ARBEIDSMARKEDS POLITIKKEN I EN BRYTN"INGSTID

"Hanne Bogen Thore K. Karlsen ARBEIDSMARKEDS POLITIKKEN I EN BRYTN"INGSTID Erfaringer med bruk av arbeidsmarkedstiltak.fafo-rapport nr. 096

@.Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon 1990 ISBN 82-7422-033-1

Innhold Forord 1 1 Tema for rapporten 2 2 Arbeidsmarkedspolitikk versus økonomisk utvikling 6 3 Passiv versus aktiv arbeidsmarkedspolitikk 13 ' 4 Metodisk kommentar 22 5 Arbeid for trygd 23 5.1 Organiseringen av tiltaket 23 5.2 Erfaringer med AFf 28 6 Arbeidsmarkedsopplæringen 38 7 Arbeidsmarkedsetatens øvrige tilpasninger 44 8 Perspektiver og konklusjoner 47 Litteratur 53 Noter 55

Forord Denne rapporten tar for seg erfaringer med bruk av arbeidsmarkedstiltak for å møte den økende arbeidsledigheten. Rapportens datagrunnlag er hovedsakelig basert på intervjuer med arbeidsmarkedsetatene i to fylker med ulik ledighetsutvikling. Den er imidlertid bare ment å g) et grovt riss av de muligheter og begrensninger slike tiltak gir for ledighetssituasjonen. Arbeidet med rapporten har hatt en tidsramme på 3 måneder f.o.m. sommeren 1989. Til tross for rapportens begrensede tidsramme mener vi den reiser viktige problemstillinger både for den økonomiske politikken generelt og arbeidsmarkedspolitikken spesielt. Rapporten er utarbeidet på oppdrag fra Landsorganisasjonen i Norge, men FAFO har det fulle ansvaret for innholdet i rapporten. Rapporten ble laget før regjeringsskiftet høsten 1989. Noen av de forutsetninger som legges til grunn i rapporten kan pga. endret arbeidsmarkedspolitikk ikke lenger gjøres gjeldende. Det gjelder.spesielt vurderingene av arbeidsmarkedsetatens ressursgrunnlag, som etter den nye regjeringens overtakelse vil bli sterkt beskåret.. Flere bør takkes for velvillig samarbeid. Det gjelder spesielt Fylkesarbeidskontorene i Aust-Agder og Oslo, Arendal Arbeidskontor, Moland Kommune, Tromøy Kommune, Arendal Kommune, det tidligere Kommunal- og arbeidsdepartementet og Arbeidsdirektoratet. Oslo, oktober 1989 Thore K. Karlsen Hanne Bogen 1

l Tema for rapporten Med den sterke økningen i m;beidsledigheten siden høsten 1988 har arbeidsmarkedstiltakene igjen fått et stort omfang. Sist gang tiltakene hadde et sammenlignbart høyt nivå, var i perioden 1983-84, under ledighetsveksten i første halvdel av 1980-årene. Mens i underkant av 67.000 personer var ledige i 1984 og 34.000 gikk på ulike arbeidsmarkedstiltak (inkludert attføring)l, var ved utgangen av august 1989 vel 90.000 ledige, mens 45.000 var i arbeidsmarkedstiltak. Først i september 1989 lyktes det l '. arbeidsmarkedsetaten å øke andelen personer på tiltak i vesentlig grad i forhold til antallet ledige (se figur l). I ledighetsperioden 1983-84 nådde tallet på personer på tiltak først i 1985 toppen av kurven (se figur 2). Før arbeidsmarkedsmyndighetene fikk et noenlunde fast grep på ledigheten, gikk det således i forrige ledighetsperiode ca. 2 år, mens det denne gangen bare gikk ca. 1 M. På tross av den mest omfattende bruk av arbeidsmarkedstiltak i etterkrigstiden har det ikke lykkes arbeidsmarkedsetaten å få grep på langtidsledigheten. Mens den totale ledigheten økte med 70% fra august 1988 til august 1989, økte andelen langtidsledige med 126%. De langtidsledige utgjorde pr. august 1989 31% av de ledige, mens de pr. august 1988 utgjorde 24%. I september 1989 sank riktignok tallet på langtidsledige med ca. 3500 personer, men deres andel av de ledige holdt seg konstant på ca. 31%. Videre var pr" august 1989 bare ca. 1/3 av de arbeidsledige sysselsatt i forskjellige arbeidsmarkedstiltak. Til sammenligning hadde Sverige under ledigheten midt på 80 tallet som regel over halvdelen av de arbeidsledige på arbeidsmarkedstiltak (Arbetsmarknadsdepartementet, 1988:16). Dette reiser spørsmålet om etatens beredskap til å klare større svingninger i arbeidsledigheten og hvorvidt informasjons- og organisasjonsrutiner er egnet til å fange opp de langtidsledige. Først i mars 1989 begynte Arbeidsdirektoratet i sin arbeidsmarkedsstatistikk å sammenligne utviklingen i langtidsledigheten fra måned til måned. Figur l viser utviklingen i antall ledige og antall sysselsatte på tiltak fra august 1988 til september 1989. 2

