Høringssvar på rapport fra ekspertutvalget som har vurdert nye oppgaver til fylkeskommunene

Transkript

1 Kommunal- og moderniseringsdepartementet Att. Johnsen Jørgen Vår ref: 2018/96 Vår dato: Deres ref: Deres dato: Høringssvar på rapport fra ekspertutvalget som har vurdert nye oppgaver til fylkeskommunene Kompetanse Norge viser til rapporten «Regionreformen: Desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene» fra Hagen-utvalget og høringsbrev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet av 9. februar Kompetanse Norge oversender med dette sitt høringssvar. 1. Våre hovedargumenter Kompetansepolitikken er avgjørende for å sikre at flere deltar lengre i arbeidslivet. Det trygger den norske velferdsstaten. Digitalisering og globalisering preger arbeidslivet vårt, og behovet for omstilling er økende. Regjeringen har store ambisjoner for kompetansepolitikken og har varslet en rekke nye tiltak som skal legge bedre til rette for at vi lærer hele livet, slik at vi greier den nødvendige omstillingen i arbeidslivet. Mer læring i arbeidslivet, nye måter å legge til rette for læring på og effektive løsninger for kvalifisering og bruk av vår samlede kompetanse blir avgjørende. Hagen-utvalget har ikke tatt høyde for at kompetansepolitikken er i vekst og utvikling, og at det antageligvis blir flere oppgaver på feltet framover. Det er ikke riktig å redusere staten sitt grep om kompetansepolitikken, gitt de utfordringene vi nå står overfor. Det er behov for økt kompetansepolitisk innsats og oppgaveløsning på alle forvaltningsnivåer. Kompetansepolitikken baserer seg på et samspill mellom nasjonale aktører. Mye av polititikkutviklingen må derfor finne sted på nasjonalt nivå. Kompetansepolitikken er tverrsektoriell- og tverrdepartemental, og krever nærhet til forvaltningen med Postadresse Besøksadresse Internett: Saksbehandler Postboks 236 Sentrum Karl Johans gate 7, Oslo E-post: postmottak@kompetansenorge.no Jonas Sønnesyn 0103 Oslo Rådhusgaten 2, Bergen Org.nr.: rådgiver Telefon Kontonr.:

2 fagansvar eller grenseflater til det kompetansepolitiske området. Dette inkluderer Kunnskaps- Arbeids- og sosial-, Nærings-, Justis-, Kommunal- og modernisering og Helse- og omsorgsdepartementet, og underliggende statlige virksomheter. Kompetansepolitikken utvikles i tett samarbeid med partene i arbeidslivet, frivillig sektor og Sametinget. Partssammensatt kompetansepolitisk samarbeid på fylkesnivå vil ikke kunne gi den samme bredden i utviklingsarbeidet som på nasjonalt nivå. Bare de største arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene er fult ut til stede på regionalt nivå. Norge er et lite land. Muligheten for å utvikle likeverdige tilbud, effektiviseringshensyn og potensialet i felles digitale løsninger taler for at staten må ha det overordnede ansvaret for kompetansepolitikken. Det er både lite kostnadseffektivt og utfordrende å ivareta likeverdige tilbud om inntil elleve fylkeskommuner skal utvikle og drifte sine egne tjenester og systemer. Hagenutvalget har slik vi ser det ikke vurdert konsekvensene av sine forslag, verken for kvalitet eller effektivitet i oppgaveløsningen. Fylkeskommunene er en viktig kompetansepolitisk aktør. Kompetanse Norge støtter at de får et styrket kompetansepolitisk mandat og ansvar for flere virkemidler. Av oppgavene Hagen-utvalget mener fylkeskommunene kan få ansvar for, støtter vi forslaget om at tilskudd til karriereveiledning kan overføres til fylkeskommunene, forutsatt at det innebærer en lovpålagt plikt for fylkeskommunene til å tilby karriereveiledning til voksne over 19 år. Vi mener at fylkeskommunene kan få ansvar for tilskudd til etterutdanning til lærere som underviser voksne. Vi vurderer også at fylkeskommunene kan få ansvar for å forvalte kompetansepolitiske virkemidler som utvikles i fremtiden, når det er faglig hensiktsmessig og kostnadseffektivt. Vi mener at studieforbundstilskuddet bør deles i to separate ordninger. En kulturog frivillighetsordning, og en ordning hvor tilskudd til organisert opplæring samles. En ordning med tilskudd til organisert opplæring kan vurderes overført til fylkeskommunene. Det er behov for et eget kompetansepolitisk direktorat. Kunnskapsdepartementet konkluderte med dette senest i 2017 etter en gjennomgang av organiseringen av kunnskapssektoren. Kompetanse Norge ble styrket og fikk direktoratstatus. For å lykkes med satsninger i kompetansepolitikken er det nødvendig med et eget direktorat som har et tydelig mandat, faglig kompetanse, kontakt med hele aktørbildet i kompetansepolitikken og som kan fungere som et bindeledd mellom staten og de nye fylkeskommunene. Et godt bindeledd mellom fylkeskommunene og departementene kan bidra til en helhetlig statlig tilnærming overfor fylkeskommunene. Utdanningsdirektoratets sektoransvar er grunnopplæring for primært barn og unge. Utdanning er bare ett av flere virkemidler i kompetansepolitikken, og kompetansepolitikken må ha et institusjonelt feste 2

