Utredning av om Elmer-retningslinjene er en anbefalt eller obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjema 2010 - Standardiseringssekretariatet

Utredning av om Elmer-retningslinjene er en anbefalt eller obligatorisk forvaltningsstandard for innbyggerskjema 2010 - Standardiseringssekretariatet

Innhold 1 Sammendrag... 5 2 Innledning... 7 2.1 Bakgrunn... 7 2.2 Formål... 7 2.3 Oppgaveramme... 7 2.4 Utredningsmetodikken... 9 3 Om ELMER... 9 4 Vurdering av kriterier i Standardiseringsrådets arbeidsmetodikk... 10 4.1 Hva er formålet med standarden (5.1.2.1)... 10 4.1.1 Hva er hensikten ved å ta standarden i bruk? (5.1.2.1.1)... 10 4.1.2 Hvilket nedslagsfelt, bruksområde har standarden? (5.1.2.1.2)... 11 4.2 Prosessen rundt utvikling og forvaltning av standarden (5.1.2.2)... 11 4.2.1 Har utviklingen av standarden vært en åpen prosess der alle interessenter har kunnet delta på en ikke diskriminerende måte? (5.1.2.2.1) 11 4.2.2 Har beslutningsprosesser i standardiserings-organisasjonen vært slik at alle parter har hatt likeverdig og nødvendig innflytelse? (5.1.2.2.3)... 12 4.2.3 Er standardiseringsorganisasjonen en ikke kommersiell organisasjon? (5.1.2.2.4)... 12 4.2.4 Har beslutningsprosessen vært åpen og transparent slik at alle har fått ta del i prosessen og kan se hvilket beslutningsgrunnlag som ligger bak standarden? (5.1.2.2.5)... 12 4.2.5 Er standarden publisert og dokumentasjon er tilgjengelig enten gratis eller til en ubetydelig avgift? Er det tillatt for alle å kopiere, distribuere og bruke standarden gratis eller for en ubetydelig avgift? (5.1.2.2.6)... 13 4.2.6 Er intellektuelle rettigheter knyttet til standarden (for eksempel patenter) gjort ugjenkallelig? Er standarden tilgjengelig uten royalties? (5.1.2.2.7)... 13 4.2.7 Er det noen som helst forbehold knyttet til standarden som for eksempel i tilknytning til gjenbruk? (5.1.2.2.8)... 13 4.2.8 Hvilket nedslagsfelt har standardiseringsorganisasjonen (nasjonalt, europeisk, amerikansk, etc)? (5.1.2.2.9)... 13 4.2.9 Hvilket kontaktpunkt i Norge har standardiseringsorganisasjonen? (5.1.2.2.10)... 13 4.3 Standardens aksept og utbredelse i markedet (5.1.2.3)... 13 4.3.1 Standardens modenhet, er den utprøvd, har den vært gjennom flere revisjoner, er den implementert i reelle løsninger? (5.1.2.3.1)... 13 4.3.2 Er tilstøtende områder, som må benyttes for å ta i bruk standarden, også standardisert? (5.1.2.3.2)... 15 4.3.3 Adopsjon i markedet - hvor utbredt er standarden i tjenester, løsninger og produkter tilgjengelig i markedet? (5.1.2.3.3)... 15 4.3.4 Benytter de fleste samme versjon av standarden? (5.1.2.3.4)... 15 4.3.5 I hvilken grad er standarden bakover og forover kompatibel? (5.1.2.3.5)... 16

4.3.6 Hvor mange parallelle standarder finnes det på området? Deres styrker og svakheter i forhold til hverandre? Er de dekkende, egner de seg for forskjellige anvendelsesområder? (5.1.2.3.6)... 16 4.4 Tilfredsstiller standarden offentlige virksomheter og deres brukeres behov? (5.1.2.4)... 16 4.4.1 Løser standarden et problem for offentlig sektor? Har offentlig sektor behov for den funksjonaliteten standarden understøtter? (5.1.2.4.1)... 16 4.4.2 Har hver offentlig virksomhet behov for standarden internt, eller er dette noe som løser utfordringene ved samhandling? (5.1.2.4.2)... 16 4.4.3 Har standarden nødvendige kvalitet løser den nok, er den entydig nok? (5.1.2.4.3)... 17 4.4.4 Legger standarden begrensninger på offentlig sektor (5.1.2.4.4)... 17 4.4.5 Følger standarden krav i tilknytning til universell utforming? (5.1.2.4.5)... 17 4.4.6 Passer standarden inn i forhold til overordnede arkitektoniske prinsipper i offentlig sektor? (5.1.2.4.6)... 18 4.4.7 I hvor stor utstrekning har offentlig sektor behov for standarden? Hvor mange offentlige virksomheter benytter standarden i dag? Hvor mange vil ha behov for den i fremtiden (1-2 år og 3-5 år)? (5.1.2.4.7)... 19 4.4.8 Forutsetter standarden et visst funksjonsnivå? (5.1.2.4.8)... 19 4.5 Hvilke konsekvenser vil en anbefaling av standarden gi? (5.1.2.5)... 20 4.5.1 I hvilken grad bidrar standarden til interoperabilitet? (5.1.2.5.1)... 20 4.5.2 I hvilken grad vil en anbefaling av denne standarden, som forvaltningsstandard, bidra til bedre samhandling i offentlig sektor? (5.1.2.5.2)... 20 4.5.3 I hvilken grad vil standarden bidra til å øke kvaliteten i offentlig sektors tjenestetilbud til brukere og samarbeidsparter? (5.1.2.5.3)... 20 4.5.4 I hvilken grad vil standarden bidra til å effektivisere offentlig sektors tjenestetilbud? (5.1.2.5.4)... 20 4.5.5 I hvilken grad vil standarden gi IT-arkitektoniske og systemtekniske konsekvenser? (5.1.2.5.5)... 20 4.5.6 Hvilke økonomiske konsekvenser vil det gi å anbefale denne standarden for offentlig sektor? (5.1.2.5.6)... 20 4.5.7 Hvilke konkurransepolitiske konsekvenser vil det få å anbefale denne standarden for offentlig sektor? (5.1.2.5.7)... 21 4.6 Hvilke økonomiske konsekvenser vil det få å anbefale denne standarden for brukere av offentlige tjenester og samarbeidspartnere? (5.1.2.5.8)... 21 4.7 Vil det få konsekvenser for konkurransen i markedet at offentlig sektor velger denne standarden? (5.1.2.5.9)... 21 4.7.1 I hvilken grad vil standarden bidra til innovasjon? (5.1.2.5.10)... 22 4.8 5.1.2.5.11 Hvilken miljøeffekt vil bruk av standarden gi, sett i forhold til avfall, transport, energiforbruk og økt forbruk?... 22 5 Konklusjon... 22 5.1 Obligatorisk eller anbefalt?... 23 5.2 Anvendelsesområdet... 24 5.3 Forslag til vedtak... 24 5.3.1 Anvendelsesområde... 24 3