Figur 1 Utviklingen i tallet på arbeidsledige; langtidsledige etter norsk definisjon (= 26 uker og lenger) og langtidsledige etter OECDs definisjon (= 52 uker og lenger), og i tallet på sysselsatte i tiltak fra augzist 1988 til september 1989 Tusen 90.000 -r-----------------~. ~ til "" " 80,000 70.000 60.000 <# <# <#,,,,, ~llio, ' '.,... #, ~... lill,,,i -_.# 60.000...,.. til' til 40.000 30,000 20,000 10,000.,..... t."""".--".--...--.. - tfiiii"'" '...._... _....,.-..._......-- -- _.-.- -.- - - --- ----- "ntal p...oner pa litak ~.~OECD ( 62~. l.!:!:li.ti~~~'.~?!~ ~. ~"!.;j!,"!.~.'!d~ 0-1...----------------------1 Aug Sep Oct Nov Dec Jan Feb Mar Apr May Jun Jul Aug Sep Kilde: Arbeidsdirektoratets arbeidsmarkedsstatistikk: 1988/89 Som det fremgår av figuren, synes det som om arbeidsmarkedsetaten trengte godt og vel et år for å komme i inngrep med langtidsledigheten og øke tallet på tiltaksdeltakere raskere enn ledigheten steg. Hva er årsaken til dette? Denne rapporten tar for seg erfaringer med bruk av arbeidsmarkedstiltak. Dette er dels erfaringer man har rukket å gjøre i løpet av det siste året, dels erfaringer man gjorde under forrige ledighetsperiode på begynnelsen.av 1980-ta1let. En rekke av tiltakene er å regne som videreføringer av eksisterende - om enn noe endrede og "hvilende" - tiltak, mens andre er nye. Siden den siste ledighetsperioden foreløpig bare har strukket seg over vel ett år, og flere av tiltakene bare har løpt i vel et halvt år, er det vanskelig å foreta en omfattende evaluering av dem. Såkalte etterundersøkelser av f.eks. arbeidsmarkedskurs er under arbeid, mens tilsvarende undersøkelser av sysselsettingstiltak først 3

gjennomføres når tiltakene har vært igang en tid. Arbeidsmarkedsetaten vurderer selv å gjennomføre en slik evaluering i løpet av høsten 1989. De vestlige land har hatt svært ulike tradisjoner når det gjelder å bruke aktiv arbeidsmarkedspolitikk: for å møte den økende arbeidsledigheten i 1970- og 80-årene. Med aktiv arbeidsmarkedspolitikk tenker vi særlig på kvalifiseringstiltak og sysselsettingstiltak. Trygdeutbetaling og formidling regnes da som passsiv arbeidsmarkedspolitikk. Mens Sverige benytter 70% av de samlede bevilgninger til arbeidsledige til ulike arbeidsmarkedstiltak og drift av arbeidsmarkedsetaten og bare 30% til utbetaling av arbeidsledighetstrygd, er forholdet omvendt for lånd som Vest-Tyskland, Frankrike m.fl. med hele 70% til arbeidsledighetstrygd (Arbeiderbladet 28.7.89). Norge plasserte seg de siste årene i den "kontinentale" tradisjonen, men har tidligere (i 1985) ligget nærmere.50%, altså nærmere "svenske" forhold (Nasjonalbudsjettet 1989; Økonomiske Analyser 1.89). Regjeringen har forøvrig en målsetning om at bruken av arbeidsmarkedstiltak, spesielt kvalifiseringtiltak, bør få et atskillig større omfang enn idag, også i perioder da ledigheten vurderes å ha et "normalt" nivå. Det antydes at to tredjedeler av de ledige til enhver tid bør tilbys arbeidsmarkedskurs (Arbeiderbladet 23'.8.89). Ved utgangen av august 1989 var ca. 45% av dem som deltok i forskjellige tiltak, på kvalifiseringstiltak. Av det totale tallet på arbeidsledige utgjør dette ca. 14%. Foreløpig synes det derfor å være lang avstand mellom politisk målsetning og resultater. Denne rapporten vil i første rekke konsentreres om en vurdering av de personrettede arbeidsmarkedstiltakene som er mest brukt i dag: arbeidsmarkedskursene og sysselsettingstiltakene. Det er disse som antallsmessig har hatt den største veksten og dessuten er viet størst oppmerksomhet. At vi konsentrerer oss om disse to tiltakene, betyr imidlertid ikke at ikke også andre tiltak kan være svært viktige, som f.eks. praksisplasser for ungdom og bedriftsintern opplæring. Dette siste er et tiltak som myndighetene ønsker å satse sterkere på, særlig som et alternativ til permitteringer. Vi har i denne omgang ikke hatt anledning til å gå nærmere inn på disse tiltakene. Både kvalifiseringstiltak og sysselsettingstiltak reiser spørsmål av vidtrekkende og prinsipiell karakter. Mens deri norske arbeidsmarkedsefaten fremdeles betrakter sine egne kurstilbud som et supplement til det offentlige skoleverket, fremhever de fleste publikasjoner til temaet i inn- og utland viktigheten ~v bedre grunnutdannelse, bedre 4