3 utenfor skolesektoren. Arbeidslivet er vår viktigste læringsarena. Denne arenaen skal kompetansepolitikken utvikle videre. 2. Innledning Høringssvaret vårt er avgrenset til å gjelde vurderingene og forslagene knyttet til kompetansepolitikken. Hagen-utvalget foreslår å gi fylkeskommunene ansvar for tilrettelegging og finansiering av opplærings- og utdanningstiltak utover det som dekkes av ordinære bevilgninger til universitet, høgskoler, fagskoler og videregående skoler, og for karriereveiledningsfeltet. Utvalget foreslår også å gi fylkeskommunene ansvar for utviklingstiltak og prosjekter som skal bidra til livslang læring. Utvalget vurderer at det ikke er behov for et eget kompetansepolitisk direktorat, og at nasjonale kompetansepolitiske oppgaver kan overføres til Utdanningsdirektoratet. Kompetanse Norge foreslås nedlagt. Vi mener vurderingene Hagen-utvalget har gjort ikke er et tilstrekkelig grunnlag å basere en overføring av oppgaver til fylkeskommunene på. Mandatet til utvalget har ikke åpnet for en grundig og faglig god gjennomgang av oppgavene. Hensiktsmessig oppgavefordeling mellom kommunene og fylkeskommunene, eller konsekvensene av forslagene for forholdet mellom fylkeskommunene og kommunene, har ikke blitt vurdert. Konsekvenser av forslagene for forholdet mellom fylkeskommunene og fylkesmennene har heller ikke blitt vurdert. Dersom det blir besluttet at forslagene til Hagen-utvalget på det kompetansepolitiske området skal følges opp, mener vi det må gjøres analyser og vurderinger av konsekvensene i tråd med utredningsinstruksen. Forslagene sin konsekvens for kvalitet og effektivitet i oppgaveløsningen må ses særskilt på. Slik vi vurderer det samsvarer ikke forslagene til utvalget med anbefalingene for utviklingen av offentlig sektor, herunder å effektivisere og sikre stordriftsfordeler, i produktivitetskommisjonens rapporter. I høringssvaret beskriver vi de utfordringene kompetansepolitikken skal løse og hva kompetansepolitikken består av. Deretter argumenterer vi for hvorfor det er behov for et helhetlig nasjonalt grep om kompetansepolitikken og hvilke oppgaver vi mener bør løses henholdsvis nasjonalt og fylkeskommunalt. Videre argumenterer vi for hvorfor det trengs et eget direktorat med ansvar for kompetansepolitikk. Høringssvaret avsluttes med vår konklusjon. 3. Utfordringene kompetansepolitikken skal løse Den norske velferdsstaten forutsetter en produktiv arbeidsstyrke og høy sysselsettingsgrad. Sysselsettingsgraden har falt de siste årene. Det er et økende misforhold mellom det arbeidsstyrken kan og det arbeidslivet trenger. I følge Perspektivmeldingen «[forsterkes] utfordringen med nok og riktig kompetanse [av] at Norges kompetanseforsprang er i ferd med å forsvinne». 1 Mens eldre generasjoner i 1 Meld. St. 29 ( ) 2017, Perspektivmeldingen 2017, s. 16 3

4 Norge var høyere utdannet enn jevnaldrende i de fleste andre land, gjelder ikke det de yngre generasjonene. Internasjonale undersøkelser viser at dette også gjelder for grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, regning og ikt. 2 Den samlede kompetansen i Norge påvirkes av innvandring. Arbeidsinnvandrere er overrepresentert i manuelle og ufaglærte yrker, 3 yrker med lave lønninger og lavt kompetansenivå, som er særlig utsatt for automatisering. 4 Flyktninger har en betydelig lavere sysselsettingsgrad enn den øvrige befolkningen og andre innvandrere. Brochmann-utvalget, som har sett på de langsiktige konsekvensene av innvandring, forklarer dette med «... mangel på utdanning og kvalifikasjoner som etterspørres i det norske arbeidsmarkedet». 5 Det store antall flyktninger som kom i 2015 skal de neste årene kvalifisere seg til arbeidslivet. Det skal også flyktningene som har kommet etter 2015 og de som vil komme framover. Samtidig har innvandrerbefolkningen som helhet en høyere andel med høyere utdanning enn majoritetsbefolkningen i Norge. Innvandreres kompetanse er ikke godt nok utnyttet. Globalisering, automatisering, kunstig intelligens og krav til bærekraftig utvikling er noen av trendene som utfordrer arbeidstakere og virksomheter. Arbeidslivet har alltid vært i endring, men endringene skjer nå raskere enn før. Det er derfor stor risiko for at misforholdet mellom det arbeidsstyrken kan og det arbeidslivet trenger, øker ytterligere. Når vi vet hva konsekvensene av et økende misforhold vil være for den norske velferdsstaten, er dette svært alvorlig. Perspektivmeldingen, Produktivitetskommisjonen og Brochmann-utvalget vektlegger alle satsing på kompetansepolitikk som avgjørende for verdiskapning, konkurransekraft og for at den norske velferdsstaten skal opprettholdes. Skal vi lykkes med integreringen, må vi lykkes i kompetansepolitikken. Både høyt og lavt utdannede må regne med at utdannings- og karrierevalg må tas flere ganger. Voksenbefolkningens tilgang på læring gjennom hele livet blir derfor stadig viktigere. Kompetansepolitikken tilrettelegger for dette. 2 Se blant annet resultatene fra den internasjonale undersøkelsen om voksnes ferdigheter, PIAACundersøkelsen. 3 Horgen Friberg 2016, Arbeidsmigrasjon. Hva vet vi om konsekvensene for norsk arbeidsliv 4 Pajarinen, Rouvinen og Ekeland 2015, Computerization and the Future of Jobs in Norway 5 Brochmann-utvalget 2017, Integrasjon og tillit, s. 21 4

