KOMMUNESTRUKTUR OG REGIONAL SAMFUNNSUTVIKLING Jørgen Amdam, Johan Barstad, Lars Halvorsen og Geir Tangen Møreforsking og Høgskulen i Volda www.moreforsking.no ja@hivolda.no FORVALTNING KOMMUNEN SOM (FLEIRE) SAMFUNN PRODUKSJON KOMMUNEN SOM ORGANISASJON SAMFUNNSUTVIKLING
Samfunnsutviklingsarbeid Å utvikle (forbetre) samfunn som heilskap på lokalt og regionalt nivå. Samfunnsutviklingsarbeid krev aktivt samspel mellom aktørar det sivile samfunnet, privat næringsliv og offentleg verksemd på ulike nivå. Kjernen i samfunnsutviklingsarbeid er eit bestemt territorium og dei endringsprosessane som føregår innan dette og mellom dette og omverda i form av ein løpande prosess av handtering av gamle og nye utfordringar. Problemstilling: Korleis kan kommunen påverke samfunnsutviklinga og korleis kan dette arbeidet verte påverka ved endring av kommunestruktur? Lokalsamfunn, dvs. nærmiljø, bustadområde m.m. Regionalsamfunn, dvs. i praksis bu-, arbeids- og serviceregionar. Husstanddekning Sunnmørsposten Over 70 % 50-69 % Romsdals Budstikke Over 70 % 50-69 % Tidens Krav Over 70 % 50-69 %
Utfordringar Areal.. Privat næringsliv SITUASJON OG UTVIKLINGSTREKK STERKE OG SVAKE SIDER Offentleg verksemd Regional utviklingsevne Det sivile samfunnet ENDRINGAR: STRUKTUR - materielle forhold RELASJONAR - sosial kapital UTVIKLINGS- ARBEID - planlegging og handling Befolkningsfordeling 2000 4 % 3 % 21 %%2 Stavanger m/omland Haugesund m/omland 3 % Egersundm/omland Enkle Rogaland 1 2 % % 27 % Bergen m/omland 35 % 2 % 14 % Odda/Ullensvang Voss m/omland Enkle Hordaland Førde m/omland Florø/Bremanger Vågsøy m/omland Stryn m/omland Sogndal m/omland Enkle Sogn og Fjordane Figurforklaring: Tettstader 1999 - over 50.000 innb - 10.000-49.999 innb - 5.000-9.999 innb - 1.000-4.999 innb Omtrentlege bu- og arbeidsmarknadsregionar
Folketalsframskriving Møre og Romsdal 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 Ålesund Molde Kristiansund Søre Rest M&R 20 000 10 000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2010 2015 2020 16 18 % har forsvunne av kulla (35 åringar) Flyttebalanse menn Kristiansund-regionen Molde-regionen Ålesund-regionen Ytre Søre 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Bufaste Tilbakeflyttarar Nykomarar Bufaste, tilbakeflyttarar og nykomarar 35-åringar i regionar blant menn fødde 1960-64. 100%= tal menn fødde 1960-64 som budde i same regionane som15-åringar. Kjelde SSB/Kjetil Sørlie.