fagutdannelse, bedre etterutdanning, bedre videreutdanning og bedre voksenopplæring i 90-årene.. Og med gode grunner. For det første vil den teknologiske utviklingen kreve det: Fornyelsen av produkter og prosesser vil kreve gjentatt etterutdanning og - i mange tilfeller - fullstendig omskolering. For det andre vil de synkende ungdomskullene utover i 9D-årene føre til.at tilbudet på arbeidskraft med en moderne yrkesutdanning vil synke, med mindre utdannelsestilbøyeligheten blant ungdom økes vesentlig. Videreutdanning av den arbeidskraften som allerede er på markedet, vil dermed bli desto viktigere. Erfaringene fra Sverige viser at omskolering og videreutdanning er viktige forutsetninger for at strukturrasjonalisering og økonomisk vekst ikke skal bli for kostnadsdrivende (Arbetsmarknadsdepartementet, 1988:16). Danske erfaringer fra 80-årene peker i samme retning: Hverken økonomisk stimulering av etterspørselen eller innstramminger for å forbedre konkurranseevnen er alene egnet til å få omplassert arbeidstakerne fra ulønnsomme til lønnsomme næringer og bedrifter. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk med videreutdanning og omskolering som de vesentligste satsningsområder er nødvendig for å oppnå dette (Arbejdsministeriet m.fl., 1989). Arbeidsmarkedspolitikken vil måtte skifte karakter fra å være' et instrument for forvaltning av arbeidsledighet til å bli et instrument for en bedre tilpasning mellom bedriftenes behov for kvalifikasjoner og den enkelte arbeidstakers valgfrihet. Hvis målet. med arbeidsmarkedspolitikken er å ivareta de arbeidslediges arbeidsevne og videreutvikle deres kvalifikasjoner, vil også sysselsettingstiltakene måtte vurderes på denne bakgrunn. Med en slik målsetning kan de fungere som et oppfang for folk som blir ledige, og som arbeidstreningstiltak, men ikke som oppbevaringsinstanser for ufaglærte eller som et reservoir av billig arbeidskraft for kommuner og frivillige organisasjoner. For rehabiliterbare arbeidstakere må det derfor være et krav at sysselsettingstiltakene inngår som meningsfylte ledd i en omskoleringsprosess. I hvilken grad er dette tilfelle? Vi vil også gi en vurdering av de muligheter arbeidsmarkedsetaten har, til på kort varsel å kunne planlegge og administrere tilbud til et sterkt voksende antall ledige: beregning av ledighetstrygd, formidling til ledige jobber, opplæringstiltak, sysselsettingstiltak både i kommunale og statlige etater. Hvordan har etaten innrettet seg for å greie denne oppgaven? 5

2 Arbeidsmarkedspolitikk versus økonomisk u.tvikling Arbeidsmarkedspolitikken har tradisjonelt ikke hatt til oppgave å skape nye jobber til. markedspris eller ny sysselsetting. Dette er den økonomiske politikkens eller næringspolitikkens domene. Men en aktiv arbeidsmarkedspolitikk kan like fullt ha en positiv virkning på sysselsettingen både på -kort og lang sikt: Den kan sikre at arbeidskraften vedlikeholdes og tilpasses nye krav til kunnskaper og ferdigheter i arbeidslivet, og den. kan stimulere til yrkesmessig og regional mobilitet. Norge har i tiden etter 2. verdenskrig aldri opplevd ledighet av det omfang som vi idag ser i Mellom- og Sør-Europa. Men mange hevder at ledigheten denne gang kan bli av større omfang og lengre varighet enn tidligere. Enkelte hevder at Norge vil måtte gjennomleve den samme omstillingsprosessen i næringslivet som landene på kontinentet nå er i ferd med å avslutte: Etter 10 års stagnasjon opplever nå Vest-Tyskland den kraftigste sysselsettingsveksten på mange år og vil i løpet av 1989 nå samme sysselsettingsnivået som i 1980 (Frankfurter Rundschau 14.9.1989). Omtrent like lang tid har det tatt å nå sysselsettingsnivået for 1980 i andre europeiske land. I Norge vokste imidlertid sysselsettingen gjennom alle åttiårene, selv i år med høy ledighet (1982 84). Veksten i sysselsettingsnivået bestod dels i en kraftig vekst i kvinnelig yrkesdeltakelse (fra 1979 til 1987 vokste den fra ca. 63% til ca. 74 % blant kvinner mellom 15 og 64 år), og dels i et større antall yngre arbeidstakere (store ungdomskull) Gfr. OECD, 1988; Statistisk årbok 1987). At det midt på 80-tallet utviklet seg en relativt høy ledighet, skyldtes vesentlig at jobbskapingen på dette tidspunkt ikke holdt tritt med de voksende ungdomskullene, og den økte etterspørselen etter arbeidsplasser fra kvinnene. Figur 2 viser at flere europeiske land per 31.12.1987 ennå ikke hadde nådd igjen sysselsettingsnivået for 1980, mens Norges situasjon i internasjonal sammenheng må betraktes som unik. 6