5 5

6 Om kompetansepolitikken I Nasjonal kompetansepolitisk strategi defineres kompetansepolitikken som summen av ambisjoner og tiltak som påvirker utviklingen, mobiliseringen og bruken av kompetanse i hele befolkningen. Med kompetanse mener vi kunnskap, ferdigheter og holdninger som gjør et menneske i stand til å løse oppgaver og mestre utfordringer i konkrete situasjoner. Kompetansepolitikken omfatter hele den voksne befolkningen, på alle utdanningsnivåer. Målene for kompetansepolitikken settes nasjonalt. Det overordnede målet for kompetansepolitikken er at den enkeltes kompetanse skal nyttes til det beste for arbeids- og samfunnsliv. Hver enkelt har ansvar for å realisere sitt potensial og bidra til fellesskapet. Det offentlige og aktørene i arbeidslivet har et ansvar for å legge til rette for dette. Virkemidlene i kompetansepolitikken går på tvers av departementer, sektorer og forvaltningsnivåer. Kompetansepolitikken inkluderer utdannings-, arbeidsmarkeds- og integreringspolitikken, men handler også om næringspolitikk, regionalpolitikk og helse- og omsorgspolitikk. Fordi kompetansepolitikken omfatter flere politikkområder og har mange grenseflater er det nødvendig med tydelig nasjonal styring og avgrensning mot andre områder. Sammenlignet med andre politikkområder er kompetansepolitikken mindre institusjonalisert og lovregulert. Arbeidslivet og partene i arbeidslivet er hovedaktører både for politikkutformingen og som forvaltere av virkemidler. I dag er sentrale kompetansepolitiske virkemidler karriereveiledning, norskopplæring og andre kvalifiseringstiltak for innvandrere, grunnopplæring for voksne, ordninger for deltakelse i etter- og videreutdanning i arbeidslivet, ordninger for realkompetansevurderinger og forskning og analyse på kompetansebehov, for å nevne noen. Det er en sammenheng mellom flere av virkemidlene. Kompetanse Norge har et fag- og forvaltningsansvar for noen av disse virkemidlene. Fylkeskommunene har per i dag ansvar for videregående skoler, fagskoler og regional kompetansepolitisk planlegging og strategiarbeid. Fylkeskommunene samarbeider med Nav om offentlig karriereveiledning for voksne. Kommunene har ansvar for grunnopplæring av voksne og norsk og samfunnskunnskapsopplæring for voksne innvandrere. Kommunene er en viktig arbeidsgiver og har ansvar for kompetanseheving av sine ansatte. Frivillig sektor er også en viktig kompetansepolitisk aktør og tilbyr opplæring utenfor det formelle utdanningssystemet, blant annet gjennom studieforbundene. 4. Kompetansepolitikken trenger et nasjonalt helhetsgrep 6

7 Vi mener Hagen-utvalgets vurderinger i liten grad tar høyde for utfordringene som er beskrevet i kapittel 3. Virkemidlene Hagen-utvalget foreslår å gi fylkeskommunene ansvar for, er blant de viktigste virkemidlene vi nå har for å sikre læring i arbeidslivet, fleksible opplæringstilbud for voksne og hensiktsmessige karrierevalg og utvikling. Det er disse virkemidlene som løser de nasjonale utfordringene vi har i kompetansepolitikken. Hagen-utvalget vurderer bare eksisterende oppgaver innenfor kompetansepolitikken, og tar ikke høyde for at kompetansepolitikken er i utvikling og vekst. Regjeringens politiske plattform (Jeløya-erklæringen) varsler en økt satsning på kompetansepolitikk. Eksisterende kompetansepolitiske tiltak skal løses på en god måte, og i tillegg skal myndighetene identifisere og prøve ut nye tiltak. Følgende kompetansepolitiske satsninger fra Jeløya-erklæringen 6 er spesielt relevant. Regjeringen sier de vil: Utarbeide og igangsette en kompetansereform for at ingen skal gå ut på dato Styrke program for opplæring i arbeidslivet gjennom Kompetanseplussordningen Vurdere hvordan det kan bli enklere å få finansiering av livsopphold for voksne som ønsker å studere for å gjøre seg mer attraktive i arbeidsmarkedet Vurdere insentivordninger for livslang læring Vurdere en ordning med Kompetansefunn etter modell av Skattefunn Legge til rette for bedre samarbeid om digital kompetanse mellom arbeidslivet og utdanningssektoren Innføre en generell rett til kartlegging av grunnleggende ferdigheter for voksne Gjennomføre et integreringsløft Dette er oppgaver som vil kreve politikkutviklingsarbeid, og som faller innenfor områdene Hagen-utvalget foreslår å gi fylkeskommunene ansvar for. Det er uklart hvilken rolle Hagen-utvalget ser for seg fylkeskommunene skal ha i politikkutviklingsarbeid. De mener at staten fortsatt bør ha «... ansvar for nasjonale [...] utviklingstiltak». 7 Samtidig skal samfunnsutviklerrollen til fylkeskommunene styrkes, og vi går ut i fra at det medfører at fylkeskommunene vil få både en utviklerog en driftsrolle på områdene de skal få et styrket mandat på. I den videre drøftingen legger vi begge rollene til grunn. Hagen-utvalget benytter fem etablerte retningslinjer i sin vurdering av hvilket forvaltningsnivå som bør løse hvilke offentlige oppgaver. 8 Anvendt på kompetansepolitikken og hvordan den vil utvikle seg framover, mener vi 6 Regjeringen 2018, Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre 7 Ekspertutvalget 2018, Regionreformen: desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene, s Dette er retningslinjer for oppgavefordeling slik de er gitt i NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region, og kommune. Ekspertutvalget har «utviklet forståelsen av retningslinjene i lys av endringene i forvaltningen siden årtusenskiftet» (Ekspertutvalget, s. 20). 7

