Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter

Rapport 2010:9 Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter Utredning av utgiftsutjamningstilskuddet, delprosjekt 4 Ivar Lie, Inge Berg Nilssen og Lars H. Vik Et samarbeidsprosjekt med

Forsideillustrasjon: Rådhuset i Kvalsund kommune. Foto: Inge Berg Nilssen

Tittel: Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter - Utredning av utgiftsutjamningstilskuddet, delprosjekt 4 Forfattere: Ivar Lie, Inge Berg Nilssen og Lars H. Vik Norut Alta- repport: 2010:9 Oppdragsgivere: Lierne kommune,vefsn kommune, Karlsøy kommune og Nesseby kommune Prosjektleder: Ivar Lie Oppsummering: Denne rapporten er resultatet av et samarbeidsprosjekt mellom Norut Alta og SINTEF Anvendt økonomi, og omfatter delprosjekt 4 i prosjektet Utredning av utgiftsutjamningstilskuddet. Rapporten tar utgangspunkt i en klassifisering av kommunene etter hovedtyper av bosettingsmønstre i fire kategorier, (i) satellittkommunen, (ii) spredtbygdkommunen, (iii) underoptimal-kommunen og (iv) normalkommunen. Rapporten omfatter statistiske analyser av samvariasjon mellom disse kommunetypene og kostnadene for ulike kommunale tjenester (distribuerte tjenester, institusjonstjenester og beredskapstjenester) og samvariasjon med de gjeldende bosettingskriteriene i inntektssystemets utgiftsutjamnings-del. Analysene viser at indikatorer for underoptimalitet og spredtbygdhet forklarer kostnadsulikheter ved kommunal tjenesteproduksjon bedre enn eksisterende bosettingskriterier i inntektssystemet. Indikatoren for underoptimalitet er den geografiske indikatoren som har størst forklaringskraft på kostnadene. Dette er samtidig den indikatoren som er dårligst dekket i de eksisterende bosettingskriteriene, noe som aktualiserer betydningen av å trekke inn et bosettingskriterium som i større grad enn dagens basiskriterie reflekterer de spesielle forholdene i denne typen kommuner. Spredtbygdhet som også har forklaringskraft for kommunal tjenesteproduksjon, samvarierer i større grad med de eksisterende bosettingskriteriene, men også her bør en vurdere å utvikle mer treffsikre bosettingsindikatorer. For indikatoren for satellittkommuner var det vanskeligere å finne forklaringskraft på kommunal tjenesteproduksjon, men dette kan også skyldes at indikatoren ikke er godt nok utviklet. ISBN: 978-82-7571-198-2 Emneord: Inntektssystemet for kommunene, bosettingsmønster Dato: Oktober 2010 Antall sider: 30 sider + vedlegg Utgiver: Norut Northern Research Institute, Alta Markedsgata 3, postboks 1463, 9506 ALTA Trykk: Foretaksnummer NO 983 5551 661 MVA Telefon/telefaks: 78 45 71 00 / 78 45 71 01 E-post: post@finnmark.norut.no Hjemmeside: www.norut.no/alta Norut Northern Research Institute, Alta Norut Northern Research Institute, Alta, 2010

Innhold 1 Innledning... 1 1.1 Tilbudsforespørsel fra KS... 1 1.2 Bakgrunn for prosjektet... 1 1.3 Mål med delprosjekt 4... 1 1.4 Faglig tilnærming og datagrunnlag... 2 1.5 Delprosjekt 4 Bosettingsindikatorer og tjenesteproduksjon... 2 2 Hvordan tilgjengelighetskrav påvirker kostnader for kommunale tjenester... 3 2.1 Effektiv tjenesteproduksjon og tilgjengelighet... 3 2.2 Tilgjengelighetskrav for bygningsbaserte tjenester... 4 2.3 Tilgjengelighetskrav for distribuerte tjenester... 6 2.4 Tilgjengelighetskrav for beredskapstjenester... 9 3 Om bosettingsmønster i kommunene utbredelse av satellittkommuner, spredtbygdkommuner og kommuner under optimal størrelse... 12 3.1 Omfang og utbredelse av satellittkommuner... 12 3.2 Omfang og utbredelse av spredtbygdkommuner... 13 3.3 Omfang og utbredelse av underoptimale kommuner... 15 3.4 Omfang og utbredelse av kommuner som fyller ett eller flere kriterier, og av normalkommuner... 16 4 Statistisk samvariasjon mellom kommunetyper og bosettingskriterier... 19 4.1 Endringer i vekting av bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen fra 2010 til 2011... 19 4.2 Sammenhenger mellom kommunetyper og bosettingskriterier... 19 5 Statistiske analyser av samvariasjon mellom kommunetyper, bosettingskriterier og kostnader ved kommunale tjenester... 22 5.1 Kostnader ved helsetjenester og geografiske indikatorer og kriterier... 22 5.2 Kostnader ved grunnskoletjenester og geografiske indikatorer og kriterier... 23 5.3 Drøfting kostnader med kommunal tjenesteproduksjon og geografiske indikatorer og kriterier... 25 6 Avsluttende drøfting behov for å utvikle bedre bosettingsindikatorer... 28 6.1 Eksisterende bosettingskriterier dekker dårligst situasjonen i små perifere kommuner med smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon... 28 6.2 Indikatorer for underoptimalitet og spredtbygdhet forklarer kostnader ved kommunal tjenesteproduksjon bedre enn eksisterende bosettingskriterier... 29 Litteratur... 30 Vedlegg : Kommunevise indikatorverdier for kommunetype-indikatorer og bosettingskriterier

