F.F.F.F.F.F. (Foredrag for Faglig Forum for Formannskapssekretærer) Habilitet og taushetsplikt i offentlig forvalting

Transkript

1 F.F.F.F.F.F. (Foredrag for Faglig Forum for Formannskapssekretærer) Habilitet og taushetsplikt i offentlig forvalting Landskonferanse og Årsmøte i Bergen 5. juni 2014 v/stipendiat Karl O Wallevik

2 Innledning Kort om egen bakgrunn Presentasjon av opplegget videre Del I: Generelt om inhabilitetsreglene Del II: Etter forvaltningsloven 6 Etter kommuneloven 40 nr. 3 Nærmere om forvaltningslovens alminnelige regler om taushetsplikt

3 Innledning Regulert i forvaltningsloven kapittel 2 ( Om ughildhet ) Sentrale tema: De legislative hensyn: hvorfor har vi regler om habilitet? Hvem gjelder habilitetsreglene for? Hvilke forhold kan medføre inhabilitet? Hvordan avgjøres habilitetsspørsmålet? Konsekvensene av inhabilitet

4 De legislative hensyn Inhabilitet: en person har en tilknytning til saken eller sakens parter som gjør at tilliten til vedkommendes upartiskhet vil kunne svekkes. Sentrale hensyn Sikre materielt riktige avgjørelser Sikre den alminnelige tillit til forvaltningen Reglene må ikke være «lammende» - hensynet til en effektiv offentlig forvaltning Hensynet til tjenestemannen selv

5 Reglene sitt anvendelsesområde I Det saklige virkeområdet: Forvaltningsloven 6 første ledd: «En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak» «avgjørelse» Enkeltvedtak (eksamenssensur) Prosessledende beslutninger og andre avgjørelser (fastsette eksamensoppgave) Avtaler (ansettelse, innkjøp mv.) Tolket relativt vidt, jf. «Rådmannssaken» i Sogn og Fjordane (Somb1999 s 61) uttalelse i personalkonflikt. Fylkesordfører og varaordfører hadde deltatt i forbindelse med at fylkesutvalget avga en uttalelse om som oppsummerte fylkeskommunenes syn på en personalkonflikt. Nedre grense for hva som kan anses for en «avgjørelse»» Reseptbelagt medisin» Oppgave til skriveseminar «tilrettelegge grunnlaget» Særlig om utredninger og uttalelser

6 Reglene sitt anvendelsesområde II Det personelle virkeområdet Forvaltningsloven 6 første ledd: «offentlig tjenestemann» Legaldefinert i forvaltningsloven 2 bokstav d): «en embetsmann eller annen som er ansatt i statens eller en kommunes tjeneste» Forvaltningsloven 6 tredje ledd : «Smittsom» inhabilitet for underordnet: «avgjørelse ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan.» Forvaltningsloven 10: «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan.» Folkevalgte Eksterne sakkyndige/konsulenter

7 Når foreligger det inhabilitet? Lovens systematikk Forvaltningsloven 6 første ledd: formelle forhold - automatisk inhabilitet Forvaltningsloven 6 annet ledd: reelle tilknytningsforhold sammensatt vurdering

8 Forvaltningsloven 6 første ledd Automatisk inhabilitet dersom tjenestemannen a) selv er part i saken; b) er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for 1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller 2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.

9 Forvaltningsloven 6 annet ledd innledning «Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.» Bestemmelsen legger opp til en bred, konkret og skjønnsmessig betydning I vilkåret «særegne forhold» ligger ikke et krav om at forholdet må være «unikt». I henhold til Sivilombudsmannen er det tilstrekkelig at forholdet er ulikt fra hva som er tilfellet for svært mange eller de fleste i samme type situasjon.

