Høringsuttalelse - Forslag om forskrift til lov om skatteforvaltning

Transkript

1 Tolldirektoratet TOD / Toll- og vareførselsavdelingen TOD / Rettsseksjonen Vår ref: 16/ Arkivkode: 008 Vår dato: Deres dato: Deres ref: 2016/ Adresseinformasjon flettes inn ved ekspedering.se mottakerliste nedenfor v/ Adresseinformasjon flettes inn ved ekspedering.se mottakerliste nedenfor Høringsuttalelse - Forslag om forskrift til lov om skatteforvaltning 1. Innledning Tolldirektoratet (TOD) viser til Skattedirektoratets høring av 29. april 2016 med forslag om forskrift til skatteforvaltningsloven (skatteforvaltningsforskriften). TOD har kommentarer til de deler av forslaget som gjelder overføringen av forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgifter ved innførsel fra Tolletaten til Skatteetaten, jf. kapittel 5 i høringen. TOD vil fremheve våre merknader som knytter seg til følgende hovedpunkter: TOD anbefaler at egenfastsettingsprinsippet ikke innføres fullt ut for de importørene som ikke har en ervervsmessig innførsel, jf Høringens forslag om at klager over tollregionens vedtak om fastsetting av merverdiavgift og særavgift skal sendes til skattekontoret, endres til at klager i stedet skal sendes til behandling i tollregionen. Forslag fra TOD om at (2) tredje punktum presiseres slik at det fremgår at det kun er opplysninger fra godkjente tolldeklarasjoner som tollmyndighetene skal overføres til skattemyndighetene. Forslag fra TOD om en egen bestemmelse i som tydeliggjør at skattemelding som avgis ved innførsel, leveres til tollmyndighetene etter reglene som gjelder for toll. Forslag til en egen overgangsordning for endring av innførselsmerverdiavgift påløpt før 2017 i ny Merknader til de enkelte bestemmelsene i forskriftsforslaget. Postadresse: Besøksadresse: Org.nr: Vår saksbehandler: Postboks 8122 Dep Schweigaards gate 15 E-post: post@toll.no Erik Løvseth 0032 OSLO Oslo Internett: Tlf. direkte: Sentralbord:

2 Vår ref.: 16/ Side Skatteforvaltningsforskriften : Tollregionens myndighet i saker om merverdiavgift og særavgifter som oppstår ved innførsel. Skatteforvaltningsforskriften første ledd: (1) Tollregionen kan for skattepliktige som skal levere skattemelding etter skatteforvaltningsloven 8-3 tredje ledd eller 8-4 femte ledd endre den skattepliktiges fastsetting av merverdiavgift og særavgift som oppstår ved innførsel når denne er uriktig. Tilsvarende gjelder dersom det ikke foreligger en skattefastsetting. I merknadene på side 13 i høringsnotatet fremgår det at: Merverdiavgiftspliktige som ikke er registrert i Merverdiavgiftsregisteret og de som ikke er registrert som særavgiftspliktige skal fastsette grunnlaget og beregne avgiften ved levering av søknad til tollmyndighetene om tillatelse til å disponere over en vare som ikke er fortollet (tolldeklarasjon), jf. tolloven TOD understreker at det ikke gjelder noen egenfastsetting i tollovgivningen i dag for disse subjektene, og det er derfor ikke tilstrekkelig med en henvisning til tolloven Parter som ikke har en «ervervsmessig innførsel», slik som for eksempel privatpersoner, har ikke plikt til å deklarere verken «varens tollverdi» eller «beløp som skal betales», jf. tollforskriften Disse skal etter dagens regler kun deklarere «vareslag, samlet mengde og verdi i norske kroner» mens det er tollmyndighetene som beregner og fastsetter varens tollverdi, avgiftsgrunnlag og avgiftsbeløp som skal betales. Vi nevner også at i tilfellene hvor det er toll eller forskningsavgift på varer, så inngår disse i beregningsgrunnlaget for merverdiavgift. Dersom man skal praktisere egenfastsettingsprinsippet fra skatteforvaltningsloven overfor også disse subjektene, vil det innebære en stor forskjell og utfordring for dem i og med at de må begynne å beregne avgiftsgrunnlaget og avgiften som skal betales selv. I slike tilfeller må parten enten selv klassifisere varen, beregne tollverdi, samt toll og forskningsavgift for å kunne beregne merverdiavgift eller så må tollekspedisjonen skje i to ledd, slik at tollmyndighetene først klassifiserer varen, beregner tollverdi, toll og forskningsavgift hvoretter parten kan beregne merverdiavgiftsgrunnlag og merverdiavgift og tolldeklarasjonen kan godkjennes. En slik bistand fra tollmyndighetene innebærer at den forvaltningsrettslige veiledningsplikten utvides. TOD anbefaler ikke å innføre egenfastsettingsprinsippet fullt ut for de importørene som ikke har en ervervsmessig innførsel. Sistnevnte alternativ ligger også nærmere de generelle politiske signalene om enklere rutiner for privatpersoner som ønsker å innføre varer selv.