8 retningslinjene tilsier en mer sentralisert styring enn Hagen-utvalget legger opp til i sine forslag. Under går vi gjennom hver retningslinje. Retningslinje 1 sier at oppgaver bør legges så nært innbyggerne som mulig, men på et så høyt nivå som nødvendig for å sikre en kostnadseffektiv oppgaveløsning. Hagen-utvalgets forslag innebærer å gi fylkeskommunene ansvar for oppgaver som tilskuddsforvaltning og utvikling og drift av digitale tjenester. Dette er to oppgavetyper som det er særlig kostnadseffektivt å løse sentralt. Kompetanse Norge bruker i dag syv årsverk på forvaltning av tilskuddene Hagen-utvalget foreslår å overføre til fylkeskommunene. 9 Vi mener det er rimelig å anta at antallet offentlige årsverk vil øke betraktelig om elleve fylkeskommuner får forvaltningsansvar for tilskuddene. Da blir det mye dyrere å administrere tilskuddene. Fylkeskommunene selv vektlegger at nasjonale myndigheter må sørge for gode tilskuddsordninger innenfor kompetansepolitikken. 10 Når det gjelder digitale tjenester, vil felles statlig utvikling kunne være mer kostnadseffektivt enn overlappende utvikling og drift i fylkeskommunene. Framover blir det økt innsats rettet mot digitale tjenester i kompetansepolitikken. Informasjon om etter- og videreutdanningstilbud og finansiering av dette, karriereveiledningstjenester og kunnskap om framtidige kompetansebehov må samles digitalt på ett sted. Ivaretakelse av personvern og informasjonssikkerhet kan dessuten bli vanskeligere med mange systemer og mer fragmentert ansvar. At det er behov for sterkere sentral styring av digitaliseringen i offentlig sektor var ett av funnene i Riksrevisjonens nylige gjennomgang av det statlige digitaliseringsarbeidet. 11 Kompetanse Norge har heller ikke regionale strukturer slik som flere av de andre direktoratene og etatene som vurderes i Hagen-utvalgets rapport. Kontorene Kompetanse Norge har i Bergen og Tromsø har ansvar for spesifikke deler av vår oppgaveportefølje. Det eksisterer derfor ikke regionale strukturer fylkeskommunene kan overta, og som kan redusere effektivitetstapet ved en oppgaveoverføring. Anvendelse av retningslinje 1 tilsier derfor at utvikling og forvaltningen av sentrale deler av kompetansepolitiske tiltak bør finne sted på det nasjonale nivået og ikke legges til fylkeskommunene slik Hagen-utvalget foreslår. Retningslinje 2 sier at det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave, skal også ha fagmiljøet tilknyttet oppgaven og ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen. Det er ikke behov for å overføre et fagmiljø eller økonomisk handlingsrom fra staten til fylkeskommunene for 9 Tilskuddene inkluderer tilskudd til Kompetansepluss, tilskudd til studieforbund og tilskudd til karriereveiledning. Forvaltning av Kompetansepluss inkluderer utviklingsarbeid i tillegg til drift, og representerer i overkant av seks av de syv årsverkene. 10 Hordaland Fylkeskommune 2018, Bedre balanse mellom tilbud og etterspørsel av kompetanse i regionale arbeidsmarkeder delprosjekt 2. Felles rapport fra 16 fylkeskommuner 11 Riksrevisjonen 2018, Riksrevisjonens undersøkelse av digitalisering i statlige virksomheter 8

9 at fylkeskommunene skal kunne ivareta sitt kompetansepolitiske mandat slik mandatet er definert i dag. Men det vil være nødvendig om Hagen-utvalgets forslag følges opp. Da vil det kunne være krevende for fylkeskommunene å bygge opp fagmiljøer som kan ivareta kompetansepolitikken godt nok. Det vil kunne føre til at fylkeskommunene har behov for å gjennomføre betydelige anskaffelser, og at deler av oppgaveløsningen settes ut til private aktører. Anvendt på kompetansepolitikken tilsier retningslinje 2 ikke en overføring av kompetansepolitisk fagmiljø eller finansieringsansvar fra staten til fylkeskommunene i dag. Det vil også være utfordrende å oppfylle retningslinjen om fylkeskommunene får økt kompetansepolitisk ansvar, i det omfanget Hagen-utvalget skisserer. Retningslinje 3 sier at oppgaver som krever politisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer. For å sikre at innbyggerne får likeverdige tjenester i hele landet uavhengig av hvor de bor, er det viktig at lokalpolitiske forhold ikke blir for styrende i kompetansepolitikken. Å sikre likeverdige tjenester er et sentralt mål for statlig styring, og også et prinsipp som gir grunnlag for sterk sentral styring. 12 Vurderinger av hvordan viktige kompetansepolitiske oppgaver skal løses, bør gjøres nasjonalt. Anvendt på kompetansepolitikken tilsier retningslinje 3 at fylkeskommunens ansvar for kompetansepolitikk bør være begrenset, og at staten bør ha et overordnet ansvar. Retningslinje 4 sier at oppgaver som krever stor grad av koordinering/samordning, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsnivå. God forvaltning og utvikling av kompetansepolitikken forutsetter i svært stor grad samarbeid og samordning med et bredt spekter av nasjonale aktører. Store deler av kompetansepolitikken handler om arbeidslivet, og samarbeid med arbeidsgiver- og arbeidstakerpartene er avgjørende for å lykkes med kompetansepolitikken. At samarbeid med partene i arbeidslivet er viktig, vektlegger også Hagen-utvalget. 13 Hovedarenaen for partssamarbeidet er imidlertid på nasjonalt nivå. Kompetansepolitikken fordrer tverrsektoriell koordinering og samordning med departementer og direktorater som har ansvar for utdannings-, arbeidsmarkeds- og integreringspolitikken, blant annet. Koordinering og samordning med integreringspolitikken er særlig viktig, sett i lys av regjeringens strategiarbeid på integreringsfeltet. Anvendelse av retningslinje 4 tilser derfor at sentrale deler av oppgaveløsningen innenfor kompetansepolitikken bør finne sted på det nasjonale forvaltningsnivået. 12 Se blant annet St. meld 12. ( ), Stat og kommune styring og samspel, 2012, og Innst. 270 S ( ). 13 Ekspertutvalget 2018, Regionreformen: desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene, s. 74 9

