einnsyn - redegjørelse og status

Transkript

1 Vår dato Vår referanse / Deres dato Deres referanse Se mottakertabell Saksbehandler: Ole Henrik Myklebust einnsyn - redegjørelse og status Difi viser til brev fra KMD datert I brevet blir Difi bedt om å redegjøre for enkelte forhold ved einnsyn-løsningen: 1. «Finnes det tekniske muligheter for å ivareta de manglene Norsk presseforbund trekker fram evt. i en senere og videreutviklet versjon av løsningen?» 2. «Har Difi konkrete planer om å etablere funksjonalitet som ivaretar søkemuligheter i publiserte fulltekstdokumenter, evt. ved hjelp av indeksering?» 3. Hva er produktstrategien hos leverandørene av arkiv- og journalsystem som offentlige innholdsleverandører benytter når det gjelder tilpasning til å ivareta kravene som den nye løsningen krever? Og videre hva er leverandørenes strategi mot innholdsleverandørene her? Vi ber Difi se på hvordan dette ble vurdert ved etablering av virksomhetens tilknytning til Sikker Digital Postkasse, som Difi også forvalter. 4. «I fagmøte 19. januar ble Difi bedt om å avklare de juridiske sidene som knytter seg til forhåndsklassifisering av dokumenter ved fulltekstpublisering og skjerming av personnavn etter 12 måneder. Vi forsto av fagmøtet 19. juni at det var gjennomført møte med referansegruppen for jus nå i juni, og at det var laget en oppsummering fra møtet. Departementet er spesielt interessert i lovavdelingens syn på disse forholdene.» 5. «Oslo kommune er så vidt vi vet allerede i gang med å publisere via løsningen, og publiserer så vidt vi er kjent med dokumenter i fulltekst. Hvordan er søkemulighetene i disse fulltekstdokumentene?» Difi registrer at Pressens offentlighetsutvalg i notat av skriver at de er bekymret for at den nye løsningen for einnsyn blir så begrenset at det i realiteten ikke blir noen ny løsning, men en videreføring av dagens OEP, med enkelte forbedringer. Difi mener dette i beste fall må bero på en misforståelse. einnsyn vil gi en sterkt forbedret brukeropplevelse gjennom ny og forbedret funksjonalitet. Løsningen vil ha forbedret grensesnitt og bedre søkefunksjoner basert på ny søketeknologi. Søkefunksjonaliteten er forbedret med blant annet søk i alle felt samtidig, mulighet for synonymer og orddelingssøk, og norsk forståelse (eks: bok/bøker/bøkene). Dette vil i Direktoratet for forvaltning og IKT Besøksadresse Oslo: (Difi) Grev Wedels plass 9 Postboks 8115 Dep, 0032 Oslo Telefaks Oslo: Telefon: Besøksadresse Leikanger: Skrivarvegen 2 Telefaks Leikanger: postmottak@difi.no Org.nr.: NO