3 Vår ref.: 16/ Side 3 Dersom forslaget om egenfastsetting imidlertid fastholdes også for disse subjektene, mener TOD at det må reguleres i skatteforvaltningsforskriften at de har en utvidet deklarasjonsplikt for avgiftsgrunnlag og avgiftsbeløp i forhold til hva de har etter gjeldende rett. I så fall må Tolletaten også vurdere å innføre full deklarasjonsplikt i tollovgivningen. Vi viser videre til merknadene på side 13 i høringsnotatet hvor følgende fremgår: Av bestemmelsens første ledd annet punktum følger det at tollregionens adgang til å fatte vedtak om endring av skattefastsetting skal gjelde tilsvarende når det ikke foreligger en ordinær skattefastsetting. TOD ser for seg noen situasjoner hvor det «ikke foreligger en ordinær skattefastsetting». Den ene er hvor skattyter skulle ha «egenfastsatt» avgift, men ikke gjort det. Det kan være feildeklarering, smugling eller en gjenutførselssituasjon hvor vilkårene for en midlertidig innført vare ikke overholdes og avgifter således skulle ha vært fastsatt. Den andre situasjonen er der skattyter i dag ikke har deklarasjonsplikt, og som i følge forslaget skal omfattes av egenfastsettingsprinsippet. Hvis dagens ordning videreføres i praksis vil det ikke være egenfastsetting, men tollmyndighetenes fastsetting. For det tredje kan det forekomme at en sak starter med en «ordinær skattefastsetting», tollmyndighetene retter eller skattyter selv egenretter, hvorpå det oppstår behov for ytterligere korrigeringer. Hvem som skal håndtere hva i disse situasjonene fremstår for oss som uklart, også tatt i betraktning forslaget til tredje ledd om at tollmyndighetenes kompetanse som avgiftsmyndighet (men ikke tollmyndighet) skal opphøre i det øyeblikket varen er frigjort. Se for øvrig våre kommentarer til det foreslåtte tredje leddet lenger ned. For det tilfellet at det ikke foreligger deklarasjonsplikt og at tollmyndighetene har foretatt fastsettelsen foreslår TOD tilføyd i bestemmelsens første ledd siste punktum: «eller dersom tollmyndighetene har fastsatt avgiften.» Dette vil da også dekke tilfeller der tollmyndighetene har gått inn og endret en «egenfastsettelse». For eksempel kan tollmyndighetene i tollekspedisjonen beslutte at parten ikke skal betale avgift for én hest slik han har deklarert, men for to hester fordi det avdekkes ved fysisk kontroll at det innføres to hester. Fastsettelsen endres således på stedet, slik at parten må betale korrekt (toll og) merverdiavgift før han får tillatelse til å innføre dyrene til Norge. Skatteforvaltningsforskriften andre ledd:

4 Vår ref.: 16/ Side 4 (2) Skattedirektoratet bestemmer hvilken myndighet tollregionen skal ha når skattepliktige som nevnt i første ledd leverer endringsmelding med endring av opplysninger i tidligere levert skattemelding. I merknadene på side 13 i høringsnotatet fremgår det at: Tollregionens myndighet skal være mer begrenset når det gjelder den skattepliktiges endring av tidligere fastsetting av avgiftsgrunnlaget. I Prop. 1 LS ( ) kapittel heter det om dette: "Ofte vil en eventuell endring også innebære endringer i andre deler av tolldeklarasjonen enn det som har med avgiftsgrunnlaget å gjøre. Det kan derfor være hensiktsmessig at spørsmål som har med avgiftsgrunnlaget å gjøre i første omgang håndteres av tollmyndighetene, for eksempel slik at tollmyndighetene gis kompetanse til å legge endringsmeldingen til grunn dersom den ikke tas ut til kontroll." Hvilken myndighet tollregionen skal ha i saker der den skattepliktige endrer sin tidligere fastsetting foreslås regulert i annet ledd, slik at Skattedirektoratet kan gi nærmere bestemmelser om dette. Hvilke saker dette skal være bør avklares i samarbeid mellom Tolldirektoratet og Skattedirektoratet. Sakstypene kan endre seg over tid og etter hvert som de to etatene får erfaring om hvordan ordningen best bør innrettes. I utgangspunktet skal tollregionenes myndighet gjelde enklere saker, for eksempel i saker der feilen i endringsmeldingen er åpenbar. TOD bemerker at hvilken myndighet tollregionen skal ha når skattepliktige leverer endringsmelding vil påvirke en rekke ulike forhold, herunder fastsetting og oppkreving samt eventuelt også tilbakebetaling av avgifter, saksbehandling, regler, rutiner og prosedyrer. Etter TODs syn er dette såpass viktige forhold at de bør reguleres i skatteforvaltningsforskriften av hensyn til forutsigbarhet for parten. Den foreslåtte formuleringen i forskriftsutkastet kan dessuten gi inntrykk av at SKD skal delegere denne kompetansen i hvert enkelt tilfelle, mens uttalelsen i høringsnotatet gjelder «bestemmelser», noe vi tolker som at spørsmålene skal forskriftsreguleres. Skatteforvaltningsforskriften tredje ledd: (3) Klage over tollregionens vedtak om fastsetting av merverdiavgift og særavgift skal sendes skattekontoret. I merknadene på side 13 i høringsnotatet fremgår det at:

5 Vår ref.: 16/ Side 5 Når tolldeklarasjonen er godkjent og varen fortollet vil tollregionenes oppgaver knyttet til avgiftsfastsettingen opphøre, og oppgavene overtas av skattemyndighetene. Det innebærer at klage over tollregionens endringsvedtak skal sendes til skattekontoret. TOD bemerker at det ofte først vil være etter at fortollingen er foretatt av tollmyndighetene og den skattepliktige har mottatt den frigitte varen, at den skattepliktige får tilstrekkelige forutsetninger for å stille spørsmål ved avgiftsfastsettingen på tolldeklarasjonen (skattemeldingen), og behov for å endre deklarerte opplysninger som påvirker fastsettelsen. Dette gjelder særlig når den skattepliktige har benyttet speditør til å forestå innførselen og den skattepliktige dermed ikke har vært direkte involvert i avgiftsfastsettingen av varen. Den skattepliktige vil i slike tilfeller kontakte tollmyndighetene for veiledning og bistand til å rette opp deklarasjonen. Først dersom tollregionen ikke godtar endringene som den skattepliktige ønsker å foreta, for eksempel fordi endringene på deklarasjonen ikke kan underbygges med tilstrekkelig dokumentasjon, vil det være aktuelt for vedkommende å klage over fastsettingen. Det blir således misvisende når merknadene til den foreslåtte bestemmelsen i tredje ledd gir uttrykk for at tollregionens oppgaver knyttet til avgiftsfastsettingen opphører idet varen er fortollet. Tollregionen må nødvendigvis også en tid etter fortollingen kunne bistå den skattepliktige med spørsmål knyttet til avgiftsfastsettingen. I henhold til det foreslåtte tredje leddet i skal klager over tollregionens fastsettelsesvedtak, det vil si vedtak om endring av den skattepliktiges egen avgiftsfastsetting, sendes til skattekontoret. TOD påpeker at det synes praktisk vanskelig å skille mellom tilfeller hvor den skattepliktige ikke er enig i sin egen fastsetting og tilfeller der den skattepliktige er uenig i den fastsettingen som tollregionen har foretatt. Som nevnt har ikke disse subjektene deklarasjonsplikt i dag og i alle tilfelle vil tollregionen måtte fortsette å ha en sentral rolle ved utfyllingen og fastsettingen av avgiftene på deklarasjonen. Den skattepliktige vil derfor i begge tilfeller kunne oppfatte både fastsettingen og den etterfølgende fortollingen som tollmyndighetenes vedtak. Er den skattepliktige uenig med tollregionen om noen av opplysningene som skal stå på deklarasjonen, og som danner grunnlag for avgiftsfastsettingen, så vil vedkommende ønske å klage. Det vil da være svært vanskelig for den skattepliktige og tollregionen å skille mellom en klage over tollregionens nektelse av å endre den skattepliktiges egen avgiftsfastsetting/fortolling og klage over et endringsvedtak/avgiftsfastsetting foretatt av tollregionen. Førstnevnte klage, iallfall hva gjelder fortollingen, må behandles av tollregionen, mens sistnevnte klage vil behandles av skattekontoret. TOD legger som nevnt til grunn at klager over vedtakene (fortollingene) som tollregionene fatter vil måtte behandles av både skattekontoret og tollregionen: Av skattekontoret for

