Fylkesmannen omgjør sitt vedtak av 27. september 2017

Transkript

1 FYLKESMANNEN I FINNMARK Juridisk stab geivivi E FINNMÀRKKU FYLKKAMÅNNI juridihkkaståba Porsanger kommune Rådhuset 9712 Lakselv Deres ref Deres dato Vår ref Vår dato Sak 2016/ Ark Saksbehandler/direkte telefon: David Larsen Fylkesmannen omgjør sitt vedtak av 27. september 2017 Vi viser til vårt varsel om mulig omgjøring av ovennevnte vedtak, i brev til Porsanger kommune 20. juni Videre viser vi til Porsanger kommunes svar på varselet i brev av 3. juli Fyikesmannen finner grunnlag for å omgjøre vedtaket av 17. august 2016, og treffer nytt vedtak: Fylkesmannen avviser Finnmark Dagblad v/vanja Skotnes sitt krav om innsyn i avviksmeldinger ved Porsanger kommune. Vedtaket er begrunnet i det følgende. Sammendrao av beorunnelsen Innsynskravet innfrir ikke vilkåret i offl. 28 om at kravet må angi en tilstrekkelig presis skildring av dokumentene/opplysningene det bes om innsyn i, slik at organet kan finne frem til og sortere dokumentene/opplysningene uten at det blir urimelig arbeidskrevende. Fylkesmannen er etter en konkret vurdering kommet til at innsynskravet fordrer en ressursbruk som vil påføre Porsanger kommune en urimelig arbeidsbyrde. Innsynskravet må derfor awises. Sakens bakgrunn Sakens bakgrunn forutsettes kjent av partene, men Fylkesmannen vil likevel gjengi hovedtrekkene. I e-post av 30. mai 2016 krevde Finnmark Dagblad vnanja Skotnes (heretter Skotnes) innsyn i alle avvik i den kommunale eldreomsorgen i Porsanger kommune i perioden 1. Postadresse: Telefon: Sikker melding: E-post: Internett: Statens hus fmfipostmottak@fylkesmannen.no VADSØ Org.nr:

2 Side 2 av 5 januar 2015 til 30. mai Kommunen avslo innsynskravet 6. juni 2016, noe Skotnes påklaget i e-post påfølgende dag. Etter å ha behandlet klagen besluttet kommunen å opprettholde sitt avslag. Skotnes ble orientert om dette i e-post 14. juni Fylkesmannen stadfestet kommunens avslag i vedtak av 17. august På bakgrunn av Fylkesmannens vedtak i en tilsvarende sak1 5. mai 2017, varslet Fylkesmannen omgjøring av vedtaket av 17. august 2017 og ba om Porsanger kommunes uttalelse. I brev fra kommunen 3. juli 2017 ble det uttalt blant annet følgende: «Porsanger kommune har ingen nye momenter i saken men ønsker å presisere de viktigste momenter i våre avslag, som også Fylkesmannen la til grunn i sin endelige avgjørelse av Avviksmeldinger anses som interne dokumenter som benyttes til kvalitetsforbedring i egen organisasjon og kan dermed holdes utenom offentlighet og innsyn jmf definisjon i offl. 14 og veileder til offl. Porsanger kommune er videre av den forståelse at dokument ikke lenger kan holdes internt i det øyeblikk avvik er av en karakter som må løftes ut av egen organisasjon (her: helse og omsorgsavdelingen) for lukking, og fra dette tidspunkt må følge bestemmelser som følger av prinsippet om meroffentlighet. Et vedtak om tillatelse til innsyn i interne avvik i egen organisasjon, mener vi vil gå på tvers med definisjonen jmf. bestemmelsene som her er nevnt. Porsanger kommune er et lite og gjennomsiktig samfunn. Kommunens helse og omsorgsavdelingen har et ansvar for å levere kvalitative tjenester og forvalte samfunnsressurser ihht til gjeldende lovverk innen sektoren. Hvordan dette utøves er av stor interesse for våre innbyggere, og at hensynet til offentlig innsyn er hovedregelen er forståelig. Det må imidlertid også presiseres at man som arbeidsgiver også et ansvar som for å ivareta sine ansatte og som tjenesteutøver et ansvar for