5.3.2 ELMER 2... 24 5.3.3 Unntak... 24 5.3.4 Ikrafttredelse og forberedelse... 24 4

1 Sammendrag Denne utredningen vurderer om ELMER 2-retningslinjene er egnet som forvaltningsstandard for offentlige internettskjemaer rettet mot innbyggere. Utredningen er tatt frem av Standardiseringssekretariatet med bistand fra arbeidsgruppe. Store deler av rapporten baserer seg på en tidligere utredning utført av Forvaltningsinfo på oppdrag fra FAD. ELMER 2 inneholder retningslinjer for brukergrensesnitt i skjemaer. Fra før er retningslinjene obligatorisk forvaltningsstandard for skjemaer rettet mot næringslivet. I denne rapporten er ELMER 2 vurdert ved hjelp av Standardiseringsrådets arbeidsmetodikk, og funnet egnet som forvaltningsstandard i offentlig sektor. Det anbefales at følgende tas inn i referansekatalogen: Anvendelsesområde Anvendelsesområdet dette gjelder er innbyggerskjemaer på offentlige nettsider. Dette avgrenses til skjemaer tilpasset skjermer på en pc eller tilsvarende. ELMER er ikke tilpasset små håndholdte enheter som mobilskjermer mv. ELMER 2 For innbyggerskjemaer på offentlige nettsider er ELMER 2.0 obligatorisk med mindre skjemaet er preutfylt. For preutfylte skjemaer er ELMER 2.0 anbefalt. Unntak Dersom det er en konflikt mellom kravene til tilgjengelighet og kravene i Elmer 2 eller oppfyllelse av standarden medfører en lite brukervennlig løsning, kan standarden helt eller delvis fravikes. Dersom virksomheten finner å måtte fravike den obligatoriske standarden, skal dette straks meldes til Direktoratet for forvaltning og IKT. Ikrafttredelse og forberedelse Offentlige virksomheter og leverandører av skjemaverktøy skal implementere Elmer-retningslinjene på best passende tidspunkt, gjerne i forbindelse med nødvendig utskifting og videreutvikling av eksisterende løsninger. På grunn av behovet for å gjennomføre en økonomisk konsekvensanalyse før standarden blir obligatorisk og i påvente av neste versjon av referansekatalogen, anbefales det at standarden gjøres midlertidig anbefalt med hensikt å gjøres obligatorisk ved neste korsvei. 5

6

2 Innledning 2.1 Bakgrunn Utredningen gjennomføres for Standardiseringsrådet, et råd satt ned av IT-ministeren i 2006, for å gi råd om hvilke standarder som bør være anbefalte og obligatoriske forvaltningsstandarder i offentlig sektor. Standardiseringsrådet vurderer både organisatoriske, semantiske og tekniske standarder. Formålet med å peke på anbefalte og obligatoriske standarder i offentlig sektor er for å: Tilrettelegge for en velfungerende elektronisk samhandling mellom offentlige virksomheter, og mellom offentlig sektor og innbyggere og næringsliv. Motvirke at offentlige virksomheter og brukere blir låst til spesielle teknologier eller leverandører. Bidra til likebehandling og inkludering av alle innbyggere, uavhengig av deres valg av programvare eller programvare plattform og uavhengig av deres funksjonsevne, ved publisering av informasjon eller elektroniske tjenester. Bidra til like konkurransevilkår i IT-næringen, og skape muligheter for nye innovative virksomheter. Standardiseringssekretariatet i Difi tar frem det faglige grunnlaget, herunder denne utredningen, som Standardiseringsrådet skal bygge sin beslutning på. Det faglige arbeidet avsjekkes mot en arbeidsgruppe under rådet som består av ulike offentlige virksomheter som har kompetanse på området. Rådet får en anbefaling av arbeidsgruppen i forhold til hva som bør besluttes i rådet i lys av utredningen. 2.2 Formål Overgang til elektronisk innrapportering er et viktig forenklingstiltak i offentlig sektor. Skal en slik forenkling fungere i praksis må de elektroniske løsningene være gode pedagogiske og gjenkjennbare på tvers av forskjellige innrapporteringsløsninger og skjema. Nærings- og handelsdepartementet har vedtatt at Elmer 2 skal være felles retningslinjer for brukergrensesnitt i offentlige skjemaer for næringslivet på Internett. Dette er et helhetlig sett med prinsipper og spesifikasjoner for utforming av nettbaserte skjema. Standardiseringsrådet ønsker nå å gjennomføre en utredning for å vurdere om Elmer også bør være anbefalt eller obligatorisk for skjema rettet mot innbyggere. 2.3 Oppgaveramme Denne utredningen skal vurdere standarder som ivaretar kravene til et enkelt og greit brukergrensesnitt i elektroniske skjema rettet mot 7

innbyggere og skal sikre gjenkjennbarhet på tvers av skjemaløsninger levert av ulike offentlige virksomheter. Utredningen skal ikke sikre krav til universell utforming. Disse kravene er håndtert i en egen utredning, og det er besluttet en rekke standarder på dette området. Utredningen følger utredningsmetodikken som er beskrevet under. I dette dokumentet gjennomføres vurderingene opp til og med konsekvensvurderingen. En eventuell konsekvensvurdering vil komme i etterkant av denne utredningen. Normalt tas det utgangspunkt i et anvendelsesområde som skal utredes, men denne gangen har vi tatt utgangspunkt i en spesifikk standard, Elmer 2-retningslinjene. ELMER 2-retningslinjene er foreslått som forvaltningsstandard for offentlige, elektroniske skjemaer rettet mot innbyggere. Fra før er ELMER obligatorisk for slike skjemaer rettet mot næringslivet. Vanligvis vil flere standarder være aktuelle innenfor et anvendelsesområde. For anvendelsesområdet skjema på offentlige nettsider har vi ikke kjennskap til konkurrerende standarder, og det er således kun ELMER som vil inngå i vurderingen av retningslinjer for skjemaer rettet mot innbyggere. Utredningen består derfor hovedsakelig av en vurdering av ELMER 2-retningslinjene opp mot kriteriene i Standardiseringsrådets arbeidsmetodikk. Store deler av rapporten er basert på informasjon fra en tidligere rapport Forvaltningsinfo AS har tatt frem på oppdrag fra FAD. 8