2 kombinasjon med nye filtreringsmuligheter gi bedre treffsikkerhet ved søk. En annen forbedring er mulighet til å abonnere på søk og dermed få varsel når det kommer nye treff. I einnsyn er det lagt til rette for at det offentlige enkelt skal kunne publisere dokumenter i fulltekst. Dette vil gi innbyggerne umiddelbar tilgang til de dokumenter de søker etter, og senke terskelen for at de kan gjøre seg kjent med innhold i dokument de er interessert i. Difi kjenner ikke til at andre land har kommet så langt med å skape en åpen forvaltning. einnsyn gjennomføres som et samarbeidsprosjekt med Oslo kommune og løsningen vil kunne ta imot data fra kommuner og fylkeskommuner som ønsker det. einnsyn vil på denne måten bidra til å gi brukerne en samlet inngangsportal til innsyn i offentlig forvaltning. Samlet vil de enkelte forbedringspunkt medføre at einnsyn blir et betydelig løft i forhold til dagens OEP. En åpen og offentlig forvaltning stiller også krav til at man ivaretar personvernet til innbyggerne. Direkte publisering av dokumenter, på samme måte som for eksempel deling av (person)data i forvaltningen, stiller spesielle krav til at åpenhetshensyn veies opp mot personvernhensyn. I dette brevet vil Difi gi en beskrivelse av hvorfor vi har valgt den løsningen som lanseres i første versjon av einnsyn. Begrensninger i første versjon av einnsyn er først og fremst begrunnet i to forhold: Vi må følge personvernkravene som er stilt til løsningen I en lanseringsfase er det naturlig å være varsomme, sett opp mot risikoen for å bryte personvernet. Det er atskillig enklere å bygge ut en mer åpen løsning når man har diskutert og testet ut alternativer, enn å risikere større brudd på personvernet i en oppstartsfase. Sist men ikke minst er det viktig å forstå at ingen digitale løsninger vil kunne inneholde all ønsket funksjonalitet i startfasen. Dette skyldes budsjetthensyn, og ikke minst hensynet til personlige opplysninger. Difi vil uansett alltid arbeide for at våre løsninger blir bedre for brukerne, og vi vil også se på mulighetene for å løse noen av de utfordringene som tas opp av pressens offentlighetsutvalg. Dette er nærmere beskrevet i dette brevet. 1. Tekniske muligheter for søk i innhold i dokument og nedlasting av data 1.1. Innledning Det Norsk presseforbunds offentlighetsutvalg (NPO) har trukket frem er manglende mulighet til å søke på innholdet i dokumenter som blir publisert i fulltekst, og manglende mulighet til å foreta nedlastning av data som følge av at det blir etablert sperre mot nedlastning av innhold. 2

3 1.2. Tekniske muligheter for søk i innhold i dokument publisert i fulltekst Det er teknisk mulig å etablere funksjon i einnsyn for søk i innhold i dokument som blir publisert i fulltekst. Innholdet kan gjøres søkbart ved hjelp av indeksering. Innholdet i dokument publisert i einnsyn kan indekseres og gjøres søkbart selv om einnsyn er basert på at dokumentene lagres i, og gjøres tilgjengelig fra, mellomlager hos innholdsleverandørene. I første omgang har vi, av lov- og personvernmessige hensyn, ikke valgt å implementere en slik søkefunksjon. Difi har lagt til grunn som et krav til slik søkefunksjonalitet at det ikke skal være mulig å få treff på personnavn i innholdet i dokument i journalposter som er eldre enn ett år Bakgrunnen er offentlegforskrifta 6 fjerde ledd tredje punktum som har følgende ordlyd: «Offentleg elektronisk journal for organ som er omfatta av ordninga etter fyrste ledd, skal innrettast slik at det ikkje skal vere mogleg å få treff på personnamn i innførslar i journalane som er eldre enn eit år». Formålet med bestemmelsen er å forhindre at en skal kunne bruke offentlig elektronisk postjournal til å danne personprofiler. Med dette menes det at man ikke skal kunne søke på et personnavn, og på den måten kunne utlede en oversikt over denne personens fullstendige kontakt med den sentrale statsforvaltningen over lengre tid. Bestemmelsen omfatter etter sin ordlyd kun innførsler i journalene, men den må etter det Difi forstår tolkes utvidende til å også omfatte personnavn i dokumentet. En søkesperre på personnavn i innførsler i journalposter vil ikke ha effekt dersom en får treff på det samme personnavnet i et dokument som ligger vedlagt journalposten. På bakgrunn av kravet om søkesperre, har vi ikke kunnet prioritere å utvikle en løsning som ivaretar journalistenes ønske om søk i innhold i dokument. Skulle vi prioritert dette ville det krevd betydelig mer ressurser og større økonomiske rammer. I andre kulepunkt i brevet fra KMD ble det stilt spørsmål om Difi har konkrete planer om å etablere funksjonalitet som ivaretar søkemuligheter i publiserte fulltekstdokumenter. Funksjon for søk i innhold i dokument publisert i fulltekst er et klart videreutviklingsmål for einnsyn. Dette ble senest vedtatt på styringsgruppemøte for einnsyn-stat den Hvordan en konkret skal håndtere søk i innhold i dokument publisert i fulltekst samtidig som en ivaretar kravet om søkesperre må imidlertid vurderes nærmere som del av videreutviklingen av einnsyn. Som KMD er inne på i brevet, er Oslo kommune i gang med å publisere via løsningen. Det er imidlertid ikke mulig å søke i innholdet i disse dokumentene Tekniske muligheter for nedlastning av data Difi forstår det slik at det med «nedlastning av data» menes selvbetjent nedlastning basert på grensesnittet som er ment for manuelle søk (også kalt «skraping» eller «webscraping» slik det 3