Figur 2 Oversikt over utviklingen av sysselsettingen i utvalgte. OECD-land og Norge 1980-87 Prosentvis endring 0=1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Norge Danmark ---- U.K. Belgia Frankrike BRO _.. Østerrike..-.-.. Kilde: OECD, Employment Outlook 1988 Per dato (september 1989) ligger sysselsettingen i Norge på samme nivå som i midt~n av 1986 og 73 000 lavere enn toppen av kurven i 2. kvartal 1987 (Statistisk Sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse). 7

De andre landene i OECD-området har i 80-årene gjennomgått en til dels smertefull økonomisk omstillingsprosess. Selv om en tilsvarende omstillingsprosess er like nødvendig for Norges del, er det imidlertid ikke sikkert at ledighetsveksten blir like sterk her som i andre land. Norge har nemlig, hovedsakelig pga. oljefunnene de siste 20 år, fordelen av å være "siste mann ut" i denne omstillingsprosessen og kan ha fordelen av såkalt "drahjelp" fra sine samhandelsland når disse nå opplever en oppgang. På den annen side kan nettopp denne "drahjelpen"- at økonomien går bedre før de nødvendige omstillingene har funnet sted - føre til at omstilling og nødvendig modernisering ikke finner sted. Det er dette man, mener skjedde i Sverige fra 1987 og utover: Landets tradisjonelle industrier begynte på grunn av devalueringer og den internasjonale konjunkturen å gå godt igjen før man hadde fått flyttet kapital over i mer moderne virksomhet (Erixon, 1988). Den tradisjonelle norske eksportindustrien opplever nå pga. høykonjunkturen i de andre OECD-landene en høy etterspørsel på verdensmarkedet og tilsvarende priser. Problemet i forhold til sysselsetting' er at norsk eksportindustri, i alt vesentlig er en høyt automatisert og kapitalisert prosessindustri. Høyere eksport og høyere kapasitetsutnyttelse fører ikke til vesentlig høyere sysselsetting, men til høyere overskudd for bedriftene. Nedskjæringen av privat forbruk de siste årene (høye renter, lav lønnsvekst) har ført til en betydelig reduksjon av den innenlandske etterspørselen. Den samme innstrammingspolitikken kan også ha ført til at noe av sysselsettingseffekten ved arbeidstidsforkortelsen 1987 er blitt borte gjennom økt overtidsbruk. I den eksportrettede delen av industrien er det for tiden rekordstore overskudd, men hva brukes disse til? Er skattereglene egnet til å kanalisere dem til investeringer i nye typer virksomhet, eller stimulerer skattereglene først og fremst, t,il å investere i egen bedrift/eget konsern eller utenlandsinvesteringer? I så fall k(ijl disse overskuddene på sikt snarere resultere i lavere sysselsetting (høyere grad av automatisering) enn i flere arbeidsplasser. I industrien har den største sysselsettingssvikten kommet i hjemmekonkurrerende industri (verkstedindustri, møbelindustri, tekstilindustri, etc). I løpet av det siste året har det her vært svært mange konkurser. Årsakene synes å være en blanding av redusert etterspørsel 8

og høyt kostnadsnivå. Denne utviklingen har de senere måneder stagnert, men det er tvilsomt om disse bedriftene kan vekkes til live igjen. Privat tjenesteyting har opplevd en kraftig nedgang i etterspørselen som følge av senkingen av det private forbruket. Dette har.på den. ene siden ført til sterkere konkurranse og en nedbygning av overflødig kapasitet, men på den annen side til høy ledighet (varehandel og hotell- og restaurantdrift). Uten a~ det private forbruket igjen tillates å stige, er det lite sannsynlig at det kan komme til økt sysselsetting i denne sektoren. Bygg- og anleggssektoren er også hardt rammet av arbeidsledighet, og kan sannsynligvis ikke nå sysselsettingsnivået for 1987 igjen før kommunenes og arbeidstakernes økonomi har forbedret seg vesentlig. Det statlige forbruket har fortsatt å stige under årene med tariffpolitisk samarbeid slik. at sysselsettfugen i denne sektoren i det minste har blitt opprettholdt. Sysselsettingen i det offentlige kan imidlertid bare. virke til å opprettholde de allerede sysselsattes materielle levestandard og strukturen.i den etterspørselen etter varer og tjenester som allerede finnes. EtterspØrselen etter nye varer og tjenester må derimot som regel Ildras i gang" av et overskudd i folks private økonomi. Dette risset gir i korthet en oversikt over de sysselsettingsproblemer den økonomiske politikken er stilt overfor. I mange av EF-landene fulgte regjeringenes og foretakenes reaksjoner på krisen et grovt, men likevel identifiserbart mønster. Regjeringenes første reaksjon på krisen tidlig på 80-tallet var å redusere bedriftsbeskatningen. Man håpet her på sysselsettingseffekter gjennom investeringer i nye produkter og prosesser. Det tok imidlertid 5-7 år før s~ike virkninger inntrådte. Den første tiden ble de høye overskuddene brukt til å høyne bedriftenes egenkapital som i mange land var skrumpet sterkt de forutgående år. Dernest kom en fase med rasjonaliseringsinvesteringer som skulle øke produktivitet og konkurranseevne. I en rekke IIsunsetll-industrler kunne denne investeringen i produksjonskapital bare føre til større arbeidsledighet, både i de bedriftene som ble utkonkurrert, og i dem som 9