2.4 Utredningsmetodikken Når et anvendelsesområde skal utredes iht. Standardiseringsrådets overordnede arbeidsmetodikk, skal utredningen gå gjennom følgende steg; Behov er å definere de behov offentlig sektor har på et anvendelsesområde. Avgrense er å få oversikt over anvendelsesområdet, og presisere hva utredningen skal dekke/ ikke dekke. Kartlegge er å få oversikt over hva som finnes av relevante standarder på anvendelsesområdet og deres knytning mot andre standarder og anvendelsesområder. Evaluere er å vurdere hver identifisert standard innenfor anvendelsesområdet opp i mot de kriterier som er definert i Standardiseringsrådets arbeidsmetodikk kapittel 5.1.2. Formålet er å finne ut om standarden er egnet som en forvaltningsstandard. Alle kriterier må ikke utredes for alle standarder, bare der det er relevant (For eksempel er det ikke behov å utrede alle detaljer rundt en proprietær standard). Alle egnede standarder iht. kriteriene blir ikke automatisk forvaltningsstandarder, det er avhengig av den videre prosessen under. Alternativer er å vurdere forskjellige sammensetninger av standarder som kan anbefales på anvendelsesområdet. Vurdere om det skal pekes på en eller flere standarder innen området, om de er parallelle eller utfyllende, om de skal være obligatoriske eller anbefalte, etc. Det er det samme kriteriesettet i arbeidsmetodikkens kapittel 5.1.2, som danner grunnlaget for å vurdere alternativene. Valg er å velge et spesifikt alternativ og begrunne valget. Konsekvensvurdere er å beregne de kvalitative og kvantitative effektene i offentlig sektor av å gjennomføre valget som er tatt over 3 Om ELMER ELMER står for enklere og mer effektiv rapportering. Elmer 2- retningslinjene definerer retningslinjer for skjemaer på offentlige nettsider. Retningslinjene er uavhengige av teknologi. De omhandler oppbygning av skjema, navigasjon, rekkefølge, ulike skjemaelementer, hjelp og tilbakemeldinger, og koblinger til skjemaets omgivelser. ELMER 2 inneholder i overkant av hundre enkeltkrav fordelt på 15 kravgrupper innenfor 5 kravområder. Grovt kan man si at vi finner to hovedtyper av krav til nettskjemaet i ELMER 2: rene tekniske/designmessige krav til funksjonalitet og plassering av elementer pedagogiske krav om struktur, språkbruk og oppbygging av veiledningsinformasjon ELMER 2-retningslinjene er per i dag obligatorisk forvaltningsstandard for elektroniske skjemaer rettet mot næringslivet. Dette gjelder skal 9

kravene i ELMER 2. Skillet mellom skal og bør krav står sentralt i ELMER. Mens skal krav er absolutte, kan bør krav vurderes opp mot andre hensyn. 4 Vurdering av kriterier i Standardiseringsrådets arbeidsmetodikk 4.1 Hva er formålet med standarden (5.1.2.1) 4.1.1 Hva er hensikten ved å ta standarden i bruk? (5.1.2.1.1) ELMER ble i utgangspunktet utformet for skjemaer rettet mot næringslivet. (I høringsutkastet til ELMER 2.1 er imidlertid avsnittet vedrørende ELMERS utforming med tanke på næringslivets rapportering til det offentlige fjernet. Begrunnelsen for denne endringen er at I denne versjonen tar vi ikke stilling til hva slags skjemakategorier som politikerne vedtar at retningslinjene skal være obligatoriske for. Det er heller ikke riktig lenger at man spesielt har hatt næringsskjemaer i tankene under arbeidet. ) Hensikten med ELMER som obligatorisk standard for næringslivet er at ELMER skal sikre at offentlige skjemaer blir utviklet på en enhetlig måte med forutsigbarhet og gjenkjennelighet for brukeren. Regjeringens handlingsplan Elektroniske tjenester til næringslivet fra januar 2007 slår fast at alle skjemaer skal benytte ELMER 2-retningslinjene fra 2008. I handlingsplanen heter det at Retningslinjene skal sikre at offentlige elektroniske skjemaer blir utviklet på en enhetlig og brukervennlig måte, slik at nettløsningene oppleves mer brukervennlige enn de gamle papirskjemaene. Ved å følge gode pedagogiske prinsipper kan elektroniske skjemaer også sikre bedre oppgaveforståelse, bedre kontroll av data før innsending, og dermed bedre svarkvalitet og mer effektiv saksbehandling hos den myndigheten som skal bruke svarene. Den samme argumentasjonen vil være gyldig for bruk av ELMER også for innbyggerskjema. Det vil muligens være slik at innbyggere som ikke bruker skjemaer i næringslivssammenheng, vil fylle ut offentlige skjemaer sjeldnere. Av dette følger at gjenkjennelsesaspektet for skjemaene kanskje ikke vil ha like høy verdi. Innbyggere vil dessuten favne en større gruppe mennesker enn de som kun er tilknyttet næringslivet. Blant innbyggere vil det også forventelig være mindre erfarne nettbrukere, med større spredning i forutsetninger. Her vil aspektet om brukervennlighet og et pedagogisk godt grensesnitt kunne være av større betydning. Hensikten med å ta ELMER 2 i bruk vil, til tross for disse mulige ulikheter mellom gruppene, være den samme for innbyggerskjemaer som for næringslivsskjemaer. Retningslinjene ble utviklet med tanke på uprofesjonelle skjemautfyllere uten særskilt omsyn til om skjemaene håndteres i en jobbsammenheng eller for meldinger/søknader i privatsfæren. 10

4.1.2 Hvilket nedslagsfelt, bruksområde har standarden? (5.1.2.1.2) I avgrensning av ELMER 2 spesifiseres det at ELMER konsentrerer seg om å møte de utfordringene ved utforming og pedagogikk på Internett som er særegne for skjemaer. Verken generelle web-retningslinjer eller forvaltningens forpliktelser i forhold til språk og målformer behandles her, siden de gjelder generelt, og dermed også for skjemaer. ELMER er altså ikke det eneste settet med retningslinjer man må forholde seg til ved utforming av elektroniske skjemaer, men det eneste som konsentrerer seg om selve skjemaene. Nedslagsfeltet er altså offentlige skjemaer på Internett. 4.2 Prosessen rundt utvikling og forvaltning av standarden (5.1.2.2) 4.2.1 Har utviklingen av standarden vært en åpen prosess der alle interessenter har kunnet delta på en ikke diskriminerende måte? (5.1.2.2.1) ELMER 2-prosjektet ble utført av Forvaltningsinfo AS i samarbeid med NHO. Næringsorganisasjoner, offentlige etater, usability-eksperter og leverandører ble invitert til å komme med innpill og delta i debatter underveis i utviklingen. På nettstedet elmer.no ble det lagt ut nyhetsmeldinger, utkast og diskusjonsforum til bruk for alle interessenter. Flere åpne arbeidsmøter har blitt avholdt, og en rekke instanser og fagpersoner har deltatt i det åpne diskusjonsforumet. Retningslinjene ble sendt på høring i 2005. Det er gjort noen få justeringer etter høringen, og også disse har vært lagt ut for diskusjon på forumet. NHDs Brukerforum for elektronisk innrapportering og samordning (store skjemaetater og næringsorganisasjonene) ble orientert i møte 26. mai 2005 og oppfordret til å delta i ELMER 2-arbeidet. Dessuten inviterte departementet relevante etater og næringsorganisasjoner i brev av 1. juni 2005 (ref.200502454-1/trw ). I tillegg ble en lang rekke enkeltpersoner fra etater, IT-leverandørmiljøer og næringsorganisasjoner invitert gjennom e-post fra Forvaltningsinfo, som ble spredd videre gjennom mottakernes uformelle nettverk i relevante fagmiljøer. Det har vært fri adgang til å registrere seg og delta i debatten på elmer.no under hele prosessen, fra første utkast til etter den formelle høringsrunden basert på Forvaltningsinfos sluttforslag. Fra høringsforslaget til ELMER 2 (Innledning - arbeidsprosessen): Totalt har skjema- og usability-eksperter fra ni statlige skjemaetater, åtte system-løsningsleverandører og to næringsorganisasjoner samt fra Altinn sentralforvaltning, Oppgaveregisteret, og KS (Kommunenes Sentralforbund) gitt innspill til prosessen under de to workshopene. Mellom workshopene har 42 registrerte brukere av diskusjonsforumet under elmer.no skrevet mer enn 70 debattinnlegg fordelt på 28 ulike 11