6 Vår ref.: 16/ Side 6 avgiftsfastsettingen, og av tollregionen for andre forhold i tolldeklarasjonen som påklages. Tollregionens vedtak hva gjelder andre forhold i tolldeklarasjonen enn selve avgiftsgrunnlaget og avgiften vil således vurderes av tollregionen og eventuelt oversendes TOD i henhold til forvaltningslovens regler om klage. Dette gjelder for eksempel grunnlaget for og beregningen av eventuell toll på varen, varens klassifisering og alle andre forhold regulert i lov om toll og vareførsel. I tillegg vil klager hvor det anføres feil ved tollregionens saksbehandling, for eksempel brudd på veiledningsplikten eller plikten til å utrede en sak før det fattes vedtak, måtte behandles av tollregionen og TOD. Alle slike forhold i tollregionens vedtak og klagen over dette vil behandles av tollmyndighetene etter reglene i forvaltningsloven, mens fastsettingen av avgiftsgrunnlag og avgift vil behandles av skattemyndighetene etter skatteforvaltningsloven. TOD mener at denne todelte behandlingen i praksis vil bli hovedregelen for parter som påklager endringer i tolldeklarasjoner, og at den derfor bør fremgå av forskriftsteksten. Etter TODs oppfatning må klageløpet følge forvaltningslovens og skatteforvaltningslovens hovedløp, som innebærer at klagene sendes til det organet som har fattet vedtaket, nemlig tollregionen. Da vil tollregionen kunne ta stilling til tollfaglige spørsmål knyttet til grunnlagsdata som kan påvirke særavgifter og merverdiavgift, og skille ut de deler av klagene som skal til TOD (dersom vedtak fastholdes) før saken går videre til skattekontoret og henholdsvis skatteklagenemnda og Skattedirektoratet. Dette vil være i tråd med den store hovedregelen ved klagesaksbehandling om at klager sendes til det organet som har truffet vedtaket som påklages, jf. også skatteforvaltningsloven 13-5 (1). Det er meget gode grunner for en slik praksis. Å sende klagen til skattekontoret som ikke har vært involvert i saken tidligere, vil fremstå som svært byråkratisk og ressurskrevende. At klageren eventuelt selv må splitte sin klage mellom to organer er heller ikke publikumsvennlig. Mange saker kan enkelt løses av det organet som selv har fattet vedtaket. Finner organet klagen begrunnet vil den omgjøre vedtaket til klagerens fordel slik at det ikke er behov for å sende klagen videre, jf. skatteforvaltningsloven 13-6 (3). Ettersom toll og innførselsavgiftene inngår i beregningsgrunnlaget for merverdiavgift ved innførsel, jf. merverdiavgiftsloven 4-11 (1) andre punktum, mener TOD at klageløpet for merverdiavgift som kun er en funksjon av endringer i innførselsavgiftene, uansett må følge klageløpet for vedkommende tollavgift/særavgift. Gjelder for eksempel klagen etterberegning av toll, noe som vil få innvirkning på beregningen av innførselsmerverdiavgiften, men som ellers ikke reiser «merverdiavgiftsfaglige» spørsmål, følges klageløpet i Tolletaten. Det foreslåtte tredje leddet i bruker for øvrig passiv form og er etter vår oppfatning uklar med hensyn til hvem (tollregionen eller klager) som skal sende klagen til skattekontoret.