10 Forvaltningsloven 6 annet ledd egne særinteresser I Rt («Hegnar Hotell») Sak om utvidelse av skjenketid for strandhotell i sommerperioden. Kommunestyremedlem ansett inhabil. «Riktignok er bebyggelsen på øya Holmen på Lyngør tett, og mange beboere blir berørt av virksomheten på skjenkestedene - ved båttrafikk, gående på de trange veiene, mv. Ulempene ved støy mv fra hotellet må likevel være særlig påtakelige for de aller nærmeste naboene, slik at de kan ha en særlig interesse i hva skjenketiden for hotellet er. Tomten som Kristiansen ønsket å bygge på, grenset til hotellet, og avstanden til hotellets uteterrasse - der det riktignok gjaldt en kortere skjenketid - var bare 10 meter. Den som eier og bor i et hus på denne tomten, må etter min mening ha en særinteresse i hotellets skjenketid.»

11 Forvaltningsloven 6 annet ledd egne særinteresser II Eksempler fra Sivilombudsmannens praksis: Kalkfabrikksaken (Somb 1998/9): Spørsmål om kommunestyremedlem som drev steinbrudd og transportforretning var inhabil i reguleringssak vedrørende etablering av kalkfabrikk. Fordelene tilstrekkelige til å begrunne inhabilitet. Motorsportsaken (Somb 1995/10): Sak om dispensasjon fra restriksjoner på motorstyrke på en innsjø. Kommunestyremedlem eide en sportsforretning som solgte utstyr til vannsport. Under viss tvil ikke funnet inhabil.

12 Forvaltningsloven 6 annet ledd står noen nær med særinteresser i saken I Rt («Torghatten Trafikkselskap») Tre medlemmer av fylkeskommunens fylkesutvalg inhabile ved behandling av søknad om konsesjon for persontransport. De tre medlemmene satt i styret i det fylkeskommunalt eide fergeselskapet MRF «På bakgrunn av bestemmelsen i 6 første ledd bokstav e må hovedregelen være at verv i heleide offentlige foretak ikke medfører inhabilitet. Men etter en konkret vurdering kan det likevel være grunnlag for motsatt konklusjon. I denne sammenheng viser jeg for det første til at det var tale om en konkurransesituasjon - noe som generelt sett lettere medfører inhabilitet enn hva tilfellet er hvor det ikke er andre parter.»

13 Forvaltningsloven 6 annet ledd står noen nær med særinteresser i saken II Eksempler hentet fra Justisdepartementets praksis: Bondevik-saken (JDLOV ): Ikke inhabil i sak om regulering av bokomsetning selv om sønnen var sjef for en bokhandel i en kjede. Justisminister Storberget-saken (JDLOV a): Inhabil i sak om nasjonalt nødnett. Statsrådens ektefelle ansatt i GK, som var rådgiver for Simens et av selskapene som forsøkte å få kontrakt med staten. Vanskelig grensetilfelle: Statssekretær Jordal-saken (JDLOV ) Statssekretærenes bror leder av CapMan Buyout, med fondet CapMan Buyout VIII som eier 92 % av aksjene i Espiragruppen et av landets største selskap som driver barnehagedrift. (1) Mulige økonomiske konsekvenser for selskapene (2) Mulige økonomiske konsekvenser for broren (3) Selskapene hadde engasjert seg i den offentlige debatt om barnehageregulering (4) Brorens personlige engasjement

14 Forvaltningsloven 6 annet ledd enkelte typetilfeller Vennskap/motsetningsforhold: Somb1999 sak 7, habilitet for medlem av et personalutvalg. Somb1993 sak 2, embetsmann inhabil i ansettelsessak hadde tidligere saksøkt vedkommende for feilbehandling av en hest. Hva om tjenestemannen nesten rammes av forvaltningsloven 6 første ledd? Spesielt engasjement som privatperson Hva om tjenestemannen har tatt forhåndsstandpunkt? En helhetsvurdering med vekt på hensynet til tillit til forvaltningen

