva de eventuelt må satse videre eller mer på. Personalleder opplyser at det var et krav fra KS at dette arbeidet skulle være ferdigstilt innen 1.april Alt i alt mener både personalsjef og organisasjonsleder at de har et systematisk HMS arbeid i kommunen. Kommunen er tilknyttet Polarsirkelen HMS (i Glomfjord). De deltar i dialogmøtene med NAV i forbindelse med sykefraværsoppfølging og kjører bl.a. HMS kurs i kommunen. Kommunen har fått på plass HMS dokumenter som de mener blir aktivt brukt ute i organisasjonen. Det eneste de vil sette fingeren på selv er at dokumentasjonen er noe fragmentert slik at det er vanskelig å holde kontroll over det og foreta revisjon for de som skal passe på helheten. Oppfølging av sykefravær Gildeskål kommune har utarbeidet egne retningslinjer for oppfølging av sykefravær, som er godkjent i kommunestyret i Retningslinjene er en del av kommunens overordnede HMS planverk, og pålegger arbeidsgiver å arbeide systematisk for å forebygge og tilrettelegge arbeidet for den sykemeldte, samt ha en tett oppfølging på den sykemeldte. Retningslinjene fastsetter for Gildeskål kommune at: Arbeidsgiver skal ta initiativ til å utarbeide individuell oppfølgingsplan i samarbeid med arbeidstaker senest etter 6 ukers sykemelding. Planen skal beskrive eventuelle nødvendig tilrettelegging. Arbeidsgiver skal innkalle til dialogmøte etter 12 ukers full sykemelding. Lege kan delta om ønskelig, samt bedriftshelsetjenesten. Målet er å finne løsninger for å få den sykemeldte tilbake i arbeid igjen. Etter senest 6 mnd skal NAV innkalle til nytt dialogmøte. Arbeidstaker og arbeidsgiver er pliktige til å delta. 10 Sitat fra Organisasjonsleder Salten Kommunerevisjon IKS 14

15 Oppfølgingen fra arbeidstaker skal være preget av omsorg og omtanke, og ikke kontroll. I tillegg er det viktig at arbeidsgiver sender ut informasjon til den sykemeldte, la den sykemeldte få anledning til å delta på møter, få tilsendt referater fra møter og delta på sosiale sammenkomster i sykemeldingsperioden. Det er utarbeidet egne skjema for kontakten mellom leder og den sykemeldte (eks skjema for individuell oppfølgingsplan) Med andre ord skal denne kontakten dokumenteres. Oversikt over utprøvd tilrettelegging og tiltak skal dokumenteres, og det skal utarbeides egen avtale om aktivisering, tilrettelegging eller utprøving. Skjema for individuell oppfølgingsplan som er vedlagt kommunens retningslinjer, følger ikke mal for oppfølgingsplan utarbeidet av NAV, men bygger på en IA funksjonsvurdering som er et samtaleverktøy utarbeidet av NAV. 11 Personalkontoret får inn alle individuelle oppfølgingsplaner som utarbeides innen 6 ukers sykemelding (dokumentert). Personalleder sier at rutinene for å utarbeide disse planene og følge retningslinjene for sykefraværsoppfølging nå er godt innarbeidet hos virksomhetslederne. De ser av planene som kommer inn, at det også gjøres skikkelig arbeid og det har blitt slik etter at retningslinjene kom i Hun mener kommunen har fått til dette med oppfølging og det har fungert godt de to siste årene. Virksomhetslederne vet hvor papirer skal sendes og de vet hva NAV skal ha og hva som kreves. Skjema for egenmeldinger er lett tilgjengelig; de ligger elektronisk samt finnes i hyller ved avdelingene. Personalkontoret får også inn alle egenmeldingene og også her har de oppfølging. Hvis ansatte har brukt mer enn 8 dagers egenmelding, har kommunen en mal på brev som blir sendt ut til vedkommende med varsel om dette og hva følgene kan bli, tilsvarende finnes en mal når de nærmer seg neste tidsfrist. Personalleder selv følger tett opp dersom papirer ikke kommer inn og de har et tett samarbeid med NAV som i sin tur