overlevde konkurransen, der produktivitetsgevinsten i det vesentlige gikk ut på en senking av produksjonskostnadene. I den tredje fasen hadde man fremdeles ikke funnet andre attraktive investerings.muligheter enn produksjonsutstyr, mens egenkapitalen stadig vokste. Dette førte til en rekke "take-over" eller oppkjøpsslag da det ble søkt etter investeringsmuligheter for dtm oppsamlete kapital (Hickel o;a., 1988). FØrst i den fjerde fasen, omtrent fra 1987 og frem til idag, skjedde investeringer i produksjon av nye produkter og i en produktdiversifisering i et omfang som i flere land har gitt en relativt sterk sysselsettingsvekst. Slik forventer man i Vest-Tyskland at sysselsettingsnivået i løpet av 1989 vil nå nivået fra 1980. Det er ikke usannsynlig at Norge må gjennom en liknende omstillingssyklus. I tilfelle betyr dette at man må regne med at ledigheten blir av lengre varighet enn hittil antatt. Da det her er flere faktorer som har innflytelse, er det vanskelig å si noe mer presist om av hvor lang varighet ledigheten kan bli. I forhold til landene på kontinentet,hvor sysselsettingsnivået for 1980 ennå ikke var nådd ved utgangen av 1987 (se figur 2), har Norge både fordeler og ulemper: 1. Da krisen kom på kontinentet, ble hele OECD-området truffet samtidig. Ingen fikk, "drahjelp" av andre. Norge har oljeinntekter, og eksportindustrien har hatt høye inntekter \ p.g.a. de gunstige konjunkturene. Dette er i utgangspunktet en fordel, men mye vil avhenge av hvordan inntektene blir brukt. 2. De store ungdomskullene, som med.voksende alder skapte kapasitetsproblemer i b~ehager, grunn- og videregående skoler, har nå nådd arbeidsfør alder. I de mellomeuropeiske landene har de i betydelig grad bidratt til den høye arbeidsledigheten. Bruker man tallet på 20-åringer som mål, begynte dette i de fleste vest-europeiske land å synke i 1987. I Norge skjedde dette først i 1989 (OECD, 1989: 45-49). All erfaring tyder på at en høy andel av denne ungdommen "gjemmer seg bort" i utdannelsessystemet når arbeidsledigheten er høy (Der Spiegel nr. 26, 1989). Norge er altså ikke "over kneika" når det gjelder å skaffe arbeidsplasser til de store ungdomskullene før en gang i 1991. Dessuten trengs det nye arbeidsplasser for dem som har mistet de gamle under den nåværende innstrammings- og konkursbølge. 3. Etter Sverige og Danmark har Norge den største kvinnedeltakelsen i arbeidslivet i hele OECD-området. Siden 1973 var dessuten veksten i kvinnedeltakelsen størst i Norge (OECD, 1989: 472-501), og størstedelen av denne har vært i ufaglærte yrker, i deltidsarbeid og/eller i overdimensjonerte bransjer (varehandelen). 10

Selv om sysselsettingen i Vest-Tyskland totalt sank, steg den relative kvinnesysselsettingen, og den befinner seg. per i dag på et nivå som i absolutte tau ligger høyere enn i 1980. Tilsvarende utvikling 'har vi sett i andre OECD-land. Disse landene hadde altså en annen sysselsettingsoppgave enn den Norge i dag er stilt, overfor: De skulle ikke sørge for sysselsetting til en tilsvarende høy andel av befolkningen, og ikke til så store svake og/eller ufaglærte grupper, og de trengte ikke samtidig å skrumpe store, personalintensive bransjer. Det nye statsbudsjettet legger opp til en økning i det private forbruket gjennom skattelettelser~ P~litikken er egnet til å øke etterspørselen generelt, men garanterer ikke at det er norske produkter som vil bli etterspurt. Dessuten inneb,ærer den en viss fare for inflasjon med påfølgende lønnsglidning. En lønnsglidning på det nåværende tidspunkt kan igjen bidra til at virkningene av den konkurranseevnepolitikken regjeringen og tariffpartneme har ført de siste år, blir spist opp. Dette kan resultere i økt ledighet i de bransjer som til nå ikke har rukket å gjennomgå en sanering. For en aktiv omstilling i næringslivet er det heller ikke tilstrekkelig med en økonomisk makropolitikk. Produksjon av nye varer og tjenester forutsetter både forskning og utvikling, grundige markedsundersøkelser, risikovillig kapital og godt utdannet.. arbeidskraft. Er de incentivene det legges opp til i det nye statsbudsjettet tilstrekkelige til å sette i gang de nødvendige omstillingsprosesser? I denne sammenhengen er også private investorers og bedriftslederes motivasjon en viktig faktor. Alt i alt taler mye for at perioden med høy arbeidsledighet denne gang kan bli relativt lang. På denne bakgrunnen blir det nødvendig å vurdere hvor egnet arbeidsmarkedstiltakene er til å møte den nye situasjonen, både i forhold til de arbeidslediges velferd og til.samfunnets fremtidige behov for arbeidskraft. Arbeidsmarkedstiltakene er primært rettet mot å hjelpe arbeidsledige inn på arbeidsmarkedet eller gi et dem et meningsfullt aktivitetstilbud i en overgangsfase. De fleste tiltakene er utformet og basert på at ledigheten er av relativ kort varighet. Er de.brukbare i en lang periode med høy ledighet? 11