1 1 Innledning 1.1 Tilbudsforespørsel fra KS Prosjektbeskrivelsen er basert på tilbud etter tilbudsforespørsel fra KS datert 7.9.2009. KS, ved de fire nordligste fylkesstyrene, ønsker å få fram nye kunnskaper om kostnader knyttet til bosettingsmønster og avstand, sammenlignet med de komponentene i utgiftsutjamningsmodellen som i prinsippet skal fange opp kostnadsulikheter knyttet til dette - reisetidskriteriene og basiskriteriet. 1.2 Bakgrunn for prosjektet Prosjektdesignet tar utgangspunkt i at vi i tidligere prosjekt har konkludert med at nasjonale standardkrav legger føringer for kostnadsstrukturen for de ulike kommunale velferdstjenestene på en slik måte at for å utløse tjenestetilbudet må man først opp på et terskelnivå av faste kostnader. Slike terskelkostnader vil i ulik grad påvirke kostnadsstrukturen i ulike tjenestetyper, det være seg distribuerte tjenester som hjemmebasert omsorg og hjemmesykepleie, sentraliserte og desentraliserte intitusjonsorganiserte tjenester som skole, barnehage og institusjonsbasert omsorg, og sentraliserte beredskaps-/utrykningsorienterte tjenester som kommunal legevakt. En mest mulig kostnadseffektiv tjenesteproduksjon for disse terskeltjenestene forutsetter godt arronderte opptaksområder for de ulike tjenestene. I flere av case-kommunene med spredt/lav bosetting vi tidligere har observert, finner vi at reisetidsavstander eller andre barrierer medfører underoptimale opptaksområder for terskeltjenestene. Vi finner også at de elementene i inntektssystemets utgiftsutjamningsmodul som skal jevne ut for slike strukturelle forhold i store trekk ikke kompenserer fullt ut for merkostnadene dette medfører. Kjernefokus i dette prosjektet er det klassiske avveiningsforholdet mellom effektiv tjenesteproduksjon og tilgjengelighet, der en må foreta en avveining mellom effektiv tjenesteproduksjon under gitte standardkrav i optimale opptaksområder og brukernes tilgjengelighet til velferdstjenestene slik bosettingsstrukturen faktisk er på grunnkretsnivå. 1.3 Mål med delprosjekt 4 Dette prosjektet hadde 4 delprosjekter, og de tre første er gjennomført og rapportert i rapporten Grunnskoleundervisning, bosettingsmønster og utgiftsutjamning (Nilssen, I. B. (red.) 2010). I disse tre første delene ble det fokusert nærmere på grunnskolesektoren. Rapporten omfatter bl.a. et forslag til en ny beregningsmodell basert på bosettingsmønster på grunnkretsnivå som kan danne utgangspunkt for et nytt strukturkriterium for grunnskole i inntektssystemet for kommuner. Modellen ble benyttet for å beregne kostnader ved grunnskoledrift i kommunene i de fire nordligste fylkene, og beregningsresultatene viser at bosettingsstruktur på grunnkretsnivå er en viktig faktor for kostnadene ved skoledrift i spredtbygde områder i disse fylkene, målt ved kostnad per elev når en tar hensyn til reisetid og transportkostnader. Det fjerde delprosjektet i tilbudsforespørselen omfatter et bredere spekter av det kommunale tjenestetilbud enn grunnskoleundervisningen. Målsettingen med dette delprosjektet er dels med grunnlag i delprosjekt 1-3 for skolesektoren angi hvordan disse resultatene kan overføres til andre kommunale tjenester som institusjonsbasert eldreomsorg og hjemmetjenester, og dels hvordan bosettingsmønster i kommunene i Nord-Norge og Nord-Trøndelag påvirker kostnadsbildet også for andre kommunale tjenester enn skolesektoren. I tillegg har det vært et mål å utvikle indikatorer på Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter

2 kommunetyper med ulike bosettingsmønster som slik sett har ulike typer geografiske ulemper ved kommunal tjenesteproduksjon, og også se disse i forhold til bosettingskriteriene i utgiftsutjamningsdelen av inntektssystemet. Analysene er gjennomført på kommunenivå og er basert på en prinsippgjennomgang av kostnader og opptaksområder for ulike velferdstjenestetilbud. 1.4 Faglig tilnærming og datagrunnlag Den faglige tilnærmingen har basis i hypoteser om at bosettingsmønster og avstander internt i kommuner, og i forhold til nabokommuner, har betydning for kostnadene med kommunal tjenesteproduksjon. Utvikling av indikatorer for bosettingsmønster er basert på geografiske prinsipper om bosettingsmønster, bosettingstyper og avstander. Kostnadsanalysene gjennomføres med basis i relevant bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk teori og metode. Datagrunnlaget i dette delprosjektet er: Bosettingsdata for kommuner fordelt på tett/spredt bosetting, etter størrelse på tettsteder, og i grunnkretser, fra SSB Avstands- og reisetidsmatriser mellom kommuner og grunnkretser fra PANDA/SSB. Bosettingskriterier fra KRD Kostra-data om kostnader ved ulike typer kommunal tjenesteproduksjon på kommunenivå 1.5 Delprosjekt 4 Bosettingsindikatorer og tjenesteproduksjon Delprosjektet kan grovt deles i tre deler eller arbeidsoppgaver: - Prinsipiell gjennomgang av hvordan tilgjengelighetskrav innvirker på kostnader ved å levere ulike kommunale tjenester (eksempler fra eldreomsorg, legevakt m.m.), med grunnlag i resultatene fra delprosjektene 1-3 om skolesektoren. Det skilles mellom distribuerte tjenester, institusjonstjenester og beredskapstjenester. - Klassifisering av kommunene i Nord-Norge og Nord-Trøndelag etter hovedtyper av bosettingsmønstre i fire kategorier (evt. kombinasjoner av disse kategoriene): (i) satelittkommunen med bosetting langt fra kommunesenter (ii) spredtbygdkommunen med spredt bosetting over stort areal (iii) underoptimalkommunen med lavt folketall og lang avstand til nabokommune (iv) normalkommunen med godt arronderte opptaksområder for kommunale tjenester - Statistiske analyser av samvariasjon mellom kommunetyper og kostnader for ulike kommunale tjenester (grunnskole, eldreomsorg, legevakt). Statistiske analyser av samvariasjon med bosettingskriterier i inntektssystemets utgiftsutjamning. Analysene vil vise hvilke kommunetyper som har størst kostnader for ulike typer kommunale tjenester, og i hvilken grad kostnadsbildet reflekteres i bosettingskriteriene i inntektssystemet. Dette gir også i hovedsak strukturen for rapporten. Kapittel 2 er prinsippgjennomgangen av tilgjengelighetskrav og kostnader ved kommunale tjenester, mens kapittel 3 viser omfang og utbredelse av kommunetyper basert på indikatorer for satellitt-, spredtbygd- og underoptimale kommuner. I Kapittel 4 har vi sett på samvariasjon mellom disse indikatorene og de bosettingskriteriene som ligger inne i inntektsutjamningsdelen, mens det i kapittel 5 blir sett på statistiske sammenhenger mellom bosettingskriterier, indikatorer for kommunetyper og kostnader ved grunnskole og helsetjenester. Prosjektets resultater er oppsummert i avslutningskapitlet, kapittel 6. Norut Northern Research Institute, Alta