emner, mest om enkeltkrav eller kravgrupper i de publiserte utkastene men også om mer prinsipielle spørsmål. Deltakerne har i sum en helt unik erfaring fra utvikling av «ELMER 1»-skjemaer hos etater og leverandører, fra mottak og bruk av de samme skjemaene hos oppgaveinnhenter og fra brukertesting av «ELMER 1»-baserte og andre elektroniske skjemaer i svært varierte målgrupper. Brønnøysundregistrene har laget et forvaltningsregime for ELMER, men dette er foreløpig ikke godkjent og lagt ut offentlig. Forvaltningsregimet baserer seg i hovedsak på en ny runde med workshops annethvert år. 4.2.2 Har beslutningsprosesser i standardiseringsorganisasjonen vært slik at alle parter har hatt likeverdig og nødvendig innflytelse? (5.1.2.2.3) Det har vært åpne beslutningsprosesser med oppfordring til innpill og påvirking. Forvaltningsinfos endelige forslag ble sendt på høring med normal svarfrist til alle departementer, de store skjemaetatene i staten, KS og en rekke organisasjoner. Anonymiserte utdrag (endringskommentarer) fra høringssvarene ble gjort tilgjengelig for diskusjon sammen med forslag til vedtak i forhold til den enkelte kommentaren på diskusjonsforumet i elmer.no. Kontaktnettet fra prosessen ble orientert om at utdragene var lagt ut til diskusjon. Etter en tid (ca. en mnd.) ble endringsforslagene i hovedsak implementert i retningslinjene. Det kom ikke innvendinger i diskusjonsforumet i denne runden. Med andre ord ble etater og brukerorganisasjoner, men ikke leverandørsiden, trukket formelt inn i beslutningsprosessen. Leverandørene hadde likevel adgang til å gi sine kommentarer. 4.2.3 Er standardiseringsorganisasjonen en ikke kommersiell organisasjon? (5.1.2.2.4) Ja. Brønnøysundregistrene er en ikke kommersiell organisasjon. 4.2.4 Har beslutningsprosessen vært åpen og transparent slik at alle har fått ta del i prosessen og kan se hvilket beslutningsgrunnlag som ligger bak standarden? (5.1.2.2.5) Ja. Se 5.1.2.2.1 og 5.1.2.2.3. Historikk og alle tidligere utkast er tilgjengelig på www.elmer.no. Alle diskusjonsinnlegg (stort sett organisert under de enkelte kravpunkter) er tilgjengelig for den som registrerer seg i diskusjonsforumet. 12

4.2.5 Er standarden publisert og dokumentasjon er tilgjengelig enten gratis eller til en ubetydelig avgift? Er det tillatt for alle å kopiere, distribuere og bruke standarden gratis eller for en ubetydelig avgift? (5.1.2.2.6) Retningslinjene er gratis tilgjengelig på Internett i html-format og som pdf. Det er også publisert en gratis engelsk oversettelse med engelsk introduksjon. Dessuten er det utarbeidet skriftlige veiledere til hver av de femten kravgruppene i ELMER 2. De er gratis tilgjengelig enkeltvis i pdfformat på elmer.no. Også Brønnøysundregistrenes nettsted markedsfører disse dokumentene og lenker til all dokumentasjon. Elmer.no var i utgangspunktet prosjektperiodens nettsted mens forvaltningen videre behandles på Brønnøysundregistrenes www.brrreg.no. Det er meningen at historikken (inkl diskusjonene) fram mot ELMER 2 skal være permanent tilgjengelig på elmer.no. 4.2.6 Er intellektuelle rettigheter knyttet til standarden (for eksempel patenter) gjort ugjenkallelig? Er standarden tilgjengelig uten royalties? (5.1.2.2.7) Ingen kostnader er forbundet med bruk av standarden, og det finnes ingen intellektuelle rettigheter. 4.2.7 Er det noen som helst forbehold knyttet til standarden som for eksempel i tilknytning til gjenbruk? (5.1.2.2.8) Nei, ingen slike forbehold er knyttet til standarden. 4.2.8 Hvilket nedslagsfelt har standardiseringsorganisasjonen (nasjonalt, europeisk, amerikansk, etc)? (5.1.2.2.9) Nasjonalt. ELMER er en særnorsk spesifikasjon. Retningslinjene er for øvrig også gjort tilgjengelig på engelsk. 4.2.9 Hvilket kontaktpunkt i Norge har standardiseringsorganisasjonen? (5.1.2.2.10) Brønnøysundregistrene. 4.3 Standardens aksept og utbredelse i markedet (5.1.2.3) 4.3.1 Standardens modenhet, er den utprøvd, har den vært gjennom flere revisjoner, er den implementert i reelle løsninger? (5.1.2.3.1) ELMER 2-retningslinjene er allerede obligatorisk forvaltningsstandard for næringslivet, og således implementert i reelle løsninger. Retningslinjene er dessuten tatt i bruk for en rekke innbyggerskjemaer på kommunale nettsider. Helt fra 2001 har det vært brukt en rekke skjemaer basert på ELMER 1. Både for bedrifter (bl.a. ByggSøk, Altinn, NHO-skjemaer) og for private 13

(tidligst over hundre skjemaer i Oslo kommune). Utvikler- og mottakererfaringer fra disse var trukket inn i ELMER 2-prosessen. ELMER 2-prinsippene er implementert i skjemaverktøy og produkter for kommunesektoren fra alle de tre sentrale skjemaleverandørene dit, både for nærings- og privatpersonskjemaer. ELMER 2 er stilt som krav i flere kravspesifikasjoner for portal-. og skjemaløsninger til statlige etater de siste to årene, men vi har ikke oversikt over i hvilken grad kravet er oppfylt i den enkelte leveransen. KS har laget en anbefaling om kravspesifikasjoner for digitale dialoger for kommunene hvor ELMER 2 også er tatt inn. Brønnøysundregistrene har gjennomført en rask kartlegging høsten 2009 hos kommunesektorens tre største leverandører (Kommuneforlaget, Acos og Sem og Stenersen). Kartleggingen har gitt følgende tall: Leverandørene har til sammen ca 380 kommuner og fylkeskommuner som skjemakunder på ELMER-basert skjemaverktøy. Alle de største kommunene inngår her, bortsett fra Oslo (som også har utviklet ELMER-basert grensesnitt for over 350 skjemaer men i egen regi). Hver av de tre leverer mellom 60 og 140 ulike grunnskjemaer (i hovedsak overlappende) som den enkelte kommunen/fylkeskommunen gjør tilpasninger i til eget bruk. Vanligvis håndteres endringene fysisk av leverandøren, mens omkring 30-50 kommuner har tilgang til verktøy for å utføre endringene selv. Tilpasninger kan være alt fra at hver kommune har en egen valgliste over tilgjengelige barnehager i barnehagesøknaden til at noen gjør store endringer i hvilke spørsmål som stilles og hvordan de er strukturert. (De fleste av skjemaene gir input til saksbehandling etter lokale forskrifter.) Hvis én skjematype tilpasset én kommune regnes som ett skjema, har vi omkring 6 000 kommunale/fylkeskommunale skjemaer som følger ELMER og er utviklet i ELMER-baserte verktøy. Nærmere 5 000 av ELMER-skjemaene ovenfor gjelder privatpersoner. I kommuner med ELMER-basert (privatperson)skjemaer for barnehagesøknad og for søknad om stilling i kommunen kommer gjennomsnittlig 95 prosent av svarene fra den elektroniske versjonen. Skjenke- og serveringsbevilling er det best utbredte næringsskjemaet i kommune-norge. Her varierer bruken av elektronisk (ELMER-basert) variant trolig mellom 50 og 90 prosent pr. i dag for de ulike kommunene. 14