også etterlyser papirer og planer i tilknytning til sykemelding dersom kommunen skulle sluntre unna. Kommunen har også fått til et tettere samarbeid og en bedre dialog med leger og virksomhetslederne, som viser seg å bidra til å redusere fraværet. Når det gjelder tilrettelegging av arbeidsoppgaver fungerer også dette svært godt ifølge personalleder. Det er mange som har fått tilrettelagt arbeidsplassen sin eller blitt omplassert for å se hvordan de fungerer andre steder, og de har utprøving av arbeidstakere. Det søkes Arbeidslivssenteret om støtte til ulike hjelpemidler, eventuelt midler til å leie inn ekstra folk dersom det er en nødvendighet (dokumentert). Samarbeidet med Nav fungerer godt når det gjelder tilretteleggingstiltak Veilederen finnes på NAVs hjemmesider: 12 Etter uttalelse fra Personalleder Salten Kommunerevisjon IKS 15

16 5.1.3 VURDERINGER Mål for sykefravær Kommunens mål for sykefraværsutvikling er delvis fraværende og de mål som er skissert opp i HMS planverket er ikke klare nok. Det er her nedfelt noen tall for reduksjonen av sykefraværet og hvilke prosent det legemeldte fraværet bør ligge på, men det er ikke nedfelt tidsfrister eller for hvilke tidsepoke dette målet skal være innfridd. Det er heller ikke nedfelt i retningslinjene for sykefraværsoppfølging hva målsetningen for sykefraværsstatusen skal være. Ved spørsmål om det var nedfelt mål for sykefraværsstatus svarte både organisasjonsleder, personalleder og de virksomhetslederne revisjonen snakket med, at det hadde kommunen ikke. Bygget på disse uttalelser vurderer revisjonen at oppfatningen blant kommunens ansatte er at det ikke finnes noe mål for ønsket sykefraværsprosent. I følge revisjonskriteriene (lovverk og nasjonale retningslinjer), er dette noe som bør være på plass og integrert i kommunens HMS dokumenter. Det vil være vanskeligere og mindre motiverende for virksomhetsledere og overordnede å ikke ha noe konkret mål å arbeide mot når det gjelder sykefraværsstatus. Etter revisjonens vurdering er altså kommunens konkretisering og klarlegging av mål, tidsfrister og utvikling for sykefraværet ikke gode nok. I tillegg vurderer revisjonen det som en svakhet at et slikt mål ikke er tilkjennegjort og akseptert blant kommunens ansatte, spesielt blant virksomhetslederne slik at de aktivt kan arbeide for å nå målet. Ellers er det positivt at statistikk over sykefraværet jevnlig blir tatt opp til diskusjon i kommunen, og i mange ulike fora, slik at alle ansatte blir involvert i å planlegge, og arbeide for å redusere sykefraværet. Slik ser det ut til at fraværsstatistikken blir brukt hensiktsmessig i kommunen, og det settes inn tiltak spesielt innen de områder hvor problemene er størst. Oppsummert vil revisjonen si at avviket sett opp mot revisjonskriteriene ligger i kommunens for diffuse mål for sykefraværsutvikling. Forebygging Forebyggende tiltak i forbindelse med sykefravær er viktig å få til å fungere dersom man skal oppnå å redusere fraværet. Gildeskål kommune har også gjennom IA- avtalen forpliktet seg til å drive forebyggende arbeid for å få ned sykefraværet. Revisjonen har sett at fokuset på arbeidsmiljørettet arbeid er blitt betydelig styrket, og det er svært positivt at kommunen har fått utarbeidet gode HMS dokumenter som er lett tilgjengelige på kommunens internettside. Det revisjonen har oppfattet som kjernen for at kommunen skal få til et systematisk arbeid innen HMS jf. arbeidsmiljøloven 3-1, er at hver enkelt virksomhet skal utarbeide egne handlingsplaner med konkrete beskrivelser over hvordan kommunens mål og IA- målene Salten Kommunerevisjon IKS 16