10 Retningslinje 5 sier at oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske forhold, bør være et statlig ansvar. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning. Om anbefalingene til Hagen-utvalget følges, vil staten redusere sitt nasjonale grep og handlingsrom i kompetansepolitikken på et tidspunkt hvor nettopp det nasjonale og helhetlige grepet er viktigere enn noen gang. OECD har anbefalt at Norge tilnærmer seg kompetansepolitikken helhetlig og koordinert («a whole-of-government-approach») 14. Det har de siste årene ført til intensivert innsats for å samle forvaltningens grep om kompetansepolitikken og inkludere partene i arbeidslivet i kompetansepolitikken. Stortingsmeldingen 16 Fra utenforskap til ny sjanse Samordnet innsats for voksnes læring og Nasjonal kompetansepolitisk strategi (NKPS) er to nylige eksempler på dette. Hagens forslag om å redusere det nasjonale kompetansepolitiske grepet går i motsatt retning av utviklingen de siste årene. Anvendelse av retningslinje 5 tilsier en sterkere statlig styring av kompetansepolitikken enn det Hagen-utvalget legger opp til. I de neste avsnittene tar vi for oss Hagen-utvalgets forslag til konkrete oppgaver som kan flyttes fra Kompetanse Norge til de fylkeskommunene, og argumenterer for hvilke som bør holdes nasjonalt. Systemansvaret for karriereveiledning bør være nasjonalt Hagen-utvalget foreslår at: «[...] virkemidler og oppgaver knyttet til karriereveiledning regionalt overføres fra Kompetanse Norge og NAV til fylkeskommunene. [...]. 15 Den mest konkrete oppgaven er forvaltning av kapittel 258 post 60 Tilskudd til karriereveiledning. På sikt vurderer vi at tilskuddet kan legges inn i rammeoverføringen til fylkeskommunene. Vi beskriver dette nærmere i kapittel 5. Forvaltning av tilskuddet utgjør en svært liten del av oppgaveporteføljen til Kompetanse Norge på karriereveiledningsfeltet. I hovedsak utfører vi nasjonale støttefunksjoner og gjennomfører utviklingstiltak. 16 Eksempler på dette er koordinering av statlige etater på karriereveiledningsfeltet, og støtte og utvikling av partnerskap for karriereveiledning i fylkeskommunene. I dag har 17 av 18 fylker etablert ett eller flere karrieresentre og har et formalisert partnerskap mellom minimum fylkeskommunen og Nav. Det nasjonale koordinerings- og pådriverarbeidet må fortsette. I tiden som kommer skal det også utvikles et nasjonalt tverrsektorielt 14 OECD 2014, OECD Skills Strategy Action Report: Norway 15 Ekspertutvalget 2018, Regionreformen: desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene, s Se tildelingsbrevet til Kompetanse Norge for 2018, herunder Mål 3 for Kompetanse Norges arbeid: Styrking av karriereveiledningstjenestene for mer informasjon om Kompetanse Norges ansvar på karriereveiledningsfeltet: 10

11 kvalitetsrammeverk for karriereveiledningstjenestene, og en nasjonal digital karriereveiledningstjeneste. Støttefunksjoner og utviklingstiltak som dette må være nasjonale for å lykkes, noe Hagen-utvalget også vektlegger. 17 Forvaltningsansvaret for tilskuddordningen Kompetansepluss bør være nasjonalt Hagen-utvalget foreslår at fylkeskommunene får ansvar for Kompetansepluss. Kompetansepluss er en tilskuddsordning som skal bidra til at voksne får nødvendig kompetanse til å mestre krav og omstilling i arbeidslivet gjennom opplæring i grunnleggende ferdigheter, norsk og/eller samisk. Tilskuddet kan brukes til opplæring på arbeidsplassen og i frivilligheten. Virksomheter og frivillige organisasjoner kan søke om tilskudd i samarbeid med en opplæringstilbyder. Ambisjonen for Kompetansepluss er at det skal være en dynamisk ordning som tilpasser seg behovene i arbeidslivet. Innretningen på ordningen utvikles i tett dialog med partene i arbeidslivet, og ivaretar nasjonale hensyn knyttet til behov for omstilling og mobilitet blant arbeidstakere. For å sikre at Kompetansepluss er mest mulig treffsikker i sin innretning må ordningen utvikles og styres nasjonalt. Om ulike fylkeskommuner skal drive med utvikling og forvaltning av Kompetansepluss risikerer vi en «innlåsingseffekt» hvor vi ikke greier å ivareta arbeidsstyrkens samlede kompetansebehov, eller snu oppmerksomheten mot de områdene og bransjene i landet hvor arbeidstakernes behov til enhver tid er størst. Dette kan gå utover mobiliteten til arbeidsstyrken. Inntil elleve ulike regionale forvaltningsenheter er også veldig lite kostnadseffektivt. Oppsummert tilsier både hensynet til en kostnadseffektiv oppgaveløsning (retningslinje 1), behovet for å utvikle ordningen sammen med de nasjonale partene i arbeidslivet (retningslinje 4), og behovet for å se behovene til hele landet under ett (retningslinje 5) at Kompetansepluss bør forvaltes nasjonalt. Tiltak for livslang læring er nasjonale utviklingsoppgaver og støttefunksjoner Hagen-utvalget foreslår at midlene på kapittel 258 Tiltak for livslang læring som Kompetanse Norge forvalter, kan flyttes til fylkeskommunene. Disse midlene finansierer imidlertid i all hovedsak nasjonale støttefunksjoner, utviklingstiltak og spesialiserte og/eller standardiserte funksjoner. Oppgaver av denne typen mener Hagen-utvalget bør være statlige. 18 Å gi fylkeskommunene ansvar for kapittel 258 betyr i praksis å gå imot utvalgets egne vurderinger av hva som bør være statlige oppgaver. En del av oppgavene som finansieres over dette kapitlet endrer seg over tid. I 2018 dekker midlene: 17 Ekspertutvalget 2018, Regionreformen: desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene, s Ibid. 11