Situasjonen synes å kunne summeres i en dilemmaformulering: Dersom ledighetsperioden blir kort, vil regjeringen lykkes i sin arbeidsmarkedspolitikk--;'men mislykkes i sin omstillingspolitikk for næringslivet. Dersom den blir lang, vil regjeringen langt på vei lykkes i sin omstillingspolitikk, men mislykkes i sin arbeidsmarkedspolitikk. "Tiltakene vil være for kortvarige til at den enkelte vil kunne beskyttes mot lengre tids ledighet med påfølgende tap av arbeidsevne. Denne ledighetsperioden kan derfor innebære en unik sjanse til å kvalifisere et betydelig antall arbeidstakere for fremtidens arbeidsliv uten at det oppstår knapphet på arbeidskraft i næringslivet. Er arbeidsmarkedsopplæringen egnet til å formidle fremtidsrettede kvalifikasjoner? 12

3 Passiv versus aktiv arbeidsmarkedspolitikk: Det er alminnelig å skille mellom.aktiv og passiv arbeidsmarkedspolitikk. Passiv arbeidsmarkedspolitikk tar sitt utgangspunkt i at arbeidsledigheten er lav og av forbigående karakter for den enkelte arbeidstaker. Dessuten har den som forutsetning at næringslivets behov for kvalifikasjoner ~orandrer seg så langsomt at en type utdannelse eller opplæring er nok for et helt liv. Det er derfor ikke nødvendig for den. enkelte å stoppe opp midt i livet for å omskolere seg. Den passive arbeidsmarkedspolitikkens viktigste funksjon er å sikre de materielle grunnbehov hos arbeidstakerne ved jobbskifte eller annen midlertidig arbeidsledighet. De fleste land har derfor en eller annen form for tidsbegrenset ledighetsstønad (i Norge inntil 80 uker). Deretter må ansvaret for de arbeidsledige overføres til andre stønads /tiltakstyper, først og fremst sosialhjelp, men også attfø~g, uføretrygd eller førtidspensjonering kan være aktuelt. i tillegg til utbetaling av ledighetstrygd består den passive arbeidsmarkedspolitikken i formidling til eksisterende jobber. Arbeidsledighetstrygd utbetales i Norge bare når den arbeidsledige er blitt uforskyldt ledig. Vedkommende må også være tilgjengelig for arbeidsmarkedet i den forstand at han/hun (om mulig) må ta tilvist arbeid. At arbeidsledighetstrygd er koplet med formidlingstvang, viser igjen at passiv/tradisjonell arbeidsmarkedspolitikk bygger på antakelsen om kortvarig ledighet og tilstrekkelig tilbud på passende arbeidsplasser, at enhver som bare leter lenge nok, kan finne arbeid som vedkommende er kvalifisert for. I nyere tid er den passive arbeidsmarkedspolitikken kommet under stadig sterkere kritikk. Særlig den siste, lange period~n med høy ledighet i de fleste OECD-land har klart vist hvorfor og under hvilke omstendigheter passiv arbeidsmarkedspolitikk kommer til kort. I Vest-Tyskland, Storbritannia, Frankrike og Østerrike (se figur 2) økte tallet på langtidsledige (personer uten betalt arbeid i 1 år eller lengre) fra 1983 til 1987 betydelig (OECD, 1988: 71). I 1987 utgjorde de langtidsledige forskjellige, men relativt høye andeler av'de arbeidsledige i landene som er med i figur 2. Figur 3 illustrerer dette (tall for Danmark mangler). 13

Figur 3 De langtidslediges andel av de arbeidsledige. i utvalgte OECD-land 100 Prosent 90 80 10 69 60 50 40 30 20 10 O,Østerrike Belgia Frankrike BRO u. K Kilde: OECD 1988 Mistilpasning og segmentering En viktig utvikling er de kontinuerlige strukturendringene som finner sted på arbeidsmarkedet: Bestemte kunnskaper og ferdigheter blir ikke etterspurt i samme omfang som tidligere, mens tilbudet av andre ikke strekker til. Det har samtidig vist seg at visse sjikt eller segmenter av arbeidstakere ikke kan formidles til en ledig jobb uansett hvor stramt arbeidsmarkedet er. Det er her tale om komplekse virkninger og vekselvirkninger, men den viktigste faktoren er utvilsomt økende krav til utdannelse på mange av samfunnets områder, samtidig som høy ledighet i seg selv bidrar til å forsterke disse mekanismene. Ved utgangen av 1987 var det i Norge ca. 90.()()() ledige stillinger for økonomer, ingeniører og fagarbeidere, mens ca. 30.000 var arbeidsledige - noen fordi de søkte etter en ny og bedre jobb, andre fordi det ikke var bruk for de kvalifikasjoner de hadde. Tydeligere og mer tragisk blir det man kaller segmenteringen på arbeidsmarkedet når både ledigheten og jobbtilbudet er høye. I skrivende stund (september 14