17 skal oppnås. Dette gjennomføres ikke på noen avdelinger, og er etter revisjonens vurdering en klar svakhet for å sikre forebyggende arbeid jf kravene. Dette er bestemmelser som kommunestyret har godkjent og revisjonen ser det som negativt at det ikke følges opp i praksis. Samtidig vil fraværet av disse handlingsplanene mest sannsynlig være med på å redusere mulighetene til å få ned sykefraværet. Det er positivt at det arbeides med å få til et mer samlet system for hele kommunen når det gjelder HMS dokumentasjon, og revisjonen deler organisasjonsleders syn på at det vil gi økte muligheter til å kunne holde oversikt og revidere dokumenter, samt sikre en mer ensartet praksis. Revisjonen vil også peke på at det synes som det er lite informasjon som går direkte på det å være en IA - virksomhet med avtalens intensjoner og revideringen av denne (2006). Vi registrerer at det ble gitt informasjon i lederforum i fjor, men mener likevel at informasjon og innføring i forpliktelser i forhold til IA- avtalen til virksomhetsledere og avdelingsledere burde vært bedre. Ulike former for kartlegginger er en sentral del av et systematisk HMS arbeid, og viktig for å kunne drive forebyggende arbeid i forhold til sykefravær. Det setter arbeidsgiver(rådmann) i stand til å ha nødvendig oversikt over arbeidsmiljøsituasjonen, og iverksette målrettede forebyggende tiltak. Dialoger som kartlegger arbeidsmiljøet er viktige, og kan være viktige informasjonskilder for å identifisere hva som er bra og hva som ikke er bra for arbeidsmiljøet, og det kan være hensiktsmessig å forankre tema og spørsmål i slike dialoger blant annet i IA-målsetningene. Det er positivt at det i Gildeskål gjennomføres medarbeidersamtaler årlig i hele kommunen fra og med Det er ikke et eget krav i arbeidsmiljøloven, men en god metode for kartlegging. Det finnes imidlertid ikke noe systematisk arbeid for arbeidsmiljøkartlegginger felles for kommunen, utenom vernerunder som kartlegger de fysiske forhold, som skal gjennomføres årlig. Det viser seg imidlertid å være noe variasjon mellom virksomhetene hvorvidt dette gjøres hvert år. Revisor vurderer det ikke som tilfredsstillende at dette ikke gjennomføres årlig i alle enheter i forhold til kriteriene. Ellers vurderer revisjonen på bakgrunn av den generelle informasjonen fra ledelsen at det finnes mange kanaler for informasjonsflyt i kommunen som er viktig for et godt arbeidsmiljø. Mangel på sådan kan fort bli kilder til misnøye og frustrasjoner som kan munne ut i fravær blant de ansatte. Revisjonen mener at det er viktig å fortsette å holde fokus på informasjon og behandle det som en utfordring slik at man sikrer at god informasjon tilkommer alle ansatte i alle virksomhetene på en måte som oppfattes positivt. Kommunen har et eget arbeidsmiljøutvalg i tråd med krav i arbeidsmiljøloven 7-1, men slik situasjonen beskrives nå, vurderer revisjonen det til at utvalget ikke har en reell funksjon i forhold til lovens intensjon, og vil peke på det som en svakhet. Etter opplysninger fra organisasjonsleder skal imidlertid utvalget få en mer aktiv rolle og mer innflytelse enn det har per i dag. Salten Kommunerevisjon IKS 17

18 Kommunen som helhet har lite eller ingen generelle forebyggende tiltak som går på trivsel i arbeidsmiljøet. Revisjonen vurderer det derfor som positivt at kommunen har igangsatt prosjektrettede tiltak som går direkte på trivsel og som omfatter de virksomhetene i kommunen hvor fraværet er høyest. Da tenker vi spesielt på prosjektet operasjon arbeidsglede som i første omgang omfatter pleie og omsorgssektoren. Oppfølging Gildeskål har utarbeidet gode retningslinjer for oppfølging av sykemeldte. De er integrert i kommunens HMS arbeid ved at de følger som vedlegg