15 Kommuneloven 40 nr. 3 I Kommuneloven 40 nr. 3 bokstav a: «Inhabilitet inntrer ikke ved valg til offentlige tillitsverv eller ved fastsetting av godtgjøring o.l. for slike verv» Regel med lange tradisjoner En annen løsning ville medført betydelige praktiske problemer Omfatter etter sin ordlyd også godtgjørelse til enkeltpersoner (ordfører, varaordfører, utvalgsleder osv.), men bare dersom vedtaket har karakter av en generell bestemmelse og ikke «konkret fastsatt godtgjørelse for merarbeid i vervet i en bestemt sak» [Bernt, NLK, note 600] En ordfører eller varaordfører er ikke inhabil til «å være med på å fastsette administrasjonssjefens lønn selv om deres egen lønn er beregnet ut fra denne», jf. [Bernt/Overå s. 364].

16 Kommuneloven 40 nr. 3 II Særregler i kommuneloven 40 nr. 3 bokstav b og c om kompetanse- eller funksjonskombinasjoner. Kommuneloven 40 nr. 3 bokstav b: «Kommunalt og fylkeskommunalt ansatte som i denne egenskap har medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for en avgjørelse, eller ved tidligere avgjørelse i samme sak, skal alltid anses som inhabile når saken behandles i folkevalgt organ. Ved behandling av årsbudsjett, økonomiplan, kommuneplan, regional planstrategi og regional plan gjelder ikke første punktum.» Forberedelse omfatter etter forarbeidene «enhver deltagelse i saksbehandlingsprosessen som innebærer innsamling av informasjon vedrørende det aktuelle saksforhold eller vurdering av dette, også hvor vedkommende saksbehandler har spilt en forholdsvis beskjeden eller underordnet rolle ved saksforberedelsen, som medlem av et team eller på et rent forberedende trinn i saksbehandlingen.» Rent kontormessig arbeid/medvirkning faller i utgangspunktet utenfor. Unntaket i 40 nr. 3 bokstav b gjelder ikke detaljplaner, som for eksempel reguleringsplan eller bebyggelsesplan.

17 Kommuneloven 40 nr. 3 III Kommuneloven 40 nr. 3 bokstav c: «Ved behandling av klager etter forvaltningsloven 28 andre ledd er ansatte eller folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen. Er en overordnet ansatt inhabil i en sak, kan direkte underordnet ansatt ikke delta ved klageinstansens behandling av saken, eller ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen.» Hovedpoenget er at det er særdeles viktig å sondre mellom underinstansens og klageinstansens behandling av saken. Sivilombudsmannens sak 2012/1960 er illustrerende. Saken gjaldt tildeling av 50 % driftstilskudd til fysioterapi. En av søkerne som ikke fikk tilskudd påklaget vedtaket. Helse- og sosialsjefen i kommunen undertegnet det opprinnelige vedtaket, utarbeidet saksframlegget til klagenemda og redegjorde for saken i nemndsmøtet. Han var også oppført som saksbehandler i møtet. Saken ble lagt frem uten innstilling, men det fremgikk av saksutredningen at kommunen var «av den klare oppfatning av [at] feilene ikke har innvirket på den avgjørelsen som er tatt». Sivilombudsmannen var sterkt kritisk til fremgangsmåten, og uttalte blant annet at enhver uttalelse «om faktum til klagenemda vil utgjøre «tilretteleggelse» av saken for klagenemda».

18 Forvaltningsloven 6 tredje ledd Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan. Til en viss grad avskåret fra å treffe beslutning som ledd i saksgangen Hva med innstilling eller uttalelse som fremstår som et selvstendig og formalisert ledd i beslutningsprosessen?

