Toll - og vareførselavdelingen

Transkript

1 Tolldirektoratet Toll - og vareførselavdelingen H ørings notat forslag til utvidet adgang til forenklet fortolling for reisende 1 Innledning Tolldirektoratet foreslår å gjøre endringer i tollforskriften for å kunne tilby publikum en utvidet mulighet til fortolling av reisegods i KvoteAppen. Appen ble lansert i juni 2016, og gir reisende mulighet for forenklet fortolling av alkohol og tobakk kjøpt i utlandet. Direktoratet ønsker å utvide muligheten til forenklet fortolling, slik at KvoteAppen også kan brukes ved innførsel av annet reisegods ti l personlig bruk. Tolletaten ønsker å gjøre lovlydighet til det naturlige førstevalget ved privat import. Den foreslåtte utvidelsen er derfor utformet for å legge til rette for enkel og effektiv etterlevelse av regelverket. Utvidelsen skal gi mulighet til fortolling uten kompliserte utregninger, og vil derfor bare omfatte normaltilfellene. Om det for eksempel skal gjøres krav på nedsatt merverdiavgiftsgrunnlag eller avgiftsfritak, eller om det kreves tillatelse for å kunne innføre varen, må fortollingen fortsatt gjøres av tollmyndighetene på en tollstasjon. Direktoratet foreslår en øvre verdigrense ved fortolling i appen på kroner per reisende for hver reise. Beregningen av toll og avgifter bør gjøres på en forenklet og samlet måte, til gunst fo r reisende som velger å fortolle varer i KvoteAppen. Løsningen bør tilsvare hvordan forenklet fortolling av alkohol og tobakk gjøres i dag. Med dette forslaget vil Tolletaten kunne tilby en digital fortollingsløsning som er effektiv og brukervennlig, og s om gjør det enkelt for de reisende å følge regelverket når de innfører reisegods til personlig bruk. Forslaget vil legge til rette for flere fortollinger av annet reisegods enn alkohol og tobakk enn i dag, og dermed økte provenyinntekter. For øvrig vil fo rslagene ikke ha særlige økonomiske eller administrative konsekvenser. 2 Bakgrunn Nordmenn reiser og handler stadig mer utenlands. Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at nordmenns forbruk på reiser til utlandet har økt med 20 prosent mellom 2012 og 2 016, mens verdien på den totale grensehandelen har økt med 19,3 prosent i samme

2 Side 2 tidsrom. 1 Det er dermed stadig viktigere både for statens inntekter og konkurransevilkårene for norsk næringsliv at de reisende har oversikt over regelverket ved innførsel, samt villighet og mulighet til å etterleve det. I en spørreundersøkelse som Tolldirektoratet gjennomførte i 2013 svarte imidlertid 42 prosent av de spurte at de ikke kjente til de øvre verdigrensene som gjelder for avgiftsfri innførsel av reisegods. Selv om KvoteAppen kan ha bidratt til å øke bevisstheten om regelverket for alkohol og tobakk, er det liten grunn til å anta at den generelle kunnskapen om regelverket for reisegods har endret seg særlig siden Tolletaten har et overordnet mål om at det skal være lett å gjøre rett. KvoteAppen, som har over nedlastinger, fungerer både som en informasjonskanal og en begrenset fortollingsløsning. Fortolling i appen gir samtidig de reisende fordelen av å kunne velge innpasseringssted og -tidspunkt fritt. For eksempel kan man innføre varer med fritidsbåt til det stedet man måtte ønske, istedenfor å måtte dra innom der tollmyndighetene er stasjonert. Tilsvarende kan gjøres på landevei uten betjent tollstasjon, eller når grensepasseringen skjer utenom tollstasjonenes åpningstid. Appen legger videre til rette for mer effektive fortollinger ved at utregning og betaling skjer før grensepassering, uten stopp, venting og manuell behandling på en tollstasjon. Bruk av app bidrar samtidig til at Tolletaten kan prioritere andre reisende og godstrafikk ved grenseovergangene. Tolletatens erfaringer med appen etter lanseringen i juni 2016 er udelt positive. I 2017 ble det krevd inn totalt 15,9 millioner kroner på fortollingsautomatene og KvoteAppen til sammen (hvorav 10,3 millioner i appen gjennom fortollinger), sammenlignet med 9 millioner kroner i 2016 (hvorav 3,5 millioner i appen i perioden juli-desember). I perioden januar-september 2018 er det krevd inn ca. 14 millioner kroner gjennom fortollinger bare i KvoteAppen. 2 Det er rimelig å anta at en betydelig andel av disse varene ikke ville blitt fortollet dersom KvoteAppen ikke eksisterte. 3 At de reisende selv fortoller ved bruk av KvoteAppen, bidrar i tillegg til å unngå behov for økt bemanning i tollekspedisjonene. 1 Jf. hhv. tabeller og SSBs grensehandelsundersøkelser viser også at den totale verdien av handel i form av dagsturer til utlandet har økt fra ca. 8,8 mrd. kroner i 2006 til 13,8 mrd. kroner i Det fremgår også av SSBs reiseundersøkelse at nordmenn dro på 8,03 millioner utenlandsturer i 2016, mot 7,6 millioner i 2008 (eldste tilgjengelige tall), jf. tabell nr I samme periode har det blitt krevd inn ca. 4,5 millioner på fortollingsautomatene gjennom fortollinger. 3 Fra 2015 (før KvoteAppen) til 2017 har total verdi på forenklet fortolling av alkohol og tobakk økt fra ca. 17,1 millioner til ca. 28,5 millioner kroner. Andelen forenklet fortolling på rød sone har økt fra 10,9 millioner til 12,6 millioner kroner, mens fortollingsautomatenes andel har gått ned fra 6,2 millioner til 5,6 millioner kroner. Antall fortollinger på automat har ligget stabilt på årlig, mens antall fortollinger i appen har økt fra i 2016 til i 2017 og frem til september i Dette viser at KvoteAppen ikke bare har stått for den klart største verdiøkningen i 2016 og 2017, men også at den relative veksten i fortolling via app har vært betydelig større enn på rød sone og automat.