16 26% av kulla har forsvunne Flyttebalanse kvinner Kristiansund-regionen Molde-regionen Ålesund-regionen Ytre Søre 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Bufaste Tilbakeflyttarar Nykomarar Bufaste, tilbakeflyttarar og nykomarar 35-åringar i regionar blant kvinner fødde 1960-64. 100%= tal kvinner fødde 1960-64 som budde i same regionane som15-åringar. Kjelde SSB/Kjetil Sørlie. Flyttebalanse etter utdanningsnivå - Kristiansund Høgare utdanning meir enn 4 år Høgare utdanning til og med 4 år To-tre år i vidaregåande Inntil eitt år i vidaregåande 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 Bufaste Tilbakeflyttarar Nykomarar Flyttebalanse etter utdanningsnivå - Ytre Søre Høgare utdanning meir enn 4 år Høgare utdanning til og med 4 år To-tre år i vidaregåande Inntil eitt år i vidaregåande 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 Bufaste Tilbakeflyttarar Nykomarar
Population change 1990 to 98 Commune level Volda > 6.4% 0% - 6.4% -5% - -0.1% < -5%
Change in share of EU 27+2 population 1995-2000 Loss in the east, in Sweden and in parts of Spain Gain in Ireland, France, England and in parts of Spain Regional sysselsetting etter arbeidskommune år 2000 og 2002 Ørsta/Volda Ulstein 2002 2000 Kristiansund Molde Ålesund 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 7
Sysselsettingsendring Kristiansundsregionen 2000-2002 Offentleg Finans Transport 2002 Varehandel 2000 Bygg og anlegg Industri Primær 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000 Sysselsettingsendring 1994-1999, pendingsregioner 8
% endring befolkning 90-98 og sysselsetting 92-98 130 % 120 % 130 Vekst 90-98 Sysv92-98 Lineær (Vekst 90-98) Lineær (Sysv92-98) 120 110 % 110 100 % 100 90 % 90 Oslo Bergen Stavanger/Sa Trondheim Molde Kristiansund Ulsteinvik Surnadal Regionstorleik (syss 98) og sysselsettingsvekst % 92-98 400000 140 350000 120 300000 100 250000 200000 150000 KRITISK REGIONSTORLEIK: 50.000-70.000 INNB.? Aukande? 80 60 100000 40 50000 20 0 0 Sysselsetting Sum 30 sektorer
Korleis påverkar endringar i kommunestruktur regionale og lokale samfunn? Store variasjonar i regionale tilhøve i Noreg 161 bu-, arbeids- og serviceregionar (BAS-regionar) av desse 65 med berre ei kommune (Juvkam 2002) Fokus dei ca. 80 BAS-regionane (Bustad, Arbeid, Service) mellom storbyregion og einkommuneregion, 4 døme: Status for samarbeid/samanslåing Samanslått Samarbeidande Type samarbeid/ samanslåing Mellom likeverdige kommunar Mellom ein stor og nokre mindre kommunar Sarpsborg 1992 Fredrikstad 1994 Nordfjordregionen Ålesundsregionen Kommunar (før) no Folk 2002 Land (km 2 ) Sarpsborg (4) 46.608 370 Fredrikstad (5) 64.787 282 Ålesundsregionen 10 78.147 2197 Ålesundregionen Nordfjordregionen Nordfjordsregionen 7 32.920 4077 10 50 100 km 0 km Sarpsborg Fredrikstad 10 km 0 km 50 km Nordfjord døme på utkantregion med spreidd busetjing og svake senter Nord-Noreg, Vestlandet, Indre Austland
2 hovudgrupper av regionar: Det sentrumsorienterte og tettbygde området. Døme: Sarpsborg (Fredrikstad, Ålesund) Eit klart sentrum for arbeid og service og som val av bustad, reisemønster m.m. tettbygd med til dømes 50.000 innbyggjarar på 400 km 2. Store utfordringar med å organisere samfunnet internt med omsyn til arealbruk, arbeidsplassar, service, transport m.m. Kommunesamanslåing i slike område kan gi ny styrke til regionalt utviklingsarbeid og styrke området sin konkurranseevne i forhold til andre regionar i inn- og utland. Krev at kommunen fokuserer på utfordringane til det regionale samfunnet, erkjenne behov for innsats, utvikle sams visjonar og strategiar, prioritere verkemiddel og handlingar og kontinuerleg lære både av seg sjølve og av andre. Kommunesamanslåing er ingen garanti for at