19 Avgjørelse av habilitetsspørsmålet Den enkelte vurderer i utgangspunktet egen habilitet Overordnet kan instruere om at vedkommende skal fratre under saksbehandlingen I kollegiale organer: Kollegiet uten at vedkommende deltar i debatt eller votering

20 Konsekvensene av inhabilitet Skal avstå fra å delta i både saksforberedelse og avgjørelse jf. forvaltningsloven 9 Unntak ved hastesaker, jf. forvaltningsloven 7. Unntak ved skjønnsfrihet, jf. forvaltningsloven 6 fjerde ledd. Hvis reglene ikke følges blir ugyldighet lett resultatet: «Når tre av tretten medlemmer, herunder lederen, var inhabil, kan det imidlertid heller ikke være særlig tvilsomt at vedtaket må kjennes ugyldig også på dette grunnlag, jf forvaltningsloven 41.» (Rt )

21 Taushetsplikt Utgangspunkt den alminnelige handlefrihet Behovet for unntak: Personvernhensyn Legge til rette for god og åpen kommunikasjon mellom forvaltningen og den private part Behovet for unntak fra unntaket: Videreformidling av taushetsbelagt informasjon

22 Taushetsplikt (forts.) To hovedtyper taushetsplikt: I egenskap av offentlig ansatt: Forvaltningsloven 13 flg. I egenskap av yrke/profesjon: Eks: Helsepersonelloven kapittel 5 Rt Overlege ga informasjon om arvelig tarmsykdom. Forsikringsselskapers bruk av geninformasjon. Oppreisning etter skadeerstatningsloven 3-6. Straffeperspektivet: Straffeloven 121: «Den som forsettlig eller grovt uaktsomt krenker taushetsplikt som i henhold til lovbestemmelse følger av hans tjeneste eller arbeid for statlig eller kommunalt organ, straffes med bøter eller med fengsel inntil 6 måneder.»

23 Taushetsplikt for offentlig tjenestemann / folkevalgt Gjelder alle sakstyper Ikke bare taushetsplikt, men også plikt til å hindre spredning av taushetsbelagt informasjon Hva med minnepinne på avveie? Gjelder også for folkevalgte

24 Taushetsplikt for offentlig ansatte (forts.) Subjektet: Forvaltningsloven 13: Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan Private? Forvaltningsloven 13 b annet ledd Situasjonsbestemt taushetsplikt det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite Rt Straffesak etter straffeloven 121. Sosialkurator fikk og videreformidlet taushetsbelagte opplysninger.

25 Taushetspliktens objekt Objektet: Opplysningens type og innhold «noens personlige forhold», 13 første ledd 1) Ikke sensitivitetskrav «tekniske innretninger og fremgangsmåter» samt forretningshemmeligheter, 13 første ledd 2) Unntak for enkelte opplysninger (personnummer mv.) i 13 annet ledd. Unntakene i 13a: Samtykke Opplysninger gitt i statistisk eller anonymiserende form Alminnelig kjent eller tilgjengelig «andre steder»

26 Taushetspliktens objekt (forts.) Unntakene i forvaltningsloven 13b: 1) Sakens parter 2) Saksforberedelse 3) Organ- og etatintern kommunikasjon 4) Statistikk, revisjon, kontroll 5) Opplysninger til andre forvaltningsorganer «som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag» 6) Mulige lovbrudd 7) Lov om Oppgaveregisteret 8) Opplysninger til forvaltningsorgan i annen EØS-stat

27 Taushetspliktens objekt (forts.) Opplysninger til bruk i forskning, 13d Dersom det finnes «rimelig» og ikke medfører «uforholdsmessig ulempe» Forutsetter avgjørelse av «departementet» Adgang til å knytte vilkår til vedtak om formidling av opplysninger til bruk i forskning

28 Brudd på taushetsplikten Virkningene av brudd på reglene om taushetsplikt: Brudd på taushetsplikt påvirker neppe gyldigheten av vedtaket Reglene er pliktregler som retter seg mot ansatte mfl. i den offentlige forvaltning. Sanksjoner rettes i så fall mot dem: Straff, oppsigelse etc.

29 Ha et strålende opphold videre i Bergen!