7 Vår ref.: 16/ Side 7 Skatteforvaltningsforskriften femte ledd: (5) Ved søksmål til prøving av avgjørelser truffet etter første og annet ledd utøves statens partsstilling av skattekontoret. Erfaringsmessig kan juridiske problemstillinger som reises, gjelde tollfaglige spørsmål (f.eks. klassifisering i tolltariffen eller tollverdi). TOD mener at den foreslåtte bestemmelsen i femte ledd derfor bør endres slik at det åpnes for at Skatteetaten eller Finansdepartementet kan beslutte at også Tolletaten skal utøve statens partsstilling. Skatteforvaltningsforskriften 7-9-1, 7-9-2, 7-9-3, 7-9-4: Tollmyndighetenes opplysningsplikt Vi viser til merknadene på side 23 i høringsnotatet der det fremgår følgende: Av forslaget til tredje ledd, tredje ledd og fjerde ledd fremgår det at tollmyndighetene skal gi alle opplysningene som fremgår av tolldeklarasjonene om vareførsel til og fra landet som har betydning for skattemyndighetenes fastsetting og kontroll av særavgifter og merverdiavgift. De foreslåtte bestemmelsene viderefører forskrift 11. desember 2001 nr om særavgifter 5-16 for så vidt gjelder automatisk overføring av informasjon fra tolldeklarasjonen. Bestemmelsen er utvidet til også å omfatte merverdiavgift, ettersom Skatteetaten fra 1. januar 2017 overtar forvaltningen av innførselsmerverdiavgift. Skatteetatens adgang til å be om kontrollopplysninger fra tollmyndighetene ut over tolldeklarasjonen er regulert i skatteforvaltningsloven 10-5 annet ledd bokstav h. Av forslaget til annet ledd siste punktum fremgår det at opplysningene skal gis fortløpende. Siden tollmyndighetene skal kontrollere grunnlaget og beregningen av merverdiavgift og særavgift når tolldeklarasjonene mottas, er det naturlig at opplysninger først overføres til skattemyndighetene når tolldeklarasjonen er ferdigbehandlet. Det vil si etter at varene er fortollet, eller tillatelse til forpassing, transittering eller annen form for disponering av ufortollet vare er gitt. TOD bemerker at det kun er opplysninger fra godkjente tolldeklarasjoner, det vil si fortollinger, som utredningsarbeidet har vist behov for at skal overføres og som Toll/Skatt/SKA-prosjektet har utarbeidet løsninger for. Det er ikke tidligere lagt opp til en rutinemessig overføring av opplysninger om andre former for tollekspedisjoner eller tillatelser til å disponere over ufortollede varer slik som forpassinger og transitteringer. Dette ville i så fall være svært ressurskrevende og by på store praktiske utfordringer da tollmyndighetenes datasystemer og rutiner ville måtte tilpasses og nye etableres, avhengig av hvilken type tillatelse eller tollekspedisjonsform det gjelder og hvordan informasjonen skal overføres. Det har heller ikke vært lagt opp til at det skal overføres opplysninger fra deklarasjoner som av ulike årsaker ikke har blitt godkjent og som er avvist av tollmyndighetene.