3 Side 3 I dag må reisende som ønsker å fortolle annet reisegods enn alkohol og tobakk oppsøke tollmyndighetene ved ankomst til tollområdet. Fortollingene gjøres manuelt i Tolletatens elektroniske fortollingssystem. 3 Praktisk beskrivelse av løsningen Med det ovennevnte som bakgrunn mener Tolldirektoratet at en enkel, mobil og digital selvbetjeningsløsning for reisegods vil kunne ha en positiv effekt på fortollingsvilligheten i befolkningen, og bidra til økt kunnskap og bevissthet om regelverket. Flere fortollinger vil igjen bidra til å øke statens provenyinntekter. Direktoratet ønsker derfor å utvide adgangen til forenklet fortolling for reisegods, og gjennomføre dette i praksis ved en endring av KvoteAppen. Et viktig overordnet mål er at den nye fortollingsløsningen fortsatt skal være brukervennlig, med enkel og intuitiv dialog. Den reisende skal få relevant informasjon om reglene for reisegods og varetypene som kan fortolles ved hjelp av appen, og det skal legges til rette for effektiv og korrekt fortolling. Selve fortollingsprosedyren er tenkt gjennomført ved at den reisende velger en varetype, og deretter oppgir kjøpesummen i valutaen varen er betalt med. Informasjonen som tastes inn legger grunnlaget for hva som skal betales. Når beløpet er betalt, får den reisende en kvittering som gir tillatelse til å passere grensen på grønn sone eller ubetjent grenseovergang. Fortollingen er fullført når den reisende har innført varen, jf. tolloven 4-1 første ledd bokstav a. Løsningen medfører at det ikke lenger vil være nødvendig å stanse ved grensen eller henvende seg til Tolletaten for å få fortollet reisegods av moderat verdi, i likhet med dagens løsning ved fortolling av alkohol og tobakk. Det vil naturligvis fortsatt være mulig å få fortollet reisegods på tollstasjoner for reisende som av ulike årsaker måtte foretrekke eller ha behov for det. 4 Gjeldende rett Enhver som ønsker å disponere over en ufortollet vare må innhente tollmyndighetenes tillatelse på forhånd. Slik tillatelse innhentes ved å deklarere, jf. tolloven Etter bestemmelsens femte ledd kan forenklede rutiner for deklarering fastsettes i forskrift. Tillatelse til fri disponering over en vare gis ved at den fortolles, jf. tolloven Etter bestemmelsens annet ledd kan det gis forskrift om forenklede fortollingsrutiner. Reisegods som oppfyller vilkårene for forenklet fortolling i tollforskriften , det vil si alkohol- og tobakksvarer med verdi under grensene i 5-1-1, kan deklareres ved bruk av KvoteAppen, jf første ledd. Varer som er fortollet på denne måten anses som meldt- og oppgitt for tollmyndighetene, jf , jf. tolloven 3-1 annet ledd bokstav a. Forenklet fortolling i KvoteAppen gir ellers fritak fra de resterende vareførselspliktene, jf fjerde ledd, tredje ledd, andre ledd og syvende ledd.