I disse dager er en mindre revisjon av retningslinjene under arbeid, ELMER 2.1. Høringsutkast til denne er publisert på brreg.no. 4.3.2 Er tilstøtende områder, som må benyttes for å ta i bruk standarden, også standardisert? (5.1.2.3.2) Tilstøtende områder er her særlig nettlesere og arkivløsninger. ELMER forutsetter ingen særskilt nettleser men vil være vanskelig å implementere i de eldste versjonene. Det er også vanskelig å implementere ELMER i små, håndholdte enheter som for eksempel mobiltelefonskjermer. Retningslinjene stiller de samme krav til lagring/tilgjengelighet i ettertid som er integrert i Noark5. Der ELMER 2 stiller krav hvor det også foreligger generelle konvensjoner for web, skal disse være i samsvar med konvensjonene. 4.3.3 Adopsjon i markedet - hvor utbredt er standarden i tjenester, løsninger og produkter tilgjengelig i markedet? (5.1.2.3.3) Hardkodede skjemaer kan følge ELMERs tekniske/designmessige krav uten særskilte vanskeligheter. Men de fleste skjemaer utvikles i dedikert programvare, såkalte skjemaverktøy. Norske verktøyleverandører følger ELMER 2 men det skorter nok litt på interessen hos utenlandske programvarehus og konsulentmiljøer. Altinn 2 stiller krav om at ELMER 2 skal følges, så den valgte leverandøren dit må i hvert fall belage seg på å endre en del på sin standard programvare. Vi kjenner ikke alle sider ved dette, men ett problem som har vært nevnt, er at tradisjonelle (utenlandske) verktøy gjerne gir hjelpetekster og feilmeldinger i sprettoppvinduer, mens ELMER krever presentasjon innenfor skjema-skjermbildet. Dette er en mer moderne løsning. Usability-eksperter er visstnok generelt imot ekstra vinduer, ikke minst av hensyn til brukere med kognitive utfordringer. Men sprettoppvinduer er billig å implementere. Når det gjelder adopsjon av ELMERs pedagogiske krav, tjener retningslinjene mest som påminnelser om og oppfordring til brukervennlighet. Det er vanskelig å svare entydig på om disse er fulgt, men det er vårt inntrykk at viljen til å involvere informasjonsfaglig/pedagogisk kompetanse i skjemaprosjekter har økt med ELMER 2. 4.3.4 Benytter de fleste samme versjon av standarden? (5.1.2.3.4) Det finnes fortsatt mange ELMER 1-skjemaer, særlig fordi skjemaverktøyet i den nåværende Altinnløsningen vanskelig kan håndtere de ekstra ELMER 2-kravene. Nyere (norske) verktøy følger ELMER 2, om enn med noen tilpasninger og ufullkommenheter. De tre sentrale norske leverandørene jobber imidlertid med videreutvikling for å fjerne de små avvikene som finnes. Selv om ELMER 2 er obligatorisk forvaltningsstandard for næringslivet, er det gitt en overgangsordning. Denne innbefatter at alle skjemaer som 15

det gjøres endringer på i henhold til spesifiserte overgangsordninger, skal benytte Elmer 2-retningslinjene, mens skjemaer som allerede eksisterer og som ikke skal oppdateres fortsatt kan benytte Elmer 1- retningslinjene. 4.3.5 I hvilken grad er standarden bakover og forover kompatibel? (5.1.2.3.5) I ELMER 2-arbeidet var det et premiss å skulle bygge på ELMER 1. Framtidige versjoner skal heller ikke bryte mer enn nødvendig med nåværende krav. Det er ikke nedfelt skriftlig, men vi har oppfattet at Brønnøysundregistrene vil utvikle nye versjoner veloverveid og uten voldsomme omveltninger. Både av hensyn til alle de som bruker ressurser på å utvikle ELMER 2-løsninger/-skjemaer og fordi kravet til gjenkjennelighet forutsetter en viss treghet i utviklingen av nye samhandlingsløsninger. 4.3.6 Hvor mange parallelle standarder finnes det på området? Deres styrker og svakheter i forhold til hverandre? Er de dekkende, egner de seg for forskjellige anvendelsesområder? (5.1.2.3.6) Det finnes, så langt vi er orientert, ikke parallelle standarder på området. Vi har forhørt oss med Standard Norge, men heller ikke de har kjennskap til standarder med samme funksjon som ELMER. 4.4 Tilfredsstiller standarden offentlige virksomheter og deres brukeres behov? (5.1.2.4) 4.4.1 Løser standarden et problem for offentlig sektor? Har offentlig sektor behov for den funksjonaliteten standarden understøtter? (5.1.2.4.1) Offentlig sektor har et behov for at publikum frivillig velger å benytte de elektroniske rapporteringsløsningene. I den grad funksjonaliteten i et ELMER-skjema framstår som mer innbydende enn papiret og lykkes i å lede brukerne bort fra papirskjemaene, sparer det forvaltningen for mye manuell papirlogistikk og inntasting av inngitte skjemasvar. Men framfor alt er det meningen at etterlevelse av de pedagogiske kravene i ELMER skal hjelpe brukerne til økt kompetanse. Det skal gi bedre svarkvalitet og dermed et bedre grunnlag for å oppfylle det enkelte organets forvaltningsoppgave. Men, og dette er nok undervurdert, det kan også føre til betydelig mindre press på supportpersonale når skjemaet skal besvares. 4.4.2 Har hver offentlig virksomhet behov for standarden internt, eller er dette noe som løser utfordringene ved samhandling? (5.1.2.4.2) ELMER er ikke spesielt rettet mot samhandling mellom etater. Integrasjon mot fagsystemer/saksbehandlingssystemer ligger utenfor 16