brukere av våre tjenester. Å skaffe seg oversikt over beboere i institusjon og ansatte på vakt til spesifikke tidspunkt kan, for den som ønsker, være forholdsvis enkelt. Dersom Fylkesmannen omgjør sitt vedtak om innsyn i kommunens interne avvik i eldreomsorgen anmodes det som et minimum om at ansattes navn, dato for avvik, evt. pasientnavn og/ eller andre sensitive opplysninger som kan medføre identifisering kan sladdes. Dette er informasjon vi mener kan defineres som personlige forhold jmf offl. 13 første avsnitt første setning. Årstall for avvik sladdes ikke. Avviksmelding i vår organisasjon er basert på en tillit mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Dette da avvik også kan meldes på ansatte selv. At disse eventuelt ikke lenger skal defineres som interne dokumenter eller personlige forhold, vil kunne svekke denne kilden til innspill i arbeidsgivers arbeid med intern kvalitetsforbedring.» Fylkesmannens kompetanse Reglene i forvaltningsloven2 (fvl.) kapittel VI gjelder tilsvarende ved klagesaksbehandling av innsynssaker etter offentlighetsloven2 (offl.), jf. offl. 32 tredje ledd siste setning. Etter fvl. 1 Sakenhar vår referanse2017/ Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar Lov om rett til innsyn i dokument i offentlig virksomhet av 19. mai 2006 nr. 16.

3 Side 3 av 5 35 kan Fylkesmannen omgjøre sitt eget vedtak uten at det er påklaget dersom vedtaket må anses ugyldig, jf. første ledd bokstav c. Fylkesmannens vurdering Problemstillingen er om Fylkesmannen på bakgrunn av vedtaket i sak 2017/1452 nå har et annet syn på spørsmålet om merinnsyn i foreliggende sak. Av Porsanger kommunes merinnsynsvurdering i denne saken fremgår det følgende: «Begrunnelsen for dette er at Porsanger er et lite samfunn der informasjon i avvik i mange tilfeller lett kan spores til enkeltpasienter og også til enkeltansatte. Selv om ansatte har en plikt til å melde avvik, baserer avviksmeldinger i den interne avvikssystemet seg på tillit mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Avviksmeldinger benyttes til forbedring av den kommunale drift på områdene pasientsikkerhet og forsvarlighet samt for å forebygge tilsvarende avvik for fremtiden. I plikt- og tillitsprinsippet ligger ikke en unison forståelse for at dette er informasjon som kan og skal kunne tilfalle personer og instanser utenom egen organisasjon. Som arbeidsgiver skal man ikke bare ivareta pasient og bruker men også egne ansatte. På avvik fremkommer hvem som har meldt avviket, som også kan være avvik på egen aktivitet herunder eksempelvis feilmedisinering. At dato fremkommer på avvik gir mulighet til å spore hvilke ansatte som har meldt avviket, ved at det eksempelvis er sporbart hvilken sykepleier eller lege som har vært på vakt når awiket oppsto.» Merinnsynsvurderingen har vesentlige likhetstrekk med underinstansens merinnsynsvurdering i sak 2017/1452. Til dette uttalte Fylkesmannen i vedtak 5. mai 2017 blant annet: «Formålet med offentleglova er at den skal legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig, jf. offl. 1. Den kommunale eldreomsorgen har stor samfunnsmessig betydning og offentlig innsyn vil også for denne virksomheten være hovedregelen. På den andre siden er det viktig og riktig å ta hensyn til personvernet for dem som jobber i offentlig virksomhet. Awiksmeldingene ikke er ment for instanser utenfor kommunen, og slike meldinger tjener som dokumentasjon som benyttes til kvalitetsforbedring i kommunens tjenester internt. Videre baserer avvikssystemet seg på et