4 er omtalt på side 3 i NPOs bekymringsnotat). Det siktes altså ikke til nedlastning gjennom en egen funksjon eller et API som OEP/eInnsyn tilbyr. Webscraping er problematisk for OEP/eInnsyn da det medfører at de personvernøkende tiltak i løsningen gjøres ineffektive. Konkret kan man med denne typen nedlastning omgå søkesperren på personnavn, jf. offentlegforskrifta 6 fjerde ledd tredje punktum og man kan gjøre sammenligninger av virksomhetenes journaler fra forskjellige tidspunkt og på den måten identifisere informasjon som er tilbakekalt Utfordringene knyttet til webscraping av OEP har blitt vurdert ved flere anledninger. Spørsmålet ble særlig behandlet i et eget notat datert «Offentlig elektronisk postjournal problemstillinger knyttet til utlisting av data». 1 Notatet ble oversendt daværende FAD og inneholder blant annet grundig beskrivelse av konsekvensene av denne typen nedlasting og en vurdering av innføring av mulige tiltak. Problemstillingen ble også vurdert i Difi-rapporten om fulltekstpublisering i OEP fra Konklusjonen i vurderingene var at de mulige tiltakene som forelå ville hatt for liten effekt til at de ville veiet opp for ulempen for brukskvaliteten de ville ha medført. Det ble imidlertid uttrykt at en i videreutvikling av løsningen må søke å begrense webskraping, og at en må vurdere mulige tekniske løsninger for dette. At en skal søke å begrense webscraping ut fra de rådende teknologiske mulighetene følger også av forarbeidene fra vedtakelsen av offentleglova og -forskrifta, der blant annet følgende fremgår: 3 «Når det gjeld høvet til å søkje frå eksterne søkjemotorar, vil moglegheita til å stenge for dette avhenge av kva som til einkvar tid er teknisk mogleg. Dette eignar seg difor dårleg for regulering i forskrift. Det vil likevel bli lagt opp til at systemet, så langt det er praktisk mogleg, skal bli innretta slik at det ikkje kan søkjast frå eksterne søkjemotorar i journalane som leggjast ut.» 4 I sikkerhetsvurderingen i den samfunnsøkonomiske analysen som lå til grunn for satsningsforslaget for ny OEP/eInnsyn ligger det forventninger om at det i den nye løsningen implementeres tiltak for å begrense webscraping, jf. effektmål nr. 2: «Antallet nedlastinger av databasen per år reduseres». Se også oppsummeringen i sikkerhetsvurderingen der det står følgende (vår understrekning): «I sikkerhetsvurderingen av nye løsningsforslaget er det antatt at det implementeres juridiske og tekniske tiltak for å begrense skyggedatabaser, jf. trussel T3.04 og T.05. Sannsynligheten for at disse truslene inntreffer vurderes derfor litt lavere. Sannsynligheten vurderes dog stadig som meget stor, fordi vi forventer at disse tiltakene vil ha en begrenset effekt.» 1 Notatet ligger vedlagt 2 Rapporten ligger vedlagt. Se rapportens punkt Kongeleg resolusjon 17. oktober 2008, Iverksetjing av lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd og forskrift til lova, side For å effektivt hindre muligheten til å søke fra eksterne søkemotorer er det nødvendig å begrense mulighetene for webscraping. 4