ELMERs område. Imidlertid er det interessant å tenke seg ELMERskjemaer mellom forvaltningsnivåer, f.eks. der kommunene må inngi opplysninger til staten (som i Kostra) eller i regionale avdelingers rapportering til sentral organisasjon. 4.4.3 Har standarden nødvendige kvalitet løser den nok, er den entydig nok? (5.1.2.4.3) I workshopene under ELMER-prosjektet var balansegangen mellom tilstrekkelig tydelige krav og tilstrekkelig frihet for den enkelte etat/oppgaveinnhenter et stadig tilbakevendende tema. Det har i hvert fall vært en ambisjon å finne det rette balansepunktet selv om enkelte høringsinstanser ville ha mindre styring og andre ville ha flere detaljer regulert. 4.4.4 Legger standarden begrensninger på offentlig sektor (5.1.2.4.4) Som alle andre samordningstiltak begrenser ELMER etatenes adgang til å velge hver sin vei. Og i forholdet til brukerne, begrenser ELMER oppgaveinnhenters adgang til å se bort fra brukerhensyn i lovpålagt rapportering. 4.4.5 Følger standarden krav i tilknytning til universell utforming? (5.1.2.4.5) I avgrensningen av ELMER heter det at: ELMER konsentrerer seg om å møte de utfordringene ved utforming og pedagogikk på Internett som er særegne for skjemaer. Det finnes en rekke standarder og anbefalinger av betydning for brukeropplevelsen ved nettbasert kommunikasjon generelt. ELMER har ikke bakt inn for eksempel WCAG-krav (WAI) og W3C-konvensjoner, men skal ikke inneholde anbefalinger som er uforenlige med disse. ELMER 2-retningslinjene inneholder imidlertid krav 3.4.10 som lyder: Skjemaet skal ta hensyn til gjeldende konvensjoner som underbygger nettilgjengelighet for alle, herunder WAI-krav og generelle W3Ckonvensjoner. Punktet er formulert så generelt at det skal støtte så vel nåværende som framtidige generelle brukervennlighetskrav. Men da blir det avgjørende at det ikke finnes andre krav blant de mer enn hundre spesifikt skjemarelaterte ELMER-kravene som strider mot dette eller på annen måte kompliserer tilgjengeligheten til nettskjemaer for spesielle brukergrupper. Imidlertid er det viktig å avklare hva som skal prioriteres dersom det likevel oppstår en konflikt mellom WCAG og ELMER. WCAG er retningslinjer fra W3C som skal sikre tilgjengelig innhold på internettsider for alle brukergrupper. Per i dag, er det for eksempel slik at KS sitt forslag til kravspesifikasjon for skjema inneholder både krav om ELMER, WCAG og andre krav 17

vedrørende tilgjengelighet/brukergrensesnitt. I denne kravspesifikasjonen heter det at: Ved konflikt i krav til brukergrensesnitt, går Elmer 2 retningslinjer foran øvrige retningslinjer og krav. Leverandør skal ved konflikt påpeke overfor oppdragsgiver slik at oppdragsgiver kan videreformidle disse til det videre arbeidet med Elmer. (I dag er WCAG 1.0 anbefalt for offentlige virksomheter, mens WCAG 2.0 vurderes tatt inn i neste versjon av referansekatalogen. I tillegg vil WCAG 2.0 antageligvis inngå i forskrifter til Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Også andre tilgjengelighetskrav i forhold til utforming av nettsider/brukergrensesnitt kan bli inkludert i forskriften, og i det dette blir forankret i lovverk kan ikke ELMER settes foran uten at dette fremgår av annen lovgivning. Imidlertid, dersom ELMER tas inn i IT-forskriften vil vel denne gå foran om ikke annet fremgår - i henhold til diskriminerings- og tilgjengelighetslovens 11, ordlyd: Plikten omfatter ikke IKT-løsninger der utformingen reguleres av annen lovgivning.) Per i dag, er verken WCAG eller ELMER hjemlet i lov. Det bør avklares hva som er ønskelig prioritering ved en konflikt, hvis ELMER settes til forvaltningsstandard også for innbyggerskjema. Hensynet til tilgjengelighet og universell utforming skal ivaretas. Hensynet til brukervennlighet og en enhetlig måte å bruke elektroniske skjemaer, bidrar imidlertid også til å øke tilgjengelighet (forståelig, intuitivt osv). Muligheten til å utføre hele skjemaprosessen på nett (utfylling, innsending), gir også bedre tilgjengelighet. En blind person kan for eksempel ordne hele skjemaprosessen uten hjelp fra andre (i motsetning til ved bruk av papirskjemaer). Det forutsetter imidlertid at skjemaløsningen er utformet på en slik måte at blinde kan bruke den uten problemer. At hensynet til alle brukergrupper ivaretas bør ikke være uforenlig med retningslinjer for elektronisk skjema, og det synes mest hensiktsmessig å prioritere WCAG og andre tilgjengelighetskrav i en eventuell konflikt. På den måten kan disse hensynene ivaretas, men konflikter må informeres om til organisasjon rundt ELMER så retningslinjene kan justeres, slik at de som intensjonen er ikke inneholder anbefalinger uforenlige med for eksempel WCAG. Slik vil man oppnå både brukervennlige og enhetlige skjemaer, som også ivaretar hensyn til universell utforming. I den grad det finnes eller oppstår konflikter mellom tilgjengelighetskrav og krav til gjenkjennbarhet, bør krav til tilgjengelighet prioriteres. 4.4.6 Passer standarden inn i forhold til overordnede arkitektoniske prinsipper i offentlig sektor? (5.1.2.4.6) De arkitektoniske prinsipper i offentlig sektor er; tjenesteorientering, interoperabilitet, tilgjengelighet, sikkerhet, åpenhet, fleksibilitet og skalerbarhet. ELMER som standard vil passe inn i forhold til disse, i den grad de er relevante. 18

Tjenesteorientering: ELMER passer inn i forhold til prinsipp om tjenesteorientering. Elmer kan sees på som en felles (dog ikke teknisk) komponent som kan brukes av alle offentlige virksomheter som legger ut skjemaer. Interoperabilitet: Se 5.1.2.5.1 Tilgjengelighet: ELMER bidrar til å oppfylle målsetning om tilgjengelige tjenester og 24 timers forvaltning. For universell utforming, se 5.1.2.4.5 Sikkerhet: Her faller mye hovedsakelig utenfor ELMER. Aspekter som pålogging/innsending/innhold osv. er ikke innbakt i ELMER. Åpenhet: ELMER er i tråd med dette prinsippet, se 5.1.2.2.1, 5.1.2.2.3, 5.1.2.2.5, 5.1.2.2.6, 5.1.2.2.7 og 5.1.2.2.8. Fleksibilitet: ELMER oppfyller prinsipp om fleksibilitet. ELMER dreier seg om retningslinjer, og er fleksibel nok til å muliggjøre fortsatt bruk selv om rammevilkår endrer seg, og til å muliggjøre gjenbruk eller sambruk i andre sammenhenger. ELMER er dessuten utformet på en måte som muliggjør videreutvikling. Skalerbarhet: Prinsippet innebærer at løsninger som etableres skal tåle endringer i bruksmønster. ELMER som standard skulle ikke gi noen problemer i forhold til dette. 4.4.7 I hvor stor utstrekning har offentlig sektor behov for standarden? Hvor mange offentlige virksomheter benytter standarden i dag? Hvor mange vil ha behov for den i fremtiden (1-2 år og 3-5 år)? (5.1.2.4.7) Alle offentlige instanser med skjemaer som skal leveres gjennom nettløsninger vil ha behov for standarden. Behovet vil forvente å øke ettersom flere og flere tjenester tilgjengeliggjøres via Internett/elektronisk skjema. 4.4.8 Forutsetter standarden et visst funksjonsnivå? (5.1.2.4.8) ELMER beskriver et grensesnitt for besvarelse av skjemaer. Den store utfordringen i forhold til brukerens funksjonsnivå vil ubetinget være det regelsettet som legger til grunn for spørsmålene, uavhengig av grensesnitt. De pedagogiske prinsippene i ELMER kan avhjelpe dette noe men ikke forenkle bort juridisk kompleksitet. ELMER-retningslinjene har ikke vært gjenstand for omfattende brukertesting. Brønnøysundregistrene er nå i kontakt med SSB, som kan mye om brukertesting. Det er uansett slik at selv om skjemaer følger de samme retningslinjene, ELMER, kan de likevel ha varierende utseende. Ikke minst vil innhold og hvilke opplysninger som innhentes gjennom skjemaet variere. Derfor er det mer vesentlig at de enkelte skjemaer brukertestes. 19