4 Side 4 5 Tolldirektoratets vurderinger og forslag til endringer 5.1 Utvidet adgang til forenklet fortolling Tolldirektoratet foreslår at også annet reisegods enn alkohol og tobakk skal kunne fortolles gjennom en forenklet fortollingsløsning. Dette foreslås gjennomført ved et nytt ledd i tollforskriften , slik at ordningen med forenklet fortolling utvides, jf Adgangen til forenklet fortolling av slikt reisegods foreslås begrenset til kroner per reisende for hver reise. Særavgiftspliktige varer, varer som er avhengig av tillatelser fra andre myndigheter 4 og næringsmidler 5 skal ikke omfattes av ordningen. Nesten alle varetypene som foreslås omfattet av den nye ordningen er ikke belagt med toll. Når det gjelder de få tollpliktige varene (tekstil- og klesvarer), vil en vesentlig andel av disse oppfylle vilkårene for preferansetoll (nedsettelse eller fritak). I praksis vil det derfor kun være et fåtall varer omfattet av den nye løsningen som det i utgangspunktet skal betales toll for. I lys av målet om en enkel og selvbetjent løsning, ønsker direktoratet en forenklet beregning av toll og avgifter for samtlige varer i appen. Det foreslås derfor at beregningen gjøres med en flat sats som benyttes uavhengig av om varene som innføres er belagt med toll eller ikke. Satsen vil være det eneste som den reisende må betale ved forenklet fortolling. Direktoratet foreslår at den flate satsen settes til 25 prosent for alle varer som fortolles gjennom den foreslåtte rutinen. Satsen skal dekke merverdiavgift for alle varer, og toll for de tollpliktige varene. Det gis dermed en viss rabatt for å benytte ordningen. Dette er i tråd med de andre løsningene for privat import. Det gis skjematiske avgiftsmessige fordeler ved både forenklet fortolling av alkohol og tobakk etter tollforskriften og internettfortolling etter Særlig om verdigrensen Den foreslåtte verdigrensen for varer som kan fortolles etter den nye rutinen er på kroner per person per reise. Dette kommer i tillegg til fritaket for reisegods på varer med verdi inntil eller kroner etter tollforskriften 5-1-1, med mindre det er tale om innførsel av varer med verdi over grensene og som utgjør et sammenhengende hele, jf. forskriften fjerde ledd. Verdigrensen på kroner er foreslått på skjønnsmessig grunnlag. Direktoratet mener denne grensen i utgangspunktet legger til rette for å kunne fortolle majoriteten av varer som innføres som reisegods til personlig bruk. Dette er viktig sett fra et brukerperspektiv. 4 Se også tollforskriften annet punktum. 5 Jf. merverdiavgiftsloven 5-2.