plikt- og tillitsprinsipp ved at ansatte plikter å melde fra om avvik og at informasjon om avvik kan meddeles arbeidsgiver med tillit til at awiksmeldingen sammen med deres identitet ikke tilfaller personer utenom egen organisasjon. Offl. 11 gir imidlertid anledning til sladding, slik at offentlig innsyn gis kun for deler av dokumentet. Ifølge Hammerfest kommune vil innmelderen av avvik være lett gjenkjennelig selv om navnet på vedkommende unntas offentlighet. Vi er enig i at sladding av navn ikke nødvendigvis er tilfredsstillende når vedkommende kan bli identifisert gjennom andre opplysninger i avviksmeldingen, som for eksempel stillingsbeskrivelse og eksakt tidspunkt for det aktuelle avviket. Men også disse opplysningene kan sladdes. Dersom man kun står igjen med beskrivelsen av selve avviket, som jo er av størst interesse for offentligheten å få innsyn i, vil det etter vår forståelse kun være de involverte og deres nærstående (eksempelvis bekjente av pasienten eller kollegaer av den ansatte) som har forutsetninger for å identifisere hvilken ansatt som har meldt inn avviket og hvilken pasient avviket gjelder. Hensynet til den enkeltes personvern

4 Side 4 av 5 bør etter vårt syn ikke beskytte vedkommende mot å bli identifisert av personer med slike forutsetninger. Hensynet skal beskytte vedkommende mot å bli identifisert av allmennheten. Vi mener personvernet til den enkelte i dette tilfellet kan beskyttes tilfredsstillende gjennom sladding. Offentlig innsyn vil etter dette bidra til å styrke grunnlaget for og formålet med avvikssystemet, nemlig å ivareta god internkontroll og oppfølging av awik, for stadig å forbedre kvaliteten på helse- og omsorgstjenesten. Fylkesmannen er etter en konkret helhetsvurdering kommet til at merinnsyn etter offl. 11 bør gis. Merinnsyn i avviksmeldingen det er begjæring innsyn i, gis ved hjelp av sladding.» Samme betraktning må legges til grunn for merinnsynsvurderingen i denne saken. Fylkesmannen er i utgangspunktet enig i Porsanger argumenter om at arbeidsgiver har et ansvar for å ivareta sine ansatte, og at awikssystemet er basert på tillit mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Men så lenge hensynet til de ansattes personvern og tilliten til avvikssystemet kan ivaretas gjennom sladding, vil ikke disse hensynene etter Fylkesmannens vurdering veie tyngre enn hensynet til offentlig innsyn, jf. offl. 11. På bakgrunn av dette er vurderingen som er lagt til grunn i Fylkesmannens vedtak av 17. august 2016 feil. Vurderingsfeilen medfører ugyldighet dersom det ikke er en helt fjerntliggende mulighet for at feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. fvl. 41 og den ulovfestede ugyldighetslæren slik den er praktisert i Høyesteretts dom av 29. mai Vi kommer tilbake til dette avslutningsvis. Fylkesmannen er kommet til at vurderingsfeilen ikke kan medføre innvilgelse av innsynskravet. I offl. 28 andre ledd stilles det krav om at innsynskravet må gjelde «ei bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av ein bestemt art». Innsynskravet i denne saken gjelder ikke «ei bestemt sak», men «saker av ein bestemt art», nemlig alle avvik i den kommunale eldreomsorgen i Porsanger kommune i perioden 1. januar 2015 til 30. mai Spørsmålet er om det derved er krevd innsyn «i rimelig utstrekning» av slike avvik. Ordlyden legger opp til en skjønnsmessig vurdering. Av lovens forarbeider fremgår blant annet følgende: «Føresegna mjukar opp identifikasjonskravet ved at det i rimeleg utstrekning kan krevjast innsyn i