3 2 Hvordan tilgjengelighetskrav påvirker kostnader for kommunale tjenester 2.1 Effektiv tjenesteproduksjon og tilgjengelighet En vanlig tolking av et krav om økonomisk effektive kommunale tjenester er riktig utnyttingsgrad. Det vil si at man kan definere tjenestene som effektive når utnyttingsgraden er høy. Et krav om økt utnyttelsesgrad i kommunale velferdstjenester betyr i praksis i hovedsak lavere personaltetthet pr. tjenestebruker. En forutsetning for å få høy utnyttingsgrad er at tjenestekapasiteten er riktig dimensjonert i forhold til det opptaksområdet den skal betjene. Dersom en ikke klarer å utnytte kapasiteten, har en et overdimensjonert tilbud og lav utnyttelsesgrad. Særlig i kommuner med lange avstander, kompleks topografi og irregulariteter knyttet til kommunikasjonsinfrastrukturen vil en tilpasning av de tunge kommunale velferdstjenestene være en avveining mellom effektiv tjenesteproduksjon og brukernes tilgjengelighet til tjenestene. Gjennom normer og standarder har den norske velferdsstaten sikret innbyggerne like muligheter og rettigheter uten hensyn til hvor de bor i landet. Standardene er nasjonale og varierer ikke mellom de ulike kommuner. Standardisering har handlet mer om å gi like tjenester ved like løsninger enn om å gi likeverdige løsninger basert på brukernes behov. For i det hele tatt å kunne yte kommunale tjenester etter de normer og standarder som er satt, må en ha et minstenivå på tjenestetilbudet. For å drive et undervisningstilbud forutsettes et minstenivå av lærerårsverk; for å drive et helsetilbud i en kommune forutsettes et minstenivå på vaktordninger; for å drive et institusjonsbasert pleie- og omsorgstilbud kreves et minstenivå av pleierinnsats og bygningsmessige fasiliteter og så videre. Dette er altså en tjenesteproduksjon under terskelbetingelser, der normer og standarder setter terskelkrav til ressursbruken. Vi kan derfor deinere tjenester som er underlagt krav til standard og rettighetslovgivning som medfører faste bunnkostnader, og hvor dette resulterer i at små driftsenheter gir høye enhetspriser, som terskeltjenester. Det vil da være slik at ulike standardkrav gir ulik kostnad for terskeltjenestene og altså ulike størrelser på de optimale enheter, dvs. de enheter som kan gi høy utnyttelsesgrad. Slik sett vil ulik utforming av standardiseringselementene i velferdspolitikken kunne resultere i varierende størrelse på de optimale og effektive driftsenheter. Dette vil i neste omgang ha betydning for hvor store opptaksområder de respektive tjenester må ha. Tilgjengelighetsavhengige kommunale tjenester kan inndeles inn i tre hovedtyper Bygningsbaserte tjenester, sentraliserte og desentraliserte Distribuerte tjenester Beredskaps-/Responstidbaserte tjenester Under de bygningsbaserte tjenestene, som forutsetter at tjenesten ytes på en geografisk lokalitet, hører typisk barnehage, grunnskoleundervisning og institusjonsbasert omsorg av ulik type, enten den er hjemlet eller ikke hjemlet i kommunehelsetjenesteloven. Til de distribuerte tjenestene, som ytes på brukers bosted, hører typisk hjemmebaserte tjenester, hjemmesykepleie og praktisk bistand. Responstidsbaserte tjenester, som forutsetter at geografiske lokasjoner i kommunen skal nås i løpet av forekriftsmessige tidsintervall, er knyttet til kommunens beredskap, som brannvern og legevakt. Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter

4 2.2 Tilgjengelighetskrav for bygningsbaserte tjenester Selv om barnehagetjenester i prinsippet er bygningsbaserte, og forutsetter en viss rimelighet i avstand til bosted og/eller foreldrearbeidssted, legger vi til grunn at kommunene i stor utstrekning har kunne tilpasse disse på en rasjonell og effektiv måte, både fordi tjenesteytingen kan gjennomføres kostnadsoptimalt i relativt små enheter og at kommunene har tilrettelagt blant annet gjennom organisering av oppveksttjenestene i oppvekstsentra på mindre steder. Vi har derfor ikke fulgt barnehagetjenestene videre opp i denne rapporten. Grunnskoleundervisning er en tjeneste med klare tilgjengelighetskrav det er en grense for hvor lang reisetid skoleelevene kan ha, noe som vil være bestemmende for opptaksområdet til den enkelte skole. Grunnskoleundervisningen er behandlet særskilt i en egen rapport i denne prosjektet se [Nilssen, Flatberg, Lie og Vik, 2010]. Rapporten viser at bosettingsstruktur på grunnkretsnivå og ikke kommunestruktur er en viktig faktor for kostnadene ved skoledrift i spredtbygde områder i de fire nordligste fylkene, målt ved kostnad per elev når en tar hensyn til reisetid og transportkostnader. Rapporten konkluderer også med at gjeldende bosettingskriterier og basiskriteriet i inntektssystemets grunnskolenøkkel ikke er vektet tilstrekkelig til å fange opp kostnadsforskjellene ved kostnadsoptimal grunnskoledrift i de 114 nordligste kommunene fullt ut, gitt betingelser om øvre grense for reisetid 1 for ulike aldersgrupper, transportkostnader og maksimumsstørrelser på skoler. Gjeldende kriterier gir også spuriøse effekter for enkeltkommuner. I motsetning til dette foreslås det imidlertid å redusere betydningen av bosettingskriteriene og basiskriteriet i ny grunnskolenøkkel i Kommuneproposisjonen 2011 (Prop. 124 S). Etter sykehjemsreformen i 1988, da kommunene fikk ansvaret, har institusjonsbasert omsorg tradisjonelt vært definert som å omfatte sykehjem etter kommunehelsetjenesteloven. Det er ikke blitt flere institusjonsplasser innenfor pleie og omsorg de siste årene. De senere årene har imidlertid nye brukergrupper i økende grad kommet til og mer differensierte tjenestetilbud har blitt og er i ferd med å bli utviklet. Særlig har det blitt bygd ut omsorgsboliger med og uten døgnkontinuerlig omsorgstilbud 2 og ulike andre botilbud med lavere faste kostnader enn de typiske sykehjemmene. Andre differensierte omsorgstilbud som er bygget ut er eldresentre og servicesentraler, og sykehjemsavdelinger i kombinasjon med bo- og omsorgssentra. Det tradisjonelle aldershjemtilbudet har også blitt sterkt nedbygget. Kostnadssstrukturen for sykehjem har gjerne vært basert på store enheter med store avdelinger, gjerne i flere etasjer. Innholdet i sykehjemstjenestene har også blitt mer differensiert, med blant annet avlastingsplasser, rehabiliteringsavdelinger og dagsentra. I følge Helse- og omsorgsdepartementes demensplan 2015 3 har ¾ av de som bor i sykehjem en demenslidelse, men mange sykehjem er ikke bygd og tilrettelagt for mennesker med demens og kognitiv svikt. En tilrettelegging for bedre tilpassede boformer kan bety mindre enheter på sikt, noe som også betyr mindre andel fastkostnader. Det er følgelig et komplekst bilde å kartlegge når det gjelder kostnadsbildet for de institusjonrelaterte omsorgstrjenestene. Tjenestetilbud tilpasset mindre enheter og turnustilpasninger innebærer lavere terskelkostnader i små og spredtbygde kommuner enn institusjonsdrift i den tunge enden med underoptimale opptaksområder. I følge kommunehelsetjenesteloven kan kommunene samarbeide om drift av sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie. Spørsmålet om tilgjengelighet til denne 1 Veiledende norm fra Samferdselsdepartementet. rundskriv N-4/85 2 Definisjonsmessig grupperes omsorgsboliger med døgnkontinuerlig tilbud inn under institusjons -begrepet 3 Demensplan 2015 Den gode dagen, delplan til omsorgsplan 2015, Helse- og omsorgsdepartementet, 2007 Norut Northern Research Institute, Alta