12 Arbeid med kunnskapsgrunnlaget for kompetansepolitikken og analyser av nasjonale kompetansebehov Finansiering av det regjeringsoppnevnte Kompetansebehovsutvalget (KBU) Gjennomføring av forsøk med modulstrukturert voksenopplæring på grunnskolens nivå, og utvikling av opplæringsverktøy knyttet til dette Tilskudd til henholdsvis etterutdanning og videreutdanning for lærere som underviser voksne, herunder i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, i grunnopplæring og i grunnleggende ferdigheter Utvikling av nasjonal digital karriereveiledningstjeneste Utvikling av nasjonalt kvalitetsrammeverk for karriereveiledningstjenester Annet arbeid knyttet til systemansvaret for karriereveiledning Arbeid knyttet til systemansvaret for realkompetansevurdering Av disse oppgavene vurderer vi at tilskudd til etterutdanning for lærere som underviser voksne i utgangspunktet er en oppgave som fylkeskommunene kan få ansvar for. Vi beskriver dette nærmere i kapittel Kompetansepolitiske oppgaver som kan løses på fylkeskommunalt nivå Fylkeskommunene er en viktig kompetansepolitisk aktør, som vi mener bør få et styrket kompetansepolitisk mandat. Vi støtter Hagen-utvalgets vurdering om å «[...] formalisere fylkeskommunens ansvar for å kartlegge regionale kompetansebehov, og for å formidle behovet til tilbyderne av utdanning og opplæring». 19 Fylkeskommunene har ansvar for å lage egne kompetansepolitiske strategier og planer. Kompetanse Norge har hatt dialog med og gitt innspill til flere fylker i dette arbeidet. Vi støtter regjeringens vurdering om at fylkeskommunene bør tilrettelegge for godt samarbeid mellom regionalt næringsliv og regionale utdanningsinstitusjoner, for å kunne bidra til et velfungerende marked for etter- og videreutdanning. 20 Vi mener det er viktig at fylkeskommunene får ansvar for å iverksette og drifte nye kompetansepolitiske tiltak. Disse tiltakene må være faglig tilknyttet oppgavene som fylkeskommunene forvalter. Vi mener også det er viktig at fylkeskommunene driver aktivt regionalt kompetanseutviklingsarbeid i samarbeid med regionalt næringsliv, innovasjonsaktører, frivillig sektor og undervisningssektoren. Under beskriver vi Hagen-utvalgets forslag til kompetansepolitiske oppgaver som kan overføres til fylkeskommunene, og som Kompetanse Norge mener kan være hensiktsmessig at overføres. 19 Ekspertutvalget 2018, Regionreformen: desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene, s Meld. St. 22 ( ) 2016, Nye folkevalgte regioner rolle, struktur og oppgaver 12

13 Forvaltningsansvar for deler av studieforbundstilskuddet bør vurderes overført til fylkeskommunene Studieforbundene skal legge til rette for organiserte læringsaktiviteter ved siden av det formelle utdanningssystemet. De er organisasjoner med flere medlemsorganisasjoner som er godkjent som studieforbund av Kunnskapsdepartementet. Kompetanse Norge forvalter et tredelt tilskudd på omlag 200 millioner kroner som går til 15 landsdekkende studieforbund. Tilskuddet er regelstyrt og det brukes lite tid på administrasjon av tilskuddet. Studieforbundene har ansvar for å forvalte tildelingen de får fra Kompetanse Norge og fordele midlene til deres omlag 500 medlemsorganisasjoner. Kompetanse Norge vurderer at studieforbundstilskuddet bør deles i to separate ordninger. En kultur- og frivillighetsordning, og en ordning hvor tilskudd til organisert opplæring samles. Det er behov for å innrette studieforbundsordningen annerledes for at den skal være et godt og målrettet kompetansepolitisk virkemiddel. Studieforbundene bør spille en mer sentral kompetansepolitisk rolle, og bør i større grad drive opplæringsaktiviteter som bygger opp under målet om «å bidra til motivasjon og tilgang til kunnskap og kompetanse for alle og slik møte behov i et samfunn og arbeidsliv i stadig endring». 21 For å bidra til at studieforbundene gjør dette mener vi at det bør stilles tydeligere krav til innhold, form og rammer rundt opplæringen i regi av studieforbundene. Vi mener at en ordning med tilskudd til organisert opplæring kan vurderes overført til fylkeskommunene. Behovet for et nasjonalt helhetsgrep er mindre (retningslinje 5), og innslaget av politisk skjønn og vurdering (retningslinje 3) kan være større og mer hensiktsmessig enn ved forvaltningen av Kompetansepluss, hvor arbeidstakeres samlede behov og nasjonale vurderinger knyttet til omstilling er førende. Studieforbundene og fellesorganet Voksenopplæringsforbundet (VOFO) er allerede til stede i regionene. Kostnadseffektiviteten (retningslinje 1) vil sannsynligvis bli redusert om ansvaret for å forvalte tilskuddet overføres til fylkeskommunene. Det bør vurderes nærmere hvordan overføring av en ny tilskuddsordning kan gjennomføres. Tilskudd til partnerskap for karriereveiledning kan overføres om fylkeskommunene får plikt til å tilby karriereveiledning Kompetanse Norge støtter anbefalingen i NOU 2016: 7 Norge i omstilling karriereveiledning for individ og samfunn om å gi fylkeskommunene en lovpålagt plikt til å tilby karriereveiledning til voksne over 19 år. Vi vurderer derfor at midlene som ligger i kapittel 258 post 60 Tilskudd til karriereveiledning på sikt kan legges inn i rammeoverføringen til fylkeskommunene. Dette er et tilskudd til fylkesvise partnerskap for karriereveiledning, og skal bidra til etableringen og driften av et offentlig karriereveiledningstilbud i fylkene. 21 Dette er ett av flere mål studieforbundene skal drive opplæringsaktiviteter på grunnlag av. Se Voksenopplæringsloven 4. 13