8 Vår ref.: 16/ Side 8 TOD foreslår på denne bakgrunn at (2) tredje punktum presiseres slik at det fremgår at det kun er opplysninger fra godkjente tolldeklarasjoner som tollmyndighetene skal overføre til skattemyndighetene. Vi har følgende forslag til endring (fet skrift) av (2) tredje punktum: Tollmyndighetene skal overføre opplysningene fra tolldeklarasjonen fortløpende etter at denne er behandlet og godkjent : Leveringssted for skattemeldinger mv. på papir I saker der den skattepliktige skal gi opplysninger om grunnlaget for merverdiavgift og særavgift ved levering av tolldeklarasjonen til tollregionen, vil opplysninger om grunnlaget for merverdiavgift og særavgift utgjøre skattemelding etter skatteforvaltningsloven 8-3 og 8-4. I merknadene på side 28 i høringsnotatet fremgår det at: Skattedirektoratet vil for disse opplysningene bestemme at de skal leveres på samme sted som tolldeklarasjonen. I skatteforvaltningsforskriften er det foreslått følgende ordlyd: Skattemeldinger mv. på papir skal leveres til den mottaksadresse som Skattedirektoratet bestemmer. TOD bemerker at bestemmelser om hvordan den private part skal levere opplysninger som vedkommende plikter å gi til myndighetene iht. lov er av en art som må reguleres i formell forskrift, jf. forvaltningsloven 38 (som fortsatt skal gjelde på dette området jf. skatteforvaltningsloven 1-3 (1) bokstav b). Etter vår oppfatning er det ikke tilstrekkelig at dette kun fremgår av forarbeidene til forskriftsbestemmelsen slik som foreslått her. Det bør tas i betraktning at «mottaksadresse» er et lite opplysende begrep når skattemeldingen skal leveres til tollmyndighetene. I innførselstilfellene vil skattemeldingen bli levert på en rekke ulike måter, og ikke nødvendigvis til en bestemt «adresse». Det synes også å være et hull i forskriftsforslaget for skattemeldinger som verken omfattes av (skattemeldinger som leveres elektronisk) eller (skattemeldinger på papir). Dette gjelder f.eks. muntlig deklarering av reisegods, bruk av fortollingsautomater, tollapplikasjon, fortollingsløsningen på internett og de tilfellene hvor TVINN benyttes av andre enn registrerte merverdiavgiftspliktige. TOD foreslår at det utarbeides en egen i innførselstilfellene, med følgende tekst: Skattemelding som avgis ved innførsel Skattemelding som skal avgis ved innførsel, leveres til tollmyndighetene etter reglene som gjelder for toll.

9 Vår ref.: 16/ Side 9 Det foreslåtte andre punktum i første ledd, som sier at uregistrerte merverdiavgiftspliktige ikke skal levere skattemeldingen for innførselsmerverdiavgiften elektronisk, kan da utgå. 3. Forslag til overgangsordning for endring av innførselsmerverdiavgift påløpt før 2017 TOD har notert seg at det ikke er foreslått overgangsregler for behandling i 2017 av tolldeklarasjoner fra før 2017 hvor det det må foretas korrigeringer av feil eller refusjoner etter for eksempel gjenutførsel av en vare. Disse deklarasjonene må rettes opp i TVINN, og det må tas hensyn til at det innenlandske system for merverdiavgift ikke håndterer gammel ordning for innførselsmerverdiavgift, verken praktisk eller juridisk. Ettersom deklarasjonene ikke er skattemeldinger får ikke skatteforvaltningsloven 9-4 anvendelse for endringer som må foretas i avgiftsfastsettinger fra før For disse avgiftsfastsettingene er tollregionen dessuten avgiftsmyndighet, jf. merverdiavgiftsloven 12-1 (2). Ved årsskiftet vil det høyst sannsynlig foreligge ganske mange saker i Tolletaten som er påbegynt eller innsendt, men som ikke er ferdigbehandlet. Det vil høyst sannsynlig også dukke opp en god del saker i 2017 og senere som gjelder saker hvor avgiftsplikten oppstod i 2016 eller tidligere. TOD mener at den eneste juridisk akseptable og praktiske håndterbare løsningen er at behandlingen av disse sakene skjer i Tolletaten. Da kan blant annet de som ønsker endringer fortsatt benytte seg av Tolletatens system for elektronisk omberegning, og publikum som har saker knyttet til innførsler fra før 2017 kan forholde seg til samme etat og den samme ordningen for innførselsmerverdiavgift. Forskriftshjemmelen i skatteforvaltningsloven 2-13 dekker en slik adgang for tollmyndighetene til å utøve myndighet, men vi antar at det er mest hensiktsmessig å benytte forskriftshjemmelen om overgangsbestemmelser i 16-2 tredje ledd. Vårt forslag lyder: Endring av skattefastsettinger ved innførsel før lovens ikrafttreden Tolletaten behandler endringer for merverdiavgift beregnet ved innførsel av varer når avgiftsplikten er oppstått før 1. januar 2017 selv om tollskyldneren var registrert i Merverdiavgiftsregisteret på det tidspunktet avgiftsplikten oppsto. Tilsvarende gjelder tilfeller der avgift ikke ble beregnet. Med hilsen Pål Hellesylt

10 Vår ref.: 16/ Side 10 avdelingsdirektør Sonja Finne fung. seksjonssjef Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi: Finansdepartementet