tjenesten, som jo brukeren flytter til, blir da for det ene et spørsmål om tilgjengelighet for pårørende og for det andre et velferdsspørsmål knyttet til tjenestebrukernes egen identitet og bostedstilknytning. I likhet med andre kommunale tjenester vil kostnadsulikheter mellom kommuner for slik institusjonseller bygningsbasert omsorgtjeneste i prinsippet kunne være avhengig av flere faktorer: Ulikheter i tjenestetilbudets standard Ulikheter i omfanget av tjenestetilbudet (dekningsgrad) Egenskaper ved tjenesteetterspørrerne (behov gitt av funksjonsnivå) Ulik effektivitet i tjenesteproduksjonen, ulike faktorpriser Ulike produksjonsbetingelser for tjenesteproduksjonen. I motsetning til grunnskoletjenesten, der årlig tjenesteetterspørsel og ressursbruk er registrert for den enkelte skole i Grunnskolens Informasjonssystem, finnes ikke slike data på enhetsnivå for institusjons/bygningsbasert omsorgstjeneste. Det er derfor en langt mer kompleks oppgave å gruppere ut effektene av de ulike faktorene. Det som forefinnes er Kostra-tall på kommunenivå. Tjenestetilbudet i omsorgstjenestene vil være basert på visse standardiserte minstekrav, men det vil også er en skjønnsmessig vurdering av tjenestebehovet knyttet til ulike kategorier. Det vil dessuten skjønnsmessige variasjoner i hva som regnes som et adekvat tilbud selv om man har offentlige minstestandarder. Ulikheter i omfanget av det institusjons/bygningsbaserte omsorgstjenestetilbudet ved sammenlignbare behovsprofiler kan sees i tilknytning både til ulike substitusjonsforhold innen det samlede hjemme- og institusjonsbaserte tilbudet og til ulike prioriteringer av omsorgssektoren i kommunene. Det har vært vanlig å knytte dekningsgrader til ulike aldersgrupper. Variasjonene i funksjonsnivå er imidlertid store innen aldersgrupper, og det er først ved innføringen av IPLOS-systemet at en har begynt å kunne kartlegge bistandsbehovet etter brukernes funksjonsnivå. For institusjonsdelen av tjenesten er det foreløpig bare publisert tall 4 for bistandsbehovet uten at dette er knyttet til ressursbruk og alder (se 2.3). Det er særlig en type institusjonstilbud der etterspørselen forventes å øke sterkt i tiden framover. Stortingsmeldingen om samhandlingsreformen 5 viser til at antallet personer med demens vil øke sterkt i tiden framover, og være doblet i 2035 i forhold til 2005-nivå, og trolig vil halvparten, rundt 60 000 personer ha behov for sykehjemsplass. Samhandlingsreformen, som legger til grunn at den framtidige veksten i et samlet helsetilbud i stor grad vil foregå i kommunene, ut fra prinsippet om pasientforløp i beste effektive omsorgsnivå, legger også opp til større grad av døgntilbud før og etter sykehusopphold som ny institusjonstjeneste for kommunene. I forhold til det somatiske behandlingsbehovet ligger også en geografisk dimensjon. [Carlsen 2005] 6 finner at somatisk spesialistbehandlingsbehov avhenger av flere sosio-økonomiske indikatorer. I følge Carlsen blir utslagene særlig store i Nord-Norge og mest i Finnmark. Tilgjengelighetskrav som medfører underoptimale opptaksområder for tjenestene gir ulike produksjonsbetingelser, som fører til høyere enhetskostnader i kommuner der slike tilgjengelighetskrav slår inn. Demografisk dynamikk vil også påvirke dette, der sentraliseringsstrømmer generelt vil gi høyere enhetskostnader, fordi de faste terskelkostnadene må 5 4 Samlet for fylker og for større kommuner 5 St.meld.nr.47 (2008-2009) - Samhandlingsreformen 6 Carlsen, F: Betydningen av sosiale helseulikheter for overføringene til helseregionene. Institutt for samfunnsøkonomi, NTNU 2005 Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter

6 fordeles på færre brukere. Rapporten om grunnskoleundervisning nevnt over viser at enhetskostnadene i store trekk vil øke de nærmeste årene i tynt befolkede områder som følge av lavere elevgrunnlag. 2.3 Tilgjengelighetskrav for distribuerte tjenester Hjemmebasert omsorg er en distribuert tjeneste ut til brukers bosted. I følge samhandlingsmeldingen har de store endringene i kommunale omsorgstjenester de siste årene i stor grad skjedd i hjemmetjenestene, 85 prosent av årsverksveksten i sektoren fra 2002 til 2007 har kommet i hjemmebasert del av sektoren. Det er hjemmesykepleien som er i vekst, mens hjemmehjelpsdelen med praktisk bistand stagnerer og reduseres. Samtidig med årsverksveksten har det vært en sterk vekst i tjenestemottakere under 67 år. Dette omfatter brukere med psykiske problemer og brukere med langvarige og sammensatte somatiske lidelser. 7 Ressursbruken pr. bruker er også størst for de yngre aldersgruppene 8. SSB har nylig påbegynt rapportering fra IPLOS. IPLOS er betegnelsen på helseregisteret som skal danne grunnlag for nasjonal statistikk for pleie- og omsorgssektoren. IPLOS er systematisert standardinformasjon basert på individopplysninger om søkere og mottakere av kommunale sosial- og helsetjenester (pleie- og omsorgstjenester).samlemålet som benyttes i den nasjonale pleie- og omsorgstatistikken for å dele inn tjenestemottakerne etter behovsnivåene «noe/ avgrenset», «middels til stort» og «omfattende». Registreringen i kommunene er relativt ny, og det er grunn til å være forsiktig i tolkningen av tallene fra de første års registeringer. Vi tar likevel med noen eksempler fra IPLOS med her som gir grunnlag for noen indikasjoner. Det er publisert tall på fylkesnivå og for store kommuner. I de fire nordligste fylkene er det kommunene Steinkjer, Bodø, Rana, Harstad og Tromsø. Når vi her presenterer fylkestall vil de store kommunene i hvert fylke veie mest. I Figur 2-1er IPLOS-tall for brukere med langtidsopphold i institusjon sammenstilt med tall for brukere av hjemmetjenester, der brukere av praktiske tjenester alene er trukket ut i egen kategori. 7 St.meld. nr. 47 (2008-2009), side 56 8 Kostnadsbilder i pleie og omsorg. Ressursenteret for omtilling i kommunene. 2007 Norut Northern Research Institute, Alta

7 80 % 70 % Brukere etter bistandsbehov fordelt på hjemmetjenester (hjemmesykepleie og praktisk bistand ) og institusjonstjenester (langtidsopphold), fylker 2008 *) 60 % 50 % 40 % 30 % Uoppgitt bistandsbehov Omfattende bistandsbehov Middels til stort bistandsbehov Noe/avgrenset bistandsbehov 20 % 10 % 0 % Landet, 23% Nord T 2007, 20% Nord T 2008, 19% Nordl, 19% Troms, 21% Finnmark, 27% Landet, 60% Nord T 2007, 66% Nord T 2008, 68% Nordl, 63% Troms, 60% Finnmark, 55% Landet, 17% Nord T 2007, 14% Nord T 2008, 13% Nordl, 17% Troms, 19% Finnmark, 18% Hjemmehjelp, praktiske tjenester Hjemmesykepleie, m og u praktisk Langtidsopphold i institusjon Figur 2-1 Iplos-tall 2008 for for brukere av hjemmetjeneste og brukere med langtidsopphold i institusjon, de fire nodligste fylkene og landet I figuren er brukerne av de ulike tjenestene gruppert etter behovsnivå, og ikke ovverraskende er det institusjonsbaserte tjenester som har brukerne med størst bistandsbehov. Andelene med uoppgitt bistandsbehov er høy, og mangler helt for institusjonsdelen i Nord-Trøndelag i 2008. Det er derfor vanskelig å trekke noen sammenligninger etter behovsnivå kommunene imellom og med landsgjennomsnittet. Figuren indikerer imidlertid at Nord-Trøndelag har lav institusjonsandel i forhold til de øvrige fylkene og landet, og at Finnmark har en relativt høy andel brukere bare med praktiske tjenester. Når det gjelder ressursbruken i hjemmebaserte tjenester etter behovsnivå, målt ved gjennomsnitlig timer pr. uke, er det relativt små forskjeller i ressursinnsats mellom fylkene og landet for samlekategoriene noe/begrenset og middels til stort, mens det er store avvik i samlekategori omfattende bistandsbehov. I denne kategorien er gjennomsnitlig ressursinnsats lavere for kommunene i Nord-Trøndelag og Troms, mens gjennomsnittet ligger høyere for Nordland og til dels betydelig høyere for Finnmark, se Figur 2-2 Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter

8 40 35 Hjemmebaserte tjenester. Gjennomsnitlig timer pr. uke etter bistandsbehov. KOSTRA/IPLOS 2008 30 25 20 15 10 5 0 Landet Nord Trøndelag Nordland Troms Finnmark Landet Timer pr uke Nord Trøndelag Nordland Troms Finnmark Landet Nord Trøndelag Nordland Troms Finnmark Landet Nord Trøndelag Nordland Troms Finnmark Noe/avgrenset Middels til stort Omfattende Uoppgitt Figur 2-2 Ressursbruk per uke i hjemmebaserte tjenester. Kostra/Iplos 2008. De fire nordligste fylkene og landet Avvikene skyldes for en vesenlig grad store avvik i gjennomsnitlig ressursbruk for brukere under 67 år med omfattende bistandsbehov, se Figur 2-3 under. 70 60 Brukere med omfattende bistandsbehov, Gjennomsnitlig timesats pr bruker etter alder IPLOS/KOSTRA 2008 50 40 30 20 10 0 Landet Nord Trøndelag Nordland Troms Finnmark Landet Timer pr. uke, gjennomsnitt Nord Trøndelag Nordland Troms Finnmark Landet Nord Trøndelag Nordland Troms Finnmark Landet Nord Trøndelag Nordland Troms Finnmark Landet Nord Trøndelag Nordland Troms Finnmark 0 49 år 50 66 år 67 79 år 80 89 år 90 år eller mer Figur 2-3 Gjennomsnitlig timesats pr bruker for brukere i ulike aldersgrupper som har omfattende bistandsbehov. Kostra/Iplos 2008. De fire nordligste fylkene og landet To forhold som vil påvirke behovet for hjemmebasert omsorg i tiden framover er økt antall eldre og derved økning i aldersrelatert sykdom og forventet økning i livsstilrelaterte sykdommer som kols og diabetes. I samhandlingsreformen legges det til grunn at kompetansekrevende funksjoner i større grad skal inn i kommunehelsetjenesten. Regjeringen legger til grunn at kommunene i større grad må samarbeide om dette. Norut Northern Research Institute, Alta

9 Tilgjengelighetskostnaden ved hjemmebaserte tjenester er i første rekke knyttet til personelltid til reise, også selve transportkostnadene utgjør en kostnadsfaktor. Tjenesten organiseres vanligvis i hensiktsmessige omsorgsdistrikt som omfatter et antall brukere som kan dekkes innenfor turnusplanen for omsorgsgruppen. Teoretisk gir et omsorgsdistrikt med 2000 innbyggere med landsgjennomsnittstall rundt 70 brukere i distriktet med til sammen rundt 430 tjenestetimer hos bruker per uke. 2.4 Tilgjengelighetskrav for beredskapstjenester Undersøkelser av kommunenes utgifter til primærlegetjenesten 9 viser betydelige skalaeffekter med høye utgifter pr innbygger for små kommuner. Utgiftene til legevakt bidrar i betydelig grad til dette bildet. Kommunal legevaktordning består i henhold til Forskrift om krav til akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus av et fast legevaktnummer, legevaktsentral og lege i vaktberedskap. Dette skal ivaretas gjennom hele døgnet. Tjenesten inngår sammen med medisinsk nødmeldetjeneste og ambulansetjenesten som del av akuttmedisinske tjenester utenfor sykehus. Kravet om minimum tredelt skiftordning for legevakt utgjør en fast terskelkostnad for legevakt. Dette kravet er et tariffkrav så sterkt at det må betraktes som en lovhjemmel [Nilssen & al 2005]. Kravet innebærer at alle legevaktsdistrikt må ha minst tre leger i tjeneste. Når en vet at normalopptaksområdet for en legepraksis i fastlegeordningen er ca 1200 personer, innebærer kravet om tredelt vakt normalt et opptaksområde på minimum 3000 3600 personer. Flere kommuner der innbyrdes reisetider og reisetid til sykehus ligger innenfor det som er beredskapsmessig forsvarlig har derfor gått sammen om å organisere felles interkommunale legevaktordninger. Disse interkommunale legevaktsordningene er organisert på ulik måte. Helsedirektorates veileder for etablering og drift av interkommunale legevaktordninger 10 skisserer ulike modeller for hvordan ordningen kan organiseres på, avhengig av type kommuner. 9 Kjelvik, Julie: Kommunenes utgifter til primærlegetjenesten 2002 (Del I); Organisering av legevakttjenesten (Del II). Statistisk sentralbyrå. Notat 2004/6 10 Veileder for etablering og drift av interkommunale legevaktordninger, IS-13/2003, Sosial- og helsedirektoratet Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter

10 Figur 2-4 Noen ulike modeller for legevaktsamarbeid. Figur fra IS-13/2003 Også i interkommunale legevaktsamarbeid (IKL) er det en klar sammenheng mellom antall innbyggere i det interkommunale legevaktområdet og utgifter til IKL pr. innbygger. En undersøkelse fra SSB 11 av et utvalg IKL viser variasjon i de gjennomsnittlige lønns- og driftsutgiftene fra kr 195 pr. innbygger i samarbeidene med færrest innbyggere til kr 132 pr. innbygger i de med flest. Er legevaktområdet stort i areal, ser også utgiftene ut til å øke noe. Det ser også ut til at stor grad av spredtbygd bosetning fører til økte utgifter til interkommunal legevakt. Rapporten påpeker imidlertid at det vil være stor korrelasjon mellom de ulike variablene her, noe som medfører at det er vanskelig å rendyrke de ulike effektene. Det ser også ut til å ha betydning for utgiftene om den interkommunale legevakten er tilknyttet et sykehus eller ikke. Tilknytning til sykehus gir lavere utgifter. pr. innbygger. Det minste legevaktsamarbeidet i undersøkelsen omfattet rundt 6000 innbyggere. Begrensende for størrelsen til opptaksområdet for en legevakttjeneste i tynt bebodde områder er i første rekke responstiden ved såkalt rød respons 12 - tilfeller som for eksempel akutt sykdom som hjerteinfarkt, hjertestans, akutt astmaanfall, trafikkulykke eller annen ulykke med alvorlig personskade, der vakthavende lege skal kunne rykke ut for å bistå ambulanse. Responstiden må også sees i sammenheng med reisetiden for innleggelse i sykehus enten med bil/båt eller fly/helikopter fra legevaktlokale i slike tilfeller. 11 Aina Holmøy Interkommunalt legevaktsamarbeid med legevaktsentral (IKL) Organisering, utgifter og inntekter. Statistisk sentralbyrå. Notat 2006/75 12 De fleste henvendelser til legevaktssentralene er såkalt gul og grønn respons. Gul respons er sykdoms- eller skadetilfeller som ikke er livstruende, men som må vurderes av vakthavende lege samme dag. Grønn respons dreier seg om helseproblemer som uten fare kan vente til neste dag eller senere. Norut Northern Research Institute, Alta