5 Side 5 Ved innførsel av varer av høyere verdi bør det fortsatt være tollmyndighetene som tar stilling til tollrelaterte spørsmål. Høy verdi gjør risikoen større både for brukeren og staten ved brukerfeil eller sikkerhetshull. Samtidig vil f.eks. behov for strengere sikkerhetskrav i appen gå på bekostning av målet om brukervennlighet, i tillegg til å kunne gi en unødvendig dyr løsning sammenholdt med risiko for misbruk. For noen varetyper vil myndighetene videre ha behov for mer komplett informasjon, av hensyn til kontroll med vareførselen eller handelsstatistikken, eller fordi beløpet som skal betales i toll og avgifter vil være forholdsmessig høyt. Ved høy verdi vil det også være viktigere å ha en reell mulighet til å undersøke varen ved innpassering. En annen bekymring ved for høy verdigrense er muligheten for merverdiavgiftssvindel, først og fremst knyttet til urettmessig refusjon. Den faktiske muligheten for å få innvilget et refusjonskrav er imidlertid nokså liten, dersom man allerede har innført varen uten å fremlegge den for tollmyndighetene ved innpassering. Begge disse forholdene tilsier etter direktoratets oppfatning at verdigrensen ikke bør settes for høyt. Av hensyn til ordningens brukervennlighet bør likevel grensen ikke settes for lavt. Etter en avveining av hensyn for og mot har direktoratet kommet til at kroner vil være et passende utgangspunkt. Grensen kan eventuelt justeres opp eller ned basert på erfaringer med løsningen etter den er innført. 5.3 Vareomfang Løsningen skal kun gjelde innførsel av reisegods til personlig bruk. Varer til annet enn personlige formål, for eksempel varer til kommersiell bruk, omfattes ikke, jf. forslagets tredje ledd. Ettersom bruk av ordningen medfører krav om betaling på 25 prosent av varenes verdi, vil det ikke være hensiktsmessig å benytte den ved innførsel av varer det ikke skal svares merverdiavgift for, hvor verdien er over grensen for toll- og avgiftsfri innførsel. Dette gjelder for eksempel flytte- og arvegods, jf. tolloven 5-1 første ledd jf. merverdiavgiftsloven 7-2, og varer som er fritatt fra innførselsmerverdiavgift etter merverdiavgiftsloven 7-1. Varer som ikke omfattes av ordningen må som før fortolles på en tollstasjon. Næringsmidler, varer belagt med særavgifter eller gebyrer, og varer som er avhengig av tillatelser fra andre myndigheter, skal ikke kunne fortolles i den nye løsningen. Dette vil for eksempel omfatte innførsel av matvarer, våpen, medisiner m.m. Årsaken er både hensynet til det offentliges kontrollbehov ved disse innførslene, og at privatpersoner ikke skal måtte ta stilling til kompliserte vurderinger og utregningsspørsmål ved fortollingen. Der innførselen avhenger av tillatelse fra andre myndigheter, vil det også være en trygghet for de reisende at det er tollmyndighetene som har vurdert at dokumentasjonen er i orden og foretatt fortollingen. 5.4 Beregningsgrunnlaget Beregningsgrunnlaget for satsen ved denne typen forenklet fortolling skal være varens verdi, altså tollverdien. Ved innførsel av reisegods vil dette i praksis være prisen som faktisk er betalt for varen.

6 Side 6 Løsningen skal dermed ikke benyttes ved fortolling av varer med andre beregningsgrunnlag. Dette gjelder for eksempel ved nedsatt beregningsgrunnlag etter tolloven 7-4 og 7-5 og merverdiavgiftsloven Konsekvenser av forenklet fortolling med flat sats Som en del av den forenklede fortollingsløsningen, ønsker direktoratet som nevnt at avgiftene beregnes samlet med en flat sats. Dette gir fordeler både for tollmyndighetene og de reisende, og legger til rette for en brukervennlig løsning. En viktig bakgrunn for forslaget om flat sats er utfordringen med preferansetoll. Preferansetoll innebærer at de vanlige tollsatsene enten faller bort, blir redusert eller justert fordi varen som fortolles har opprinnelse i et bestemt land eller område. Denne særbehandlingen bygger på frihandelsavtaler mellom Norge og andre land eller ensidige særlige ordninger, jf. tolloven 8-1. Vurderingen om det foreligger krav på preferansetoll krever at den reisende har gode kunnskaper om klassifisering og opprinnelsesregler. Videre er tollregimet som gjelder for kles- og tekstilvarene forholdsvis komplisert. Tollsatsen på tredjelandsvarer varierer fra 0 til 10,7 prosent, og for noen få varer er tollsatsen forskjellig avhengig av om varen er trikotert eller ikke. Når det er toll, ligger satsen på mellom 5,6 og 10,7 prosent. Feil klassifisering vil kunne medføre at en vare blir fortollet med høyere eller lavere tollsats enn den faktisk skulle hatt. Direktoratet mener derfor at det er lite hensiktsmessig at den reisende skal ta stilling til om preferansetollbehandling skal kreves eller ikke. Det er også en stor fordel med tanke på forenkling og brukervennlighet at all fortolling i appen gjøres med samme sats. Direktoratet har vurdert om forslaget kan ha en konkurransevridende effekt i disfavør av norsk næringsliv, eller om det kan virke oppmuntrende for privat utenlandshandel. Tolletatens statistikk, basert på utførte fortollinger, viser at verdien av toll på kles- og tekstilvarer innført som reisegods er svært liten. I 2017 ble det krevd inn ca kroner i toll på kles- og tekstilvarer til en verdi av under kroner innført som reisegods. Dette kommer enten av at folk i liten grad innfører tekstiler, eller at de innfører tekstiler men ikke deklarerer disse for tollmyndighetene ved hjemkomsten. Direktoratet antar at det siste alternativet er det mest sannsynlige. Innføringen av KvoteAppen har som nevnt medført økt fortolling av alkohol og tobakk. Det forventes at den foreslåtte utvidelsen vil ha tilsvarende effekt for annet reisegods. Tolldirektoratet antar at økt fortolling ved privat innførsel av klær og andre tekstiler først og fremst vil redusere den ulovlige innførselen av disse produktene, og i mindre grad gå på bekostning av norsk næringsliv. Det kan her legges til at en stor andel av tekstilvarene som blir innført til Norge i dag i næringsøyemed, i utgangspunktet er tollfrie som følge av frihandelsavtaler og GSP-ordningen. Dette reduserer muligheten for en eventuell negativ effekt som direkte resultat av tollfritaket for reisegods til privat bruk.