til kommunens HMS planverk. Retningslinjene er enkle og oversiktlige og bygger i stor grad på at oppfølging skal være positivt og ikke en slags kontroll, samtidig som den sykemeldte skal holdes oppdatert om hva som skjer på arbeidsplassen mens han/hun er borte. Den skjematiske oppstillingen av tidsfrister, roller og oppgaver som partene er pliktige å gjennomføre i løpet av sykemeldingsperioden er identisk med det nasjonale oppfølgingssystemet for sykemeldte. De inneholder dermed alle punkter og ledd som lovkravene setter og revisjonen har ingen avvik å peke på. Kommunens skjema for Individuelle oppfølgingsplaner følger ikke den standardiserte malen fra NAV. Det kan heller ikke forstås som et krav i og med at den er utarbeidet for å vise hvordan en slik plan kan utformes. Kommunens skjema er derimot identisk med en IA - funksjonsvurdering som er et samtaleverktøy ment som et utgangspunkt for å lage en skriftlig oppfølgingsplan. Revisjonen ser at kommunens plan likevel inneholder alle de 4 minimumskravene ifht veiledningen 13, og må slik betegnes som tilfredsstillende ihht kriteriene. Det skal blant annet synliggjøres en vurdering av arbeidstakers arbeidsoppgaver og arbeidsevne, aktuelle tiltak i regi av arbeidsgiver, aktuelle tiltak med bistand og plan for videre oppfølging. Alle disse punktene mener revisjonen blir vurdert i kommunens mal for oppfølgingsplan. Når det gjelder tilrettelegging av arbeidsoppgaver og arbeidsplassituasjon vurderer revisjonen at prosedyrene også her er tilfredsstillende i forhold til kriteriene. Vi har mottatt dokumentasjon på at det søkes arbeidslivssenteret om midler, og at det følges opp på de tiltak og ønsker som blir tatt opp i de individuelle oppfølgingsplanene. Vi vil imidlertid påpeke at vurderingen bygger på informasjon fra personalavdeling og virksomhetsledere, og oppfatningen blant de ansatte generelt kan være noe variert. 13 Veiledning til arbeidsgivers og arbeidstakers oppfølgingsplan ved sykemelding. Finnes på: Salten Kommunerevisjon IKS 18

19 5.2 Er kommunens rutiner for sykefraværsoppfølging og forebygging like godt implementert i enheter med ulik sykefraværsprosent? I dette kapittelet skal vi ta for oss problemstilling 2. For å se om kommunens retningslinjer og rutiner for sykefraværsoppfølging følges opp i praksis i kommunen, har vi valgt oss ut to ulike enheter for å belyse dette. Vi har da tatt for oss den enheten med lavest sykefravær (plan og utvikling) versus den enheten med høyest sykefravær (pleie og omsorg). Vi vil dermed kunne se om kommunens rutiner følges like godt opp i de to enhetene gitt de store forskjellene i fravær. Det er imidlertid mange ulike faktorer som spiller inn på sykefravær og forklaringer til dette, slik at vi kan ikke her gi en entydig konklusjon på om dette er en av årsakene. Hovedfokuset vårt er rett og slett å se om man kan vurdere det dit hen at forankringen i praksis er like god eller ikke. Vi vil først gi en kort redegjørelse for ledelsens erfaringer når det gjelder oppfølging av sykefravær i enhetene og litt om deres oppfatninger om hvordan det spiller inn på fraværsprosenten. Deretter vil vi ta for oss de to avdelingene som har høyest og lavest sykefravær, og beskrive deres praksis i forhold til retningslinjene for sykefraværsoppfølging og forebygging (HMS arbeid) REVISJONSKRITERIER Som revisjonskriterier legger vi til grunn de krav som stilles til oppfølging av sykemeldte jf Gildeskåls egne bestemmelser godkjent i kommunestyret og arbeidsmiljøloven, samt krav for forebygging av sykefravær som går på HMS arbeid: - Skjema for egenmelding skal være tilgjengelig ved fravær over flere dager skal arbeidsgiver ta kontakt med