4.5 Hvilke konsekvenser vil en anbefaling av standarden gi? (5.1.2.5) 4.5.1 I hvilken grad bidrar standarden til interoperabilitet? (5.1.2.5.1) En enhetlig skjemautforming kan til en viss grad bidra til interoperabilitet, med visse forutsetninger (felles data- og informasjonsmodeller osv). Slike forutsetninger havner imidlertid utenfor selve ELMER. 4.5.2 I hvilken grad vil en anbefaling av denne standarden, som forvaltningsstandard, bidra til bedre samhandling i offentlig sektor? (5.1.2.5.2) Standarden vil bedre kommunikasjonen både med og i offentlig sektor. Størst effekt vil det ha med offentlig sektor. Da er det først og fremst det at brukeren forstår bedre skjema og dermed fyller det inn med bedre data. Se 5.1.2.4.2. 4.5.3 I hvilken grad vil standarden bidra til å øke kvaliteten i offentlig sektors tjenestetilbud til brukere og samarbeidsparter? (5.1.2.5.3) Det vil kunne øke kvaliteten på offentlig sektors tjenestetilbud ved at: Gjenkjennelighet og gjennomtenkt pedagogikk skal gi brukervennlige skjemaer på nett slik at det vil være enklere for brukere å forholde seg til slike skjemaer. 4.5.4 I hvilken grad vil standarden bidra til å effektivisere offentlig sektors tjenestetilbud? (5.1.2.5.4) Bedre oppgaveforståelse, bedre kontroll av data før innsending og dermed bedre svarkvalitet kan bidra til mer effektiv saksbehandling. Se for øvrig 5.1.2.4.1. 4.5.5 I hvilken grad vil standarden gi IT-arkitektoniske og systemtekniske konsekvenser? (5.1.2.5.5) I og med at ELMER gjør det vanskelig å tilpasse dynamisk i forhold til skjermstørrelse, vil krav til ELMER gjøre at man arkitektonisk sett vil måtte ha forskjellige løsninger til forskjellige enheter. 4.5.6 Hvilke økonomiske konsekvenser vil det gi å anbefale denne standarden for offentlig sektor? (5.1.2.5.6) På kort sikt framstår det som en kostnad å ta hensyn til ELMERkravene. Men for etater som bruker Altinn (særlig etter hvert Altinn 2) og for kommuner som bruker leverandørenes ferdige skjemaer og/eller verktøy, er kostnadene ikke store for å følge ELMERs tekniske/designmessige krav. I forhold til pedagogikk presiserer ELMER bare de brukerhensyn og informasjonsfaglige hensyn som uansett burde vært fulgt for å følge mer generelle krav om publikumshensyn i forvaltningsloven, den statlige informasjonspolitikken osv, men som ikke er institusjonalisert som 20

formelle krav i andre standarder. De kan nok framstå som kostbare, men må sees uavhengig av ELMER. Det foreligger imidlertid ingen grundig økonomisk konsekvensutredning. Før standarden eventuelt settes til obligatorisk forvaltningsstandard må en slik utredning utføres. Sett i lys av hvor mange offentlige virksomheter som allerede har ELMER implementert i skjemaløsninger (se 4.3.1), må det for øvrig antas å gi store kostnader for offentlig sektor å velge en eventuell annen skjemastandard som forvaltningsstandard for innbyggerskjema. Bruk av ELMER kan dessuten gi en positiv kostnadseffekt for offentlig sektor, ved bedre svarkvalitet, mindre behov for support mv, ref. 5.1.2.4.1. 4.5.7 Hvilke konkurransepolitiske konsekvenser vil det få å anbefale denne standarden for offentlig sektor? (5.1.2.5.7) Utvalget av mulige leverandører av standard skjemaløsninger vil være noe redusert, men ikke slik at vi tror det skal være et konkurransepolitisk problem. 4.6 Hvilke økonomiske konsekvenser vil det få å anbefale denne standarden for brukere av offentlige tjenester og samarbeidspartnere? (5.1.2.5.8) ELMER-skjemaer skal ikke forutsette tilpasninger i brukernes systemer eller kostnader for den enkelte oppgavegiveren. Men det er meningen brukerne skal oppnå besparelser i form av enklere og mindre tidkrevende skjemautfylling. Dette skal igjen føre til et bedre datagrunnlag som vil gi et bedre beslutningsgrunnlag og mindre klagesaker å behandle. 4.7 Vil det få konsekvenser for konkurransen i markedet at offentlig sektor velger denne standarden? (5.1.2.5.9) Det vil føre til at skjemaleverandører er nødt til å forholde seg til ELMER 2. Dette kan gi en fordel for leverandører som allerede har ELMER integrert i sine skjemaløsninger. Tilsvarende kan kravet gi en ulempe for skjemaleverandører som ikke har basert seg på ELMER. De må eventuelt bygge om skjemaløsningene sine for å være aktuelle for offentlig sektor. Det er imidlertid verdt å merke seg at en egen økt under siste workshop i ELMER 2-prosjektet dreide seg om å luke bort krav som ville være for kostbare å implementere i forhold til nytten. Verken etater, organisasjoner eller leverandører i møtet hadde økonomiske anfektelser i det endelige utkastet. Det kom heller ikke fram innvendinger av økonomisk karakter i høringsrunden. 21