14 Å gi tilskuddet som en del av rammeoverføringen til fylkeskommunene istedenfor som et tilskudd fra Kompetanse Norge, kan øke muligheten til å tilpasse organiseringen av karriereveiledningstilbudet til regionalt arbeidsmarked, demografi og geografi. Det vil heller ikke føre til et effektivitetstap siden tilskuddet bare blir en del av rammeoverføringen, og ikke øker fylkeskommunenes arbeid med forvaltning av pengene. Begge deler er i tråd med retningslinje 1, om å løse oppgaver kostnadseffektivt og nærmest mulig brukerne. Kompetanse Norge forutsetter at en overføring av tilskuddet samtidig må innebære innføring av en lovpålagt plikt for fylkeskommunene til å tilby karriereveiledning. Da vil forvaltningen av tilskuddet være i tråd med retningslinje 2, at finansieringsansvaret for en oppgave skal tilhøre samme myndighetsorgan som har ansvar for oppgaven. En overføring av midlene og lovfesting bør også ses i sammenheng med utvikling av et nasjonalt digitalt karriereveiledningstilbud, det nasjonale kvalitetsrammeverket for karriereveiledning og et fortsatt behov for partnerskap for karriereveiledning i fylkeskommunene. Fylkeskommunens rolle og ansvar i tilknytning til disse oppgavene og systemene må defineres tydelig. Forvaltningsansvar for tilskudd til etterutdanning for lærere som underviser voksne Tilskudd til etterutdanning for lærere som underviser voksne som Kompetanse Norge forvalter, er ikke en oppgave som retningslinjene for oppgavefordeling tilser bør være nasjonal. Fylkeskommunene og fylkesmennene har allerede en sentral rolle i Kompetanse Norges forvaltning av henholdsvis tilskudd til lærere som underviser voksne på videregående nivå og til lærere som underviser i grunnskole for voksne og voksne innvandrere i norsk og samfunnskunnskap. I 2018 utgjør tilskuddet til etterutdanning 9,2 millioner kroner. 3,2 millioner kroner finansieres gjennom kapittel 258 Tiltak for livslang læring. 22 Seks millioner kroner finansieres gjennom kapittel 497 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere post 21. Forutsatt at tilskuddet brukes i tråd med overordnede nasjonale føringer basert på dokumenterte behov for kompetanseheving eller politisk styring, tilsier både retningslinje 1 og 2 at fylkeskommunene kan ha ansvar for denne oppgaven, i samarbeid med kommunene og med fylkesmennene som en koordinerende aktør. En slik ordning vil være i tråd med Utdanningsdirektoratet sin nye desentraliserte modell for etterutdanning av lærere som underviser barn og unge Totalt brukes 5 millioner kroner på tilskudd til etter- og videreutdanning for lærere som underviser voksne gjennom kapittel 258. Resterende midler utover 3,2 millioner kroner til etterutdanningstiltak brukes på videreutdanningstiltak. 23 For mer om den desentraliserte modellen for kompetanseutvikling, se 14

15 6. Et eget direktorat må ivareta kompetansepolitikken I sin vurdering av kompetansepolitiske oppgaver sier Hagen-utvalget at: «staten bør fortsatt ha ansvar for nasjonale støttefunksjoner og utviklingstiltak, samt spesialiserte/og eller standardiserte funksjoner. Eksempler på slike er sekretariatsfunksjoner for nasjonale organer, nasjonale systemfunksjoner og nasjonal kunnskapsinnhenting, tilskudd til drift av fellesorgan for de offentlig godkjente nettskolene og studieforbundene, samt ansvaret for innholdet i opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.» 24 Vi mener at disse oppgavene, samt eksisterende og kommende oppgaver vi har argumentert for er nasjonale, bør løses av et eget direktorat. Kompetanse Norge (tidligere Vox) ble vedtatt etablert av Stortinget i 2000, og ble opprettet 1. januar Bakgrunnen for etableringen var behovet for å «samle statlige ressurser og kompetanse i en handlekraftig, faglig institusjon» 25 som kunne drive med kunnskapsutvikling, kunnskapsformidling og initiere og drifte utviklingsprosjekter på voksenopplæringsfeltet. Både mandatet og virkemidlene har blitt utvidet og flere siden Særlig arbeid med politikkutvikling har økt. I tillegg har vi fått ansvar for å forvalte flere kompetansepolitiske tilskudd, systemansvaret for karriereveiledning og realkompetansevurdering, ansvaret for faglig og pedagogisk utvikling av norskopplæring, norskprøven og samfunnskunnskapsprøven for voksne innvandre og for statsborgerprøven. Vi fungerer også som sekretariat for Nasjonalt fagskoleråd og Kompetansebehovsutvalget (KBU), og Ekspertutvalg for etter- og videreutdanning har sitt sekretariat hos oss. Organisering av oppgavene Kompetanse Norge har ansvar for har blitt vurdert flere ganger, blant annet ved opprettingen av Utdanningsdirektoratet i 2004, og ved Kunnskapsdepartementet sin gjennomgang av kunnskapssektoren i I alle disse tilfellene har resultatet vært et styrket Kompetanse Norge, som har fått flere oppgaver og mer ansvar. Etter den seneste gjennomgangen av kunnskapssektoren fikk Kompetanse Norge direktoratstatus. Det blir flere og store kompetansepolitiske oppgaver som skal løses i årene som kommer. For å lykkes med økt kompetansepolitisk satsning, er det behov for et direktorat som både har den faglige kompetansen og som kjenner og har kontakt med hele aktørbildet. Det er utdannings-, arbeidslivs-, integrerings-, utlendings-, næringsog innovasjons-, helse- og omsorgs- og regionalmyndighetene. Det er partene i arbeidslivet. Det er opplæringstilbydere både i frivillig sektor og i skole, og universitets- og høyskolesektoren. Kompetanse Norge er aktøren som skal binde 24 Ekspertutvalget 2018, Regionreformen: desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene, s Kirke -, utdannings- og forskningsdepartementet 2001, Vedtekter for VOX - Voksenopplæringsinstituttet 15