1989) har f.eks. Vest-Tyskland ca. 1,9 mill. arbeidsledige, mens byggebransjen mangler 100.000 og industri- og håndverkbransjen mangler 300.000 fagarbeidere. Årsakene til segmenteringen på arbeidsmarkedet kan sammenfattes i de følgende punkter: 1. I land hvor det er fritt valg av utdannelse kan det lett oppstå mistilpasning eller ubalanse mellom tilbud og etterspørsel etter bestemte kvalifikasjoner. Og er de alminnelige kravene til fagutdannelse høye, kan man ikke uten videre ansette de bilmekanikerne man f.eks. har for mange av som CNC-operatører. Dette er et av moderne arbeidsmarkeds-/sysselsettingspolitikks viktigste problemer: Hvordan skape en størst mulig overensstemmelse mellom ungdommens valg av utdannelse og arbeidslivets behov for kvalifikasjoner når f.eks. gutter med grunnskole vifbli bilmekanikere og ikke CNCoperatører? 2. Den tekniske utviklingen fører i mange tilfeller også til at etterspørselen etter kvalifikasjoner og yrker forsvinner i løpet aven arbeidstakers yrkesliv, og at det oppstår etterspørsel etter ny kunnskap og nye typer fagutdannelse. Eksempler på slik utvikling fra de siste årene er grafikeryrket, bokholderyrket, kontorassistent, teknisk tegner og båtbygger. Folk med disse typene fagutdannelse bygger sin materielle eksistens på kunnskap det snart vil være svært liten etterspørsel etter. Mister de jobben, har de liten sjanse til å finne en ny. Riktignok har de yngre en viss sjanse til å få ufaglærte jobber, men da tallet på ufaglærte jobber i et moderne samfunn er minkende, vil også unge arbeidstakere ha problemer med ny jobb når ledigheten stiger. Denne konstellasjonen reiser spørsmålet om tilpasningen mellom det offentlige utdannelsesvesenet og den teknologiske. utviklingen. Når den teknologiske utviklingen gjør grafikere og tekniske tegnere overflødige, er det viktig at kapasiteten i disse fagene bygges ned og flyttes _over i utdannelse det er bruk for. Å opprettholde et utdannelsestilbud i fag teknologien har gjort overflødige, betyr å opprettholde en arbeidsledighetsfelle for utdanningssøkende ungdom. 3. Geografisk mismatch - at jobbene befinner seg på ett sted og arbeidstakerne på et annet - kan være en tredje årsak til en del av langtidsledigheten. En viss andel av arbeidstakerne betr;llåer seg av forskjellige grunner som vokst fast på et bestemt sted, og motsetter seg å flytte dit jobbene er. Dette kan være av familiære grunner, økonomiske grunner eller sosiale/personlige grunner. Gjeld på fast eiendom er en viktig økonomisk grunn. Viktige familiære grunner er partners jobb, barns skolegang og omsorg for eldre. Lav sjølrespekt og sjøltillit, lite utviklete kontaktevner og angst/mistro overfor det man ikke kjenner er hyppige personlige grunner. 4. Langvarig og høy ledighet fører i seg selv til at bestemte grupper ikke blir etterspurt ved at diskrimineringen på arbeidsmarkedet øker. Sterkest utsatt er unge arbeidstakere som mangler yrkeserfaring, eldre arbeidstakere som ikke yter så mye som yngre, kvinner i fruktbar alder som kan ha høyt fravær, ufaglærte som man ikke kan bruke til bestemte oppgaver, og personer som sannsynligvis har mistet arbeidsevnen fordi de har vært-lenge ledige. Dersom man som arbeidsgiver kan velge, og det kan man ved høy 15