5 Slik Difi ser det, har det altså hele tiden vært en forutsetning for OEP at søk i databasen primært skal skje gjennom grensesnittet som OEP tilbyr, jf. at det er dette grensesnittet som ivaretar de personvernkravene som er stilt til løsningen. Dette gjelder både feilpubliseringer og eldre personnavnforekomster. Skal innholdet kopieres, må det skje på måter som sikrer at personvernkravene ivaretas. Det er altså nødvendig å hindre uautorisert nedlasting ved «skraping» av nettsiden, både fra søkemotorer og andre. Behovet for effektive tiltak er økende, jf. at verktøyene for å «skrape» nettsider stadig forbedres, og fordi OEP/eInnsyn øker i omfang og informasjonsmengde. Denne forståelsen ligger også til grunn i signalene som er formidlet til prosjektet, jf. ovenfor. Difi har ingen problemer med å se potensialet som ligger i datastøttet journalistikk, og det bør legges til rette for dette på måter som ikke undergraver de kravene som stilles til løsningen. Det er også viktig at nedlastingssperrene innrettes på en måte som i minst mulig grad oppleves som hinder i journalistenes arbeidshverdag. Slik Difi vurderer det, vil dette best kunne oppnås med bedre grensesnitt for disse gruppene, herunder API og særskilte grensesnitt for autentiserte brukere. Hvordan en konkret skal løse dette må vurderes nærmere. Difi konstaterer imidlertid at NPO er inne på løsning i denne retning i sitt bekymringsnotat s. 4-5 under overskriften «Alternativt - egen løsning for mediene». 2. Sak- og arkivsystemleverandørenes strategi Det er tre leverandører i Norge som leverer sak- og arkivsystem til statlige virksomheter som skal integreres mot einnsyn. I mars gjennomførte Difi workshop med alle disse tre hver for seg for å forsikre oss om at de forstår hva som kreves av deres løsninger for å samhandle med einnsyn. Alle leverandørene arbeider med å lage nødvendig funksjonalitet i sine løsninger slik at de kan tilby innholdsleverandørene tilpasninger i sak- og arkivsystemene for å ivareta dataflyten einnsyn krever. Leverandørene har noe ulik fremdriftsplan, men alle vil ivareta 0-alternativet i god tid til at en får gjennomført ferdig utrulling av einnsyn til statlige virksomheter innen 1. januar Null-alternativet vil si at innholdsleverandørene kan sette einnsyn i produksjon med samme funksjonalitet som de har i OEP i dag. Null-alternativet vil ikke medføre kostnader for innholdsleverandørene. 5 Utnyttelse av det fulle gevinstpotensialet i einnsyn, herunder muligheten for fulltekstpublisering, forutsetter at einnsyn integreres mot sak-/arkivsystemet etter 0+-alternativet eller 1-alternativet. Disse alternativene vil innebære kostnader for innholdsleverandørene, men leverandørene har foreløpig ikke kommunisert ut sin prisstrategi. Når det gjelder Digital post til innbyggere (DPI) utviklet leverandørene integrasjonsmoduler som de solgte til innholdsleverandørene. Leverandørene opererte der med to ulike prismoduler: 5 0-alternativet forutsetter installasjon av «einnsyn-klient» som er en nødvendig programvare for integrasjon av einnsyn til sak-/arkivsystem. For de innholdsleverandører som ikke har kompetanse til å gjennomføre slik installasjon selv, vil det trolig påløpe kostnader for kjøp av konsulenttjeneste for installasjon av einnsyn-klient. 0-alterntivet forutsetter også installasjon av integrasjonspunkt for meldingsutveksling. 5