dette skjer. Det polysentriske, spreiddbygde og tynt befolka området. Nordfjordregionen er eit typisk døme. Området har fire jamstore senter. Det er mogleg å nå størstedelen av området med dagpendling frå sentralstaden, men ikkje mellom dei andre stadane. Folketal ca. 33000 fordelt på 4000 km 2. Kommunesamanslåing i polysentriske BASregionar, der mange av aktørane er motstandarar av samanslåing, fører neppe til særleg forbetring i det regionale samfunnsutviklingsarbeidet før det er utvikla sams visjonar, strategiar m.m. Spesielt problematisk om regionen manglar sams arenaer og prosessar, manglande tillit. Truleg må det kriseerkjenning til, eller også sterkt ytre påtrykk for å tvinge aktørar til å samarbeide. Eit regionalt samarbeid neppe særleg meir effektivt enn kommunesamanslåing så lenge aktørane ikkje forpliktar seg meir enn i dag. Konsekvensar av strukturendring - generelle konklusjonar Regionkommunen er betre skikka til å drive regionalt samfunnsutviklingsarbeid enn regionale samarbeid men kan vere ein ulempe for lokalt utviklingsarbeid Store geografiske variasjonar i konsekvensar dei mest positive i sentrumsorienterte BAS-regionar der sams identitet m.m. er utvikla over lang tid I regionar med fleire senter og med liten tillit mellom lokale samfunn og aktørar kan samanslåing føre til auka konfliktnivå og mindre effektivt regionalt utviklingsarbeid enn gjennom samarbeid
3 hovudgrupper av konsekvensar: Materielle forhold og struktur arealbaserte forhold, næringsliv og sivilt samfunn organisasjons- og kulturliv Endringar i relasjonar og sosial kapital kunnskap, kompetanse og mobiliseringsevne Regional utvikling og planlegging som dynamisk prosess, dvs. evna til å planlegge og produsere resultat Konsekvensar for materielle/strukturelle forhold: Variabel Arealbruk og miljøvern Det sentrumsorienterte og funksjonelle området (Sarpsborg) (Funn) Heilskapleg planlegging av infrastrukturar og funksjonar i heile regionen. Tiltaksarbeid næringsutvikling Utvikling av det sivile samfunnet lokalsamfunn Større vektlegging av overordna utfordringar for næringslivet og meir aktivt samarbeid med spesielt store føretak Sentralisering av funksjonar - lokal maktsvekking. Evne til større kulturtiltak, unngå gratispassasjerar Vanskelegare å finne fram, meir indirekte kontakt med lag og organisasjonar
Storkommunen sivilt samfunn Kunne satse på større tiltak. Typisk døme her er Olavsdagane i Sarpsborg Betre økonomisk fundament for kulturverksemd som kino, teater, samfunns- og konserthus m.m. gratispassasjerar. Satse på ungdommen. Dei fleste informantane våre peikar på at ungdommen ikkje kjenner grenser på same måten som dei eldre Vanskelegare å finne fram i administrasjonen Indirekte kontakt med lag og organisasjonar gjennom fellesråd, Manglande lokalpolitisk debatt : Før diskuterte vi lokalpolitikk når vi møttes i butikken, no er det berre idrett Manglande politisk representasjon frå lokalsamfunn i storkommunen K RELASJONSKVALITETAR: Rekkevidde - omfang Struktur - aktørar, arena, relasjon.. Integrasjon av nettverk Maktstruktur R KUNNSKAPSRESSURSAR RELASJONSRESSURSAR KUNNSKAPSKVALITETAR: Omfang og tilgang av kunnskap - kodifisert og taus Forståingsrammer Integrasjon Openheit M MOBILISERINGSEVNE MOBILISERINGSKVALITET: Moglegheiter Område - tema Repertoar - metode Endringsagentar DIMENSJONANE TIL INSTITUSJONELL KAPITAL