ledighet, prøver man å unngå å rekruttere fra disse gruppene. Ledigheten "slår ut/setter seg" i form av langtidsledighet blant visse grupper. En tradisjonell, passiv arbeidsmarkedsp<;>litikk er verken egnet til å hjelpe de utsatte gruppene tilbake til arbeidslivet (dersom kvalifikasjonene er uaktuelle) eller å bevare arbeidsevnen gjennom en lengre ledighetsperiode. Det trengs aktive, målrettede tiltak som er siktet inn på de forskjellige gruppers behov når det gjelder arbeidstrening, utdanning og økonomisk støtte. Og disse bør helst settes inn preventivt før folk er blitt langtidsledige. Å prioritere langtidsledige må derfor bety å bruke den kunnskapen man har om utsatte grupper på arbeidsmarkedet, til å få dem inn på tiltak før de er blitt langtidsledige. De må altså tas ut av køen før skaden' er skjedd. Dette synes,, ikke å v~re praksis i arbeidsmarkedsetaten. I Arbeidsdirektoratets Månedsrapport nr. 9 1989 beskrives den økte langtidsledigheten nøkternt som en følge av den høye stigningen på ledigheten høsten 1988. Risikogrupper Analyser av arbeidsledigheten viser at arbeidstakernes sjanser til å komme inn igjen i,. arbeidslivet synker jo lengre ledighetsperioden varer for den enkelte. Fellen som de langtidsledige befinner seg i - mangel på arbeidserfaring, avtakende mennesklige ressurser og brudd på kontakten med arbeidsmarkedet - gir grunn til bekymring. Ikke bare kan enkeltindivider gå personlig og sosialt til grunne, men deres arbeids- og skaperevne kan også gå tapt for samfunnet for godt. OECD-landene (med Sverige,som unntak) har ikke utmerket seg med aktiv arbeidsmarkedspolitikk i den lange perioden med arbeidsledighet som ennå ikke er over. Men det er utført en omfattende forskning omkring årsakene til individuell arbeidsledighet, og hvordan forskjellige typer aktive tiltak virker. Resultatene av tiltaksforskningen er sammenfattet i "Employment Outlook 1988" (OECD 1989). Det viktigste resultatet er imidlertid erkjennelsen av at de langtidsledige ikke danner noen ensartet gruppe., Tvertimot består de av flere undergrupper med tydelige kjennetegn som med høy sannsynlighet gir langtidsledighet når arbeidsmarkedet er slakt. Man kommer til at de følgende grupper er i spesielt stor fare for å miste kontakten med arbeidslivet dersom det ikke settes inn målrettede tiltale 16

1. Ungdom. Det allmenne utdanningssystemet må moderniseres og styrkes i retning av en bedre kunnskapsformidling. Ungdommen må få en bredt anlagt grunnutdannelse som gir et solid grunnlag for en senere yrkesutdannelse. Yrkesutdannelsen i Vest-Tyskland, Sveits og østerrike fremheves som spesielt vellykket. Det som kjennetegner disse systemene er at skolegang og praktisk arbeid løper parallelt i hele utdannelsesperioden (i Vest-Tyskland 1 1/2 skoledag og 3 1/2 dag i lære per uke). Slik blir ungdommen sosialisert til arbeidslivet samtidig som den bln- utdannet, og det teoretiske stoffet.beholder stadig sin relevans for det praktiske arbeidet. Det pekes på at stadig flere ungdommer arbeider parallelt med at de utdanner seg. Dette krever ikke bare et mer fleksibelt utdanningssystem, men også mer fleksible arbeidstidsordninger. For skoletapere og ungdom fra økonomisk svakstilte områder anbefales spesielle tiltak. 2. Eldre arbeidstakere. Eldre menneskers - særlig menns - yrkesdeltakelse har sunket kontinuerlig på SD-tallet. Dette synes å ha en viss forbindelse med forbedrete muligheter for førtidspensjonering, men mange velger også å forlate arbeidsmarkedet etter lengre tids ledighet. På bakgrunn av stigende gjennomsnittsalder i OECD-området og tilsvarende forskyvninger i tallet på de som betaler inn til trygdesystemet, og de som lever av alderstrygd, er dette en uønsket utvikling. Man anbefaler derfor å høyne pensjonsalderen. Men dette må koples med en større fleksibilitet i pensjoneringsprosessen; et samvirke mellom offentlige støtteordninger (f.eks. delpensjonering) og arbeidstidsordninger og lønnssystemer. Dessuten trengs det spesielle opplæringslomskoleringstiltak. En enkelt yrkesutdannelse vil i framtiden i enda mindre grad enn i dag vare et helt yrkesliv. 3. Oppsagte middelaldrende og eldre arbeidstakere. Spesielt menes her arbeidstakere som faller som offer for strukturrasjonaliseringen i næringslivet, dvs. folk som over lang tid har hatt en fast jobb i. pedrifter som så blir nedlagt. For disse er det ikke tilstrekkelig med formidlingstjenester og ledighetstrygd. Man må ta vare på arbeidsevnen deres samtidig som man tilfører dem ny og markedsrelevant kunnskap. De bør tilbys opplæring så raskt som mulig etter at de er blitt ledige, for at de ikke skal få anledning. til å betrakte seg som uegnet for arbeidsmarkedet. 4. Kvinner Kvinner er ofte perifert sysselsatt i arbeidslivet. Mange mangler fagutdannelse og har irregulære ansettelsesforhold (deltid,. ekstrahjelp). Dette gjør mange kvinner spesielt utsatt for arbeidsledighet. En viktig grunn til dette er at mange kvinner betrakter seg selv som perifere på arbeidsmarkedet. De betrakter sin egen arbeidsinntekt som en bi-inntekt til mannens og tar til takke med de arbeidstilbud de får. Slik blir de ofte dårlig integrert i arbeidslivet. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk i forhold til denne gruppen krever for det første mer langsiktige tiltak; heving av kvinners utdanningsnivå, fleksible arbeidstidsordninger som gjør det mulig å kombinere yrke med omsorg for barn, og utbygging av barnehagepfasser og fritidshjem. Når det gjelder sysselsetting, har kvinnedeltakelse i arbeidslivet en betydelig multiplikatoreffekt: Den skaper arbeidsplasser innen. tjenesteyting. Både barnehager og fritidshjem er eksempler på dette, men også utvidete åpningstider i varehandelen. 17