11 I Helsedirektoratets veileder for interkommunale legevaktordninger heter det at Ved valg av beliggenhet for stasjonær legevakt bør avstander vurderes med hensyn til utrykningstid for ambulanse og avstand og framkommelighet for publikum. Når en bestemmer hvor stort legevaktdistriktet skal være, bør en også diskutere eventuelle bak-vaktordninger hvis avstanden blir stor. Ved fylkeslegens tilsyn med legevakttjenesten i kommunene har det vært anbefalt lege i bakvaktordning der avstand mellom legevakttjeneste og innbygger er større en seks mil. (jf Statens helsetilsyns brev av 12. desember 2001 til fylkeslegene). Berlevåg er et er eksempel på en kommuner med under 3000 innbyggere der en beredskapsmessig vurdering av forholdene over ikke har gjort det mulig å opprette samarbeid om legevakt med andre. Følgelig har Berlevåg stor overdekning av leger til høye kostnader pr innbygger. Kravet til responstid i kommunal legevakt er på mange måter analogt til kravet om responstid i ambulansetjenesten. Magnussen-utvalget som vurderte fordelingen av inntekt mellom helseforetakene 13 peker på at det er for prehospitale tjenester og pasienttransport vi finner størst forskjeller i kostnader per innbygger mellom de regionale helseforetakene. Dette er framstilt i figur fra NOU 2008:2 som viser kostnader per innbygger som andel av landsgjennomsnittet etter region. Figur 2-5 Figur fra NOU 2008:2 - Kostnader per innbygger som andel av landsgjennomsnittet. Bil- og båtambulanse, luftambulanse og pasienttransport. 2006. Kilde: SINTEF Helse. De regionale forskjellene er minst for bil- og båtambulanse og størst for luftambulanse. Og vi ser at det altså er Helse Nord som skiller seg ut med avvikende høye kostnader for alle tjenestene. 13 NOU 2008: 2 - Fordeling av inntekter mellom regionale helseforetak Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter

12 3 Om bosettingsmønster i kommunene utbredelse av satellittkommuner, spredtbygdkommuner og kommuner under optimal størrelse I dette prosjektet har vi hatt en antakelse om at kommune-norge grovt kan deles i fire kommunetyper; der de tre første har ulike geografiske ulemper for kommunal tjenesteproduksjon: (i) satellittkommunen med bosetting langt fra kommunesenter (ii) spredtbygdkommunen med spredt bosetting over stort areal (iii) underoptimalkommunen med lavt folketall og lang avstand til nabokommune (iv) normalkommunen med godt arronderte opptaksområder for kommunale tjenester Vi har derfor laget indikatorer for hver av de tre kommunetypene med ulike geografiske ulemper, for å identifisere omfang og utbredelse av disse kommunetypene i landet, og i de fire nordligste fylkene. 3.1 Omfang og utbredelse av satellittkommuner Med satellittkommuner forstår vi her kommuner som har bosetting i så stor avstand fra kommunesenter/befolkningstyngdepunkt at det medfører store reisekostnader og -tidsbruk, og til dels behov for egne kommunale institusjoner og tjenestetilbud. Dette kan være innlandskommuner med stor utstrekning og store interne avstander, men er oftere kystkommuner med noe bosetting på øyer uten fastlandssamband, eller bosetting på halvøyer i samme kommune som ikke har intern vegforbindelse. Noe av dette skyldes at kommunegrensene ikke er tilpasset dagens kommunikasjoner, men mye skyldes rett og slett geografi og topografi. Det er ingen entydig måte å avgrense satellittkommuner på, men her har vi valgt kommuner som har bosetting med reisetid over 45 minutt fra kommunesenter, og hvor stor denne bosettingen er målt i antall og andel innbyggere. Av landets 430 kommuner er det 109 kommuner (25 %) som har bosetting i mer enn 45 minutt reisetid fra kommunesenteret. 63 av disse kommunene ligger i de fire nordligste fylkene, og det gjelder dermed over halvparten av kommunene i disse fire fylkene. På landsbasis er det knapt 28.000 mennesker som bor mer enn 45 minutt fra kommunesenteret, noe som utgjør 0,6 prosent av befolkningen. 18.000 av disse bor i de fire nordligste fylkene, og de utgjør her 3,0 prosent av befolkningen. Om vi bare ser på kommuner som har mer enn 200 innbyggere bosatt mer enn 45 minutt fra kommunesenter, gjelder det 43 kommuner (10 %) på landsbasis og 28 kommuner (25%) i de fire nordligste fylkene. Om vi ser på kommuner som har mer enn 5% av befolkningen bosatt mer enn 45 minutt fra kommunesenter, gjelder det 47 kommuner (11%) på landsbasis og 32 kommuner (29%) i nord. Norut Northern Research Institute, Alta

13 0 innb. <200 innb. 200 500 innb. >500 innb. 0 % <5 % 5 10 % >10% Figur 3-1 Kommuner etter antall og andel innbyggere bosatt mer enn 45 min. fra kommunesenter 3.2 Omfang og utbredelse av spredtbygdkommuner Spredtbygdkommuner er generelt kommuner som har bosetting så spredt at det medfører store reisekostnader og -tidsbruk for gi befolkningen det tjenestetilbud den har krav på. Dette er kommuner med høg andel spredt bosetting, eller bosetting i små tettsteder, og med bosettingen spredt over et stort areal og følgelig lav folketetthet. Det er heller ingen entydig måte å avgrense spredtbygdkommuner på, men ett første kriterium er at flertallet av befolkningen er bosatt spredt 14, eller i svært små tettsteder, her avgrenset til tettsteder med under 500 bosatte 15. Vel halvparten av kommunene i landet fyller dette kriteriet, og i de fire nordligste fylkene gjelder det vel 60% av kommunene. Om vi skjerper kravet til at mer enn ¾ av befolkningen skal være bosatt spredt eller i svært små tettsteder, gjelder det en knapp tredjedel (31 prosent) av kommunene i landet, mens det gjelder 38 prosent av kommunene i de fire nordligste fylkene. Mange av disse kommunene er imidlertid relativt små i utstrekning og har middels folketetthet, særlig i Sør-Norge, og små interne avstander gjør avstandsulempene for kommunale tjenester små. Det er derfor også naturlig å sette et krav om lav folketetthet for at en kommune skal kunne være spredtbygd 14 Befolkningen bosatt i spredtbygd strøk er av Statistisk sentralbyrå begrenset til de som ikke er bosatt i tettsteder. Tettsteder er steder med minst 200 innbyggere og normalt mindre enn 50 m avstand mellom husene. 15 I vår avgrensning av spredtbygde kommuner har vi også valgt å inkludere befolkningen bosatt i svært små tettsteder med mellom 200 og 500 innbyggere, da dette i praksis er så små tettsteder at bosettingen ikke skiller seg vesentlig fra spredt bosetting når det gjelder kommunal tjenesteproduksjon. I den grad slike små tettsteder ligger like ved større tettsteder (innen 2-3 km avstand) og i praksis tilhører en tettstedsklynge, er de derimot regnet med som del av disse større tettstedene, og ikke regnet sammen med befolkningen bosatt i spredtbygde strøk. Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter

14 i den forstand at det påvirker kommunal tjenesteproduksjon i vesentlig grad. Vi har her derfor lagt til som tilleggskriterium at kommunen ikke har mer enn 4 innbyggere pr. km 2, dvs. at en kommune på 1000 km 2 (for eksempel 25 *40 km) maksimalt har 4000 innbyggere. Dette er en fjerdedel av befolkningstettheten i landet. Da gjelder det 62 kommuner (14%) på landsbasis, og 27 kommuner (24%) i de fire nordligste fylkene. Dette kriteriet passer imidlertid ikke like godt på kystkommuner som består av mange små øyer med betydelige interne avstander og kommunikasjoner, da det bare er landareal som regnes inn. Om vi derfor bruker et litt mindre strengt tilleggskriterium, at kommunene må ha befolkningstetthet under 8 innbyggere pr. km 2, gjelder det 95 kommuner (22%)på landsbasis, og 37 kommuner (33%) i nord. >50% tett>2000 >50% spredt/tett<2000 >50% spredt/tett<500 >75% spredt/tett<500 >16 innb. pr. km 2 8 16 innb. pr. km 2 4 8 innb. pr. km 2 <4 innb. pr. km 2 Figur 3-2 Kommuner etter andel bosatt spredt 16 og befolkningstetthet Sammenlignet med utbredelsen av satellittkommuner som vi i størst grad finner i nord, er spredtbygdkommuner vanlig i store deler av landet, selv om vi legger de strengeste kriteriene til grunn. Stiller vi også krav om lav befolkningstetthet avgrenses utbredelse og omfang noe, men fortsatt er denne typen kommuner vanlig i store deler av landet, særlig i innlands- og fjellstrøk både i Nord- og Sør-Norge. 16 Spredtbygdhet er her klassifisert i fire kategorier. I de mest spredtbygde (mørkeste på kartet) bor mer enn 75% av befolkningen i spredtbygde strøk eller svært små tettsteder med under 500 innbyggere. I den neste kategorien er mer enn halvparten (men mindre enn 75%) bosatt i spredtbygde strøk eller svært små tettsteder. I den tredje kategorien er mer enn halvparten bosatt i spredtbygd strøk eller i små tettsteder med under 2000 innbyggere (men ikke så høg andel at de havner i de to førstnevnte kategoriene), mens den siste kategorien er resten av kommunene der minst halvparten av befolkningen er bosatt i tettsteder med minst 2000 innbyggere, eller i mindre tettsteder i kort avstand (2-3 km) til større tettsteder, som dermed i praksis utgjør tettstedsklynger med mer enn 2000 innbyggere. Norut Northern Research Institute, Alta

15 3.3 Omfang og utbredelse av underoptimale kommuner Med underoptimale kommuner mener vi små kommuner som har opptaksområder under optimal størrelse for drift av kommunale tjenester. Ulike kommunale tjenester har ulike terskelkrav for økonomisk optimal tjenesteproduksjon; opptaksområdet for heldøgns legetjeneste er omkring 3000-3500 innbyggere, for grunnskole 2000-2500 innbyggere, mens institusjonsbasert eldretjeneste normalt krever et opptaksområde på 1500-2000 innbyggere for optimal kostnadseffektiv tjenesteproduksjon (Nilssen et. al. 2005). Kommuner med opptaksområder med færre innbyggere enn dette vil i stor grad ha de samme kostnadene, men færre innbyggere å fordele dem på. I denne kategoriseringen er formålet å avgrense hele kommuner som er under optimal størrelse. De fleste kommuner vil ha flere opptaksområder for grunnskoler, men dette og om det evt. er flere opptaksområder for andre kommunale tjenester vil i stor grad medføre at kommunene også er satellittkommuner og/eller spredtbygdkommuner. Her er det altså kommunestørrelse som er første kriterium. Kommuner med under 2000 innbyggere vil normalt ha denne typen ulemper for en eller flere kommunale tjenester, og vi har derfor valgt dette som en grense. En knapp fjerdedel av kommunene i landet (97 kommuner, 23%) har under 2000 innbyggere, mens det gjelder nesten halvparten i de fire nordligste fylkene (48 kommuner, 43%). Antallet kommuner med under 1000 innbyggere er bare 29 i hele landet (7%), hvorav 14 er i nord (13%). Mange av disse små kommunene ligger imidlertid mindre enn 45 minutts reisetid fra nabokommuner, og kan sammen danne større opptaksområder for kommunale tjenester som har en viss geografisk rekkevidde, for eksempel legetjeneste og institusjonsbasert eldretjeneste. Det vil derimot ikke gjelde for grunnskoletjenester som har mindre geografisk rekkevidde. Men når små kommuner danner større opptaksområder reduseres ulempen av å være under optimal størrelse. Totalt sett er det bare 27 kommuner (7%) i hele landet som har under 2000 innbyggere og ligger mer enn 45 minutt fra en nabokommune, men 21 av disse ligger i nord og utgjør en femtedel (19%) av kommunene i disse fire fylkene. Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter

16 >4000 innb. 2000 4000 innb. 1000 2000 innb. <1000 innb. >4000 innb. 2000 4000 innb. 1000 2000 innb. <1000 innb. Figur 3-3 Kommunestørrelse (til venstre) og kommunenes opptaksområdestørrelse innenfor 45 minutts reisetid (til høgre). 3.4 Omfang og utbredelse av kommuner som fyller ett eller flere kriterier, og av normalkommuner Som avslutning har vi sett på hopningstendenser for de tre kommunetypene, da bosettingsmønsteret i mange kommuner oppfyller kritererier for flere av disse kommunetypene. Dette kan gjøres mer eller mindre gradert ved at en lager en løpende skala for hvert kriterie, og deretter summerer eller lager gjennomsnitt for de tre kriteriene, eller ved mer absolutte kategoriseringer. De kommunene som ikke oppfyller noen kriterier, er normalkommuner med godt arronderte opptaksområder for kommunale tjenester. På side 18 er vist to kart over dette, der det første er basert på en mer detaljert kategorisering enn det siste. Tar vi utgangspunkt i en litt detaljert kategorisering av hvert kriterie i fire kategorier, og gir disse verdi fra 0 (ingen grad av kriteriet) til 3 (sterk grad av kriteriet), og deretter summerer, viser denne oversikten at nesten halvparten av kommunene (206 kommuner, 48%) står med summen 0. Dette er da kommuner som har et bosettingsmønster uten noen som helst tendenser til satellitt-, spredtbygd- eller underoptimalkommuner, og må sies å være svært vanlige normalkommuner. 188 av disse kommunene ligger i Sør-Norge sør for Nord-Trøndelag, og utgjør der nesten 60 % av kommunene. Bare 18 av kommunene i de fire nordligste fylkene er svært vanlige normalkommuner etter denne avgrensningen, og de utgjør 16 % av kommunene i nord. Det betyr at hele 84 % av kommunene i nord har bosettingsmønster med tendenser til minst ett av disse kriteriene, mot 48 % av kommunene i landet og 41 % av kommunene i Sør-Norge. Norut Northern Research Institute, Alta