Dette kan imidlertid være knyttet til omfang om de er en stor leverandør til norsk, offentlig sektor eller om de bare leverer løsninger til noen få offentlige virksomheter. For en skjemaleverandør som ikke følger Elmer 2, vil det kanskje ikke lenger være lønnsomt å levere skjemaer til norsk, offentlig sektor hvis disse utgjør et fåtall av kundemassen. Krav til ELMER vil styrke de små leverandørene som satser nasjonalt fordi de tar hensyn til behov her. 4.7.1 I hvilken grad vil standarden bidra til innovasjon? (5.1.2.5.10) Standarden vil i liten grad bidra til innovasjon, men vil kanskje få flere til å ta i bruk elektroniske skjemaer hvor hele skjemaprosedyren, dvs. alt fra utfylling til innsending kan gjøres over nett. Jo mer som standardiseres, jo mindre innovasjon vil det bli i forhold til utvikling av egne løsninger. Jo mer standardisering, jo mindre innovasjon vil det kunne bli i forhold til kreativ utforming til skjema. Imidlertid er det slik at jo mer som er standardisert, jo mer av etatens energi kan gå til å utvikle nye elektroniske tjenester, og kan slik sett gi større innovasjon. 4.8 5.1.2.5.11 Hvilken miljøeffekt vil bruk av standarden gi, sett i forhold til avfall, transport, energiforbruk og økt forbruk? ELMER retningslinjene i seg selv gir ingen miljøeffekt, men en brukervennlig, enhetlig skjemaløsning kan medføre at flere velger å sende inn skjema elektronisk. Papirløse skjemaer kan gi miljøeffekt. Dersom flere skjemaleverandører tilbyr skjemaer som følger ELMER, og dermed mulighet for å fylle ut og sende inn skjemaer på nett vil også dette kunne gi miljøeffekt i form av papirløse skjemaer. Mindre papir gir også mindre transport av brev. 5 Konklusjon ELMER er en allerede utbredt standard for skjemagrensesnitt i offentlig sektor. Den er obligatorisk for næringslivsskjemaer, og er også tatt i bruk for mange skjemaer rettet mot innbyggere. At ELMER blir satt som forvaltningsstandard også for innbyggerskjema, vil bidra til at personen (i næringsliv eller hjemme) møter mer enhetlige og brukervennlige skjemaer på Internett. Dette igjen vil føre til bedre svarkvalitet og således høyne effektivitetsnivået på saksbehandling av skjemaer. Den foreløpige vurdering av ELMER mot Standardiseringsrådets arbeidsmetodikk gir ingen tungtveiende grunner for at ELMER ikke skal tas i bruk, mens mye kan tale for at ELMER bør inkluderes i referansekatalogen også for skjemaer rettet mot innbyggere. I den grad det finnes eller oppstår konflikter mellom tilgjengelighetskrav og krav til gjenkjennbarhet, bør krav til tilgjengelighet prioriteres. Enkelte etater har gitt uttrykk for at ELMER-kravene kan få uheldige effekter i særtilfeller. Det bør derfor vurderes mulig unntak etter begrunnelse dersom den gjøres obligatorisk. 22

5.1 Obligatorisk eller anbefalt? En standard bør være obligatorisk, hvis pålegg om bruk av standarden er nødvendig for å tilfredsstille norske lover, regler eller politiske målsetninger. En standard bør dessuten være obligatorisk, hvis det gir klare økonomiske, kvalitetsmessige eller sikkerhetsmessige fordeler at offentlig sektor konverterer til standarden samtidig og/eller på en koordinert måte. Bruk av ELMER er ikke forankret i lovverk. I 2007 ble ELMER inkludert i en handlingsplan fra den daværende regjering. Her ble det fastslått at næringslivet fra 2008 skulle følge ELMER-retningslinjene for elektroniske skjemaer. Noe tilsvarende vedtak har ikke blitt gjort for skjemaer rettet mot innbyggere. Det kan muligens gi en økonomisk fordel for bestillere at skjemaleverandører er nødt til å forholde seg til retningslinjene. Dette er imidlertid ikke gitt, og allerede standardiserte skjemaer som følger ELMER er i dag tilgjengelig fra de største skjemaleverandørene til offentlig sektor. Når det gjelder kvalitetsmessige fordeler er det, for å oppnå ambisjonen om at innbyggere skal møte et enhetlig brukergrensesnitt for elektroniske skjemaer, viktig at ELMER tas i bruk av flest mulig offentlige virksomheter. At det skjer samtidig er ingen forutsetning, men at flest mulig tar dem i bruk innen en viss tid, gir kvalitetsmessige fordeler i forhold til et enhetlig brukergrensesnitt. Aspekter vedrørende sikkerhet vil, ref. 5.1.2.4.6, hovedsakelig ikke berøres av ELMER-retningslinjene. En standard bør ikke være obligatorisk hvis offentlige virksomheter tar dem i bruk av seg selv eller fordi de støttes i de fleste produkter. Hva gjelder ELMER 2 er det slik at mange offentlige virksomheter har tatt den i bruk også for innbyggerskjema. ELMER anbefales av KS, og mange kommuner har fått implementert ELMER i sine skjemaløsninger. Det er imidlertid en rekke offentlige virksomheter som ikke har tatt i bruk ELMER. Stor fart i endring på et område kan tilsi at en standard bør være anbefalt fremfor obligatorisk. Det har ikke vært stor fart i endring for ELMER så langt, og det er det heller ikke meningen at det skal være, ref. 5.1.2.3.5. Imidlertid er det en mindre revisjon på gang i disse dager. ELMER retningslinjene skiller selv mellom skal, bør og kan krav. Det er kun skal kravene som er obligatoriske for skjemaer rettet mot næringslivet. Bør kravene er anbefalte krav, og det er opp til den enkelte å vurdere disse opp mot andre hensyn, som for eksempel kost/nyttevurderinger eller avveininger opp mot andre brukerbehov. Med kan menes hovedsakelig at en fremgangsmåte er tillatt. I fall ELMER 23

2-retningslinjene skal gjøres anbefalt for innbyggerskjema forsvinner i praksis skillet mellom skal og kan. Det er en del som ikke vil bruke retningslinjene fordi de ønsker lokal utformingsfrihet, og dette går på bekostning av gjenkjennbarhet. Dette taler for å gjøre standarden obligatorisk. Vi mener derfor at standarden bør konsekvensutredes for om mulig å gjøre den obligatorisk. 5.2 Anvendelsesområdet Vi ser behovet for enkelte avgrensninger i forhold til standardens egnethet. ELMER er tilpasset enheter med lignende skjerm som pcer, og egner seg ikke for mindre, håndholdte enheter som for eksempel mobiltelefoner. Selv om man i 2.1 versjonen har tenkt til å unnta ELMER-retningslinjene for preutfylte skjemaer, kan det være ønskelig å gjøre den anbefalt også for slike skjemaer, med mindre man har en god grunn til å avvike. 5.3 Forslag til vedtak Det anbefales at følgende tas inn i referansekatalogen: 5.3.1 Anvendelsesområde Anvendelsesområdet dette gjelder er innbyggerskjemaer på offentlige nettsider. Dette avgrenses til skjemaer tilpasset skjermer på en pc eller tilsvarende. ELMER er ikke tilpasset små håndholdte enheter som mobilskjermer mv. 5.3.2 ELMER 2 For innbyggerskjemaer på offentlige nettsider er ELMER 2.0 obligatorisk med mindre skjemaet er preutfylt. For preutfylte skjemaer er ELMER 2.0 anbefalt. 5.3.3 Unntak Dersom det er en konflikt mellom kravene til tilgjengelighet og kravene i Elmer 2 eller oppfyllelse av standarden medfører en lite brukervennlig løsning, kan standarden helt eller delvis fravikes. Dersom virksomheten finner å måtte fravike den obligatoriske standarden, skal dette straks meldes til Direktoratet for forvaltning og IKT.. 5.3.4 Ikrafttredelse og forberedelse Offentlige virksomheter og leverandører av skjemaverktøy skal implementere Elmer-retningslinjene på best passende tidspunkt, gjerne i forbindelse med nødvendig utskifting og videreutvikling av eksisterende løsninger. 24