Tilbaketrekking Fragmentering Lokal målretta utnytting av eksternt press Kunnskap og kompetanse i kommuneorganisasjonen og samfunnet Konsekvensar for relasjonar og sosial kapital: Sentrumsorientert Spesialisering og kompetanseheving i eigen organisasjon - lettare å rekruttere spesialistar. Sidestilt som diskusjonspartnar overfor fylke, stat, næringsliv m.m. Intern kompetanseheving vert ikkje automatisk tilgjengeleg. Samarbeid og relasjonar mellom offentlege og private aktørar - partnarskap Eigna storleik for å utøve ein heilskapleg bu-, arbeids- og næringspolitikk. Aktivt samarbeid med store næringslivaktørar og organisasjonar, store kultur- og samfunnsløft. Kan gi ein lågare grad av lokalt engasjement og deltaking Mobilisering Samanslåing vil etablere sams politiske og administrative arenaer som gjer det mogleg å utvikle sams kunnskap og erkjenning om regionale utfordringar, utvikle sams visjonar og strategiar for handling
Utviklings- og planleggingsvariablar Mobilisering Kontekst Gjennomføring Organisering Læring Mobiliseringsvariabelen Organisasjonsvariabelen Gjennomføringsvariabelen Læringsvariabelen Kontekstvariabelen Konsekvensar for regional utvikling som dynamisk prosess Sentrumsorientert Organisering av plan- og utviklingsarbeid Forenkle dei interne strukturane og relasjonane Regional heilskapstenking i organisering av konkurransen med andre regionar Gjennomføring av planar og tiltak Læring frå planog utviklingsarbeid Forholdet til omgivnadene Kan gi prioritet til handlingskraftig regionalt offentleg utviklingsarbeid. Krev prioritering av utvikling av heile det regionale samfunnet. Sams identitet, sams arenaer og prosessar kan føre til velfungerande sams lære- og erkjenningsprosessar som kan overvinne interessemotsetningar. Aktivt regionalt samarbeid knytt til sams visjonar og strategiar gjer at regionen kan møte makroutfordringar systematisk
Oppsummering: Nodal region I sentrumsorienterte og tette regionar som Sarpsborg lever og lagarfolk meining i lag sams identitet og visjonar vert utvikla. Endring i kommunestruktur har styrka den territorielle identiteten og omstillingsevna. Truleg er både talet politiske samfunn og politiske arenaer reduserte i regionen og kompleksiteten er mindre og deltaking (spesielt for dei mektige) er lettare enn før samanslåing overlappande relasjonar. Oppsummering: Utkantregion Kommunesamanslåing vil redusere talet formelle politiske arenaer (i Nordfjord frå 7 til1), men ikkje talet politiske samfunn. Det vil take tid før til dømes politiske parti vil fungere som ei eining utan 7 konfliktfylte delgrupper, kvar kjempande for sitt område. Ei samanslåing kan auke talet uformelle politiske arenaer for å kunne bygge territorielle alliansar til dømes mot eit veikt sentrum. I staden for å leve og arbeide i lag, vil dei leve kvar for seg og motarbeide kvarandre. I slike situasjonar kan eit interkommunalt samarbeid vere betre enn ingenting.
Bør kommunar slåast saman (med makt?) ut frå regional utvikling? Vi kan ikkje gi eit slikt generelt råd: Det er store regionale forskjellar i Noreg, nokre regionar er modne gjennom sterkt samrøre og sams identitets-, kommunikasjons- og næringsutvikling dei seinare åra, andre har lite sombind dei samansom samfunn. Tvangssamanslåing kan føre til mindre vekt på regional utvikling enn eit regionalt samarbeid. Omkommunesamanslåing skal føre til rask utvikling av regionalt partnerskap, maktstyrking og innovasjonkrevs det at aktørane på førehand har utvikla breie samarbeid og tillit seg i mellom mellom næringsliv, frivillige organisasjonar og offentlege aktørar slik at desse arbeider i lag i staden for mot kvarandre. Det må vere ei sams kriseforståing, eit sams ønskje omå utvikle regionen og sams visjonar for kva som bør skje. OMFORDELING - FORVALTNING - KONTROLL LIKSKAP, RIMELIG, FORUTSEIBART KOMMUNE- SAMFUNNET: Innbygger Bruker Kunde Klient Aksjonist Eiger... BRUKERMEDVIRKNING MONOPOL PRODUKSJON AV TJENESTER, VARER M.M. KONKURRANSE MARKED - KUNDE KOMMUNE- ORGANISA- SJONEN Politiker Tjenestemann Produsent... "DET GODE LIV" SAMARBEID OM SAMFUNNSUTVIKLING