saker av ein bestemt art, til dømes alle saker om utsleppsløyve etter forureiningslova eller liknande. Dette kan vere nyttig for dei som ønskjer å setje seg inn i forvaltningspraksis på eit område. Skrankane som ligg i at slikt innsyn berre kan krevjast i rimeleg utstrekning, tek sikte på den arbeidsbyrda forvaltningsorganet blir påført når det skal behandle kravet. Dersom organet ikkje har teknologiske verktøy for å finne fram til sakene, men må gjere det manuelt, vil det ikkje vere høve til å krevje innsyn i saker av ein bestemt art hos vedkommande organ, fordi dette vil innebere at organet blir påført ei urimeleg arbeidsbyrde.»5 Arbeidsbyrden for forvaltningsorganet er etter dette et sentralt vurderingsmoment. I forbindelse med klagesaksbehandlingen har Fylkesmannen fått oversendt avviksmeldingene det er begjært innsyn i. Til sammen er det tale om 220 sider med avvik. Avvikene består i betydelig grad av håndskrevet tekst som ikke lar seg oppsøke elektronisk. Dette vanskeliggjør arbeidet med sladding. Til dette kommer at det vil være tale om relativt omfattende sladding. Resultatet er at innsynskravet fordrer en ressursbruk som vil påføre Porsanger kommune en urimelig arbeidsbyrde. På bakgrunn av dette finner Fylkesmannen 4 Se dommens avsnitt 77. Dommen er gjengitt i Rettstidende 2009 side Jf. Ot.prp. nr. 102 ( ) side 151.

5 Side 5 av 5 at kravet i denne saken ikke gjelder innsyn «i rimelig utstrekning», jf. offl. 28 andre ledd. Kravet må derfor avvises, jf. offl. tredje ledd siste punktum og fvl. 34 første ledd første setning. Vurderingsfeilen har etter dette utvilsomt virket bestemmende på vedtakets innhold, da det skulle vært truffet vedtak om avvisning og ikke avslag. Fylkesmannen har truffet følgende vedtak: Fylkesmannen awiser Finnmark Dagblad vnanja Skotnes sitt krav om innsyn i avviksmeldinger ved Porsanger kommune. Vedtaket kan påklages til Kommunal- og moderniseringsdepartementet innen tre uker etter mottakelsen av dette brevet. Eventuell klage sendes til Fyikesmannen i Finnmark. Likelydende brev er sendt til Porsanger kommune og Finnmark Dagblad vnanja Skotnes. Bemerkninq til Porsamer kommunes uttalelse i brev 3. iuli 2016 Av uttalelsen fremkommer det blant annet: «Porsanger kommune er videre av den forståelse at dokument ikke lenger kan holdes internt i det øyeblikk avvik er av en karakter som må løftes ut av egen organisasjon (her: helse og omsorgsavdelingen) for lukking, og fra dette tidspunkt må følge bestemmelser som følger av prinsippet om meroffentlighet. Et vedtak om tillatelse til innsyn i interne avvik i egen organisasjon, mener vi vil gå på tvers med definisjonen jmf. bestemmelsene som her er nevnt.» Det kan synes som at kommunen her har lagt til grunn at dersom et dokument er organinternt (med andre ord et dokument som kan unntas offentlig innsyn med hjemmel i offl. 14) så gjelder ikke regelen om merinnsyn etter offi. 12. I slik fortolkning er ikke riktig. Merinnsyn skal vurderes med mindre det offentlige har plikt til å unnta opplysningen innsyn, så som ved taushetsbelagte opplysninger.6 Det offentlige har ikke plikt, men adgang, til å unnta såkalte organinterne dokumenter, jf. ordlyden «kan» i offl. 14, i motsetning til ordlyden «skal» i offl. 13. Med hilsen Toril Feldt David Larsen stabsleder rådgiver Dette dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke underskrift. 6 Dette følger av offl. 12 tolket motsetningsvis (antitetisk), jf. ordlyden «[n]år det er høve til». Se for øvrig lovens forarbeider i NOU 2003:30 side 261.