7 Side 7 På denne bakgrunn mener Tolldirektoratet at den foreslåtte vil ha svært begrenset negativ effekt på norsk næringsliv og volumet på utenlandshandelen. Internasjonale forpliktelser Ettersom den foreslåtte satsen på 25 prosent vil kunne ses som et tollfritak for enkelte varer som i dag er tollbelagte (kles- og tekstilvarer fra land uten frihandelsavtale o.l.), og dermed en «bestevilkårsbehandling», har Tolldirektoratet vurdert om den foreslåtte endringen er i tråd med Norges forpliktelser etter WTO-avtalen. Det fremgår av GATT 1994 art. 1 at fordeler (toll, avgifter eller prosedyrer) som gis produkter i ett WTO-land må tilstås produkter fra alle andre WTO-land. Siden direktoratets forslag ikke er diskriminerende eller gjelder et utvalg WTO-land, vil kravet om bestevilkårsbehandling være oppfylt. 6 Administrative og økonomiske konsekvenser Tolldirektoratet er av den oppfatning at forslaget gir forenklinger som kan bidra til å øke etterlevelsen blant de reisende. Det vil i sin tur gi økte provenyinntekter. Forslagene innebærer ingen betydelige administrative endringer eller konsekvenser. Løsningen vil bygge videre på KvoteAppen, slik at allerede utviklet funksjonalitet utnyttes så langt det er mulig. Det store antallet eksisterende brukere gir også en fordel. Erfaringene med KvoteAppen så langt tilsier at det ikke vil være noen særlig økning i søknader om omberegning, klager eller annet. Kostnader knyttet til utvikling og drift dekkes over Tolldirektoratets gjeldende budsjett. Direktoratet forventer at økningen i provenyinntekter vil overstige utviklings- og driftskostnadene i løpet av få år, slik tilfellet var ved den første lanseringen av KvoteAppen. Appen vil fortsatt være gratis for publikum å laste ned. For å begrense kostnader for brukerne vil oppdateringer skje på en slik måte at det krever minst mulig datatrafikk. Forslaget vil ellers ikke innebære særlige økonomiske konsekvenser for publikum eller næringsliv. 7 Forslag til endringer i tollforskriften 7.1 Kommentarer til forslaget Den nye forenklede fortollingsløsningen foreslås regulert i nytt annet ledd i tollforskriften Dagens annet og tredje ledd foreslås flyttet til nytt tredje og fjerde ledd. På denne måten vil løsningen omfattes av vareførselsreglene som gjelder ved fortolling av alkohol og tobakk i KvoteAppen, for eksempel oppfyllelse av melde- og fremleggelsesplikten i forskriften 3-1-9, unntakene fra de øvrige pliktene i tolloven kapittel 3, samt reglene for deklarering i første ledd. Også dagens annet ledd, som utelukker forenklet fortolling av varer ment for videresalg eller ervervsmessig formål, vil gjelde. 7.2 Forslag til endringer i tollforskriften Tollforskriften annet ledd skal lyde: Personer som ankommer tollområdet fra utlandet, Svalbard og Jan Mayen kan fortolle annet reisegods enn nevnt i første ledd med samlet verdi til og med kroner ved bruk av

8 Side 8 tollapplikasjon, etter en sats på 25 prosent av varens verdi. Dette gjelder ikke næringsmidler, 1 særavgiftspliktige varer og varer som er avhengige av tillatelser fra andre myndigheter annet og tredje ledd flyttes henholdsvis til nytt tredje og fjerde ledd. 1 Merverdiavgiftsloven 5-2