16 sammen forvaltningsnivåenes innsats med den store samordningsoppgaven på tvers av sektorområdene. De fleste kompetansepolitiske satsningene i Jeløya-erklæringen er innenfor områder som Kompetanse Norge i dag har spisskompetanse og mandat på. Vi tolker Hagen-utvalget slik at de mener at hele restporteføljen til Kompetanse Norge kan overtas av Utdanningsdirektoratet. Utdanningsdirektoratet har sektoransvar for grunnopplæringen for primært barn og unge, og de arbeider med skole og institusjonalisert læring. Det er blant samfunnets aller viktigste målgrupper og oppgaver. Arbeid med kompetansepolitikk må ha et institusjonelt feste nettopp utenfor skolesektoren. Utdanning er bare ett av flere virkemidler i kompetansepolitikken, og må ses i sammenheng med andre kompetansepolitiske tiltak. Vi mener ett direktorat ikke bør håndtere barnehage, skole og utdanning for barn og unge, og samtidig ha ansvar for arbeid med omstilling i arbeidslivet, karriereveiledning, kompetansereform og kvalifisering av innvandrere. Porteføljen blir for omfattende til å kunne levere godt på alle områder, og kompetansepolitikken vil lett tape i prioriteringen mellom kompetansepolitikk og skolepolitikk. Det var også konklusjonen når det sommeren 2017 ble besluttet å ikke slå sammen Utdanningsdirektoratet og Kompetanse Norge, og heller styrke Kompetanse Norge. En overtakelse av restporteføljen til Kompetanse Norge vil også medføre en betydelig økning av årsverkene i Utdanningsdirektoratet. Om forslagene til Hagen-utvalget følges opp, det vil si at oppgaver knyttet til kapittel 254 post 70, kapittel 257 post 21 og post 70 og kapittel 258 post 21 og post 60 overføres til fylkeskommunene, vil fremdeles 75 prosent av årsverkene i Kompetanse Norge bli igjen nasjonalt. Når det gjelder konkrete oppgaver, mener vi at norskopplæring inkludert norskprøven og statsborgerprøven, har liten tilhørighet i Utdanningsdirektoratet. Målet med norskopplæringen er kvalifisering til arbeidslivet, deltakelse i annen utdanning og integrering i det norske samfunnet. Norskopplæring må ses i sammenheng med andre tiltak knyttet til voksnes læring og øvrige kvalifiseringstiltak for innvandrere. Vi mener også at Nasjonal kunnskapsinnhenting innenfor det kompetansepolitiske feltet bør løses av et eget fagmiljø. Dette er viktig blant annet for å sikre at sektovergripende problemstillinger, for eksempel problemstillinger som ligger i skjæringspunktet mellom utdannings-, arbeidslivs- og integreringspolitikken, utredes. Fagskole er definert som høyere yrkesfaglig utdanning, og fagskolene er en viktig tilbyder av både utdanning og etter- og videreutdanning. Kompetanse Norge er sekretariat for Nasjonalt fagskoleråd, som arbeider for å få til en bedre samordning av fagskolesektoren. En plassering av fagskolerådet i Utdanningsdirektoratet vil skape assosiasjoner til fagskolen som et grunnutdanningsnivå på linje med videregående fag- og yrkesutdanning. Fagskoleområdet vil i en slik modell også være den eneste 16

17 delen av tertiærutdanningen som forvaltes av den etaten som ellers forvalter grunnog videregående opplæring. 7. Konklusjon Digitalisering og globalisering preger arbeidslivet vårt, og behovet for omstilling er økende. Flere av våre utfordringer må møtes med økt kompetanse i befolkningen. Kompetansepolitikken skal særlig utvikle arbeidslivet som læringsarena. Målet er at alle skal kunne lære hele livet. Det blir behov for flere kompetansepolitiske tiltak på alle forvaltningsnivåer. Hensynet til kvalitet, likeverdige tilbud og effektivitet i kompetansepolitikken tilsier et sterkt nasjonalt grep om kompetansepolitikken. Tett nasjonalt partssamarbeid og et eget direktorat med ansvar for kompetansepolitikk er sentrale forutsetninger for å lykkes. Med vennlig hilsen Gina Lund direktør Jonas Sønnesyn seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent og har dermed ingen signaturer Kopi til: Kunnskapsdepartementet Postboks 8119 Dep 17