den sykemeldte - Individuell Oppfølgingsplan som vurderer arbeidstakers arbeidsoppgaver, arbeidsevne, og aktuell tilrettelegging, innen 6 ukers sykemelding. - Dialogmøter etter 12 uker, med bedriftshelsetjenesten og ev. lege. (Referat skal sendes til NAV) - Forebygging og systematisk HMS arbeid. Herunder utarbeidelse av egen HMS handlingsplan i enhetene, og arbeidsmiljøkartlegging. (Arbeidsmiljøloven, Oppfølging av sykefravær Gildeskål kommune; Retningslinjer (k. Sak nr.33/07), Overordnet planverk for helse,- miljø og - sikkerhetsarbeid (saksnr.12/07)). Salten Kommunerevisjon IKS 19

20 5.2.2 FAKTA Ifølge Personalleder i Gildeskål kommune fungerer oppfølging av sykefravær godt i kommunen etter at retningslinjene for sykefraværsoppfølging kom på plass, og hun opplyser at disse følges opp i alle enheter. I og med at personalkontoret får inn alle individuelle oppfølgingsplaner for alle ansatte kan de slik overvåke praksisen ute i organisasjonen, og det opplyses om at i de aller fleste tilfeller er oppfølgingsplanene grundig gjennomførte. Revisjonen har også mottatt dokumentasjon på at det utarbeides individuelle oppfølgingsplaner og avholdes oppfølgingssamtaler. Personalleder mener på tross av at rutiner for oppfølging synes å fungere i alle enheter, kan hun likevel se forskjeller i sykefraværet innad i kommunen, med lavere fraværsprosent der hvor ledelsen har sterkere fokus på sykefraværsoppfølging og HMS og arbeidsmiljø. Ifølge hennes erfaringer har disse faktorene klart en innvirkning på utviklingen av sykefraværet. Som eksempel tas opp de store forskjellene innen oppvekstsektoren, hvor type arbeid man utfører er likt. Enkelte avdelinger innen skole og barnehage skiller seg ut med svært høyt fravær. Årsaken til dette er nok sammensatte, sier personalleder, men det trekkes frem at Nygårdsjøen Oppvekstsenter har et sterkt fokus på HMS og driver nær sagt et mønsterbruk der inne og har veldig lavt sykefravær 14. Det kan altså se ut til at dersom man har rutiner og arbeidsmiljø på plass, gir det resultat i lavere fravær. Personalleder vil ikke si at dette alltid er entydig, men hun ser en tendens. Nygårdsjøen har et betydelig lavere sykefravær enn de andre skolene. I motsetning kan man trekke frem Inndyr skole hvor det har vært mye uro blant personalet som har preget arbeidsmiljøet og samtidig har de et høyt sykefravær. I tillegg viser det seg bl.a. at i skoler der det er kummerlige lokale forhold, så har det vært høyt sykefravær. Pleie og Omsorg: Pleie og Omsorgssektoren har ikke nedfelt et eget mål for sykefraværsutvikling. Sykefraværsstatistikk tas opp i alle personalmøtene og ofte også i pleiemøter. Fra 2007 har fokus på sykefraværsoppfølging blitt bedre fra ledelsens side opplyser virksomhetsleder for pleie og omsorg. Både hun og HMS - koordinator har inntrykk av at sykefraværsoppfølgingen har utviklet seg til noe positivt, som ikke lenger føles som en kontroll. I dag forventes det i større grad blant de ansatte at leder skal ta kontakt med dem etter kort tids sykemelding, og blir i motsatt tilfelle litt skuffet. Samarbeidet med legene er også blitt mye bedre, og kommunelegen har merket nedgang i sykemeldinger på 100 % i tjenesten. Virksomhetsleder for pleie og omsorg sier at Retningslinjene for sykefraværsoppfølging vedtatt av kommunen følges opp i enheten. Skjema for egenmelding er lett tilgjengelige både i perm og hyller. Før var det mye treghet å få inn egenmeldingene, men dette er bedret betraktelig nå i følge virksomhetsleder. Individuelle oppfølgingsplaner utarbeides for alle sykemeldte innen 6 uker og kommunens skjema brukes (dokumentert). 14 Sitat - personalsjef Salten Kommunerevisjon IKS 20