17 Avgrenser vi hvert av kriteriene noe strengere, slik at a) for å være satellittkommune må minst 5 % av befolkningen bo mer enn 45 min. reiseavstand fra kommunesenter, b) for å være spredtbygdkommune må minst 75 % av befolkningen bo i spredtbygde strøk eller svært små tettsteder (med under 500 innb.) og befolkningstettheten være under 8 pr km 2, c) for å være underoptimalkommune må totalt folketall være under 2000 innbyggere og avstanden til annet kommunesenter være mer enn 45 min. reiseavstand. er det en del flere kommuner som ikke oppfyller kriteriene, og antallet normalkommuner øker dermed til 298, som er 69 prosent av kommunene, av disse er 248 i Sør-Norge, der de utgjør nesten 80 prosent, mens 50 kommuner er i de fire nordligste fylkene, og der utgjør knapt halvparten. Etter denne avgrensningen er altså 55 % av kommunene i nord ikke normalkommuner, mens det gjelder 29 % i landet, og 22 % i Sør-Norge. En del av de 132 kommunene som ikke er normalkommuner etter disse kriteriene, oppfyller flere kriterier. Totalt er det 9 kommuner i landet som oppfyller alle tre kriteriene, og 7 av disse finner vi i nord. Videre er det 19 kommuner som oppfyller to av kriteriene. Dette er i hovedsak enten kommuner som både er spredtbygdkommune og har underoptimal størrelse på opptaksområdet (11 kommuner), eller er satellittkommune og spredtbygdkommune (7 kommuner). 14 av disse kommunene finner vi i nord. 104 kommuner oppfyller ett av kriteriene, flest er bare spredtbygdkommuner (68 kommuner), en del er bare satellittkomuner (30 kommuner) og ett fåtall er bare av underoptimal størrelse (6 kommuner). 41 av disse kommunene som oppfyller ett av bosettingskriteriene finner vi i nord, hvor de altså utgjør godt og vel en tredjedel. Tabell 3-1 Kommuner fordelt etter oppfyllelse av kriterier for satellitt-, spredtbygd- og underoptimalkommuner Nord-Norge og Nord- Trøndelag Sør-Norge (til og med Sør- Trøndelag) Hele landet Normalkommune 45 % 78 % 70 % Satellittkommune 18 % 3 % 7 % Spredtbygdkommune 15 % 16 % 16 % Underoptimal kommune 4 % 1 % 1 % Satellitt- og spredtbygdkommune 4 % 1 % 2 % Satellitt- og underoptimal kommune 1 % 0 % 0 % Spredtbygd- og underoptimal kommune 8 % 1 % 3 % Satellitt-, spredtbygd- og underoptimal kommune 6 % 1 % 2 % Prosent 100 % 100 % 100 % N 112 318 430 I nord er altså over halvparten ikke normalkommuner, 36 % oppfyller ett kriterie, 13 % to kriterier og 6 % tre kriterier. Med unntak av rene spredtbygdkommuner som er like vanlige i sør og nord, er andelen av alle andre kommuner som oppfyller ett eller flere kriterier mye høgere i nord enn i sør. Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter

18 0 : 206 kommuner 1 : 77 kommuner 2 : 33 kommuner 3 : 42 kommuner 4 : 37 kommuner 5 : 12 kommuner 6 : 10 kommuner 7 : 8 kommuner 8 : 4 kommuner 9 : 1 kommune 0 : 298 kommuner 1 : 104 kommuner 2 : 19 kommuner 3 : 9 kommuner Figur 3-4 Kommuner etter grad av oppfyllelse av kriterier for satellitt-, spredtbygd- og underoptimale kommuner, hvert kriterie gradert fra 0 til 3 (til venstre) og enten/eller (til høgre) Norut Northern Research Institute, Alta

4 Statistisk samvariasjon mellom kommunetyper og bosettingskriterier 19 I utgiftsutjamningsdelen av inntektssystemet er det i dag basiskriteriet og bosettingskriterier som skal ivareta geografiske forhold som påvirker kostnader ved kommunal tjenesteproduksjon. I dette kapitlet har vi sett nærmere på den statistiske samvariasjonen mellom bosettingskriteriene i utgiftsutjamningsdelen av inntektssystemet for kommunene, og indikatorene fra forrige kapittel på satellittkommuner, spredtbygde kommuner og kommuner med opptaksområder under optimal størrelse. 4.1 Endringer i vekting av bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen fra 2010 til 2011 I beregningen av rammetilskuddet for kommunene i 2010 lå det inne tre bosettingskriterier; beregnet reisetid til kommunesenter pr. innbygger, reiseavstand innen sone 17 pr. innbygger og reiseavstand til nærmeste nabogrunnkrets pr. innbygger. Samlet hadde disse en vekt på 3,7% i den samlede kostnadsnøkkelen for utgiftsutjamning. I den nye kommuneøkonomiproposisjonen (St.prp. 124 2009/2010) er bare de to sistnevnte av disse kriteriene tatt med, og den samlede vekten for bosettingskriterier er redusert til 2,7% av kostnadsnøkkelen 18. Begrunnelsen for å ta bort beregnet reisetid til kommunesenter, er at mange kommuner organiserer sin kommunale tjenesteproduksjon med utgangspunkt i flere steder enn kommunesenteret, og at dette kriteriet da ikke treffer like godt. Basiskriteriet, som er et kriterium som ivaretar smådriftsulemper, er ifølge proposisjonen relativt styrket, men vekten er likevel begrenset til 2,3%. Basiskriteriet innebærer et generelt tilskudd til alle kommuner uavhengig av kommunestørrelse, og er slik sett høgest for de minste kommunene. Totalt sett innebærer dette likevel at bosettingskriterier er noe svekket fra den gamle kostnadsnøkkelen til den nye som vil gjelde fra og med 2011. Svekkelsen kommer først og fremst ved at kriteriet for beregnet reisetid til kommunene er tatt ut av kostnadsnøkkelen. 4.2 Sammenhenger mellom kommunetyper og bosettingskriterier Bosettingskriteriene har altså begrenset vekt i kostnadsnøkkelen for beregning av rammetilskudd, i den nye kostnadsnøkkelen vektes basiskriteriet og bosettingskriterier til sammen med 5%. Spørsmålet er imidlertid også hvor godt disse bosettingskriteriene treffer den situasjonen som mange kommuner i nord er i, som satellittkommuner, spredtbygdkommuner og/eller kommuner under optimal størrelse for kommunal tjenesteproduksjon? For å se nærmere på disse sammenhengene har vi gjennomført 17 En sone er en del av kommune bestående av flere grunnkretser. De fleste kommuner er delt i flere soner, men noen kommuner med konsentrert bosetting har bare en sone. 18 Den gamle og nye kostnadsnøkkelen er imidlertid ikke helt sammenlignbare, da barnehager er inkludert i den nye kostnadsnøkkelen, og bl.a. antall førskolebarn derfor gitt mye større vekt i den nye (10,2%) enn den gamle nøkkelen (2,3%). Bosettingsmønstre, avstander og kommunale kostnadsulikheter