6 Lisenspris basert på antall innbyggere i kommuner og lisenspris basert på antall ansatte i statlige virksomheter. I tillegg kommer en årlig vedlikeholdsavgift på 20-25%. Lisens og vedlikeholdsavgift pakket sammen og solgt som en Software as a service (SaaS). Etter denne modellen betaler innholdsleverandørene en månedlig sum. Det er grunn til å tro at leverandørene vil ha samme strategi/prisstrategi på einnsyn som de har på DPI. 3. Forhåndsklassifisering Forhåndsklassifisering ved fulltekstpublisering i einnsyn var et eget tema i runden med referansegruppemøter i einnsyn-prosjektet den og , og var et punkt på agendaen i alle relevante referansegruppemøter. 6 Ole Knut Løstegaard fra enhet for offentlig rett i Lovavdelingen deltok i referansegruppemøtene under dette agendapunktet for å bidra, og for å svare på eventuelle spørsmål som skulle komme opp. Det ble i møtene først gitt en generell presentasjon og gjennomgang av problemstillingen med forhåndsklassifisering, hvor Løstegaard bidro med utfyllende merknader, før det ble åpnet for spørsmål og diskusjon. Som svar på spørsmålet i fjerde kulepunkt i brevet fra KMD, ønsker Løstegaard at Difi viser til det som ble lagt til grunn i presentasjonen i nevnte referansegruppemøter, og at han gir sin tilslutning til dette. Det er prinsippene som ble lagt til grunn i denne presentasjonen som var utgangspunktet for Difi sin redegjørelse for problemstillingen med fohåndsklassifisering i brev fra Difi til KMD den , og for gjennomgangen av problemstillingen som er gjort i utkast til oppsummeringsnotat for referansegruppen for jus og personvern. 7 Sentrale poeng fra presentasjonen i referansegruppemøtene der Løstegaard deltok, er blant annet følgende: Forhåndsklassifisering vil si å ta stilling til innsynsspørsmålet for et dokument uten at det har blitt fremsatt innsynskrav. Forhåndsklassifisering er i seg selv ikke «ulovlig», men regleverket åpner derimot i utgangspunktet og til en viss grad for dette. Eksempler er Offentleglova 10 og offentlegforskrifta 7 som gir virksomhetene adgang til å publisere dokument i fulltekst på Internett, og offentlegforskrifta 6 fjerde ledd som gir anledning til innføring av unntakshjemmel i journalposter. Det er likevel et viktig poeng at innbygger alltid kan kreve innsyn i et dokument, uavhengig av eventuell forhåndsklassifisering, og da må virksomheten etterleve offentleglova 29 og gjøre en konkret og selvstendig vurdering av dette innsynskravet. 6 Referansegruppen for jus og personvern, referansegruppen for innholdsleverandører og referansegruppen for kvalitetssikring og arbeidsprosesser. 7 Lysbildene som ble brukt i presentasjonen ligger vedlagt. Gjennomgangen av problemstillingen med forhåndsklassifisering som gitt i utkastet til oppsummeringsnotat for referansegruppen for jus og personvern ligger også vedlagt (det understrekes at sistnevnte dokument ikke er en endelig versjon). 6

7 Forhåndsklassifisering av dokumenter kan medføre en del utfordringer. For eksempel kan det medføre økt arbeidsmengde for innholdsleverandørene, det kan svekke graden av selvstendige vurderinger av innsynsspørsmålet hos de enkelte virksomhetene, og det kan være risiko for at innbyggere (feil)tolker manglende publisering av dokument som at dokumentet er unntatt offentlighet, noe som igjen medfører at de lar være å bestille innsyn For å møte utfordringene med forhåndsklassifisering er det avgjørende med gode arbeidsprosesser, kvalitetssikringsrutiner og kompetanse hos innholdsleverandørene. Det vil også være en fordel med en stegvis utvikling der en starter i det små og enkle, og at en eventuelt utvider praksisen etter hvert som en har høstet erfaringer og lærdom. Det er viktig at veilederen til OEP gir innholdsleverandørene god veiledning når det gjelder fulltekstpublisering og forhåndsklassifisering. Veilederen bør derfor oppdateres. For mer detaljert gjennomgang av problemstillingen med forhåndsklassifisering, kan en se Difi sin redegjørelse for problemstillingen med fohåndsklassifisering i brev fra Difi til KMD den og gjennomgangen av problemstillingen som er gjort i utkast til oppsummeringsnotat for referansegruppen for jus og personvern. Vedlegg: Notat datert «Offentlig elektronisk postjournal problemstillinger knyttet til utlisting av data» Difi rapport «Fulltekstpublisering av dokumenter i OEP» Lysbilder om forhåndsklassifisering fra presentasjon referansegruppemøter og Utdrag om forhåndsklassifisering fra utkastet til oppsummeringsnotatet for referansegruppen for jus og personvern Vennlig hilsen for Difi Steffen Sutorius Direktør Ole Henrik Myklebust rådgiver 7

8 Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ingen håndskrevne signaturer Mottakerliste: Kommunal- og moderniseringsdepartementet Kommunal- og moderniseringsdepartementet Kommunal- og moderniseringsdepartementet Geir Leo Sedler Postboks 8112 Dep 0032 OSLO Jan Hjelle Postboks 8112 Dep 0032 OSLO Lasse Ekeberg Postboks 8112 Dep 0032 OSLO 8